于健慧

摘要：“形式主義管理”是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中的一大頑疾。它所帶來的管理非理性、管理體制與管理權力的異化、管理的被動性等問題，抑制了管理功能的正常運行和作用發(fā)揮，阻礙了經濟社會的發(fā)展與人民福祉的提升。治理“形式主義管理”應系統(tǒng)施策、標本兼治，重點圍繞強化干部隊伍使命意識與責任意識、提升干部考核評價的科學性與系統(tǒng)性、建設學習型干部隊伍等方面展開。

關鍵詞：形式主義;形式主義管理;干部作風;治理路徑

中圖分類號：D63? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2021）06-0151-005

黨的十八大以來，習近平總書記就如何克服形式主義、官僚主義作出一系列重要指示。2019年，中共中央辦公廳印發(fā)了《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，旨在解決困擾基層的形式主義問題，切實為基層減負，為基層干部松綁，激勵廣大干部擔當作為。盡管如此，形式主義仍然屢禁不絕，特別是“形式主義管理”的異化性及其對經濟社會發(fā)展所產生的消極影響，使其成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中亟需解決的問題。

一、“形式主義管理”的本質

形式主義的本質在于只重形式不重內容、只重過程不重結果，或只重結果的工具價值，而不重結果的實質價值。管理中的形式主義必然導致“形式主義管理”?！靶问街髁x管理”的本質在于管理主體背離管理的使命與責任，將管理過程以及管理手段、管理工具的運用等同于管理本身，即為管理而管理?！靶问街髁x管理”的實踐特征為形式主義地開展工作成為一種工作方式，管理教條主義、經驗主義，對上級制發(fā)的制度、規(guī)定與指示照抄照轉，對下級工作的開展缺乏應有的指導、只求結果不重過程;對苗頭性問題視而不見，對工作中出現(xiàn)的失誤推諉以逃避責任;對無法逃避的責任，則以認識不足、重視不夠來輕描淡寫地加以搪塞，而不深刻檢省自身的思想根源與能力缺失。

管理的價值性與目標性決定了真正的管理必須基于社會實踐所具體承擔的使命與責任，以及履行使命與責任的特性來選擇管理對策，實施相應的管理，進而達成相應的社會實踐目標。“形式主義管理”所導致的管理職責懸置背離了管理謀事、成事的實踐特質以及服務于社會實踐和人的發(fā)展的本質訴求，置社會實踐的開展于無序或無法狀態(tài)，導致社會實踐難以達成預期目標或難以滿足社會發(fā)展的訴求。

“形式主義管理”形成的直接原因在于管理手段、工具運用的異化。社會實踐及其管理需要運用相應的手段?，F(xiàn)行組織管理體制出于保障社會實踐及其管理規(guī)范、有序運行以及目標實現(xiàn)的考慮，賦予組織管理者運用各種管理手段、管理工具實施管理的權力。管理目標與管理價值實現(xiàn)對管理過程的依賴性決定了其對管理過程的應然性訴求，即管理過程必須是有序的、規(guī)范的、富有針對性的，換言之，管理過程必須是有效的。實現(xiàn)這一點，要求管理主體必須科學地選擇和運用管理手段與管理工具，并嚴格按照具體管理手段與管理工具所明確的指導思想、原則、機制、目標等對社會實踐進行規(guī)范管理，以發(fā)揮管理手段與管理工具對管理主/客體的激勵與規(guī)范功能。

工具理性告訴我們，任何一種管理手段與管理工具的功能限域與運用規(guī)范都是明確的。從具體管理手段與管理工具的功能以及管理的需要出發(fā)，組合性地選擇并規(guī)范地運用管理手段與管理工具，成為有效管理的基本前提。一旦形式地運用管理手段與管理工具，必然導致管理手段、管理工具運用的異化，并最終導致管理的異化。在現(xiàn)實中，形式主義地運用管理手段與管理工具，如照抄照轉上級文件或移植他人文件、缺乏落實上級精神措施的會議、走馬觀花式的考察、留痕式的工作檢查等方式導致工作阻滯、效率低下。對此，2018年11月26日，習近平總書記在中共中央政治局第十次集體學習時強調：“要把干部從一些無謂的事務中解脫出來?，F(xiàn)在，‘痕跡管理’比較普遍，但重‘痕’不重‘績’、留‘跡’不留‘心’;檢查考核名目繁多、頻率過高、多頭重復;‘文山會?！兴磸棥＿@些問題既占用干部大量時間、耗費大量精力，又助長了形式主義、官僚主義。”[1]有學者對“痕跡主義”的闡述也較好地說明了這種異化：“隨著痕跡管理在更多領域和環(huán)節(jié)的應用，痕跡管理出現(xiàn)了顯著的異化情況。概括來說，痕跡管理的異化表現(xiàn)為事事留痕，處處留痕，痕跡超越工作內容本身，痕跡管理變成了痕跡主義;痕跡的出現(xiàn)不是自然而然的過程，而是刻意獲取工作過程中的相關資料和工作開展或實施的事實依據(jù)?！盵2]本來以過程管理為導向的痕跡管理，在這里卻異化為痕跡主義式的管理，成為懶政的“合理”借口。因此，形式主義地運用管理手段與管理工具，其結果必將是整個管理系統(tǒng)的低效率。

“形式主義管理”形成的根本原因在于管理使命意識、職業(yè)精神缺失所導致的管理異化。管理的初衷在于通過對社會實踐的管理來發(fā)揮社會實踐的實質價值與工具價值。實現(xiàn)這一點，要求管理者必須樹立使命意識，立足最廣大人民自由全面發(fā)展對所在領域社會實踐及其管理的訴求，以及管理者所在社會實踐領域的職業(yè)特征所要求的職業(yè)精神來思考和選擇管理對策，選擇并運用有針對性的管理手段與管理工具實施管理，以確保管理目標的實現(xiàn)和管理價值的達成。管理者的使命意識與職業(yè)精神一旦出現(xiàn)問題，管理的目標性與價值性必然受到削弱。一旦管理者背離管理的初衷而把管理視為謀取個人利益的工具或者實施無目的管理，管理過程的針對性、規(guī)范性與方向性必然出現(xiàn)問題，管理的有效性無法保障，“形式主義管理”便在所難免。

二、“形式主義管理”的危害

“形式主義管理”對管理本身，進而對建立在管理基礎上的社會實踐造成系統(tǒng)性危害。“形式主義管理”的直接危害在于：“形式主義管理”導致管理體系、管理機制等實踐功能出現(xiàn)程度不同的失靈，甚至異化，其結果是管理主/客體對管理價值與功能的認知與認同不可避免地出現(xiàn)非理性情形，進而造成管理面臨合法性危機。隨之而來的是管理實踐的權威性被消解，管理效能無法充分實現(xiàn)，管理對社會實踐的平臺保障功能也無法有效發(fā)揮?！靶问街髁x管理”的間接危害在于：建立在管理基礎上的社會實踐因得不到管理的有效支撐與保障而在社會實踐方向、目標確定及其實現(xiàn)對策選擇、實踐動力等方面出現(xiàn)問題，從而降低社會實踐效率、延緩社會實踐發(fā)展。尤其是面對社會中的風險隱患，“形式主義管理”常常因漠視問題苗頭而貽誤有效應對問題對策的啟動，從而釀成重大社會風險，甚至社會危機。

具體而言，“形式主義管理”的危害主要表現(xiàn)為三個方面。

1.“形式主義管理”導致管理實踐的非理性化。管理的平臺化決定了任何社會實踐的發(fā)展均建立在管理所提供的保障基礎之上，而管理的理性化則要求管理主/客體必須認同管理權威性，并嚴格按照管理手段與管理工具所明確的管理方向、管理目標以及管理規(guī)范來實施管理行為，以確保管理功能得以有效發(fā)揮?！靶问街髁x管理”從根本上瓦解了管理理性化的根基，導致管理實踐的非理性化。管理主體形式主義地運用管理手段與管理工具，從根本上消解了管理理性化的實踐邏輯，導致管理手段與管理工具的預期實踐功能無法正常發(fā)揮，管理的可預期性無法實現(xiàn)，管理過程與管理結果變得不可控制。隨之而來的是管理權威性下降，管理主/客體對管理價值與權威性的認知不可避免地陷入非理性狀態(tài)。一旦至此，管理過程便成為管理者個人意志展現(xiàn)的過程，無論是管理主體還是管理客體均會根據(jù)自身意志，以及個體或群體功利追求來對待管理的情形，管理的規(guī)范性無法體現(xiàn)，管理呈現(xiàn)明顯的自發(fā)性與自為性。

在現(xiàn)實中，管理主/客體知行分裂、言行不一情形是管理非理性的真實體現(xiàn)。如，一些領導干部形式上運用決策原則、決策體制、決策機制，實則是用個人意志來左右決策結果，致使決策的科學性根基被瓦解;還有一些領導干部出于追求自身“政績”的考慮，隨意推翻前任決策部署，“新官不理舊賬”現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)所導致的管理缺乏連續(xù)性極大地削弱了管理效率與效益的根基，社會發(fā)展質量與效益難以得到應有的提升。

2.“形式主義管理”導致管理權力與管理體制的異化。管理權力是管理功能發(fā)揮、管理效能實現(xiàn)的根本保障?，F(xiàn)代管理所遵循的職、責、權、利相統(tǒng)一原則，其內在邏輯在于從管理有機性出發(fā)來確定管理規(guī)范，以發(fā)揮管理的激勵性，確保管理功能與管理效能的實現(xiàn)。管理權力配置的這一邏輯遵循意味著應立足管理職能與管理責任履行的需要配置管理權力、履行管理權力，立足管理價值與管理功能實現(xiàn)的訴求理性地運用管理權力。只有這樣，管理權力配置的初衷才能得以實現(xiàn)。然而，“形式主義管理”背離了管理理性化對管理權力配置與運用的初衷，管理主體形式主義地選擇和運用管理手段與管理工具，導致管理權力運用的出發(fā)點、過程背離了管理的內在訴求與規(guī)范，客觀上必然導致管理權力運用的異化。一旦至此，管理權力必然成為管理主體追求自身功利的工具，甚至成為腐敗的手段。在現(xiàn)實中，上級管理機關、領導干部憑借手中的權力向下級組織或工作人員轉移管理責任，導致下級因缺乏必要的履行責任的資源保障而無法履行所承擔的責任，從而出現(xiàn)責任履行缺位的情形。

管理的體系性賦予管理體制以有機組織功能，即通過管理體制功能的發(fā)揮統(tǒng)一管理主/客體的思想與行動，為社會實踐及其管理的開展提供制度、資源保障，維系社會實踐及其管理秩序，保障社會實踐及其管理目標的達成。只有做到這一點，社會實踐及其管理的分工合作性才能得以實現(xiàn)，社會實踐及其管理所追求的價值與目標才能在管理上下級之間、管理部門與被管理部門之間通過職責履行的有效協(xié)調與互動而達成。上級管理主體一旦出現(xiàn)轉移責任情形，必然導致上下級同時出現(xiàn)責權配置失衡，管理體制所保障的管理體系性以及建立在管理體系之上的制度供給與資源保障失效，下級或管理對象因不具備上級轉移過來的職責所需的權力及相關資源保障，無法有效地履行上級轉移下來的責任，從而導致管理責任履行的缺位。

與此同時，一些領導干部對下級管理采取“只要結果，不看過程”的領導方式，致使有些下級出于自我保護的考慮而形成只唯上的心理與行為，對此，有學者指出：“基層既是形式主義的直接受害者，在一定程度上，也是直接參與者。雖然基層干部很多時候是被裹挾，但也不乏為了投‘上’所好故意為之的情況”[3]，從而破壞了管理有效開展所需要的規(guī)則意識、紀律意識氛圍，使管理面臨無序風險。面對上級的“形式主義管理”，下級尤其是基層單位，常常采取形式主義方式應對，其結果是下級對管理情形的反映失真，由此帶來的是上級管理機關決策無效性風險明顯加大。

3.“形式主義管理”的被動性極大地弱化了管理功能的發(fā)揮，制約了經濟社會發(fā)展?！靶问街髁x管理”基本特征在于對自身管理所面對的實際情形要么視而不見，要么缺乏對管理情形科學、系統(tǒng)的分析研判，本本式、教條式地執(zhí)行上級的決策部署與制度規(guī)范，或將上級、他人的管理對策移植為自己的管理對策，其結果導致管理不是主動發(fā)現(xiàn)問題、應對問題，而是被動應付問題。由此帶來的是，管理所面對的苗頭性問題演變成普遍性問題、瓶頸性問題長期得不到解決，管理抓不住機遇，解決問題不及時，甚至采取運動式應對問題策略，導致解決問題的管理成本與社會成本不斷攀升，嚴重的甚至釀成一定程度的社會風險。這一切的直接后果是經濟社會發(fā)展受到阻礙，人民福祉的提升受到抑制，黨所確定的發(fā)展戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)面臨更大的挑戰(zhàn)。

管理的現(xiàn)實性與實踐性決定了有效的管理必須主動發(fā)現(xiàn)問題、及時解決問題?！靶问街髁x管理”所引發(fā)的各種“作為性”問題致使管理喪失主動性，各種“民不舉官不究”情形不斷滋生。由此引發(fā)的各種問題導致管理責任缺失與管理實踐功能明顯下降，甚至釀成社會危機。

三、“形式主義管理”的治理路徑

黨的十八大以來，習近平總書記對整治形式主義、官僚主義始終高度重視、要求一以貫之;黨的十九大后又多次作出重要論述和指示，要求全黨充分認識形式主義、官僚主義的長期性、復雜性、多樣性、變異性，并堅決與之進行斗爭。[4]2020年5月，習近平總書記連續(xù)兩天發(fā)表重要講話強調，要“堅持不懈反對和克服形式主義、官僚主義”“要轉變工作作風，堅持實事求是，尊重客觀規(guī)律，把更多力量和資源向基層下沉，在務實功、求實效上下功夫，力戒形式主義、官僚主義”。但“形式主義管理”生成原因的多樣性及其存在的慣性決定了治理“形式主義管理”必須系統(tǒng)施策、標本兼治，不僅要解決“形式主義管理”的思想基礎問題，注重從管理機制入手來抑制“形式主義管理”生發(fā)的可能性，還必須解決管理主體的管理能力問題，為治理“形式主義管理”提供人力資源支撐。

（一）強化干部隊伍使命意識與責任意識，為治理“形式主義管理”提供思想基礎

“形式主義管理”的思想根源在于管理主/客體使命與責任精神的缺失。為此，強化管理主/客體使命意識與責任意識，建設一支富有使命精神、勇于擔當作為的管理隊伍與員工隊伍是治理“形式主義管理”的重要前提。為此，必須嚴把干部隊伍入口關，在干部錄用、遴選以及干部提拔、晉升過程中對人選進行規(guī)范的“德”的考評，尤其是對政德、職業(yè)道德進行嚴格考評，確保所選對象的思想素養(yǎng)符合干部隊伍建設的需要。在干部激勵對象的選擇與確定過程中強化德的標準，確保激勵對象真正富有使命與責任擔當精神，對背離使命與擔當精神并給組織實踐及其管理帶來明顯負面結果的，給予應有的負激勵。同時，規(guī)范地發(fā)揮干部降職、降級以及辭退機制的作用，基于干部年度考核結果，適時啟動相關機制對相關干部進行職務調整，用好正反兩面鏡子[5]，以達到“能者上，庸者下”的目的，保證干部隊伍的純潔性。

（二）提升干部考核評價的科學性與系統(tǒng)性，為治理“形式主義管理”提供機制保障

有效治理需要良好的制度支持。[6]“形式主義管理”之所以在一些地區(qū)和部門長期存在，原因之一在于干部考核評價的規(guī)范性以及干部考核評價結果的作用沒有得到應有的體現(xiàn)，這也為“形式主義管理”的存在，甚至不斷滋生、蔓延提供了土壤。因此，嚴格執(zhí)行干部考核原則與標準，應當對搞“形式主義管理”的干部的業(yè)績作出客觀公正的評價，并形成考核結果對干部激勵與職務調整的推動機制。只有從機制入手，才可能對建立在權力運用異化或失范基礎上的“形式主義管理”進行有效的制約。唯有這樣，才能夠做到既對搞“形式主義管理”的干部形成威懾作用，又對其他干部產生警示作用。

完善干部考核評價標準，提高干部考核評價的針對性與有效性，是治理“形式主義管理”的內在訴求。對干部的考核評價，必須立足干部肩負的使命與責任，立足干部崗位職責，將干部“該干什么、怎么干以及應取得的工作結果”作為干部考核評價的對象，而不能將“干部干了什么、取得了什么結果”作為干部考核對象。如此，才能有助于通過干部考核發(fā)現(xiàn)干部工作中存在的差距或問題，以此激勵干部科學、規(guī)范地運用管理手段與管理工具履行職責，力爭完成組織管理預期的工作業(yè)績。

在考核評價技術方面，應運用大數(shù)據(jù)來提升干部考核評價的科學性與系統(tǒng)性，從根本上提高干部考核評價的客觀性，發(fā)揮干部考核評價對干部的激勵作用。有效地運用大數(shù)據(jù)技術，既可以對干部工作全過程的合規(guī)性、針對性以及工作取得的成效進行評價，又可以對干部工作的過程與結果進行歷史比較，從而彌補傳統(tǒng)考核評價方式對干部工作過程缺乏有效掌握的局限性。同時，借助于數(shù)據(jù)之間的關聯(lián)性，還可以對數(shù)據(jù)所揭示或反映的干部工作的規(guī)范性、創(chuàng)新性進行評價，從而解決傳統(tǒng)干部考核評價對干部“德”的考核所存在的不同程度的虛化或弱化問題。做到這一點，既可以對“形式主義管理”形成有效的威懾，又可以激勵干部切實提高履職的針對性與有效性。

（三）建設學習型干部隊伍，為治理“形式主義管理”提供人力資源支撐

能力是保障從業(yè)人員規(guī)范、有效履職的物質基礎。干部的能力一旦無法達到履職要求，出于自利、自保的考慮，必然采取“形式主義管理”方式以遮掩自身能力不足的局限。[7]習近平總書記曾多次講到領導干部要克服本領恐慌和能力不足問題。因此，有針對性、持續(xù)地推進干部隊伍能力建設是從機制上消解“形式主義管理”的必然要求。黨的十八大以來，“形式主義管理”問題備受黨、政府以及社會的高度關注，重要原因在于：隨著“五位一體”發(fā)展戰(zhàn)略的實施、供給側改革的深入開展、網絡社會管理所面對的管理技術變革，管理復雜性、風險性日趨增強，尤其是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設，管理的責任性越發(fā)凸顯，管理面臨越來越大的挑戰(zhàn)。在這種情形下，干部因自身工作能力的不適應而出現(xiàn)“形式主義管理”的情形明顯增多。有鑒于此，干部隊伍建設除了注重思想、紀律與作風建設外，還必須著力提升干部的辯證思維能力、應急管理能力、大數(shù)據(jù)運用能力、理解和執(zhí)行上級決策部署能力以及專業(yè)精神、專業(yè)思維和專業(yè)技能等專業(yè)能力。

為此，應實施干部能力建設工程，綜合發(fā)揮干部評價、培訓機制以及民主管理機制的作用，推動學習型干部隊伍建設。建立并實施干部能力評價機制，定期對干部能力進行綜合性評價，并將評價結果運用到干部考核與提拔使用之中;科學實施干部分類培訓工作，將提升履職能力作為干部培訓計劃的重要內容，充分發(fā)揮民主管理與民主決策機制的作用，充分發(fā)揮智庫、專家的參謀咨詢作用，加大涉及公共利益的重要制度與政策制定過程中公開征求民意的力度。

結 語

“如何有效克服形式主義是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中要直面的難點問題?！盵8]而治理“形式主義管理”問題，則是一項系統(tǒng)工程，具體來說，應注意處理好以下四個方面的關系：一是必須樹立持久戰(zhàn)的思維，力避運動式思維與運動式治理，因為它有可能造成新的形式主義;二是必須采取自上而下與自下而上相結合的方式，在解決領導機關“形式主義管理”問題的同時，推動下級機關尤其是地方機關“形式主義管理”問題的解決;三是解決好干部向上負責和向基層負責、向人民負責的關系，只有注重于向基層負責、向人民負責，才能從根本上解決形式主義治理問題[9];四是既要注重發(fā)揮思想教育的思想引導功能，更要注重發(fā)揮管理機制的激勵與保障功能。

參考文獻：

[1]習近平在中共中央政治局第十次集體學習時強調 嚴把標準公正用人拓寬視野激勵干部 造就忠誠干凈擔當?shù)母咚刭|干部隊伍[N].人民日報，2018-11-27（01）.

[2]邢成舉.痕跡管理異化與脫貧攻堅中的目標轉移[J].貴州社會科學，2019，（6）.

[3]劉良恒.破除基層形式主義，須久久為功[J].半月談，2019，（3）.

[4]楊巨帥.堅決同“黨的大敵、人民的大敵”作斗爭——深入學習習近平總書記關于整治形式主義、官僚主義重要論述[J].中國紀檢監(jiān)察，2018，（20）.

[5]胡永新，曹坤.建立不忘初心、牢記使命的制度研究[J].江西師范大學學報（哲學社會科學版），2020，（5）.

[6]曾明，陶冶華.制度優(yōu)勢如何向治理效能轉化？——基層運動式治理的新思考[J].湖北大學學報（哲學社會科學版），2021，（3）.

[7]郝宇青.基層督查檢查泛濫的成因[J].人民論壇，2020，（5）.

[8]葉敏.競爭、維持與整合：形式主義的多源流產生機制[J].行政論壇，2021，（2）.

[9]人民論壇“特別策劃”組.官場形式主義為何頑固[J].人民論壇，2013，（27）.

（責任編輯 吳 楠）