涂丕程 高浩 羅嬌霞

摘 要：現(xiàn)代生活中，推動(dòng)社會向前發(fā)展的重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之一就是礦產(chǎn)資源的開采，我國作為一個(gè)資源大國，礦產(chǎn)資源的開采直接影響到我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是同時(shí)礦產(chǎn)資源的開采容易破壞社會原生環(huán)境，削弱環(huán)境的生態(tài)轉(zhuǎn)換功能，造成環(huán)境污染。為了順應(yīng)湖南社會發(fā)展對礦產(chǎn)資源的需求，在不破壞湖南生態(tài)的基礎(chǔ)上，也能保持礦產(chǎn)資源的持續(xù)發(fā)展，維護(hù)良好的生態(tài)環(huán)境，在分析和總結(jié)各地礦產(chǎn)資源對生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償方法的基礎(chǔ)上，結(jié)合前人的研究成果和“錳三角”湖南礦區(qū)地方管理政策的特點(diǎn)，提出“錳三角”湖南礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償思路和對策建議。

關(guān)鍵詞：“錳三角”湖南礦區(qū);生態(tài)補(bǔ)償;思路;對策

中圖分類號：F062.2? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）01-0137-03

構(gòu)建“錳三角”湖南礦區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對改善湖南地區(qū)含有礦資源開采地方生態(tài)系統(tǒng)的功效，讓資源開采的利益發(fā)揮到最大，使資源開采與保護(hù)環(huán)境之間的矛盾最小。國內(nèi)外學(xué)者對礦產(chǎn)資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行了一系列的研究，有了很多相關(guān)研究觀點(diǎn)。其中，張復(fù)明指出，礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是為了對礦產(chǎn)資源開發(fā)的行為進(jìn)行預(yù)防不好的影響發(fā)生，以及彌補(bǔ)礦產(chǎn)資源開產(chǎn)中受損或可能受損經(jīng)濟(jì)主體利益的相關(guān)制度設(shè)計(jì)[1]。吳文盛的觀點(diǎn)是礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，其中含有定價(jià)機(jī)制、實(shí)施機(jī)制和監(jiān)督保障機(jī)制[2]。宋蕾提出了煤炭資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜谫Y機(jī)制、約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制[3]。曹明德的觀點(diǎn)是，資源收入的合理分配或資源開發(fā)相關(guān)主體的補(bǔ)償是構(gòu)建補(bǔ)償機(jī)制的充分條件[4]。因此，礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)評價(jià)手段反映生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值，通過激勵(lì)約束調(diào)整資源開發(fā)活動(dòng)的成本和效益，避免或減少經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對生態(tài)環(huán)境的損害行為，以維護(hù)可持續(xù)的良好生態(tài)環(huán)境。

一、“錳三角”湖南礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償存在的主要問題

1.補(bǔ)償方式單一，征收制度不完善。目前，“錳三角”湖南礦區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)手段比較單一，生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)征收制度還不完善，運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)手段絕大部分為征收稅費(fèi)這一種，而其他經(jīng)濟(jì)手段則運(yùn)用甚少。沒有具體的生態(tài)環(huán)保主體稅種，相關(guān)的稅收措施也比較少;征收對象不明確，征收方式不統(tǒng)一、征收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，征收的實(shí)際數(shù)額，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地復(fù)墾、地下水治理等生態(tài)重建工程費(fèi)用。

2.缺乏有效資金保障。目前，“錳三角”湖南礦區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)主要來源是政府的財(cái)政投入，由政府設(shè)立的環(huán)保專項(xiàng)資金進(jìn)行治理;設(shè)立的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理備用金只是用于礦產(chǎn)開發(fā)引發(fā)的崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂縫等地質(zhì)災(zāi)害的預(yù)防、治理和被破壞的礦山地質(zhì)環(huán)境的恢復(fù)，而對由礦產(chǎn)開發(fā)造成的諸如環(huán)境污染和除地質(zhì)環(huán)境外的生態(tài)破壞則沒有相應(yīng)資金支持;礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償和排污權(quán)交易只是剛開始試點(diǎn)，目前還沒有形成完善的生態(tài)服務(wù)付費(fèi)機(jī)制。對有限的用于生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的資金，管理也不到位，資金不能集中用于重要生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)與建設(shè)，而是被分散使用。對于一些影響較大的項(xiàng)目，則重復(fù)立項(xiàng)、分頭跟進(jìn)，造成資金的低效使用和浪費(fèi)，礦山環(huán)境治理效果也不明顯。

3.相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)匱乏。目前，我國關(guān)于環(huán)境和資源的法律法規(guī)中，湖南省有關(guān)政府制定的各項(xiàng)有關(guān)環(huán)境保護(hù)和資源的各項(xiàng)規(guī)章政策中，對于礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償都只有相關(guān)的原則性的要求，而對于各利益相關(guān)者的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任等缺乏明確的界定，對補(bǔ)償內(nèi)容、方式、標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施措施也沒有具體規(guī)定。有關(guān)礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的匱乏，不利于礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中對環(huán)境的保護(hù)和治理。

二、“錳三角”湖南礦區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償思路

在國家會議中，我黨的第十九大會議報(bào)告中，其中提出了一條要建立市場化、多樣化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。為了保證“錳三角”湖南礦區(qū)礦產(chǎn)資源的有序平安開發(fā)，促進(jìn)“錳三角”礦區(qū)礦產(chǎn)資源與人民生活之間的合理開發(fā)利用，提議建立一個(gè)可掌握的“錳三角”礦區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，規(guī)范“錳三角”湖南礦區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)的良好行為以及在資源開發(fā)的前提下也要保護(hù)生態(tài)環(huán)境兩者的和平統(tǒng)一關(guān)系。由于湖南“錳三角”礦區(qū)在進(jìn)行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)型過程中，存在有一定的制度障礙，在生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)中缺少市場領(lǐng)導(dǎo)性的產(chǎn)品，所以湖南礦區(qū)“錳三角”地區(qū)的資源開發(fā)對環(huán)境化補(bǔ)償融資模式還沒形成，而且市場補(bǔ)償模式也因此受到了限制。

1.采用地雷回收和管轄基金的多樣化模式集資方法。比如說，澳大利亞的關(guān)閉地雷基金，其是采用市場經(jīng)營的操作模式，許可經(jīng)營礦產(chǎn)的公司經(jīng)過購買保險(xiǎn)和發(fā)行債券等方法進(jìn)行合法集資，而且激勵(lì)在開發(fā)資源的情況下，還能恢復(fù)生態(tài)環(huán)境功能治理方面取得良好效果的經(jīng)營者。而面對沒有辦法再繼續(xù)資源開發(fā)的礦山，政府則請專業(yè)恢復(fù)治理環(huán)境的公司進(jìn)行對礦山的生態(tài)治理。比如，澳大利亞聯(lián)合王國設(shè)立的廢棄土地贈(zèng)款用來治理環(huán)境[5]。

2.實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償方式的多樣化的同時(shí)，更要注重生態(tài)環(huán)境的物質(zhì)補(bǔ)償和功能補(bǔ)償。各相關(guān)公司通過溝通商量決定在企業(yè)生產(chǎn)時(shí)對生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆椒ê蜆?biāo)準(zhǔn)。其中，當(dāng)各企業(yè)決定進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償時(shí)，一般表明當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境發(fā)生了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境破壞，并且是在對環(huán)境造成無法完全恢復(fù)的后果才會有經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。規(guī)定企業(yè)在對資源開采區(qū)域的生態(tài)環(huán)境治理之外，還需要對周邊生活的居民進(jìn)行一定的經(jīng)濟(jì)彌補(bǔ)。如，澳大利亞要求企業(yè)補(bǔ)償因?yàn)橘Y源開發(fā)而造成的周圍居民收入減少和社會環(huán)境對人的危害。

3.監(jiān)督和管理嚴(yán)格執(zhí)行“同時(shí)發(fā)展、管理”制度。巴西政府要求在年度報(bào)告中詳細(xì)說明礦山環(huán)境恢復(fù)和管理的過程及成果。在秘魯，國家政府要求對環(huán)境造成污染的企業(yè)提交一份年度對當(dāng)?shù)丨h(huán)境的影響報(bào)告，并要求政府嚴(yán)格檢查當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的變化。在阿拉斯加，政府則要求開采礦產(chǎn)的企業(yè)向國家相關(guān)機(jī)構(gòu)提交企業(yè)發(fā)展對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)影響報(bào)告，報(bào)告包括土地安全、水系統(tǒng)安全、生態(tài)安全、空氣污染安全等。

4.英國非常重視礦山地區(qū)的生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理，體現(xiàn)在完善的法律制度中提出要約束礦產(chǎn)資源開發(fā)活動(dòng)的規(guī)定，并在準(zhǔn)入、監(jiān)督和圍墾三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了全方位管理。

5.美國政府有在法律中強(qiáng)調(diào)保護(hù)環(huán)境的重要性，嚴(yán)格懲罰破壞環(huán)境的行為，規(guī)定礦山開采生產(chǎn)中必須保證空氣質(zhì)量的合格，保持水資源不會被破壞[6]。

三、完善“錳三角”礦區(qū)市場化補(bǔ)償?shù)膶Σ?/p>

1.推動(dòng)市場價(jià)格機(jī)制的健全與運(yùn)行。在礦區(qū)市場化補(bǔ)償中，價(jià)格機(jī)制是基本的機(jī)制之一。在市場化競爭中，由于供求雙方的關(guān)聯(lián)與制約，形成了市場價(jià)格與運(yùn)行機(jī)制。其中，價(jià)格機(jī)制又涵蓋了價(jià)格形成機(jī)制與價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制。在“錳三角”礦區(qū)資源的開發(fā)中，隨著市場中供給與需求關(guān)系的變化，價(jià)格出現(xiàn)變化，與此同時(shí)，價(jià)格的變化同樣引發(fā)了供求關(guān)系的改變與制約。由于價(jià)格的變動(dòng)能夠?qū)ι鐣?jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生重要的影響，改變供求關(guān)系。因此，在“錳三角”礦區(qū)的資源開發(fā)中，構(gòu)建健全的價(jià)格機(jī)制，能夠有效地改善供求關(guān)系，實(shí)現(xiàn)市場的調(diào)節(jié)，推動(dòng)礦區(qū)生態(tài)市場化補(bǔ)償方式的運(yùn)作。以市場中價(jià)格機(jī)制的運(yùn)作，制約、優(yōu)化礦產(chǎn)資源開發(fā)各個(gè)利益方的關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)利益的平衡，實(shí)現(xiàn)礦區(qū)生態(tài)市場化補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)[7]。

2.加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制法制建設(shè)。法制的完善有助于推動(dòng)“錳三角”礦區(qū)市場化補(bǔ)償方式的市場運(yùn)行。國家應(yīng)出臺《生態(tài)補(bǔ)償法》，以法律的形式明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆椒?、?nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)。地方政府結(jié)合實(shí)際情況，制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，提升生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的可行性和可操作性。首先，以法律的方式明確生態(tài)補(bǔ)償資金的來源，明確各級政府的分工以及投入;其次，以法律的方式確定各級政府的環(huán)境目標(biāo)以及相關(guān)責(zé)任;再次，生態(tài)補(bǔ)償法制保障中以法律或文件的形式涵蓋環(huán)境恢復(fù)目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償手段、相關(guān)利益方等;最后，完善優(yōu)化現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)，部分不適用的條款進(jìn)行修正或者廢止。

3.堅(jiān)持生態(tài)補(bǔ)償主體多元化。加強(qiáng)對利益相關(guān)方的識別，確定核心利益相關(guān)者，政府、錳礦開發(fā)企業(yè)、礦區(qū)居民作為核心利益相關(guān)方應(yīng)成為環(huán)境治理的共同主體，實(shí)現(xiàn)多元化、多渠道的治理。政府部門，包括中央和地方政府、環(huán)保部門等作為治理主體，要能夠制定和實(shí)施相關(guān)法律法規(guī)，主導(dǎo)礦區(qū)的環(huán)境治理。同時(shí)，錳礦開發(fā)企業(yè)運(yùn)行中，積極參與環(huán)境治理，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的良性循環(huán)發(fā)展。另外，礦區(qū)居民是環(huán)境污染的受害者，以群眾監(jiān)督舉報(bào)的方式參與共同治理。礦區(qū)環(huán)境的共同治理的實(shí)現(xiàn)能夠推動(dòng)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效益的最大化發(fā)展。構(gòu)建礦區(qū)資源利益相關(guān)方共同治理的平臺，政府部門、企業(yè)與礦區(qū)居民在共治中形成合作的關(guān)系，推動(dòng)污染礦區(qū)的環(huán)境恢復(fù)[8]。

4.進(jìn)一步提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定依據(jù)為生態(tài)補(bǔ)償客體的自然成本、生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值以及環(huán)境治理的成本、生態(tài)恢復(fù)成本。礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和治理是一個(gè)漫長而又復(fù)雜的過程，耗費(fèi)時(shí)間較長，由于目前我國的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，大多數(shù)企業(yè)以貨幣的方式進(jìn)行補(bǔ)償。核算生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要能夠?qū)⑸鷳B(tài)保護(hù)者的直接投入、組織管理費(fèi)用以及生態(tài)保護(hù)產(chǎn)生的機(jī)會成本、生態(tài)破壞回復(fù)成本納入。另外，生態(tài)服務(wù)帶來的價(jià)值也應(yīng)計(jì)算在內(nèi)，具體操作可根據(jù)相應(yīng)比例將產(chǎn)生的部分收益補(bǔ)貼給區(qū)政府和礦區(qū)居民。合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能夠更好地實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，因此標(biāo)準(zhǔn)適合盡量提高，提高破壞環(huán)境的成本，降低企業(yè)的環(huán)境破壞程度。礦區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償過程中，可直接從國家層面對區(qū)域單位的生態(tài)足跡進(jìn)行測算，根據(jù)各個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)情況確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

5.促進(jìn)補(bǔ)償方式多樣化。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與轉(zhuǎn)型基金此類單純的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償已經(jīng)逐漸不能夠滿足發(fā)展需求，同樣也難以有效改善生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金短缺的現(xiàn)狀。因此，要對現(xiàn)有的神態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新，建設(shè)以政府為主體、市場協(xié)作、大眾參與的全新式生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，進(jìn)而將傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式豐富為多方位、多樣化的補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)功能區(qū)域的不斷完善，形成自我發(fā)展的能力，提升地方政府、企業(yè)、居民保護(hù)環(huán)境的積極性。

6.探索生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制。首先，延長生態(tài)補(bǔ)償?shù)臅r(shí)間。結(jié)合不同生態(tài)功能區(qū)域的環(huán)境需求，制定不同的生態(tài)補(bǔ)償時(shí)長，保證功能區(qū)的生態(tài)恢復(fù)。其次，有環(huán)保、教育等政府部門與社會組織共同參與，構(gòu)建多方參與的生態(tài)補(bǔ)償，加大生態(tài)補(bǔ)償宣傳，提升社會對生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)知。尋求適合生態(tài)保護(hù)需求與建設(shè)需求的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新模式，提升居民水平，使他們成為環(huán)境保護(hù)與建設(shè)的重要力量[9]。

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