馬燦坤 洪正 韓雨萌

摘?要：中央政府向地方政府進(jìn)行金融分權(quán)時(shí)，給予了地方政府金融發(fā)展權(quán)，使得地方金融快速發(fā)展，但未給予其金融監(jiān)管分權(quán)。地方金融發(fā)展權(quán)與金融監(jiān)管權(quán)的錯(cuò)位使得地方金融發(fā)展亂象叢生，風(fēng)險(xiǎn)聚集。通過整理2008年以來各地方發(fā)布的關(guān)于地方金融發(fā)展、監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)處置的政策文件，發(fā)現(xiàn)東、中、西部地區(qū)省級(jí)政府地方金融發(fā)展和監(jiān)管目標(biāo)具有一致性，發(fā)布的文件類別主要為普惠金融、融資租賃和擔(dān)保公司方面的;而市級(jí)政府金融發(fā)展和監(jiān)管目標(biāo)則圍繞建設(shè)區(qū)域性金融中心為核心兼具一定的差異性。地方金融發(fā)展與地方金融監(jiān)管具有連續(xù)性，政策發(fā)布高峰期集中于2015-2017年，地方金融風(fēng)險(xiǎn)整治重點(diǎn)從2011年的地方性交易所轉(zhuǎn)向2016年的互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域。

關(guān)鍵詞： 金融分權(quán); 地方金融發(fā)展; 地方金融監(jiān)管; 地方金融風(fēng)險(xiǎn); 地方性政策文件

中圖分類號(hào)：F832.7?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：?A?文章編號(hào)：1003-7217（2021）01-0010-08

一、引?言

近年來，地方金融發(fā)展迅速，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。地方金融的發(fā)展源自于“官場(chǎng)”競(jìng)爭(zhēng)和“市場(chǎng)”競(jìng)爭(zhēng)中良好秩序和有效規(guī)則的混合激勵(lì)制度[1]：“官場(chǎng)”競(jìng)爭(zhēng)中政治集權(quán)確保了自上而下晉升激勵(lì)制度的有效性，“市場(chǎng)”競(jìng)爭(zhēng)中經(jīng)濟(jì)分權(quán)使地方政府有相對(duì)自主的經(jīng)濟(jì)發(fā)展決策權(quán)[2]。一方面，基于此模式，官員的晉升主要根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長考核[3]，而地方政府融資渠道狹窄[4]，地方政府競(jìng)爭(zhēng)最終體現(xiàn)為對(duì)投資的競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)金融資源的競(jìng)爭(zhēng)，地方政府展現(xiàn)出強(qiáng)烈的發(fā)展地方金融的動(dòng)機(jī)[5]。另一方面，分稅制改革后，地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對(duì)等、地方財(cái)政收入不足使得地方政府金融控制成為緩解財(cái)政收支矛盾的一種次優(yōu)選擇[6]。因此，各地政府積極干預(yù)轄區(qū)金融機(jī)構(gòu)或建立地方金融機(jī)構(gòu)[7，8]。各地的外生性因素如法律環(huán)境[9]、區(qū)域金融貨幣政策[10]和經(jīng)濟(jì)地理?xiàng)l件[11]以及內(nèi)生性稟賦如地方官員特征[12]、地方人力資本特征[13，14]也同樣影響地方金融發(fā)展。

“晉升錦標(biāo)賽”和財(cái)政分權(quán)使得地方政府間圍繞發(fā)展和壯大金融機(jī)構(gòu)展開激烈競(jìng)爭(zhēng)，相鄰地區(qū)在地方金融機(jī)構(gòu)設(shè)立上進(jìn)行攀比[15]，而中央政府的隱形擔(dān)保降低了地方政府為爭(zhēng)奪金融資源所應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)[16]。因此，地方政府間過度金融競(jìng)爭(zhēng)致使地方金融風(fēng)險(xiǎn)快速聚集，甚至部分地方金融風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)給金融機(jī)構(gòu)和投資者造成了極大的損失。地方金融風(fēng)險(xiǎn)的累積與爆發(fā)也與地方金融監(jiān)管體制有關(guān)。原有金融監(jiān)管體制下，存在中央和地方監(jiān)管主體權(quán)責(zé)不明晰、央地監(jiān)管部門互相推諉監(jiān)管責(zé)任、地方在管理金融事務(wù)的權(quán)力和責(zé)任不匹配等問題，導(dǎo)致地方金融監(jiān)管不足。地方金融監(jiān)管組織管理機(jī)制不順，監(jiān)管技術(shù)手段落后、人才短缺，監(jiān)管職能分散形成空白漏洞[17]。除此之外，互聯(lián)網(wǎng)金融技術(shù)的快速發(fā)展，突破傳統(tǒng)金融監(jiān)管模式，加大了地方金融監(jiān)管難度，帶來新的監(jiān)管挑戰(zhàn)[18，19]。

在此背景下，2017年第五次全國金融工作會(huì)議提出“地方政府要在堅(jiān)持金融管理主要是中央事權(quán)的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強(qiáng)化屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。要把主動(dòng)防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)放在更加重要的位置，科學(xué)防范，早識(shí)別、早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早處置，著力防范化解重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)，著力完善金融安全防線和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制?！雹傩碌谋O(jiān)管體制下，各地方政府正式掛牌成立地方金融監(jiān)督管理局，地方政府處理地方金融事務(wù)被賦予更高的權(quán)限?？梢?，在防范化解區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的背景下，探究地方金融發(fā)展的政策路徑，梳理地方金融監(jiān)管現(xiàn)狀，總結(jié)地方政府防范、化解和處置地方金融風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)顯得尤為重要。

地方政府在地方金融中居于核心地位，通過整理2008年以來地方政府在地方金融發(fā)展、監(jiān)管以及風(fēng)險(xiǎn)整治方面的文件，從橫向（東、中、西部地區(qū)）和縱向（不同年份）在省級(jí)政府和省會(huì)（計(jì)劃單列市）政府兩個(gè)層級(jí)探究地方金融發(fā)展、監(jiān)管的特征事實(shí)、地區(qū)差異以及動(dòng)態(tài)演變，發(fā)現(xiàn)目前地方金融發(fā)展、監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置中存在的問題，可彌補(bǔ)學(xué)術(shù)界關(guān)于地方金融的研究主要集中于地方金融發(fā)展的成因、地區(qū)間金融發(fā)展差異的因素、地方金融監(jiān)管存在的問題而忽略對(duì)地方政府金融政策路徑動(dòng)態(tài)選擇過程研究的不足。同時(shí)，從地方政府金融政策選擇的角度進(jìn)一步擴(kuò)展地方政府金融分權(quán)理論的應(yīng)用范圍，具有一定的理論價(jià)值。并在防范和化解系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的背景下，為中央政府風(fēng)險(xiǎn)管理框架頂層設(shè)計(jì)提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)，為地方政府更加合理地配置地方金融資源、完善地方政府金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制提供經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)，具有一定實(shí)踐價(jià)值。

二、理論分析與研究方法

一般認(rèn)為，地方金融是指在一定行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立，由地方人民政府管理或?qū)徟⒉⒊袚?dān)風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，主要為當(dāng)?shù)鼐用窕蚱髽I(yè)提供金融服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)[20]。地方金融機(jī)構(gòu)和地方金融市場(chǎng)的快速發(fā)展意味著我國金融發(fā)展已出現(xiàn)由中央集權(quán)逐步向地方分權(quán)的趨勢(shì)，即金融分權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為，金融分權(quán)是中央政府為推動(dòng)國家經(jīng)濟(jì)長期增長、激勵(lì)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)在不同層級(jí)政府之間以及政府與市場(chǎng)之間就金融資源配置權(quán)和控制權(quán)進(jìn)行劃定與分配的一系列顯性和隱性的制度安排，具體可分為兩個(gè)層次：中央政府向地方政府的分權(quán)（金融分權(quán)Ⅰ）、地方政府向民間的分權(quán)（金融分權(quán)Ⅱ）即金融民營化或市場(chǎng)化[20]。金融分權(quán)包括金融所有權(quán)、監(jiān)管權(quán)、人事任命權(quán)等能夠支配或引導(dǎo)金融資源流向的相關(guān)權(quán)力，可以分為三個(gè)階段：第一階段，主要體現(xiàn)為國有銀行人事任命權(quán)[21]，指商業(yè)銀行從中央銀行剝離并實(shí)行“條塊管理”，使得地方政府擁有國有銀行在省分支行的人事任命權(quán)，可以直接通過行政手段“掏空”國有銀行金融資源。國有銀行垂直化改革弱化了地方政府對(duì)國有金融資源的控制力，地方政府開始嘗試通過直接控制城市商業(yè)銀行（簡(jiǎn)稱“城商行”）、農(nóng)村商業(yè)銀行（簡(jiǎn)稱“農(nóng)商行”）等眾多地方金融機(jī)構(gòu)獲取金融資源[22]。第二階段體現(xiàn)為地方政府的金融控制權(quán)。隨后，有的學(xué)者在金融資源控制權(quán)的基礎(chǔ)上又強(qiáng)調(diào)了金融監(jiān)管權(quán)上的劃分，認(rèn)為地方政府不僅可以直接控制金融資源調(diào)配，還可以通過監(jiān)管制約來引導(dǎo)金融資源流向。金融分權(quán)第三階段包括了金融監(jiān)管權(quán)[23]。

金融分權(quán)內(nèi)涵擴(kuò)展過程即地方金融發(fā)展歷程。地方金融發(fā)展興起于金融分權(quán)的第二階段，即地方政府失去國有銀行分支行人事任命權(quán)之后，開始直接控制以城商行、農(nóng)商行為代表的地方金融機(jī)構(gòu)直接獲取金融資源。但隨著中小微企業(yè)、個(gè)體工商戶企業(yè)的發(fā)展日益壯大，有限的銀行類地方金融機(jī)構(gòu)不能夠滿足這些企業(yè)的融資需求，而小額貸款公司、融資租賃公司、擔(dān)保典當(dāng)公司等類銀行金融機(jī)構(gòu)成為了地方政府彌補(bǔ)融資缺口的渠道。隨著地方政府間競(jìng)爭(zhēng)加劇，地方金融機(jī)構(gòu)發(fā)展和金融市場(chǎng)建設(shè)成為地方招商引資的重要因素。在放松了地方金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻后，同質(zhì)化的地方金融機(jī)構(gòu)快速發(fā)展，過度競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致地方金融風(fēng)險(xiǎn)聚集。在金融分權(quán)的第二階段，中央政府向地方政府進(jìn)行金融分權(quán)時(shí)給予了金融發(fā)展權(quán)，但未給予金融監(jiān)管分權(quán)，地方金融發(fā)展權(quán)與金融監(jiān)管權(quán)的錯(cuò)位使得地方金融發(fā)展亂象叢生，風(fēng)險(xiǎn)聚集。一方面，地方政府在“重發(fā)展、輕監(jiān)管”的思路下，主觀上放松了對(duì)地方金融的監(jiān)管約束;另一方面，地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)限較小，存在監(jiān)管漏洞，客觀上加劇了地方金融發(fā)展過快致使風(fēng)險(xiǎn)聚集，甚至爆發(fā)局部金融風(fēng)險(xiǎn)事件。金融分權(quán)的第三階段，即中央政府向地方政府進(jìn)行金融監(jiān)管分權(quán)，做實(shí)地方政府金融監(jiān)管權(quán)力，明確監(jiān)管權(quán)限;破除中央政府對(duì)地方政府的隱形擔(dān)保，硬化地方政府軟約束，使得地方政府能夠在風(fēng)險(xiǎn)防范的約束下發(fā)展地方金融。

政策文件是地方政府行為的表現(xiàn)方式之一。地方金融政策是地方政府關(guān)于本地金融事務(wù)管理的體現(xiàn)，也是金融分權(quán)的另一種表現(xiàn)形式。通過手工搜集各地方政府官網(wǎng)政務(wù)公開欄中已發(fā)布的公開信息，獲得包括省級(jí)政府（各省、自治區(qū)、直轄市）和市級(jí)政府（各省會(huì)城市、計(jì)劃單列市以及溫州和蘇州②）兩個(gè)層級(jí)的政策文件，將其分為地方金融發(fā)展（包括地方金融服務(wù)發(fā)展和地方金融機(jī)構(gòu)發(fā)展兩小類）、地方金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管和地方金融風(fēng)險(xiǎn)整治三大類。橫向比較方面，按東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)進(jìn)行劃分，考察兩個(gè)層級(jí)地方政府在不同地區(qū)金融政策的整體性、差異性以及協(xié)調(diào)性;縱向比較方面，探究三個(gè)地區(qū)、兩個(gè)層級(jí)地方政府2008-2018年金融政策動(dòng)態(tài)選擇性。

三、地方金融發(fā)展事實(shí)

近年來，地方金融有了長足發(fā)展，以城商行、農(nóng)商行為代表的地方銀行解決了部分中小企業(yè)、涉農(nóng)企業(yè)融資難、融資貴的問題;以小額貸款公司、融資租賃公司、擔(dān)保公司、典當(dāng)公司為代表的類銀行金融機(jī)構(gòu)緩解了部分小微企業(yè)、民營企業(yè)、個(gè)體工商戶融資渠道有限、融資額較低的問題;以區(qū)域性股權(quán)交易所、貴金屬交易所、碳交易所為代表的地方產(chǎn)權(quán)交易所擴(kuò)大了各經(jīng)營主體產(chǎn)權(quán)流通范圍、提高了企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率;以P2P、眾籌、第三方支付為代表的互聯(lián)網(wǎng)金融既滿足了小微企業(yè)的部分融資需求，又豐富了普通民眾的投資渠道，為日常生活提供了便利。

（一）地方金融發(fā)展政策統(tǒng)計(jì)與分析

1. 地方金融服務(wù)發(fā)展政策。將地方金融服務(wù)發(fā)展政策分為普惠金融、金融中心建設(shè)、農(nóng)村金融、資本市場(chǎng)發(fā)展、綠色金融、金融服務(wù)與發(fā)展六個(gè)類別③，統(tǒng)計(jì)出地方政府在2008年1月到2019年7月15日發(fā)布的地方金融服務(wù)發(fā)展政策，統(tǒng)計(jì)規(guī)則是發(fā)布過某類地方金融政策文件的省級(jí)、市級(jí)個(gè)數(shù)，見表1。

表1顯示，發(fā)布關(guān)于普惠金融類別政策文件的地方政府個(gè)數(shù)最多（26個(gè)），發(fā)布金融中心建設(shè)類的次之（19個(gè)）④。不同層級(jí)地方政府發(fā)布地方金融服務(wù)政策具有層級(jí)整體一致性：省級(jí)政府發(fā)布普惠金融政策類別最多，其中，東部地區(qū)10個(gè)，占76.92%⑤;中部地區(qū)2個(gè)，占33.33%;西部地區(qū)6個(gè)，占50%。市級(jí)政府發(fā)布金融中心建設(shè)政策類別最多，其中，東部地區(qū)9個(gè)，占52.94%;中部地區(qū)3個(gè)，占50%;西部地區(qū)2個(gè)，占18.18%。

不管是省級(jí)還是市級(jí)地方政府都重視普惠金融的發(fā)展⑥，意在提高金融深化廣度和深度;同時(shí)，這也與著力解決三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一的脫貧攻堅(jiān)有關(guān)⑦。近幾年來，各地通過普惠金融進(jìn)行金融扶貧、脫貧的實(shí)踐也取得了較好的效果⑧[24，25]。從省級(jí)政府角度來看，發(fā)展普惠金融和資本市場(chǎng)是金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的舉措之一，著力為解決小微企業(yè)、涉農(nóng)企業(yè)融資難、融資貴的問題，具有全局性意義，東、中、西部地區(qū)具有高度的一致性。從市級(jí)政府角度來說，保持本地區(qū)金融競(jìng)爭(zhēng)力，吸引和建設(shè)更多金融機(jī)構(gòu)形成金融聚集效應(yīng)，從而帶動(dòng)整個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為首要目標(biāo)，建設(shè)區(qū)域性金融中心是東部和中部市級(jí)地方政府的首要選擇。

2. 地方金融機(jī)構(gòu)發(fā)展政策。將地方金融機(jī)構(gòu)發(fā)展政策分為七個(gè)類別（見表2）。由表2可知，從總體上看，地方政府發(fā)布地方金融機(jī)構(gòu)政策最多的類別是融資租賃/擔(dān)保公司（37個(gè)）。從省級(jí)政府來看，不同地區(qū)具有整體一致性，都是發(fā)布融資租賃/擔(dān)保公司政策最多（東部11個(gè)，占東部13個(gè)省級(jí)政府的84.62%;中部5個(gè)，占83.33%;西部9個(gè)，占75%）。從市級(jí)政府來看，不同地區(qū)具有很大差異性：東部地區(qū)發(fā)布產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金政策最多（9個(gè)，占52.94%）;中部地區(qū)發(fā)布融資租賃/擔(dān)保公司政策最多（3個(gè)，占50%）;西部地區(qū)發(fā)布地方各類交易場(chǎng)所和互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)政策最多（3個(gè)，占27.28%）。

各地區(qū)省級(jí)地方政府發(fā)展目標(biāo)具有整體一致性，大力發(fā)展融資租賃/擔(dān)保公司、小額貸款公司等類銀行金融機(jī)構(gòu)意在解決中小微企業(yè)的融資問題。但各地區(qū)市級(jí)政府發(fā)展目標(biāo)則具有差異性。東部市級(jí)政府發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金一方面可以為初創(chuàng)企業(yè)提供融資安排;另一方面，可以為發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè)、高新產(chǎn)業(yè)提供引導(dǎo)和支持。西部市級(jí)政府發(fā)展各類產(chǎn)權(quán)交易所和互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)的原因，一方面，是西部地區(qū)正規(guī)金融基礎(chǔ)條件落后，要快速發(fā)展金融業(yè)則只能依靠如產(chǎn)權(quán)交易所、互聯(lián)網(wǎng)金融等直接融資機(jī)構(gòu);另一方面，是西部地區(qū)自然資源豐富多樣，自然資源的交易需要有平臺(tái)支持，有發(fā)展各類資源、產(chǎn)權(quán)交易所的需求。

（二）地方金融發(fā)展政策動(dòng)態(tài)性特征

表3展示了各地區(qū)2008-2018年各年發(fā)布的地方金融服務(wù)政策文件數(shù)量情況。統(tǒng)計(jì)規(guī)則是若某地方政府在某年發(fā)布了某一類別的政策文件，則文件計(jì)數(shù)在原有基礎(chǔ)上加1。

由表3可以看到，2008年以來，地方政府發(fā)布地方金融服務(wù)發(fā)展政策的數(shù)量呈現(xiàn)出逐漸增加的趨勢(shì)，于2016年達(dá)到峰值37個(gè)政策文件，隨后開始減少。發(fā)布地方金融服務(wù)政策文件高峰期處于2015-2017年之間，各地區(qū)也于2015年前后達(dá)到峰值。不管從文件總數(shù)，還是文件平均數(shù)⑨，東部地區(qū)省級(jí)（53個(gè)，4.07個(gè)）和市級(jí)政府（58個(gè)，3.41個(gè)）發(fā)布的地方金融服務(wù)發(fā)展政策文件是最多的。

表4列示了地方金融機(jī)構(gòu)政策發(fā)布數(shù)量情況，從中可以看到，2008年以來各地區(qū)地方政府發(fā)布促進(jìn)地方金融機(jī)構(gòu)發(fā)展政策的數(shù)量極不均衡，2015-2017年為發(fā)文件最高峰，分別有37個(gè)、36個(gè)和16個(gè)，其余年份發(fā)布文件數(shù)量在11個(gè)以下，2018年大幅下降至8個(gè)。各地區(qū)省級(jí)和市級(jí)政府也于2015年和2016年達(dá)到發(fā)布文件最高峰。從總量和平均數(shù)來看，東部地區(qū)仍是最高的（省級(jí)48個(gè)，3.69個(gè);市級(jí)36個(gè)，2.11個(gè)）。

結(jié)合地方金融服務(wù)發(fā)展和地方金融機(jī)構(gòu)發(fā)展兩類政策來看，省級(jí)政府層面兩類政策文件數(shù)量大體相當(dāng)，表明省級(jí)政府對(duì)地方金融服務(wù)發(fā)展和地方金融機(jī)構(gòu)發(fā)展同等重視，保持一致發(fā)展;但市級(jí)地方政府地方金融服務(wù)發(fā)展文件明顯多于金融機(jī)構(gòu)發(fā)展文件，表明市級(jí)政府層面更側(cè)重整體金融服務(wù)的發(fā)展。中央政府向地方政府進(jìn)行金融分權(quán)后，各地區(qū)省級(jí)政府在中央政府制定的政策框架下發(fā)展地方金融，發(fā)展目標(biāo)基本保持一致;但市級(jí)政府金融發(fā)展目標(biāo)各異，監(jiān)管權(quán)力大小各異，會(huì)根據(jù)本地的比較優(yōu)勢(shì)，發(fā)展符合自身產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)的地方金融，因此，具有差異性。

四、地方金融監(jiān)管政策實(shí)踐

2017年第五次全國金融工作會(huì)議后，地方金融監(jiān)管實(shí)踐主要從掛牌金融監(jiān)督管理局和采用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新技術(shù)進(jìn)行日常監(jiān)管兩方面進(jìn)行。截至2019年10月31日，全國30個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）已經(jīng)設(shè)立或者掛牌地方金融監(jiān)督管理局，但明確發(fā)布了地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例的僅有山東、天津、四川三個(gè)省份。互聯(lián)網(wǎng)科技在金融監(jiān)管上的應(yīng)用，為地方金融監(jiān)管的困局帶來了新的解決之道。金融科技監(jiān)管能夠彌補(bǔ)地方金融監(jiān)管能力不足，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控和防范。目前，金融科技監(jiān)管已在各地開展，例如上海市新型金融業(yè)態(tài)監(jiān)測(cè)分析平臺(tái)（2016）、貴州省“金融云”（2017）、成都市“蓉金衛(wèi)士”（2017）、深圳市靈鯤金融安全大數(shù)據(jù)平臺(tái)（2018）、溫州市“金融大腦”（2019）等。

1. 地方金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策統(tǒng)計(jì)與分析。按照機(jī)構(gòu)類別分為小額貸款公司、產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金、地方各類交易場(chǎng)所、融資租賃/擔(dān)保公司四個(gè)類別，而金融業(yè)包括了嚴(yán)格不屬于以上四類的其他類別監(jiān)管政策，分開列示（見表5）。

由表5可看出，總體上地方政府發(fā)布監(jiān)管政策最多的類別是小額貸款公司（29個(gè)），產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金次之（26個(gè)）。同地方金融服務(wù)發(fā)展政策情況一樣，不同層級(jí)地方政府發(fā)布地方金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策具有層級(jí)整體一致性：省級(jí)政府層面監(jiān)管文件主要為小額貸款公司，其中，東部地區(qū)10個(gè)，占13個(gè)省級(jí)政府的76.92%;中部地區(qū)4個(gè)，占6個(gè)省級(jí)政府的66.67%;西部地區(qū)7個(gè)，占12個(gè)省級(jí)政府的58.33%。市級(jí)政府層面，監(jiān)管文件集中于產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金，其中，東部地區(qū)10個(gè)，占58.82%;中部地區(qū)1個(gè)，占16.67%;西部地區(qū)7個(gè)，占63.63%。

在監(jiān)管政策方面，東、中、西部地區(qū)省級(jí)政府的監(jiān)管重點(diǎn)具有一致性，主要針對(duì)小額貸款公司、各類交易所、融資租賃/擔(dān)保公司;市級(jí)政府則在產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)投資基金的監(jiān)管上具有一致性。與地方金融機(jī)構(gòu)發(fā)展政策聯(lián)系起來看，省級(jí)地方政府更加重視小額貸款公司的發(fā)展與監(jiān)管，這與小額貸公司發(fā)展時(shí)間較其他機(jī)構(gòu)更長、對(duì)于小微民營企業(yè)融資更為重要有關(guān);而市級(jí)政府更為注重產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)投資基金的發(fā)展和監(jiān)管，市級(jí)政府發(fā)展金融的首要目的還是扶持和帶動(dòng)其他實(shí)體產(chǎn)業(yè)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.地方金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策動(dòng)態(tài)性特征。由表6可知，總體上2008年以來各地區(qū)地方政府發(fā)布地方金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策出現(xiàn)兩次高峰時(shí)期：第一次為2010年（14個(gè)），第二次為2016年（28個(gè)）和2017年（21個(gè)）。第一次高峰期出現(xiàn)主要由于東部地區(qū)發(fā)布了10個(gè)關(guān)于地方性產(chǎn)權(quán)交易所的文件;第二個(gè)高峰時(shí)期則同時(shí)是各地區(qū)發(fā)布監(jiān)管文件最多的時(shí)段。分地區(qū)看，東部地區(qū)文件總量和平均數(shù)（省級(jí)48個(gè)，3.69個(gè);市級(jí)32個(gè)，1.88個(gè)）高于中部地區(qū)和西部地區(qū)。省級(jí)政府發(fā)布的監(jiān)管文件多于市級(jí)政府發(fā)布的監(jiān)管文件，表明省級(jí)政府更注重地方金融監(jiān)管。地方監(jiān)管政策出現(xiàn)的高峰期與地方金融發(fā)展高峰期一致，集中于2015-2017年。地方金融機(jī)構(gòu)發(fā)展政策與地方金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策之間具有協(xié)調(diào)性，地方政府主導(dǎo)發(fā)展的金融機(jī)構(gòu)，有與之相關(guān)的監(jiān)管政策出臺(tái)，省級(jí)政府和市級(jí)政府金融發(fā)展與金融監(jiān)管政策出臺(tái)時(shí)間間隔較短，監(jiān)管政策的出臺(tái)具有及時(shí)性。

五、地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置

地方金融快速發(fā)展帶來許多風(fēng)險(xiǎn)，甚至部分地方金融風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)給金融機(jī)構(gòu)和投資者造成了極大的損失。某些地方銀行被大股東掏空，資不抵債;小額貸款公司、擔(dān)保公司的“三角債”和連環(huán)擔(dān)保使部分企業(yè)杠桿率過高，出現(xiàn)資金鏈斷裂的流動(dòng)性危機(jī);地方產(chǎn)權(quán)交易所違規(guī)進(jìn)行期貨交易，甚至形成非法集資;P2P網(wǎng)絡(luò)貸款平臺(tái)從信息中介轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯訁⑴c者，存在非法融資現(xiàn)象，形成龐氏騙局，嚴(yán)重的兌付危機(jī)導(dǎo)致出現(xiàn)大范圍平臺(tái)破產(chǎn)和跑路風(fēng)潮等等⑩。各地方政府也出臺(tái)了風(fēng)險(xiǎn)整治政策集中化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)。

1.地方金融風(fēng)險(xiǎn)整治政策。按機(jī)構(gòu)類型分為互聯(lián)網(wǎng)金融、交易場(chǎng)所類、融資擔(dān)保/租賃公司、小額貸款公司，同時(shí)，加入不能按照機(jī)構(gòu)分類的非法集資、金融風(fēng)險(xiǎn)六個(gè)類別（見表7）。

由表7可知，互聯(lián)網(wǎng)金融是各地方政府發(fā)布地方金融風(fēng)險(xiǎn)整治政策最多的類別（16個(gè)），其次是融資擔(dān)保/租賃公司和交易場(chǎng)所類（15個(gè)）。從省級(jí)政府來看，整治重點(diǎn)具有一致性，為交易場(chǎng)所類政策：其中，東部地區(qū)4個(gè)，占30.7%;中部地區(qū)3個(gè)，占50%;西部地區(qū)3個(gè)，占25%。市級(jí)政府來看，具有一定的差異性：東部地區(qū)發(fā)布互聯(lián)網(wǎng)金融、融資擔(dān)保/租賃公司和非法集資政策的市級(jí)政府最多，都為4個(gè)（各占23.52%），中部地區(qū)發(fā)布非法集資政策最多（3個(gè)，占50%），西部地區(qū)發(fā)布交易場(chǎng)所類和融資擔(dān)保/租賃公司政策最多（3個(gè)，占27.27%）。

從整體看，省級(jí)地方政府著重化解交易場(chǎng)所類地方風(fēng)險(xiǎn)，這與2011年左右全國范圍內(nèi)大規(guī)模規(guī)范整治地方交易場(chǎng)所有關(guān)B11。市級(jí)地方政府著重整治融資擔(dān)保/租賃公司和非法融資問題。市級(jí)政府層面，中部地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)整治政策相對(duì)值（1.33倍）B12最高，反映出風(fēng)險(xiǎn)事件較多，與其金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策較少（4個(gè)）有直接關(guān)系。值得注意的是，互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)的整治主要集中在東部地區(qū)，盡管東部地區(qū)地方金融發(fā)展和監(jiān)管政策文件幾乎未涉及互聯(lián)網(wǎng)金融，近幾年互聯(lián)網(wǎng)金融的自發(fā)式發(fā)展帶來了足夠的隱患，甚至引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，這也從側(cè)面反映出對(duì)于創(chuàng)新的金融模式、金融業(yè)務(wù)，地方金融監(jiān)管相對(duì)缺位的問題。

2. 地方金融風(fēng)險(xiǎn)整治政策動(dòng)態(tài)性特征。由表8可以看到，2008年以來，各地區(qū)地方政府發(fā)布地方金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)整治政策的數(shù)量呈現(xiàn)兩次先增后降的態(tài)勢(shì)，2012年達(dá)到第一次峰值（10個(gè)文件），于2016年達(dá)到最大值（26個(gè)文件）。兩個(gè)峰值的轉(zhuǎn)變反映出地方金融風(fēng)險(xiǎn)的整治重點(diǎn)從地方交易所轉(zhuǎn)向互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域。從文件平均數(shù)來看，東部地區(qū)省級(jí)政府（1.76個(gè)）和中部地區(qū)市級(jí)政府（1.5個(gè)）為最高，表明中部地區(qū)市級(jí)金融風(fēng)險(xiǎn)問題更為突出，這可能與中部地區(qū)市級(jí)政府發(fā)布監(jiān)管文件較少（4個(gè)）有關(guān)系。

地方金融風(fēng)險(xiǎn)事件爆發(fā)后，不同類型的地方金融機(jī)構(gòu)有不同的處置措施。風(fēng)險(xiǎn)處置實(shí)踐過程中以地方政府為主導(dǎo)協(xié)調(diào)地方國企、地方銀行、人民銀行、監(jiān)管機(jī)構(gòu)等多個(gè)部門;風(fēng)險(xiǎn)處置后期債權(quán)人本金追索、賠償問題需要司法機(jī)關(guān)介入，因此，地方金融風(fēng)險(xiǎn)事件從爆發(fā)到處置完畢周期較長B13，隱形處置成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于金融風(fēng)險(xiǎn)事件損失成本。地方金融風(fēng)險(xiǎn)事件處置過程繁瑣，處置周期冗長，處置成本極大，這反映出地方金融事前準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，事后責(zé)任劃分不明確，但根本原因是中央向地方金融分權(quán)時(shí)，金融發(fā)展權(quán)與金融監(jiān)管權(quán)錯(cuò)位，地方政府得到金融發(fā)展權(quán)而未具備相應(yīng)的金融監(jiān)管權(quán)。地方政府在中央政府的隱形擔(dān)保下，風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)薄弱，盡管從上述發(fā)展和監(jiān)管文件來看，地方金融發(fā)展和地方金融監(jiān)管文件基本同一時(shí)期發(fā)布，但實(shí)際金融監(jiān)管權(quán)缺位或流于形式，使得地方金融風(fēng)險(xiǎn)聚集，一系列金融風(fēng)險(xiǎn)事件頻發(fā)。

六、結(jié)論與政策建議

在金融分權(quán)理論框架下，中央政府向地方政府進(jìn)行金融分權(quán)，給予地方金融發(fā)展權(quán)是地方金融發(fā)展的根本邏輯;但未給予地方金融監(jiān)管權(quán)，使其與金融發(fā)展權(quán)錯(cuò)位是地方金融風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根本原因。因此，地方金融發(fā)展、監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)處置在金融分權(quán)理論框架下是一脈相承的。以上研究表明：

第一，地方金融發(fā)展政策中，東、中、西部地區(qū)省級(jí)政府發(fā)展目標(biāo)一致，而市級(jí)政府發(fā)展目標(biāo)兼具一致性和差異性。省級(jí)政府主要支持普惠金融、融資租賃/擔(dān)保公司發(fā)展，而市級(jí)政府主要發(fā)展目標(biāo)為建設(shè)區(qū)域性金融中心。但各地區(qū)也因地制宜發(fā)展各類型金融機(jī)構(gòu)：東部地區(qū)為產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)投資基金，中部地區(qū)為融資租賃/擔(dān)保公司，西部地區(qū)為產(chǎn)權(quán)交易所。

第二，地方金融監(jiān)管政策中，省級(jí)政府和市級(jí)政府監(jiān)管重點(diǎn)具有差異性，但不同地區(qū)省級(jí)政府和市級(jí)政府監(jiān)管重點(diǎn)則具有各自層級(jí)一致性。省級(jí)政府的監(jiān)管重點(diǎn)主要針對(duì)小額貸款公司、各類交易所，融資租賃/擔(dān)保公司;市級(jí)政府監(jiān)管政策重點(diǎn)在產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)投資基金。地方金融機(jī)構(gòu)發(fā)展政策與地方金融監(jiān)管政策之間具有連續(xù)性，地方政府發(fā)展什么就監(jiān)管什么。從動(dòng)態(tài)性上看，地方金融發(fā)展和監(jiān)管政策高峰期重疊，都是2015-2017年。

第三，各地區(qū)地方金融風(fēng)險(xiǎn)整治重點(diǎn)呈現(xiàn)出省級(jí)政府和市級(jí)政府地區(qū)一致性的特征。東部地區(qū)省級(jí)和市級(jí)政府集中整治互聯(lián)網(wǎng)金融，中部地區(qū)為非法融資，西部地區(qū)為地方性交易場(chǎng)所。地方政府出臺(tái)地方金融風(fēng)險(xiǎn)整治政策的高峰期在2012年和2016年，表明地方金融風(fēng)險(xiǎn)整治重點(diǎn)從地方性交易場(chǎng)所轉(zhuǎn)向互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域。

第四，地方金融發(fā)展、監(jiān)管與地方金融風(fēng)險(xiǎn)整治之間具有協(xié)調(diào)性。從地方金融發(fā)展、監(jiān)管政策高峰期和地方金融風(fēng)險(xiǎn)整治高峰期可以看出，地方政府在發(fā)展地方金融的同時(shí)，也在規(guī)范整頓地方金融。但地方政府實(shí)際金融監(jiān)管權(quán)缺失的情況下，地方金融風(fēng)險(xiǎn)缺少事前預(yù)警，多為事后處置，導(dǎo)致處置過程緩慢且隱形處置成本大于真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)事件損失。

省級(jí)政府對(duì)金融服務(wù)發(fā)展和機(jī)構(gòu)發(fā)展重視程度相當(dāng)，注重培育類銀行金融機(jī)構(gòu)和發(fā)展普惠金融以解決民營、小微企業(yè)融資問題;而市級(jí)政府注重提升整體金融服務(wù)質(zhì)量，培育良好營商環(huán)境，引導(dǎo)、扶持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但存在一些問題：第一，地方政府存在盲目發(fā)展金融熱門領(lǐng)域和機(jī)構(gòu)的行為。在同一地區(qū)，過度的金融機(jī)構(gòu)聚集容易形成交叉業(yè)務(wù)，使得行業(yè)脆弱性加劇，一旦有負(fù)面沖擊來臨，單個(gè)機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)通過交叉業(yè)務(wù)往來傳染給同類機(jī)構(gòu)，形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)B14。第二，地方金融監(jiān)管條例細(xì)則和金融專業(yè)人才的缺失成為地方金融監(jiān)管漏洞之一，為地方金融野蠻發(fā)展和后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)事件埋下伏筆。另外，地方金融存在“多頭”監(jiān)管現(xiàn)象，地方金融業(yè)務(wù)涉及跨機(jī)構(gòu)交叉業(yè)務(wù)時(shí)，監(jiān)管責(zé)任劃分較為模糊。出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)導(dǎo)致無法及時(shí)預(yù)警、干預(yù)，風(fēng)險(xiǎn)處置時(shí)各部門互相推諉，加大風(fēng)險(xiǎn)事件處置難度。

地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開地方金融的支持，地方金融良好有序的發(fā)展需要完善的地方金融監(jiān)管體制和配套的地方金融監(jiān)管法律條例支持，而地方金融風(fēng)險(xiǎn)的防范、預(yù)警、應(yīng)急與處置則需要形成相應(yīng)的制度。歸根結(jié)底就是在金融分權(quán)的背景下，解決好地方金融發(fā)展權(quán)與地方金融監(jiān)管權(quán)相匹配的問題。因此，首先，要立足于本地發(fā)展金融。地方政府應(yīng)根據(jù)本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展規(guī)劃，因地制宜發(fā)展相匹配的地方金融服務(wù)，優(yōu)化金融機(jī)構(gòu)配置，回歸金融本源服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)。地方金融產(chǎn)業(yè)應(yīng)與地方實(shí)體經(jīng)濟(jì)良性互嵌，避免金融機(jī)構(gòu)過度競(jìng)爭(zhēng)。其次，要加快兩級(jí)金融監(jiān)管體制改革。中央政府完善兩級(jí)金融監(jiān)管體制的頂層設(shè)計(jì)，地方政府落實(shí)地方金融監(jiān)管條例實(shí)施細(xì)則，地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置與監(jiān)管職責(zé)更加匹配;完成中央對(duì)地方金融監(jiān)管分權(quán)的配置，真正做實(shí)地方政府對(duì)地方金融的審批、監(jiān)管、處置權(quán)力;優(yōu)化地方政府中金融專業(yè)人才的配置，尤其是具有大行背景的金融人才B15。第三，要加強(qiáng)地方金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。完善地方金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)工作，建立省級(jí)統(tǒng)籌各部門之間數(shù)據(jù)信息共享機(jī)制;提高群眾金融素養(yǎng)，完善針對(duì)本地金融投資者權(quán)益保護(hù)機(jī)制;通過區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新型互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立地方金融運(yùn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，完善不同類型、不同機(jī)構(gòu)地方金融風(fēng)險(xiǎn)事件危機(jī)管理、應(yīng)急處置機(jī)制。

注釋：

① 《全國金融工作會(huì)議在京召開》。http：//www.gov.cn/xinwen/2017-07/15/content_5210774.htm。

② 2018年蘇州市的國內(nèi)生產(chǎn)總值為18597.47億元，位居全國地級(jí)市第一，2012年3月28日溫州設(shè)立金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)，是全國第一個(gè)國家級(jí)金融試驗(yàn)區(qū)。

③ 限于篇幅，政策文件名目未作列示，如有需求可聯(lián)系作者。

④ 由于地方金融服務(wù)與發(fā)展的政策文件包括了六個(gè)子類，因此，總和上加起來最多（見表1），但本文不對(duì)此項(xiàng)作分析。

⑤ 括號(hào)里百分?jǐn)?shù)表示發(fā)布過該類別政策文件的省（市）數(shù)占該地區(qū)?。ㄊ校┛倲?shù)的比例，下同。

⑥ 這與黨中央、國務(wù)院高度重視發(fā)展普惠金融分不開，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出發(fā)展普惠金融，2016年國務(wù)院頒布《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》。

⑦ 2015年中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》。

⑧ 有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，中國農(nóng)村普惠金融發(fā)展能夠通過提高金融產(chǎn)品和服務(wù)的可獲得性，直接改善農(nóng)村勞動(dòng)年齡人口的多維貧困狀況，同時(shí)，普惠金融發(fā)展能夠縮小城鄉(xiāng)收入差距。

⑨ 文件平均數(shù)=各層級(jí)地方政府發(fā)布文件個(gè)數(shù)/各層級(jí)地方政府個(gè)數(shù)，下同。

⑩ 地方性銀行如包商銀行、錦州銀行等;擔(dān)保公司如四川匯通擔(dān)保有限公司等;地方性交易所如泛亞貴金融交易所等;P2P如e租寶、諾亞財(cái)富等。

B11 2011年國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于清理整頓各類交易場(chǎng)所切實(shí)防范金融風(fēng)險(xiǎn)的決定》，2012年下發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于清理整頓各類交易場(chǎng)所的實(shí)施意見》，整治清理工作導(dǎo)致地方各類交易所數(shù)量大幅減少。

B12 各層級(jí)發(fā)布政策文件的地方政府個(gè)數(shù)/各層級(jí)政府個(gè)數(shù)。

B13 如昆明泛亞貴金屬交易所案，從2015年4月爆發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，2015年12月立案，到2019年7月完成二審判決，而投資者資本金賠償問題還未開始。

B14 比如，四川匯通擔(dān)保出現(xiàn)問題后，通過與其他擔(dān)保公司的業(yè)務(wù)聯(lián)系導(dǎo)致整個(gè)四川擔(dān)保行業(yè)受到重創(chuàng)。

B15 2018-2019年，有14個(gè)省份任職了具有金融背景的副省長。

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（責(zé)任編輯：寧曉青）