（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

河長制湖長制是一項重大制度創(chuàng)新，是維護河湖健康生命，實現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用的根本制度保障。通過全面推行河長制湖長制，全國河湖面貌顯著改善，一些地區(qū)實現(xiàn)了河湖管理保護與經(jīng)濟發(fā)展的良性互動。當前是河長制湖長制由全面建立轉(zhuǎn)向全面見效、實現(xiàn)“有名”向“有實”“有能”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵期，是向河湖管理頑疾宣戰(zhàn)、還河湖健康美麗的攻堅期，要進一步強化河長湖長履職盡責，推動河湖面貌持續(xù)好轉(zhuǎn)，構(gòu)建美麗河湖、生態(tài)河湖、健康河湖，努力讓每條河湖都成為造福人民的幸福河湖。綜合考慮當前的任務(wù)目標和階段特征，科學(xué)評價河長制湖長制實施成效，找準問題、有的放矢、持續(xù)發(fā)力，是構(gòu)建河湖管護長效機制、推動幸福河湖建設(shè)、實現(xiàn)河長制湖長制落地見效的前提和基礎(chǔ)。

一、河長制湖長制成效評價相關(guān)進展

1.中央層面：完成河長制湖長制中期評估和總結(jié)評估，推動示范河湖建設(shè)

為落實好中央關(guān)于全面推行河長制湖長制工作要求，2017年年底，水利部、原環(huán)境保護部組織開展了河長制中期評估工作，中期評估指標基于全面建立河長制階段性工作特點，重點圍繞 “四個到位”（工作方案到位、組織體系和責任落實到位、相關(guān)制度和政策措施到位、監(jiān)督檢查和考核評估到位）設(shè)計。2019年水利部組織開展了全面推行河長制湖長制總結(jié)評估工作，從“有名”和“有實”兩個方面設(shè)計17項指標，“有名”主要包括河長湖長組織體系建設(shè)情況、河湖管護制度及機制建設(shè)情況等，“有實”主要包括河長湖長履職情況、工作組織推進情況、河湖管理保護及成效等。2019年11月《水利部辦公廳關(guān)于開展示范河湖建設(shè)的通知》公布擬建設(shè)17個示范河湖名錄，要求用一年左右時間從責任體系、制度體系、基礎(chǔ)工作、管理保護、水域岸線空間管控、河湖管護成效等6個方面打造一批全國典型示范河湖，為全國建立樣板河湖及河湖管理長效機制提供經(jīng)驗。

2.地方層面：出臺河湖評價技術(shù)標準規(guī)范，開展美麗河湖、生態(tài)河湖、生態(tài)河道、健康河湖評價等工作

隨著河長制湖長制工作的全面推行，各項河湖治理措施相繼落實，一些地方因地制宜，制定出臺了河湖治理保護相關(guān)技術(shù)標準規(guī)范，推動“美麗河湖”“生態(tài)河湖”“健康河湖”等河湖評價工作。浙江圍繞系統(tǒng)治水、生態(tài)治水、人文治水，以“安全流暢、生態(tài)健康、水清景美、人文彰顯、管護高效、人水和諧”為目標，實施了全域“美麗河湖”建設(shè)。江蘇全面推進生態(tài)河湖狀況評價工作，制定了《生態(tài)河湖狀況評價規(guī)范》地方標準，并于2019年年底開始施行，要求各地針對河湖生態(tài)評價中發(fā)現(xiàn)的突出問題，精準發(fā)力、科學(xué)施策，及時總結(jié)典型經(jīng)驗，注重培育和選樹生態(tài)樣板河湖。福建出臺《福建省安全生態(tài)水系建設(shè)指南》，以強制性規(guī)定，強化保護和修復(fù)水系的生態(tài)功能，在全國率先開展安全生態(tài)水系標準化建設(shè)。2019年發(fā)布全國首部省級全域性河湖健康評估藍皮書，對全省179條流域面積大于200 km2河流進行健康評價。山東出臺了《山東省生態(tài)河道評價標準》地方標準，從水文水資源評價、生物狀況評價、環(huán)境狀況評價、社會服務(wù)功能評價和管理狀況評價等5個方面，確定了16項評價指標，明確了具體評價方法。遼寧制定了 《河湖（庫）健康評價導(dǎo)則》，推動河湖健康評價工作。部分地方出臺河湖評價相關(guān)標準規(guī)范或文件要求情況見表1。

表1 部分地方河湖評價標準規(guī)范或文件要求

二、開展河長制湖長制成效評價的總體考慮

1.關(guān)于評價的功能導(dǎo)向

河長制湖長制成效評價不僅關(guān)注河長制湖長制組織體系、制度機制、基礎(chǔ)工作等建立完善情況，重點是關(guān)注河湖治理保護的效率和效果，凸顯公眾對河湖治理保護的滿意度和建設(shè)幸福河湖的價值取向。因此涉及兩個基本維度，一是管理過程的優(yōu)化，包括組織體系、制度機制、投入措施等；二是河湖面貌改善程度，即河湖水安全、水資源、水生態(tài)、水環(huán)境等是否得到顯著改善，是否能讓公眾滿意；還要考慮對加快地方經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的助力作用。

2.關(guān)于評價的思路框架

隨著河長制湖長制工作的不斷推進和深入，河長制湖長制工作重點將逐步從“見河長、見行動”向“見成效”方向轉(zhuǎn)變，河湖面貌改善情況以及河湖管理保護長效機制建立成為全面推行河長制湖長制成效評價的重點。因此，河長制湖長制成效評價主要是圍繞著河長制湖長制維護河湖健康生命、實現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用的根本目標，以實現(xiàn)河湖 “堤固、河暢、水清、岸綠、景美、人和”和建立“責任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴格、保護有力的河湖管理保護機制”為主要出發(fā)點，以持久水安全、優(yōu)質(zhì)水資源、健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境、科學(xué)水管理、先進水文化“六位一體”指標體系為內(nèi)容主線，綜合評價河長制湖長制實施前后的河湖面貌改善情況以及對促進流域高質(zhì)量發(fā)展的作用。進而，從河長制湖長制“有名”“有實”“有能”三個方面關(guān)聯(lián)分析引起河湖面貌變化的河長制湖長制組織體系、制度機制、基礎(chǔ)工作、制度措施、治理能力等驅(qū)動因素。河長制湖長制成效評估框架和總體思路如圖1所示。

圖1 河長制湖長制成效評價總體思路

3.關(guān)于評價的指標體系

河長制湖長制成效評價主要以河湖為評價對象，真實反映河湖面貌改善程度。以河長制湖長制成效評估框架為基礎(chǔ)，結(jié)合示范河湖建設(shè)標準以及地方出臺的美麗河湖、生態(tài)河湖、生態(tài)河道、健康河湖評價指標體系，構(gòu)建水安全、水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水管理、水文化“六位一體”河長制湖長制成效評價指標體系（見表 2）。

表2 全面推行河長制湖長制成效評價指標體系

三、推進河長制湖長制成效評價的幾點建議

1.因地制宜、分區(qū)分類完善河湖評價指標體系

從河長制湖長制制度不斷完善的角度，需要明晰化、統(tǒng)一化、可操作的成效評價指標體系。但從全國情況看，不同區(qū)域的河湖狀況、功能、問題和保護需求不同，因此建議采取體系統(tǒng)一、分區(qū)分類的評價指標體系，科學(xué)設(shè)置評價指標和權(quán)重。體系統(tǒng)一是以防洪保安全、優(yōu)質(zhì)水資源、健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境、科學(xué)水管理、先進水文化“六位一體”內(nèi)容要求為基礎(chǔ)，選擇反映河湖自然特性、社會需求和管理要求的成效評價指標。分區(qū)分類主要體現(xiàn)不同區(qū)域河湖狀況和管理要求的差異，要充分考慮地區(qū)河湖特點和管理水平，合理設(shè)定預(yù)期目標，不超越發(fā)展階段。同時做好指標體系的跟蹤評價反饋工作，并根據(jù)情況及時調(diào)整完善評價指標體系。

2.強化基礎(chǔ)工作，為河長制湖長制成效評價創(chuàng)造條件

一是建立完善河湖管理保護技術(shù)標準體系，修訂制定河湖等級劃分、河道治理、水域岸線保護利用、采砂管理、水環(huán)境監(jiān)測等技術(shù)標準，推動河湖管理維護標準化、規(guī)范化。進一步推進河湖水域空間管控標準化建設(shè)、河湖監(jiān)測能力標準化建設(shè)、河湖管護保潔標準化建設(shè)。二是加強河湖空間管控。加快推動編制河湖岸線保護利用規(guī)劃，劃分保護區(qū)、保留區(qū)、控制利用區(qū)和開發(fā)利用區(qū)，強化岸線分區(qū)管控；加快推動編制河道采砂管理規(guī)劃，明確禁采期、可采期，劃定禁采區(qū)、可采區(qū)，限制開采總量和開采強度，強化規(guī)劃約束。三是加強關(guān)鍵問題研究。分析推動河長制湖長制“有名”“有實”“有能”中存在的普遍性問題，從法律、行政、技術(shù)、經(jīng)濟等方面系統(tǒng)研究推動河長制湖長制落地見效的對策措施。四是加強河湖管理能力建設(shè)。進一步加快建設(shè)完善河長制湖長制信息管理平臺、河湖預(yù)警監(jiān)測平臺、社會監(jiān)督平臺和聯(lián)合執(zhí)法平臺；加快建設(shè)完善河湖監(jiān)測監(jiān)控設(shè)施，利用衛(wèi)星遙感、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)，建成“天地一體”的河湖監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，推進以河湖智慧管理為核心的智慧河湖信息化建設(shè)。

3.深入推進示范河湖建設(shè)，為全國河湖治理保護提供樣板

貫徹習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會重要講話精神，統(tǒng)籌推進水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水災(zāi)害治理，建設(shè)示范河湖，深入開展健康河湖、生態(tài)河湖、幸福河湖建設(shè)標準研究，為河湖系統(tǒng)治理修復(fù)提供標尺，打造全國河湖治理升級版。按照統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理思路，因地制宜、綜合施策，著力將每一條河流、每一個湖泊打造成 “堤固、河暢、水清、岸綠、景美、人和”的河湖，實現(xiàn)防洪保安全、優(yōu)質(zhì)水資源、健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境、科學(xué)水管理、先進水文化“六位一體”總體目標，為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境和基本公共服務(wù)功能，促進流域高質(zhì)量發(fā)展，增強人民獲得感、安全感、幸福感。

4.探索全面推行河長制湖長制與高質(zhì)量發(fā)展的聯(lián)動機制

在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展與氣候變化等復(fù)雜環(huán)境下，全面推進河長制湖長制落地見效，建設(shè)美麗河湖、健康河湖、生態(tài)河湖和實現(xiàn)流域高質(zhì)量發(fā)展是一項長期艱巨的任務(wù)。河湖面貌改善與相關(guān)利益者的行為密不可分。如何規(guī)范相關(guān)利益者的行為，需要綜合法律、行政、技術(shù)、經(jīng)濟等手段和措施，持續(xù)完善河長湖長履職盡責、黨政齊抓、部門聯(lián)動、全社會參與、考核獎懲等相關(guān)配套制度；持續(xù)完善河長制湖長制組織體系、考核評價體系和技術(shù)支撐體系。通過推進河長制湖長制“有實”“有能”，統(tǒng)籌好水資源保護與水環(huán)境治理，統(tǒng)籌好河湖生態(tài)空間管控與水污染防治，統(tǒng)籌好河湖治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)河湖生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，讓每一條河流、每一個湖泊都成為造福人民的幸福河湖。