楊海萍

摘 要：隨著預(yù)算績效管理的全面實(shí)施，財政資金使用的績效管理水平也不斷提高，全面實(shí)施預(yù)算績效管理已成為優(yōu)化財政資金配置、提升財政資金使用效益的突破口和牛鼻子。今年10月18日，北京市財政局印發(fā)了新修訂的《北京市市級財政支出事前績效評估管理辦法》，對評估指標(biāo)進(jìn)行了優(yōu)化，新增了財力匹配原則，細(xì)化了評估方法，強(qiáng)調(diào)了替代方案等。本文通過對新《辦法》變更背景的解讀，分析推進(jìn)事前績效評估的意義，并對推進(jìn)事前績效評估存在的潛在難點(diǎn)進(jìn)行了分析和闡述，提出了有效推進(jìn)事前績效評估工作的幾點(diǎn)思考。

關(guān)鍵詞：財政支出;績效評估

近日，北京市財政局印發(fā)了新修訂的《北京市市級財政支出事前績效評估管理辦法》，隨著預(yù)算績效管理的廣度和深度不斷拓展、深化，對事前績效評估的定位、評估流程和評估指標(biāo)維度也提出了更高的要求。本文通過闡述推進(jìn)財政支出事前績效評估的意義，分析推進(jìn)財政支出事前績效評估的困難，目的是查找如何推進(jìn)財政支出事前績效評估工作更加規(guī)范化、科學(xué)化，為推進(jìn)財政支出事前績效評估提供理論參考。

一、全面推進(jìn)財政支出事前績效評估的意義

（一）從源頭控制財政資金流向

無論是新舊《辦法》，從源頭控制財政資金流向是財政支出事前績效評估的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是創(chuàng)造設(shè)計財政支出事前績效評估的初心。新增重大項(xiàng)目（政策）申報的初期階段，績效目標(biāo)填報總是比較模糊，盡管自行組織了可行性研究，但結(jié)果尚未能與預(yù)算安排相掛鉤。全面推進(jìn)事前績效評估就是要從源頭鎖定新增重大項(xiàng)目（政策）的績效目標(biāo)，用客觀、科學(xué)的績效目標(biāo)、指標(biāo)約束項(xiàng)目執(zhí)行，考核項(xiàng)目結(jié)果。讓模糊的績效目標(biāo)、指標(biāo)變得明確，既能全面指導(dǎo)預(yù)算執(zhí)行，又能科學(xué)考核執(zhí)行結(jié)果。從源頭將績效評價結(jié)果與預(yù)算評審、預(yù)算安排相掛鉤，鎖定財政資金的流向。

（二）增強(qiáng)民主決策和主體責(zé)任

通過請人大代表、政協(xié)委員參與財政支出事前績效評估工作，并就具體問題與預(yù)算部門和單位進(jìn)行溝通交流，能夠讓新增重大項(xiàng)目（政策）接受社會的監(jiān)督，增強(qiáng)財政支出事前績效評估的透明度，增強(qiáng)財政支出事前績效評估民主決策的參與度。讓財政支出事前績效評估更加客觀、更加公平。通過預(yù)算部門和單位就新增重大項(xiàng)目（政策）進(jìn)行匯報，可以壓實(shí)預(yù)算部門的主體責(zé)任，提高申報項(xiàng)目、政策的質(zhì)量，保證符合事前評估工作的要求。從而提高財政資金的使用和管理效率，壓實(shí)部門預(yù)算編制的主體責(zé)任。

（三）增強(qiáng)結(jié)果的精準(zhǔn)性和可用性

事前績效評估工作重點(diǎn)在于解決項(xiàng)目、政策立項(xiàng)的先期論證和規(guī)范立項(xiàng)機(jī)制，評估結(jié)果將作為預(yù)算安排的重要參考依據(jù)，解決項(xiàng)目入庫和預(yù)算批復(fù)依據(jù)問題。新《辦法》可提升事前績效評估效率和質(zhì)量，為預(yù)算安排提供重要參考依據(jù)，提高財政資金使用效益。同時，新增重大項(xiàng)目（政策）的事前績效評估結(jié)果將直接作為預(yù)算評審的基礎(chǔ)，增強(qiáng)了事前績效評估結(jié)果與預(yù)算資金匹配的可用性。

二、全面推進(jìn)財政支出事前績效評估的難點(diǎn)

（一）事前績效評估與預(yù)算評審工作時間疊加增長

對于重大項(xiàng)目（政策），通過事前績效評估，能夠明確被評估項(xiàng)目是否具有可行性，即應(yīng)不應(yīng)該做。如果做則應(yīng)進(jìn)一步明確項(xiàng)目的實(shí)施方案，以及明確要按什么標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)格、經(jīng)濟(jì)有效的達(dá)到項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)。預(yù)算評審則是以確定的事前績效評估目標(biāo)為前提進(jìn)行評審。兩者有明確的先后順序。但是，在實(shí)際的預(yù)算申報過程中，開展事前績效評估的時點(diǎn)在“一上”之后，評估期在1個月左右。然后方可進(jìn)入預(yù)算評審環(huán)節(jié)，對預(yù)算項(xiàng)目審查更加細(xì)化、更加嚴(yán)格，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)很可能面臨再次審減，評審期也在1個月左右。前后兩次評估、評審所準(zhǔn)備的材料不完全一致，如果涉及信息化項(xiàng)目還需要等待市經(jīng)濟(jì)和信息化局審批后方可評審。如此給被評估、評審單位帶來人力、精力、時間上的過度耗費(fèi)，有時可能錯過項(xiàng)目啟動采購的最佳時點(diǎn)。

（二）對項(xiàng)目的熟悉程度直接影響評估結(jié)果

當(dāng)前，推進(jìn)事前績效評估工作是一項(xiàng)全方位、多部門協(xié)作完成的事項(xiàng)。由某一個部門獨(dú)立完成事前績效評估工作已不符合實(shí)際要求。財務(wù)部門對項(xiàng)目（政策）的理解、認(rèn)識沒有業(yè)務(wù)部門深入、熟悉。業(yè)務(wù)部門又對預(yù)算編制要求及財務(wù)內(nèi)控流程不熟悉。因此，被評估單位應(yīng)組成事前績效評估小組，即牽頭部門。協(xié)同準(zhǔn)備事前績效評估材料。負(fù)責(zé)事前績效評估答辯的人員應(yīng)對項(xiàng)目（政策）事前績效評估資料熟悉掌握，否則，即便準(zhǔn)備得再充分，也會因?yàn)槭煜こ潭扔绊懺u估結(jié)果。

（三）新政策新標(biāo)準(zhǔn)短期內(nèi)難以被深刻理解

對于新推行的政策，各單位對政策認(rèn)識和理解程度深淺不一，各單位執(zhí)行政策、開展事前績效評估的工作步調(diào)不同的現(xiàn)實(shí)狀況在所難免。有的單位原本對績效評價指標(biāo)設(shè)置缺乏科學(xué)性、充分性的慣性思維尚未扭轉(zhuǎn)，現(xiàn)在又要對重大項(xiàng)目（政策）開展事前績效評估，更是有本領(lǐng)恐慌、知識儲備不足的畏懼感。特別是各單位均為第一次開展此類工作，也無參照和案例可以參考模仿，只能根據(jù)自身對項(xiàng)目的理解，準(zhǔn)備事前績效評估各項(xiàng)資料。在開展事前績效評估過程中，重新準(zhǔn)備項(xiàng)目資料，填報事前績效評估相關(guān)事項(xiàng)被返工重來的可能很高。

三、全面推進(jìn)事前績效評估的建議

（一）增強(qiáng)推進(jìn)事前績效評估的頂層設(shè)計

為有效推進(jìn)事前績效評估工作，就要處理好三項(xiàng)關(guān)系，即：績效管理與預(yù)算管理的關(guān)系、預(yù)算部門與財政部門的關(guān)系（包括人大、審計等監(jiān)督部門）、項(xiàng)目與政策的關(guān)系;二是開展事前績效評估要做好三項(xiàng)具體工作，即：做好項(xiàng)目資料收集工作;做好評估協(xié)調(diào)工作，包括與預(yù)算部門、人大、第三方、業(yè)務(wù)處室的協(xié)調(diào)等;做好評估宣傳解釋工作，挖掘事前績效評估的亮點(diǎn)與創(chuàng)新點(diǎn)。

（二）事前績效評估與預(yù)算評審相銜接

通過上述分析，事前績效評估與預(yù)算評審，在評估、評審的重點(diǎn)、口徑、標(biāo)準(zhǔn)以及先后順序上有明顯的區(qū)分，推進(jìn)兩項(xiàng)工作勢必會增加工作時間。提高兩者的粘合性，對兩者有效地銜接，可以節(jié)省時間成本、提高預(yù)算編制效率。比如：將事前績效評估的結(jié)果作為開展預(yù)算評審的基礎(chǔ)，將專家評估審減的部分不再重復(fù)評審，對專家評估明確做重點(diǎn)修改的部分嚴(yán)格評審。總之，不重復(fù)勞動、不交叉審核。同時，做好與被評估、評審單位的溝通，項(xiàng)目審核資料的質(zhì)量，對項(xiàng)目審核情況的熟悉度，都是提高審核效率的有效途徑。

（三）加強(qiáng)事前績效評估培訓(xùn)

通過有效的培訓(xùn)可以將評估評價的標(biāo)準(zhǔn)及方法傳導(dǎo)到被評估單位，培訓(xùn)對象不僅限于各預(yù)算單位的財務(wù)部門，還可以擴(kuò)大到業(yè)務(wù)主管部門或單位負(fù)責(zé)人。通過培訓(xùn)，可以提高對推進(jìn)事前績效評估的認(rèn)識，增強(qiáng)被評估單位各部門對事前績效評估的理解。只有被評估單位的財務(wù)部門、業(yè)務(wù)主管部門都能有效地融入事前績效評估之中，積極參與、充分介入，形成一支業(yè)務(wù)精通、政策熟悉的事前績效評估答辯團(tuán)隊(duì)，并及時與評估專家進(jìn)行溝通交流，才能更加有效地完成事前績效評估工作。

（四）加強(qiáng)事前績效評估宣傳

新《辦法》出臺的同時，應(yīng)配套印發(fā)政策解讀。加強(qiáng)對事前績效評估的宣傳，讓新《辦法》能更好地落地生根，開花結(jié)果。同時，還應(yīng)共享優(yōu)秀的事前績效評估案例。例如：工程改造類、信息化類等。在開展事前績效評估時，經(jīng)過專家組初審、終審后的項(xiàng)目可行性強(qiáng)，績效目標(biāo)更加明確、細(xì)化，實(shí)施方案更加具體。但初次接觸事前績效評估的單位很難在短時間內(nèi)達(dá)到這個標(biāo)準(zhǔn)。因此，通過將優(yōu)秀的事前績效評估案例以裝訂成冊等方式與預(yù)算單位共享，可以使被評估單位在日后工作中有的放矢、有備而來。

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