趙 寧 芳

在中國古代官僚體系中，有一個被稱為佐貳的群體，乃是副職，在正佐監(jiān)督負(fù)責(zé)制推行的時代，他們與主官共同辦理政務(wù)；在施行主官負(fù)責(zé)制時，他們成為冗員，還要唯主官馬首是瞻。無論如何變化，畢竟他們是官，“官者，管也”，就要履行管理職責(zé)，從正佐監(jiān)督到主官負(fù)責(zé)，佐貳官的職權(quán)發(fā)生哪些變化？在整個社會治理體制中，佐貳官具體發(fā)揮什么作用？這是研究政治制度，特別是地方制度不能忽略的問題。國內(nèi)外學(xué)界對明清府州縣佐貳官的研究并不多，也沒有專門的著作。由于佐貳官是地方行政官員必不可少的設(shè)置，在論述地方行政時，或多或少都會提及，有必要進(jìn)行梳理。了解相關(guān)的研究，既是研究的開始，也是深入研究的必要，更是發(fā)現(xiàn)與解決問題的根本。

一、地方行政體制內(nèi)佐貳官研究

有關(guān)明清府州縣佐貳官的研究，歷來不為人們所重視?，F(xiàn)存的史料中，關(guān)于佐貳官的資料不僅稀少，而且分散。學(xué)術(shù)界對這個群體的關(guān)注和研究不多，即便論及，也多是納入地方行政體制范疇加以考量。

柏樺對明代州縣政治體制有專門的論述，在談及佐貳官時指出他們的地位稍高，是副職與輔佐官。佐貳官分管糧馬、巡捕等事。州縣長官掌握著佐貳官的考評大權(quán)，故對其擁有絕對的優(yōu)勢，甚至可以隨意辱罵、責(zé)打。但佐貳官并非無足輕重，因為明代巡撫、巡按也有調(diào)用地方佐貳官的權(quán)力，并同時執(zhí)掌州縣官的考評大權(quán)。佐貳官通過與巡按的這層關(guān)系，不但有可能擺脫州縣官的控制，而且可以反過來牽制州縣官權(quán)力。然而，這種佐貳官的相對獨立地位反而更加招致主官的嫉視。主官視佐貳官為掣肘，“多認(rèn)為他們妨礙政事，于朝廷裁撤冗官之時奏請裁決而后快”(1)柏樺：《明代州縣政治體制研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2003年，第76-78頁。。在論述明清州縣官群體時，注意到“佐貳官雖在本州縣為輔助官，但有自己的衙門，也是一個部門的主管，故此，在他們因故離任和闕員的時候，要由府派人署理其任”(2)柏樺：《明清州縣官群體研究》，天津：天津人民出版社，2003年，第51頁。。在論述地方官時，談及正佐相互監(jiān)督制度是有法律保障的，“明初佐貳官與正官分庭抗禮是比較普遍的，而正佐相互監(jiān)督機(jī)制也得以發(fā)揮功效”(3)柏樺：《父母官：明清州縣官群像》，北京：新華出版社，2015年，第46頁。。此外對正佐相互監(jiān)督制向正官負(fù)責(zé)制的轉(zhuǎn)變過程，正官與佐貳官的關(guān)系，佐貳官分防、分守、分事等問題也有所論述。

瞿同祖認(rèn)為清代基層官府是一人官府，實行的是正官負(fù)責(zé)制，因為這個時期佐貳官被大幅度地削減，在1500來個州縣中，只有467個佐貳官(4)瞿同祖：《清代地方政府》，北京：法律出版社，2011年，第19,18,24-25頁。。這些佐貳官大部分是處于“分防”“分守”的狀態(tài)；有的還負(fù)責(zé)“治水”，實際統(tǒng)一歸河道官員管理。這樣的佐貳官“顯然不能與負(fù)責(zé)一般行政事務(wù)的僚屬混同”。有分防分守責(zé)任的佐貳官在外駐扎，而與正官同城辦公的佐貳官，也多不參與日常行政?！俺四切┍晃蕴囟氊?zé)的僚屬官員外，他們大多僅有一些瑣碎的、有時甚至不確定的職責(zé)”，常常被稱為“閑曹”“冗員”。

鄭秦認(rèn)為佐貳官并非齊集州縣衙署辦公，而是分署辦公，分管某一專門事務(wù)，但是并非分擔(dān)州縣治權(quán)，并沒有談及佐貳官分防分守分事問題(5)鄭秦：《清代縣制研究》，《清史研究》1994年第6期。。鄭起東在研究晚清華北地區(qū)縣級組織時，認(rèn)為佐貳官是空有衙門，是閑散冗員，其行政作為完全仰仗正官鼻息，對正印官和整個地方行政都不重要(6)鄭起東：《轉(zhuǎn)型期的華北農(nóng)村社會》，上海：上海書店出版社，2004年。。周振鶴在講述明清地方行政制度時，則突出強(qiáng)調(diào)佐貳官的地位，認(rèn)為他們不但分管各種重要政務(wù)，在衙門日常事務(wù)處理中也發(fā)揮重要作用(7)周振鶴：《中國地方行政制度史》，上海：上海人民出版社，2005年。。

關(guān)于佐貳官行政地位與作用，論者存在一定分歧。約翰·瓦特(JohnR.Watt)認(rèn)為：宋代以后州縣佐屬官員數(shù)量減少的趨勢在清代并未明顯改變，與之伴隨的是佐屬官政治權(quán)力不足，缺乏影響力。特別是在地方行政體制變革過程中，佐貳官日漸遠(yuǎn)離政治中心，并逐步演變成為地方利益的代表者。盡管清代縣丞、主簿、巡檢等州縣下級官員也有衙署，一般設(shè)在集鎮(zhèn)或具有戰(zhàn)略意義的水路交通要道上，但仍認(rèn)為正常情況下它們并非帝國衙門機(jī)構(gòu)的一部分。(8)瓦特：《衙門與城市行政管理》，施堅雅主編：《中華帝國晚期的城市》，葉光庭等譯，陳橋驛校，北京：中華書局，2000年。費維愷(Albert Feuerwerker)認(rèn)為，清代大致1/2的州，1/3的縣設(shè)置佐貳官。在州縣正官控制錢糧、刑名權(quán)力的情況下，佐貳官未擁有像正官那樣真正獨立的權(quán)力(9)Albert Feuerwerker,“State and Society in Eighteenth-Century China:The Ch'ing Empire in Its Glory”，Michigan Monographs in Chinese Studies,No.27,1976.。章楚(Djang Chu)指出，清代州縣佐貳官在地方治理中的角色不太重要。他們?nèi)鄙偬幚矸缸锖兔袷掳讣淖銐驒?quán)力，僅是閑散冗員，不僅缺乏權(quán)威，而且缺少晉升的機(jī)會(10)DjangChu，Translator’s Introducton,Acomplete book concerning happiness and benevolence：a manual for local magistrates in seventeenth-century China，University of Arizona Press,1984.。戴炎輝指出，清代盡管長官和佐雜官是內(nèi)地州、縣、廳主要人員，佐貳官是視轄境大小、事務(wù)繁簡而定。佐貳官分擔(dān)征糧、捕盜或水利等特定事務(wù)，其衙門或與印官同城，或分防管內(nèi)要地，但沒有司法審判權(quán)(11)戴炎輝：《清代臺灣之鄉(xiāng)治》，臺北：臺北聯(lián)經(jīng)出版社，1979年。?？椞锶f則認(rèn)為，清代地方正印官為主官，佐貳、雜職、首領(lǐng)則為輔助職官。司府以下正官往往有補(bǔ)助官以分掌其事務(wù)，佐雜官是正官的統(tǒng)屬官僚，因土地大小、事務(wù)繁簡而設(shè)置有異，其要在于輔助正官而并非具有獨立職權(quán)(12)織田萬：《清國行政法》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2002年。。魏光奇卻認(rèn)為，由于佐貳官并未被納入州縣主干行政系統(tǒng)，故不能將其視為副職官員。然而，他關(guān)注到佐貳官的衙署和獨立職能(13)魏光奇：《清代州縣治理結(jié)構(gòu)述要》，《首都師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2003年增1期。。

之所以在佐貳官權(quán)責(zé)上產(chǎn)生分歧，乃是基于典章制度規(guī)定與具體實施方面的差異。應(yīng)該承認(rèn)，在典章制度規(guī)定的佐貳官的權(quán)力，與正官同城，其衙門也設(shè)在府州縣衙門之內(nèi)，就是佐理人員。當(dāng)佐貳官接受委派去辦理某項事務(wù)，或者分防分守分事在某個地方，則具有獨立的職能。弄清這個問題十分關(guān)鍵，這不僅關(guān)系到佐貳官權(quán)責(zé)問題，也與地方行政體制密切相關(guān)。

二、佐貳官職權(quán)研究

對于佐貳官的職權(quán)，學(xué)者從多方面展開論述，概括而言主要包括以下幾個方面內(nèi)容。

第一，佐貳官的司法職能。那思陸在研究清代地方司法問題時，將州縣佐貳官衙署視為地方審判機(jī)構(gòu)組成部分，并認(rèn)為佐貳官的職務(wù)與司法相關(guān)。盡管官方典制規(guī)定非正印官不得受民詞，但是因正印官事冗，佐貳官事實上時常受理民詞，擁有一定審判權(quán)力(14)那思陸著，范忠信、尤陳俊勘校：《清代州縣衙門審判制度》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2006年。。吳吉遠(yuǎn)在研究清代地方政府司法職能的時候，對于佐貳官參與司法問題進(jìn)行分析，在制度上規(guī)定佐貳官不得參與司法，而實際上在辦理詞訟過程中，佐貳官經(jīng)常受委承辦，也就在一定程度上參與了司法。不與正官同城的佐貳官，因其轄區(qū)固定，也有與行政職責(zé)相匹配的司法職權(quán)。無論是受委承辦，抑或在自己的轄區(qū)，佐貳官在正官集權(quán)的情況下，在司法方面發(fā)揮的作用有限(15)吳吉遠(yuǎn)：《清代地方政府的司法職能研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社，1998年。。李鳳鳴在論述清代州縣官吏司法責(zé)任的時候，提到佐貳官的司法職權(quán)，并且通過《刑案匯覽》所載案例進(jìn)行分析，認(rèn)為佐貳官沒有法定受理和審判權(quán)力，但在具體實踐中往往具有法外司法的職能(16)李鳳鳴：《清代州縣官吏的司法責(zé)任》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2007年。。茆巍從清代命案尸體勘驗來看佐雜官參與司法的情況。因為命案普遍存在佐雜官代驗的現(xiàn)象，他們事實上獲得了命案檢驗權(quán)、審理權(quán)，發(fā)揮著一級審判機(jī)關(guān)的作用，是萬事胚胎始于佐雜，他們并非是閑曹(17)茆巍：《萬事胚胎始于州縣乎?——從命案之代驗再論清代佐雜審理權(quán)限》，《法制與社會發(fā)展》2011年第4期。。王兆輝、劉志松專門論述清代州縣佐貳官的司法權(quán)，認(rèn)為他們在不同程度上擁有司法權(quán)，雖然法律規(guī)定佐貳官不能夠參與司法，但實際上卻擁有司法權(quán)，這種法律和實際治理的背離，是值得深入研究的(18)王兆輝、劉志松：《清代州縣佐貳官司法權(quán)探析》，《西南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2014年第4期。。艾馬克從中國臺灣淡新檔案中有關(guān)艋舺縣丞的記載，分析在該地駐扎的縣丞所發(fā)揮的作用，從法律與地方社會的角度，既看到縣丞分駐對促進(jìn)艋舺港地區(qū)經(jīng)濟(jì)繁榮起到重要作用，也看到隨著糾紛增多，分駐縣丞辦理詞訟時中飽私囊，坐收合法和不法的利益。雖然朝廷及臺灣府一再嚴(yán)禁淡水廳同知以下官員涉及詞訟，但從檔案上看，這些佐貳官仍參與其中。從案件性質(zhì)來看，一般民事糾紛居多，強(qiáng)盜、人命等重案較少。由此可見，朝廷對佐貳官辦理詞訟的禁令主要在受理刑案方面，對其辦理民事方面的訴訟管控不嚴(yán)(19)艾馬克(MarkA.Allee)：《中國的法律與地方社會：十九世紀(jì)的北部臺灣》(Law and Local Society in Late Imperial China:North Taiwan in the Nineteenth Century)，臺北：臺北播種者文化有限公司，2003年。。太田出從清代中后期江南三角洲地區(qū)佐貳官分防的情況入手進(jìn)行研究，認(rèn)為分防官擁有轄區(qū)部分人口管理、警察事務(wù)以及輕微刑事案件處理等權(quán)力。這些權(quán)力既體現(xiàn)地方生員、商人等地方勢力的政治訴求，也是國家權(quán)力的象征。吳佩林從《南部檔案》有關(guān)縣丞、巡檢所裁斷的案件，論述了縣丞、巡檢的司法裁斷權(quán)，認(rèn)為“皇權(quán)不止于縣”，而是始于縣以下基層行政衙署(20)吳佩林：《萬事胚胎于州縣乎：〈南部檔案〉所見清代縣丞、巡檢司法》，《法制與社會發(fā)展》2009年第4期。。西川喜久子在研究廣東南?？h九江鄉(xiāng)宗族與鄉(xiāng)紳的時候，提到佐貳官下鄉(xiāng)與鄉(xiāng)紳們來往，且以官府的名義頒布告示，處理該鄉(xiāng)一些輕微的刑事案件。三木聰以雍正五年(1727年)福建頒行的《抗租禁止條例》為據(jù)，分析地方對抗租行為所制定的法，從裁判角度看到佐貳官參與執(zhí)法的情況(21)三木聰：《明清福建農(nóng)村社會の研究》，北海道:北海道大學(xué)圖書刊行會，2002年,第420-450頁。。賀躍夫?qū)ν砬遄綦s官衙署設(shè)置狀況進(jìn)行研究，認(rèn)為縣衙與村落間的次級官署，是鄉(xiāng)村社會控制的重要組成部分，是中央王朝應(yīng)對地方人口、環(huán)境變化、社會矛盾等問題的策略。其中的佐雜官無疑具有相應(yīng)司法權(quán)力。太平天國運動之后，由于以紳權(quán)和族權(quán)為代表非官方機(jī)構(gòu)對鄉(xiāng)村社會控制影響的擴(kuò)大，佐雜官衙署數(shù)量減少。這反映了清末官治與紳權(quán)自治之間的關(guān)系。但是官府并沒有放松管理，而是盡可能地將紳權(quán)自治納入官府序列，為縣下設(shè)區(qū)奠定了基礎(chǔ)(22)賀躍夫：《晚清縣以下基層行政官署與鄉(xiāng)村社會控制》，《中山大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》1995年第4期。。

第二，佐貳官區(qū)域管控職權(quán)。尹章義在考證臺灣地區(qū)新莊縣丞是否移駐艋舺問題時，指出新莊縣丞雖然沒有移駐，但是鎮(zhèn)守艋舺的分守巡檢卻接受新莊縣丞的領(lǐng)導(dǎo)。認(rèn)為地方官駐地與建置雖是制度問題，卻反映地區(qū)興衰與重要性，是乾隆、嘉慶以來農(nóng)、商與政治地位變化的結(jié)果。陳祺助考察臺灣地區(qū)縣丞、巡檢的設(shè)置，將其按照職權(quán)大小的標(biāo)準(zhǔn)劃分為草創(chuàng)期、沿襲期、式微期三個階段。例如，以縣丞而言，可分為“分征縣丞”和“留守縣丞”兩類。前者與知縣無異，擁有錢糧責(zé)任、審理詞訟的權(quán)力；后者留守駐地與印官同城，分防則駐扎在外，其共同特征是職權(quán)較小、無錢糧責(zé)任、無審理詞訟權(quán)。林玉茹從清代臺灣地區(qū)港口的發(fā)展空間入手，分析行政配置的作用，認(rèn)為市鎮(zhèn)規(guī)模的發(fā)展雖然有商業(yè)發(fā)展、人口增加等因素影響，但是行政配置所展現(xiàn)的空間，對市鎮(zhèn)規(guī)模和成長則具有決定性作用。從笨港縣丞、鹿港巡檢、新莊巡檢駐地變遷來看，港口規(guī)模與衙門等級是成正比的，行政附屬商業(yè)機(jī)能與人口規(guī)模也存在正比，論述二者相互促進(jìn)的關(guān)系(23)林玉茹：《清代臺灣港口的空間結(jié)構(gòu)》，臺北:臺北知書房出版社，1996年。。左平從清代《南部檔案》的資料中，對南部縣丞出身、職權(quán)、衙署、吏役組成進(jìn)行梳理，從變動情況分析其行政職能?？h丞有“同城”與“分防”的差異，二者的權(quán)力也有所區(qū)別，南部縣丞屬于“分防”，實際上發(fā)揮著次縣級行政單位的功能(24)左平：《清代縣丞初探——以〈清代南部縣衙檔案〉為中心》，《史學(xué)月刊》2011年第4期。。陳業(yè)新從清代皖北行政區(qū)劃變遷過程，看到佐貳官持續(xù)移駐外派，在沒有改變行政區(qū)劃的情況下，加強(qiáng)對地方的控制，而這些駐外佐貳官實際上有自己的轄區(qū)(25)陳業(yè)新：《清代皖北地區(qū)行政區(qū)劃及其變遷》，《清史研究》2010年第2期。。傅林祥認(rèn)為佐貳官外駐乃是次縣級行政機(jī)構(gòu)，可以分為“分巡”“分理”“分征”三種類型，并且以對雍正年間大量駐扎村鎮(zhèn)的府州縣佐雜官為例證，探討了其具體職能(26)傅林祥：《清雍正年間的次縣級行政機(jī)構(gòu)及其職能探析》，《清史研究》2011年第2期。。張研以清代廣東省為重點，對該省的佐貳官、典史、巡檢的轄區(qū)與屬地狀況進(jìn)行分析，認(rèn)為其屬于縣以下區(qū)域行政編制與區(qū)劃，故而對“皇權(quán)不止于縣”的猜想提出質(zhì)疑(27)張研：《對清代州縣佐貳、典史與巡檢轄屬之地的考察》，《安徽史學(xué)》2009年第2期。。張海英從明清江南市政管理角度，分析各類市鎮(zhèn)的官員設(shè)置及施政情況，對“國權(quán)不下縣”的定論進(jìn)行批駁，認(rèn)為古代國家權(quán)力不是到縣一級為止，而是延伸到了縣以下，因為作為分駐的佐貳官乃是朝廷直接委派的官員，不但承擔(dān)治安管理、教化民眾、獎勸善事、督催賦役的責(zé)任，還有興修水利、清查保甲戶籍等責(zé)任，與行政官員無異(28)張海英：《“國權(quán)”：“下縣”與“不下縣”之間——析明清政府對江南市政的管理》，《清華大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2017年第1期。。在江南市鎮(zhèn)行政管理方面，將佐貳官派駐市鎮(zhèn)進(jìn)行管理，乃是國家與社會發(fā)展互動的縮影(29)張海英：《明清江南市鎮(zhèn)的行政管理》，《學(xué)術(shù)研究》2008年第7期。。太田出考察清代江南三角洲地區(qū)佐雜分防情況，對佐雜分防實態(tài)與市鎮(zhèn)關(guān)系進(jìn)行了分析，指出清代通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)重建三角洲地區(qū)鄉(xiāng)村治安體系中，分防佐雜官扮演者官方的角色。他們在實際管理過程中，不僅限制下層知識分子、商人階層行使地主私權(quán)，而且逐漸收回紳商的權(quán)力，使鄉(xiāng)村回歸以官府為主的管理模式。任放從明清時期湖北、湖南、江西三個區(qū)域內(nèi)的市鎮(zhèn)管理入手，分析市鎮(zhèn)的管理情況。他認(rèn)為在形成文武官員與兵丁、鄉(xiāng)村基層組織、牙行與牙人三方面的市鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)時，這些文武官員擁有轄區(qū)管理職責(zé)，文官則以分防佐貳官為主，武官則以分汛的軍官為主。這種三位一體的管理機(jī)制，乃是明清王朝加強(qiáng)基層社會控制的努力(30)任放：《明清長江中下游市鎮(zhèn)的管理機(jī)制》，《中國歷史地理論叢》2003年第1輯。。安樂博(Robert J.Antony)、李歐娜(Jane Kate Leonard)認(rèn)為，朝廷將佐雜官移駐這些地區(qū)，乃是應(yīng)對地方社會危機(jī)、拓展國家權(quán)力的最重要、最持久的方式。安樂博還對清代廣東省地區(qū)州縣佐雜分布、時間與變遷、權(quán)力及運作等問題進(jìn)行研究，認(rèn)為清代州縣佐雜官在治安、教化乃至賑災(zāi)等方面扮演了重要角色。特別是在社會變動時期，佐雜官作為國家和社會之間的媒介，不但擴(kuò)展了國家的權(quán)力，也強(qiáng)化了政治統(tǒng)一，更維護(hù)了社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，因此不能夠把佐雜官視為閑散冗員。王泉偉從明清佐貳官分職到分防的情況，看到分職分防一定程度上化解了官府地方管理困境，認(rèn)為以職能分工為導(dǎo)向的正式部門及設(shè)立州縣以下的次級行政區(qū)劃設(shè)置非常必要，對地方基層治理有重要意義(31)王泉偉：《從分職到分防：明清州縣佐貳官略論》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2015年第6期。。劉志松、王兆輝對清代元和縣佐貳官分防的情況進(jìn)行分析，從國家、官紳與社會的視角，論述分防佐貳官在治理過程中與耆老、紳衿等地方勢力的互動關(guān)系，對佐貳官在基層治安體系構(gòu)建方面的作用予以肯定(32)劉志松、王兆輝：《國家、官紳與社會：清代州縣佐雜官治區(qū)分防與治理——以元和縣為例》，《甘肅理論學(xué)刊》2015年第6期。。胡恒談及清代甘肅分征佐貳及州縣分轄問題，認(rèn)為分征佐貳是有固定的轄區(qū)，在轄區(qū)內(nèi)擁有官方正式授權(quán)，因此有極為廣泛的行政職能，最終形成了州縣分轄體制(33)胡恒：《清代甘肅分征佐貳與州縣分轄》，《史學(xué)月刊》2013年第6期。。

第三，佐貳官的其他行政職能。森田明從區(qū)域社會的角度研究清代水利，看到嘉慶以來區(qū)域水利發(fā)展中官治特征的淡化，以及地方自治強(qiáng)化的趨勢，認(rèn)為佐貳官參與水利管理，本身就說明官府對水利管理并未放松(34)森田明著：《清代水利與區(qū)域社會》，雷國山譯，葉琳審校，國家清史編纂委員會：《國家清史編纂委員會編譯叢刊》，濟(jì)南：山東畫報出版社，2008年，第62-72頁。。羅威廉(William T.Rowe)對駐扎漢口的漢陽縣丞則頗有微詞，認(rèn)為他作為管理防御洪水和保護(hù)港口設(shè)施的水利工程官，原本應(yīng)該是份閑差，卻經(jīng)常從事不法活動(35)羅威廉著：《漢口：一個中國城市的商業(yè)和社會(1796—1889)》，江溶、魯西奇譯，北京：人民大學(xué)出版，2016年。。白德瑞(Bradly W.Reed)利用四川巴縣檔案研究清代巴縣吏役，指出駐扎白市鎮(zhèn)的縣丞、木洞鎮(zhèn)的巡檢，自19世紀(jì)始已經(jīng)處理著大量的行政事務(wù)，不僅具有地方官的權(quán)力，而且實際享有司法權(quán)(36)Reed,Bradly W.Talons and Teeth:CountyClerks and Runners in the Qing Dynasty，Stanford:StanfordUniversity Press,2000.。魏丕信(Pierre-Etienne.Will)以1743—1744年直隸賑災(zāi)活動為切入點，認(rèn)為在救災(zāi)的勘查、賑濟(jì)等環(huán)節(jié)中，佐雜官實際參與其中，但是發(fā)揮的作用有限(37)魏丕信著：《18世紀(jì)中國的官僚制度與荒政》，徐建青譯，南京：江蘇人民出版社，2002年。。申立增從清代州縣佐貳雜職的設(shè)置談起，考證了他們的任用與權(quán)責(zé)，并從管理的角度進(jìn)行分析，探討其中的利弊(38)申立增：《清代州縣佐貳雜職研究》，碩士學(xué)位論文，首都師范大學(xué)，2006年。。和田正廣在對明代地方官任職資格進(jìn)行考察時，以定量方法分析功名與官職的關(guān)系，認(rèn)為州縣官中進(jìn)士出身者居多，佐貳官中監(jiān)生、貢生出身的居多，雜官則吏員出身的居多。這種比例直接影響到清代地方官的任命，認(rèn)為佐雜官中低層次功名比例過大，使低級階層社會價值相對上升，進(jìn)而影響到明清時期吏治。張振國利用第一歷史檔案館檔案，從選用標(biāo)準(zhǔn)與類別，談及任用方式、權(quán)力分配，探討制度變革的原因，認(rèn)為清代州縣佐雜官選任、行政狀況與官缺等級之間有密切的關(guān)系，與社會發(fā)展?fàn)顩r是一致的(39)張振國：《清代地方佐雜官選任制度之變革》，《歷史檔案》2008年第3期。。左平在綜述清代州縣佐貳雜職官員研究時，提出需要進(jìn)一步深入研究的問題，即依托現(xiàn)存地方志、檔案，結(jié)合歷史文獻(xiàn)，對佐貳雜職官的歷史演變、設(shè)置、移駐、裁革等進(jìn)行研究，從出身、收支、衙門建置與胥吏設(shè)置、法定職責(zé)與實際職權(quán)、日常行政等方面分析他們與正印官和地方士紳的關(guān)系；在分類研究上則需要擴(kuò)大研究范圍，將其擴(kuò)展到州縣以上佐貳雜職官范圍(40)左平：《清代州縣佐貳雜職官員研究綜述》，《西華師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2012年第6期。。王兆輝對相關(guān)研究的對象、視角、方法進(jìn)行分析，特別是在相關(guān)研究資料運用方面的不斷開拓，給州縣佐貳官的研究帶來很大的空間，并且就佐貳官是否“非主官”的問題提出自己的見解(41)王兆輝：《清代州縣佐貳官研究綜述》，《中國史研究動態(tài)》2014年第2期。。

此外，學(xué)界對于縣丞、主簿等直觀也有所涉及。主要涉及對秦漢到唐宋的職官設(shè)置、增廢原因以及相關(guān)職權(quán)進(jìn)行分析(42)李立：《宋代縣主簿初探》，《城市研究》1995年第4期；陸敏珍：《宋代縣丞初探》，《史學(xué)月刊》2003年第11期；張玉興：《唐代縣主簿初探》，《史學(xué)月刊》2005年第3期；鄒水杰：《秦漢縣丞尉設(shè)置考》，《南都學(xué)壇》2006年第2期；苑桂玲：《明代縣級佐貳官及首領(lǐng)官研究——以山東各縣為例》，碩士學(xué)位論文，曲阜師范大學(xué)，2007年；張玉興：《試論唐后期縣丞增廢及其原因》，《唐都學(xué)刊》2008年第2期。。這為研究清代府縣佐貳官在資料運用、分析視角和分析方法層面提供了借鑒。

三、研究現(xiàn)狀分析

從學(xué)界對佐貳官的研究成果來看，涉及的問題逐漸具體和深化。其中，無論是研究視角，還是研究方法，抑或是研究內(nèi)容，都極大拓展了佐貳官研究的廣度和深度。

從研究視角來看，當(dāng)前對佐雜官的研究呈現(xiàn)多學(xué)科、多視角的特點。佐雜官雖然與正印官大不相同，但也是地方官府的重要組成部分。學(xué)者們的研究從地方行政層級的角度出發(fā)，以多學(xué)科結(jié)合的方式來進(jìn)行研究，呈現(xiàn)出交叉學(xué)科知識運用的綜合性。佐貳官權(quán)責(zé)的變化，從留城到分防分守分征，導(dǎo)致行政管理體制變化。佐貳官的外駐，不但與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、鄉(xiāng)村與城市管理密切相關(guān)，而且象征著國家權(quán)力的深入。從社會發(fā)展與國家制度互動的角度展開研究，則賦予佐貳官研究以活力。隨著研究的深入，學(xué)界的關(guān)注點逐漸從依據(jù)典章制度進(jìn)行靜態(tài)研究，延展到注重社會實態(tài)，利用地方志及檔案資料對區(qū)域社會和個體行為進(jìn)行研究，更加側(cè)重國家制度在社會發(fā)展中的運行及其效果。

從主要觀點來看，對佐貳官的性質(zhì)、作用和地位也發(fā)生了較大變化。對佐貳官的認(rèn)識，也從“閑散冗員，不能夠發(fā)揮作用”，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樽糍E官是地方行政的重要構(gòu)成部分。研究者通過對佐貳官分防后實際發(fā)揮行政效能的情況分析，打破了先前“皇權(quán)不下縣”的觀點，認(rèn)為清代地方管理中皇權(quán)非但要下縣，而且還要下到縣以下。這就促進(jìn)了研究者對州縣行政管理體制的重新評價，給佐貳官深度研究帶來新的生機(jī)。

從研究內(nèi)容來看，總體上還單薄、分散、零碎和偏失，重視區(qū)域性、個案性的研究，強(qiáng)調(diào)特殊性而忽略共性。首先，在職權(quán)方面偏重典章制度的規(guī)定，缺少實際運作的事例。其次，論述分散而且欠系統(tǒng)性，內(nèi)容偏向某一方面。再次，從社會史角度的研究居多，很少涉及政治史。最后，從經(jīng)濟(jì)與司法層面論述的居多，很少涉及制度與法律。關(guān)注某一個區(qū)域的設(shè)置，區(qū)分整體及歷史沿革的考察，更缺少客觀與公正的評價。因此，有必要在整合已有研究成果的基礎(chǔ)上，進(jìn)行分析、貫通、深入、綜合、提煉，從而全面立體地對佐貳官制度進(jìn)行研究。

從研究方法來看，能夠看到多種研究方法的綜合運用。其中，文獻(xiàn)分析法、歷史分析法經(jīng)常得到運用，而管理學(xué)、法學(xué)、心理學(xué)、社會學(xué)層面的分析框架和術(shù)語也較為常見。研究方法決定著研究過程和結(jié)論的科學(xué)性，過分強(qiáng)調(diào)靜態(tài)分析，忽略制度運行和實現(xiàn)過程，便很難透析制度的社會效果。因此，在對清代府縣佐貳官制度研究過程中，一方面需要重視制度的具體內(nèi)容，另一方面更要重視制度運行及其實際效果。

同時，隨著新的研究熱點涌現(xiàn)，縣以下的機(jī)構(gòu)逐漸成為學(xué)界研究的熱點問題。其中，不但佐貳官及首領(lǐng)官有人關(guān)注，而且巡檢、閘壩官、河泊所等雜官也納入研究視野，而與地方治理關(guān)系密切的書吏、衙役、里甲、保甲、團(tuán)練也成為研究關(guān)注點。這是政治制度史研究的新亮點，同時也說明學(xué)界對府縣佐貳官的研究并不具有系統(tǒng)性和綜合性。

四、研究展望

明清府州縣官吏設(shè)置基本上是按正官、佐貳官、首領(lǐng)官、教職、雜職、吏典、差役的順序編排的。正官就是知府、知州、知縣，一般情況下僅有一人。佐貳官，即副職和輔助官。府為同知、通判、推官；州為州同知(通常稱州同，以別于府同知)、判官(通常稱州判，以別于府通判)，縣為縣丞、主簿。府州縣的佐貳官，或三人，或兩人，或一人，或不設(shè)，或更多，這要看本府州縣的事繁事簡。事繁的每職設(shè)兩人或多人，事簡的設(shè)一人或不設(shè)。首領(lǐng)官在府為經(jīng)歷，在州為吏目，在縣為典史。教職在府為教授、訓(xùn)導(dǎo)，在州是學(xué)正、訓(xùn)導(dǎo)，在縣是教諭、訓(xùn)導(dǎo)。雜職是巡檢司、驛、稅課局、庫、倉、織染雜造局、河泊所、批驗所、遞運所、冶鐵所、閘、壩等官。吏典即俗稱的“六房書吏”(吏、戶、禮、兵、刑、工)。差役即俗稱的“三班衙役”(皂、壯、快)及雜役(庫子、倉老、倉夫、倉斗級、門子、禁子、巡攔、廚子、膳夫、齋夫、館夫等)。

研究清代府州縣佐貳官，目的是在理解佐貳官制度構(gòu)建的基礎(chǔ)上，梳理與佐貳官制度有關(guān)的內(nèi)容，弄清制度設(shè)計原則，針對具體內(nèi)容進(jìn)行細(xì)致分析，通過佐貳官的權(quán)力運作、行為模式，看明清王朝地方治理的理念，再從相關(guān)的制度、政策、法令看具體實施，以期勾勒出明清府縣佐貳官制度的全貌。未來的佐貳官研究，應(yīng)著重關(guān)注以下幾個方面的內(nèi)容：

首先，府州縣官是親民之官，一直是明清王朝關(guān)注的對象。身為府州縣官員，其背景、個性、行為、思想、文化不僅決定了他們自身的前途與命運，也關(guān)系到明清王朝和社會的穩(wěn)定。君主專制中央集權(quán)制度，不但要求所有官員忠于王朝，而且通過設(shè)官分職，防止官員擁有不受限制的權(quán)力。這就使主官負(fù)責(zé)制度運行中，正佐相互監(jiān)督成為必要。這正是佐貳官設(shè)置的初衷。

正佐相互監(jiān)督機(jī)制是整飭吏治，督促各級官吏恪守朝綱法律的有效措施。一方面，同僚之間的相互監(jiān)視，使彼此的行為都要有所檢點，可以促進(jìn)吏治，提高工作效率；另一方面，以官制官的權(quán)力制約，有利于朝廷對地方官的實際控制。當(dāng)然，在君主專制政體下，正佐監(jiān)督機(jī)制也存在難以克服的弊病。例如，為保證管理效率，造成正官地位突出，佐貳官漸成閑員的現(xiàn)實；主官的權(quán)責(zé)規(guī)定具體，佐貳官的權(quán)責(zé)規(guī)定含糊；主官遷調(diào)比例較大，佐貳官則升進(jìn)艱難等等。從清代的歷史發(fā)展和基層社會管理的實際上看，佐貳官經(jīng)歷了從設(shè)置到淪為閑職再到負(fù)責(zé)分防分守分事等具體事務(wù)。這一具體過程，代表著佐貳官從閑職向?qū)嵚毜霓D(zhuǎn)變趨勢，更呈現(xiàn)出地方行政體制的深刻變化。弄清這個演變過程，乃是深入了解明清地方行政制度的重點內(nèi)容。

其次，以清代府縣佐貳官為研究對象，將會找到地方行政體制發(fā)展變化的原因。秦以后的地方職官設(shè)置，一直是在正佐監(jiān)督制與正官負(fù)責(zé)制之間徘徊。以正官負(fù)責(zé)制來責(zé)成行政效率。以正佐監(jiān)督制來控制權(quán)力的擴(kuò)張，也是歷代王朝一直關(guān)注的重點?！洞竺髀伞だ袈伞す健し庹朴⌒拧窏l規(guī)定：“凡內(nèi)外各衙門印信，長官收掌，同僚佐貳官用紙與印面上封記，俱各畫字。若同僚佐貳官差故，許令首領(lǐng)官封印信。”《同僚代判署文案》條規(guī)定：“凡應(yīng)行官文書，而同僚代判署者，杖八十。”《大清律例》則完全承襲這些律文，并增加一些條例予以細(xì)化，為正佐監(jiān)督制提供了法律保障。然而，在正官負(fù)責(zé)制逐漸形成的情況下，佐貳官的監(jiān)督職能卻不斷弱化。具體而言，在制度規(guī)定的權(quán)責(zé)內(nèi)，分防分守分事的發(fā)展趨勢，恰恰證明了佐貳官在制度設(shè)計和運行層面的名實不副。從制度發(fā)展角度看，這不但導(dǎo)致“廳”制的后續(xù)出現(xiàn)，更是成為民國以后的“區(qū)”制的源頭。厘清這個變化過程，對深入研究明清地方行政體制有所裨益。

再次，清代府縣佐貳官研究，能夠幫助厘清清代府縣地方管理中的制度傳承和改變。中國歷史上的地方行政管理，從秦漢的郡守(太守)——郡尉(都尉)——郡監(jiān)(郡丞)——郡三老，縣令長——縣尉——縣丞——縣三老，到后來演變?yōu)椤傲睢⒇?、簿、尉”的縣級權(quán)力格局，以及“大府(知府)、二府(同知)、三府(通判)、四府(推官)”的府級權(quán)力格局。“這種四套班子的官制構(gòu)成，應(yīng)該說是有利于皇帝集權(quán)統(tǒng)治，但也有致命的失誤，那就是不能夠保證辦事效率”。(43)柏樺：《古代地方職官設(shè)置與管理智慧》，《貴州社會科學(xué)》2013年第2期。對清代佐貳官制度研究，不僅有助于發(fā)現(xiàn)佐貳官在地方管理中的靈活變通性，而且通過剖析其與行政主官和其他官員的政治關(guān)系，不難把握府縣官府的具體政治運行方式。

此外，清代根據(jù)地方治理需要，對這些職官進(jìn)行變革，或分權(quán)、或集權(quán)，數(shù)量或增、或減，但往往殊路同歸，發(fā)展為“一人政治”的主官負(fù)責(zé)制。其中，佐貳官的位置非常尷尬，他們一度是被裁撤的對象。但是，在清代中后期基層行政管理事務(wù)增多，中央王朝對地方控制增強(qiáng)的大背景下，佐貳官卻又重新被移駐到鄉(xiāng)村、集墟、市鎮(zhèn)、關(guān)隘、舊城等地方，以分防分守分事的形式行使地方管理方面的重要權(quán)力。因此，對分防分守分事佐貳官權(quán)責(zé)與權(quán)力實施研究，也有利于對區(qū)域社會制度史的深入研究。

從發(fā)展的眼光看中國政治制度史，各個朝代既有共性，又有特殊性。新建立的王朝，總是在吸取前朝施政經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，作出制度上的繼承或者揚棄。在王朝延續(xù)過程中，中央王朝又會根據(jù)統(tǒng)治者的偏好、社會環(huán)境的變遷，不斷完善已有制度或者建立新制度。中國幾千年君主專制中央集權(quán)制度延續(xù)到清代，可謂臻于完善，卻也不可避免地呈現(xiàn)強(qiáng)弩之末之勢。對應(yīng)在政治制度發(fā)展上，則既有成功經(jīng)驗，又有理論和實踐不協(xié)調(diào)的教訓(xùn)。這伴隨著整個清代的興衰過程，有很多值得總結(jié)的經(jīng)驗和教訓(xùn)。

最后，需要說明的是，清代在邊疆地區(qū)(四川、云南、廣西、貴州、甘肅、青海、西藏、新疆)實行土官制度，雖然不斷進(jìn)行“改土歸流”，但這種制度一直發(fā)揮作用。這些地區(qū)的土職佐貳官，因為是世襲的，其管理模式及權(quán)責(zé)與其他地區(qū)不盡相同。

總之，以清代府縣佐貳官制度為研究對象，既要弄清其歷史淵源，又要關(guān)注王朝國家和社會的發(fā)展變化。在分析制度時，則需要在關(guān)注文本的同時考察其具體發(fā)揮的效用。如果能夠作出體用結(jié)合、表里互映的動態(tài)描述，勾勒出府縣佐貳官制度的具體概貌，相信定能在分析其利弊得失的基礎(chǔ)上，得到一些有益的啟示。