田雨婕

黨的十八大以來(lái)，“生態(tài)文明建設(shè)”被納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，“美麗中國(guó)”成為中華民族追求的新目標(biāo)。在“和諧共生、良性循環(huán)、全面發(fā)展、持續(xù)繁榮”宗旨的引領(lǐng)下，黨的十八屆三中全會(huì)首次提出要建立國(guó)家公園體制，并逐步開展地方試點(diǎn)。2017年1月，大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)正式啟動(dòng)，但在具體實(shí)踐過(guò)程中，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源開發(fā)利用的矛盾日趨顯著，礦山開采對(duì)周邊環(huán)境造成了巨大破壞。由此，大熊貓國(guó)家公園范圍內(nèi)眾多的已設(shè)礦業(yè)權(quán)需要逐步退出，而構(gòu)建礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償機(jī)制成為亟待解決的重要難題。對(duì)此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)遵循問(wèn)題導(dǎo)向，從體制機(jī)制視角探析大熊貓國(guó)家公園礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償?shù)膶?shí)施方案。

退出補(bǔ)償面臨的問(wèn)題

——補(bǔ)償對(duì)象有待厘清。為推進(jìn)礦業(yè)權(quán)有序退出，首先需要解決的是政府是否應(yīng)當(dāng)對(duì)礦業(yè)權(quán)人補(bǔ)償，即礦業(yè)權(quán)人是否享有獲得補(bǔ)償資格的問(wèn)題。實(shí)踐中，在兩種情況下存在資格認(rèn)定的分歧：其一，對(duì)于采礦權(quán)到期的礦業(yè)權(quán)人是否應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償。采礦權(quán)到期意味著采礦權(quán)人的權(quán)利中止，只有通過(guò)申請(qǐng)?jiān)S可證延期才能對(duì)礦山資源繼續(xù)利用，而權(quán)利的授予由大熊貓國(guó)家公園內(nèi)地質(zhì)礦產(chǎn)的主管部門決定。但是，若政府部門依生態(tài)環(huán)境保護(hù)之需對(duì)采礦權(quán)人的申請(qǐng)做出不予許可的決定并直接對(duì)采礦權(quán)進(jìn)行注銷而不進(jìn)行任何補(bǔ)償，雖然該行為具有合法依據(jù)，但在合理性上值得商榷。礦業(yè)權(quán)人在勘察階段投入大量成本以期取得對(duì)探明資源全部的開采收益，即使許可期限屆滿，其仍然具有可續(xù)期的“期待利益”，若不對(duì)此進(jìn)行補(bǔ)償，似乎有違公平。其二，對(duì)于未履行法定義務(wù)且整改后仍達(dá)不到要求的礦業(yè)權(quán)人是否應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償。筆者認(rèn)為，該爭(zhēng)議的歸因是混淆了行政補(bǔ)償和行政處罰。未履行法定義務(wù)的礦業(yè)權(quán)人雖然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，但這并不阻斷其成為被補(bǔ)償對(duì)象的主體資格。

——補(bǔ)償范圍難以界定。按照公正、合理的補(bǔ)償原則，礦業(yè)權(quán)人應(yīng)當(dāng)獲得清退區(qū)域內(nèi)全部礦產(chǎn)資源的價(jià)值補(bǔ)償，包括適當(dāng)?shù)难由靸r(jià)值，如礦山建設(shè)投入、職工安置費(fèi)用等。但在實(shí)踐中，關(guān)于礦業(yè)權(quán)人補(bǔ)償范圍的認(rèn)定卻成為最棘手的問(wèn)題之一，原因主要有兩個(gè)：第一，缺乏可操作的具體評(píng)價(jià)指標(biāo)和退出辦法;第二，大熊貓國(guó)家公園內(nèi)不同礦產(chǎn)企業(yè)的具體情況有所區(qū)別，補(bǔ)償范圍的評(píng)定難以統(tǒng)一。例如，在礦業(yè)權(quán)取得階段，一些企業(yè)并非以拍賣掛牌、招標(biāo)或協(xié)議方式取得礦業(yè)權(quán)，而是在轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)中購(gòu)得探礦、采礦權(quán)，那么該取得成本如何估值？又如在礦業(yè)權(quán)開采階段，一些礦山企業(yè)在機(jī)電設(shè)備等有形資產(chǎn)上投入大量資金，一旦礦產(chǎn)資源的開發(fā)終止，這些有形資產(chǎn)的投入是否應(yīng)當(dāng)一并納入礦業(yè)權(quán)人的損失范疇？諸如此類的問(wèn)題使得礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償范圍陷入難以界定的制度困境。

——補(bǔ)償財(cái)政資金尚待落實(shí)。根據(jù)“退出方案”的相關(guān)規(guī)定，在補(bǔ)償資金來(lái)源上，大熊貓國(guó)家公園采取“積極爭(zhēng)取中央財(cái)政給予適當(dāng)支持，公園及省級(jí)以上保護(hù)區(qū)補(bǔ)償資金由省、市、縣三級(jí)財(cái)政配套解決”的基本方針。但國(guó)家公園所在行政區(qū)域的政府部門必須同時(shí)處理多個(gè)礦業(yè)權(quán)的補(bǔ)償事項(xiàng)，所需資金數(shù)額巨大。事實(shí)上，如果缺少中央的財(cái)政撥款，地方很難推進(jìn)礦業(yè)權(quán)的清退工作，尤其是基層政府。譬如，在市、縣一級(jí)設(shè)立的大熊貓國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)，其負(fù)責(zé)的礦業(yè)權(quán)清退金額很可能是上億元，甚至十幾億元，這對(duì)于基層政府而言是難以負(fù)擔(dān)的一筆財(cái)政支出。目前，市縣級(jí)政府正積極爭(zhēng)取中央和省一級(jí)的資金支持，以盡早落實(shí)補(bǔ)償財(cái)政資金來(lái)源。

退出補(bǔ)償機(jī)制建議

——堅(jiān)持“一礦一策”，實(shí)施分類退出補(bǔ)償。礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償是一項(xiàng)政策性極強(qiáng)的工作，不僅事關(guān)政府與公民之間權(quán)利義務(wù)的調(diào)和，還牽涉到大熊貓國(guó)家公園區(qū)劃內(nèi)省、市、縣三級(jí)政府提升執(zhí)法公信力、樹立良好政府形象的重大事項(xiàng)。由于現(xiàn)行法律法規(guī)和政策文件無(wú)法提供統(tǒng)一指導(dǎo)，加之大熊貓國(guó)家公園內(nèi)礦產(chǎn)企業(yè)具有差異化特征，因此筆者主張，堅(jiān)持“一礦一策”的總體方針，結(jié)合因果關(guān)系判定，實(shí)施“三類三級(jí)”的分類退出補(bǔ)償方案。具體而言，首先，判斷礦業(yè)權(quán)人的權(quán)益損失與國(guó)家公園建設(shè)是否具有直接因果關(guān)系;若礦產(chǎn)企業(yè)因自身原因或不可抗力不得不放棄礦業(yè)權(quán)，造成的損失不應(yīng)由政府承擔(dān)。其次，區(qū)分探礦權(quán)、采礦權(quán)、探轉(zhuǎn)采三類，主要考慮不同類型礦業(yè)權(quán)人的投入成本、已獲收益、預(yù)期回報(bào)率，并將其作為確定補(bǔ)償數(shù)額的基準(zhǔn)。最后，采用三級(jí)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，即產(chǎn)業(yè)是否依法取得的合法性標(biāo)準(zhǔn)、礦業(yè)權(quán)是否到期的時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)以及礦產(chǎn)地是否處于核心保護(hù)區(qū)的空間標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)礦產(chǎn)企業(yè)的個(gè)體情況采取不同的處置方式。

——明確礦業(yè)權(quán)退出性質(zhì)，貫徹合理補(bǔ)償和協(xié)商原則。在明確礦業(yè)權(quán)退出具有政策驅(qū)動(dòng)和權(quán)益損害性質(zhì)的基礎(chǔ)之上，應(yīng)當(dāng)貫徹合理補(bǔ)償原則，與礦業(yè)權(quán)人充分協(xié)商，保障其合法利益，有序推進(jìn)各項(xiàng)工作。理論上講，礦業(yè)權(quán)退出是一種“特別犧牲”，根據(jù)公共負(fù)擔(dān)平等理論，政府應(yīng)當(dāng)代表公眾對(duì)礦業(yè)權(quán)人的特別損害進(jìn)行合理補(bǔ)償以均衡生態(tài)環(huán)境保護(hù)的義務(wù)負(fù)擔(dān)。從規(guī)范層面分析，礦產(chǎn)資源的所有者是國(guó)家，礦業(yè)權(quán)人僅根據(jù)授益性行政許可取得對(duì)礦山的使用權(quán)，故該權(quán)利的退出理應(yīng)只是繼續(xù)授益行為的終止。但事實(shí)上，強(qiáng)制關(guān)閉具有合法礦業(yè)權(quán)的企業(yè)缺乏法律依據(jù)，目前仍主要通過(guò)政策文件推動(dòng)。與此同時(shí)，礦業(yè)權(quán)特別是采礦權(quán)，其退出不僅伴隨著礦業(yè)權(quán)人失去資源權(quán)益，很多情況下還是礦業(yè)權(quán)人市場(chǎng)主體資格以及經(jīng)營(yíng)資格的終止。換言之，礦業(yè)權(quán)退出對(duì)權(quán)利人的損害不僅僅是直接的經(jīng)濟(jì)利益，還涉及經(jīng)營(yíng)者資格利益。因此筆者建議，借鑒《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)分類退出辦法》中“投入補(bǔ)償相應(yīng)平衡”和“協(xié)議優(yōu)先平穩(wěn)退出”的原則，與礦業(yè)權(quán)人協(xié)商制定補(bǔ)償協(xié)議，最大限度化解分歧，維護(hù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的安定和諧。

——推進(jìn)中央資金支持，減少地方財(cái)政壓力。礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償是一項(xiàng)涉及金額巨大的系統(tǒng)工程，作為具體執(zhí)行清退工作的基層管理機(jī)構(gòu)，其在缺少中央財(cái)政投入的情況下無(wú)力承擔(dān)全部的補(bǔ)償支出。同時(shí)，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，大熊貓國(guó)家公園內(nèi)的礦產(chǎn)資源權(quán)益金按照中央統(tǒng)一部署，采取多級(jí)分層的分配方式。其中，礦業(yè)權(quán)出讓收益中央和地方分成比例為4：6，地方分成部分則由省級(jí)人民政府確定?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、縣的分配比例。一般而言，地方分得的六成中只有很少一部分礦產(chǎn)收益會(huì)最終到達(dá)基層政府?；诖?，筆者認(rèn)為按照權(quán)利義務(wù)相對(duì)等的原則，恰當(dāng)?shù)难a(bǔ)償辦法應(yīng)當(dāng)是依據(jù)中央和地方對(duì)大熊貓國(guó)家公園內(nèi)礦產(chǎn)資源收益分成的比例對(duì)礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償?shù)呢?cái)政資金進(jìn)行合理分配。中央可以通過(guò)設(shè)立礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償專項(xiàng)資金、加大重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，支持地方順利開展礦業(yè)權(quán)清退工作。

——保障資源安全，統(tǒng)籌礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備?！翱傮w規(guī)劃”明確了在對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的前提下，對(duì)與國(guó)家公園重疊的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)和特殊礦種礦業(yè)權(quán)實(shí)施差別化管理。這是對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和礦產(chǎn)資源開發(fā)間矛盾關(guān)系做出的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

在當(dāng)今的國(guó)際形勢(shì)下，作為礦產(chǎn)資源的消費(fèi)大國(guó)，我國(guó)需要減少對(duì)進(jìn)口礦產(chǎn)的依賴程度，因此只能轉(zhuǎn)向國(guó)內(nèi)開發(fā)。大熊貓國(guó)家公園位于礦產(chǎn)資源豐富的西部地區(qū)，橫跨四川、陜西、甘肅三省。如果在該區(qū)域內(nèi)嚴(yán)格限制地質(zhì)勘察和開發(fā)利用，將嚴(yán)重影響鎢、錫、銻、稀土礦等關(guān)系到國(guó)計(jì)民生、具有重大戰(zhàn)略意義的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備。因此筆者建議，科學(xué)評(píng)估大熊貓國(guó)家公園內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出對(duì)國(guó)家資源供應(yīng)帶來(lái)的影響，分析戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的供需形勢(shì)，統(tǒng)籌礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備，保障國(guó)家資源安全。