呂 寧，何紫瑤

(湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081)

隨著社會(huì)文明程度的進(jìn)步，人們的維權(quán)意識(shí)不斷提高，民眾參與行政管理的熱情日益提升，舉報(bào)已成為公民表達(dá)訴求的重要渠道。而實(shí)踐中不予答復(fù)、延遲答復(fù)、答復(fù)不合法等情形使得舉報(bào)人權(quán)益受到損害。同時(shí)，由于立案登記制的推行，舉報(bào)的內(nèi)涵逐漸從對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督擴(kuò)展到促進(jìn)私益的維護(hù)，司法實(shí)踐中，有關(guān)投訴舉報(bào)的案件也越來越頻發(fā)。但是，由于我國(guó)的舉報(bào)制度散見于各個(gè)行政管理部門法當(dāng)中，缺乏統(tǒng)一的上位法規(guī)范。理論界對(duì)行政舉報(bào)答復(fù)行為的法律屬性、舉報(bào)答復(fù)行為是否可訴以及可訴性標(biāo)準(zhǔn)等問題都沒有形成統(tǒng)一定論。面對(duì)頻發(fā)的舉報(bào)答復(fù)案件，如何將理論結(jié)合實(shí)踐，保障舉報(bào)人的權(quán)益等問題亟待解決。因此，本文從現(xiàn)有立法規(guī)范出發(fā)，在對(duì)舉報(bào)答復(fù)行為的法律屬性進(jìn)行認(rèn)定的情況下，結(jié)合相關(guān)理論與司法裁判，對(duì)舉報(bào)答復(fù)行為的可訴性進(jìn)行類型化討論，試圖構(gòu)建行之有效的行政舉報(bào)答復(fù)行為可訴性審查規(guī)則。

一 行政舉報(bào)答復(fù)行為可訴性審查的困境

(一)舉報(bào)的概念和范圍界定不明確

確定“舉報(bào)”的概念及范圍是探究舉報(bào)答復(fù)行為可訴性問題的首要前提。但是，我國(guó)沒有統(tǒng)一的舉報(bào)制度，相關(guān)法律規(guī)范涉及領(lǐng)域頗廣。因此，舉報(bào)一詞在我國(guó)并沒有形成統(tǒng)一、明確的概念，而且因其功能與投訴、信訪、申訴等詞頗具相似性，而經(jīng)常出現(xiàn)混用的情況，這就造成舉報(bào)答復(fù)案件可訴性審查上的不明確。

在行政法領(lǐng)域，舉報(bào)權(quán)通常體現(xiàn)為公眾針對(duì)第三人的違法行為，向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉。因此，舉報(bào)與申訴、控告、檢舉等詞的內(nèi)涵通常具有重合性。例如，根據(jù)《中華人民共和國(guó)稅收違法行為檢舉管理辦法》的規(guī)定，單位、個(gè)人對(duì)于稅收違法行為有權(quán)向稅務(wù)機(jī)關(guān)檢舉。這里的“檢舉”一詞實(shí)際上也包含了舉報(bào)、控告等行為。在《中華人民共和國(guó)食品藥品投訴舉報(bào)管理辦法》中，“舉報(bào)”與“投訴”全文相連使用，其內(nèi)涵與范圍并沒有被刻意區(qū)分。但是，在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域中，“舉報(bào)”與“投訴”的內(nèi)涵出現(xiàn)了差別?！妒袌?chǎng)監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理暫行辦法》第2條將投訴定義為消費(fèi)者與經(jīng)營(yíng)者發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，請(qǐng)求市場(chǎng)監(jiān)管部門解決糾紛的行為，將舉報(bào)定義為公民、法人或其他組織向監(jiān)管部門反映違法線索的行為?！妒袌?chǎng)監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理暫行辦法》對(duì)舉報(bào)投訴進(jìn)行了分開界定。因此，在法律規(guī)范的層面，“舉報(bào)”一詞，難以明晰。

(二)行政舉報(bào)答復(fù)行為性質(zhì)認(rèn)定不一

行政舉報(bào)答復(fù)行為的性質(zhì)界定是研究行政舉報(bào)答復(fù)行為可訴性問題的學(xué)理基礎(chǔ)。目前，行政舉報(bào)答復(fù)的規(guī)定散見于各領(lǐng)域的具體法律規(guī)范中，關(guān)于行政舉報(bào)答復(fù)的法律性質(zhì)，目前還沒有相關(guān)法律規(guī)范明確規(guī)定。理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)于舉報(bào)答復(fù)行為的性質(zhì)都沒有形成統(tǒng)一共識(shí)，其分歧點(diǎn)主要在于行政事實(shí)行為與行政法律行為之分。

學(xué)界主要存在三種觀點(diǎn)：其一，行政舉報(bào)答復(fù)行為的性質(zhì)屬于行政法律行為，該行為是行政機(jī)關(guān)在法定權(quán)限內(nèi)依法對(duì)舉報(bào)人作出并產(chǎn)生法律效果的行為，其應(yīng)當(dāng)被納入行政訴訟受案范圍[1]。其二，行政舉報(bào)答復(fù)行為應(yīng)當(dāng)屬于一種觀念通知型的行政事實(shí)行為，行政機(jī)關(guān)作出該類行為時(shí)主觀上沒有引發(fā)法律拘束力的目的。因此，不能將其納入行政訴訟受案范圍[2]。其三，行政舉報(bào)答復(fù)行為的性質(zhì)認(rèn)定不能一概而論，有學(xué)者將行政舉報(bào)答復(fù)行為區(qū)分為自益性舉報(bào)答復(fù)行為和公益性舉報(bào)答復(fù)行為，自益性舉報(bào)答復(fù)屬于行政法律行為，而公益性的舉報(bào)答復(fù)屬于一種觀念告知型的行政事實(shí)行為[3]。

在司法實(shí)踐中，對(duì)于行政機(jī)關(guān)舉報(bào)答復(fù)行為的性質(zhì)認(rèn)定也存在行政事實(shí)行為和行政法律行為之分。例如在“周洪文與武漢市黃陂區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局等投訴舉報(bào)糾紛案”中，法院將舉報(bào)答復(fù)行為界定為一種行政事實(shí)行為，遂裁定駁回起訴①。而在“叢李松訴哈爾濱市市場(chǎng)監(jiān)督管理局行投訴舉報(bào)處理結(jié)果案”中，雖然一審法院將被訴舉報(bào)答復(fù)行為認(rèn)定為一種行政事實(shí)行為，裁定駁回起訴。但是，二審法院將其認(rèn)定為一種具體行政行為，屬于行政訴訟受案范圍，遂做出指令一審法院繼續(xù)審理的裁定②。上述兩個(gè)案件同為市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的自益性舉報(bào)答復(fù)案件，但是法院之間的裁判卻大相徑庭。究其根本，在于法院對(duì)行政舉報(bào)答復(fù)行為的法律性質(zhì)認(rèn)定不統(tǒng)一。行政舉報(bào)答復(fù)行為法律性質(zhì)認(rèn)定不一致直接導(dǎo)致同類案件的裁判結(jié)果各異，既有損司法公信力，也會(huì)給舉報(bào)答復(fù)案件的可訴性審查帶來困境。

(三)被訴行政行為混同

關(guān)于行政舉報(bào)答復(fù)案件，在司法實(shí)踐中，法院存在混淆被訴行政行為的現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在行政處理行為與答復(fù)行為的混同。例如，在自益性舉報(bào)答復(fù)案件中，法院將行政處理行為對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生影響等同于舉報(bào)答復(fù)行為與當(dāng)事人有利害關(guān)系，從而認(rèn)定該當(dāng)事人具有訴權(quán)。但是，法院在這類案件的審理過程中并不會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的調(diào)查處理行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，僅僅對(duì)答復(fù)行為進(jìn)行程序性審查。再如，在部分公益性舉報(bào)答復(fù)案件中，當(dāng)事人因行政機(jī)關(guān)逾期答復(fù)、不予答復(fù)而對(duì)其答復(fù)行為提起訴訟時(shí)，法院也是通過認(rèn)定舉報(bào)人與行政處理行為沒有利害關(guān)系來排除該類案件的可訴性。如“廖其晾、三臺(tái)縣自然資源局資源行土地行政管理(土地)再審案”③“臺(tái)州市黃巖宏力塑料廠、臺(tái)州市自然資源和規(guī)劃局資源行政管理案”等都是依據(jù)這種審查思路。這些案例反映出我國(guó)關(guān)于行政舉報(bào)答復(fù)案件的司法審查較為籠統(tǒng)，這種審判思路會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求與法院審查對(duì)象不一致，不利于當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)。

二 行政舉報(bào)答復(fù)行為可訴性認(rèn)定的前提

(一)行政舉報(bào)答復(fù)行為的內(nèi)涵界定

舉報(bào)制度的目的在于通過在相關(guān)行政管理規(guī)范中設(shè)置舉報(bào)條款，指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)在各自管轄領(lǐng)域依法履職。正如前文所述，我國(guó)關(guān)于舉報(bào)制度的規(guī)定大多松散分布于各個(gè)行政管理領(lǐng)域的法律規(guī)范中，并且經(jīng)常與“投訴”“檢舉”“控告”等概念并用或者混用，除非法律規(guī)范明確對(duì)相關(guān)概念進(jìn)行界定，那么“舉報(bào)”與其他相似概念無須刻意區(qū)分，應(yīng)采取同義理解。因此，本文所探討的“舉報(bào)”包括“控告”“投訴”以及“檢舉”等近似表述，包括行政管理領(lǐng)域內(nèi)當(dāng)事人將違法事項(xiàng)反映至行政機(jī)關(guān)并要求其查處的一切行為。值得注意的是，這里不包括民眾對(duì)國(guó)家公職人員違法違紀(jì)的檢舉行為。

此外，學(xué)界關(guān)于舉報(bào)答復(fù)的具體內(nèi)涵以是否含括行政機(jī)關(guān)的調(diào)查處理行為為標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分狹義的舉報(bào)答復(fù)和廣義的舉報(bào)答復(fù)，狹義的舉報(bào)答復(fù)僅僅指行政機(jī)關(guān)將針對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)的受理情況向當(dāng)事人回復(fù)的行為，該行為具有單一性。但是，廣義上的舉報(bào)答復(fù)行為不僅包括行政機(jī)關(guān)對(duì)于受理情況的回復(fù)行為還包括其依職權(quán)行使查處行為，該行為具有復(fù)合性。從法律規(guī)范的角度分析，《銀行保險(xiǎn)違法行為舉報(bào)處理工作辦法》④《廣告法》⑤等法律規(guī)范對(duì)舉報(bào)答復(fù)期限以及答復(fù)方式都作了具體規(guī)定。而《食品藥品投訴舉報(bào)管理辦法》⑥對(duì)舉報(bào)答復(fù)處理程序也作了具體規(guī)定，由此得出，舉報(bào)答復(fù)行為不僅包括立案受理的階段還包括行政處理的階段。綜上，本文對(duì)舉報(bào)答復(fù)行為內(nèi)涵的界定采取廣義解釋即行政機(jī)關(guān)收到舉報(bào)人的舉報(bào)后，依法對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)立案受理、調(diào)查處理并將相應(yīng)查處情況回復(fù)給舉報(bào)人的整個(gè)過程。

(二)行政舉報(bào)答復(fù)行為之性質(zhì)認(rèn)定

目前，理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)于舉報(bào)答復(fù)行為的性質(zhì)界定都沒有形成共識(shí)，主要分歧在于行政事實(shí)行為與行政法律行為之爭(zhēng)。

1.行政事實(shí)行為論

關(guān)于行政舉報(bào)答復(fù)行為法律屬性，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)有學(xué)者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)對(duì)檢舉人做出的復(fù)函屬于觀念告知型的行政事實(shí)行為[4]。這種觀點(diǎn)認(rèn)為行政舉報(bào)答復(fù)行為是行政機(jī)關(guān)對(duì)舉報(bào)人的檢舉事項(xiàng)進(jìn)行依法處理，并將處理情況及時(shí)向舉報(bào)人告知的行為。行政機(jī)關(guān)在作出這種告知行為時(shí)，主觀上并不具有引起某種法律效果的目的，客觀上也不會(huì)對(duì)當(dāng)事人造成實(shí)質(zhì)影響，不應(yīng)被納入受案范圍。這與我國(guó)普遍存在的公益性舉報(bào)答復(fù)不可訴的觀點(diǎn)不謀而合。在公益性舉報(bào)中，舉報(bào)人行使舉報(bào)權(quán)，一般不會(huì)涉及自身利益的維護(hù)，其目的在于因維護(hù)某種公共利益向行政機(jī)關(guān)檢舉告發(fā)某種違法行為。這種情況下，行政機(jī)關(guān)在接到舉報(bào)后，對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)進(jìn)行依法查處并將相關(guān)處理情況向舉報(bào)人及時(shí)回復(fù)。這種答復(fù)行為屬于一種觀念上的通知，不產(chǎn)生法律效果，應(yīng)當(dāng)被納入行政事實(shí)行為的范圍。此外，在我國(guó)涉及行政管理領(lǐng)域的法律規(guī)范本身具有較強(qiáng)的公益性目的。所以，有的法律規(guī)范并沒有將行政機(jī)關(guān)接到舉報(bào)后的答復(fù)行為規(guī)定為一種法定義務(wù)，當(dāng)事人沒有請(qǐng)求答復(fù)的請(qǐng)求權(quán)，無論答復(fù)與否都不會(huì)引發(fā)法律效果。因此，這類的舉報(bào)答復(fù)行為也屬于行政事實(shí)行為。

2.行政法律行為論

行政法律行為是指行政機(jī)關(guān)為調(diào)整規(guī)范行政關(guān)系，運(yùn)用行政管理權(quán)限對(duì)特定或不特定的相對(duì)人產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)影響，形成行政法律關(guān)系的行為[5]。根據(jù)行政法律行為的定義，行政法律行為應(yīng)當(dāng)滿足以下方面：第一，主體要件，行政法律行為的實(shí)施主體為行政機(jī)關(guān)或經(jīng)依法授權(quán)的組織。第二，職權(quán)要件，行政法律行為是行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律規(guī)范確定的權(quán)限和職責(zé)作出的行為。第三，法律效果要件，要求行政機(jī)關(guān)作出的行政行為對(duì)特定或不特定的人的權(quán)利義務(wù)造成影響，從而在雙方之間形成行政法律關(guān)系。結(jié)合上述三要件，對(duì)行政舉報(bào)答復(fù)行為的法律屬性進(jìn)行分析。首先，從主體要件方面來看，實(shí)施舉報(bào)答復(fù)行為的主體是各行政領(lǐng)域內(nèi)依法具有行政管理權(quán)限的的行政機(jī)關(guān)，符合主體要件。其次，從職權(quán)要件方面來看，通常情況下相關(guān)舉報(bào)法律規(guī)范都明確了相關(guān)行政機(jī)關(guān)在對(duì)舉報(bào)事實(shí)依法查處后，具有依法向當(dāng)事人及時(shí)回復(fù)受理、處理情況的義務(wù)。最后，從法律效果方面來看,相關(guān)法律規(guī)范賦予了舉報(bào)人舉報(bào)權(quán)，相應(yīng)地也規(guī)定行政機(jī)關(guān)具有依法將相關(guān)受理情況及處理情況告知當(dāng)事人的義務(wù)。因此，在舉報(bào)受理機(jī)關(guān)與舉報(bào)人之間形成了舉報(bào)法律關(guān)系。根據(jù)舉報(bào)制度的相關(guān)條款設(shè)置，舉報(bào)人獲得舉報(bào)處理情況的回復(fù)是其法定權(quán)利。這類程序性答復(fù)行為符合行政法律行為的構(gòu)成要件，屬于行政法律行為，而涉及實(shí)體性處理行為的舉報(bào)答復(fù)行為另當(dāng)別論。

綜上所述，通過多角度辨別分析行政事實(shí)行為與行政法律行為，對(duì)于廣義的舉報(bào)答復(fù)行為難以認(rèn)定為統(tǒng)一的行為性質(zhì)，無論是將其全部納入行政事實(shí)行為的范疇還是不加以區(qū)分籠統(tǒng)地將其納入行政法律行為的范圍都會(huì)有失偏頗[6]。因此，對(duì)于行政舉報(bào)答復(fù)行為的性質(zhì)認(rèn)定，可以將其類型化。不同類型的舉報(bào)答復(fù)行為在不同的答復(fù)階段分別進(jìn)行性質(zhì)認(rèn)定及可訴性分析，這樣才能更全面地構(gòu)建舉報(bào)答復(fù)行為的可訴性審查規(guī)則。

(三)行政舉報(bào)答復(fù)行為的類型化區(qū)分

1.程序性的舉報(bào)答復(fù)行為和實(shí)體性的舉報(bào)答復(fù)行為

根據(jù)傳統(tǒng)的兩分法理論可以將舉報(bào)答復(fù)行為分為程序性的舉報(bào)答復(fù)行為和實(shí)體性的舉報(bào)答復(fù)行為。程序性舉報(bào)答復(fù)指行政機(jī)關(guān)針對(duì)舉報(bào)人的舉報(bào)所做的立案受理以及處理情況的回復(fù)行為，該種答復(fù)不涉及行政機(jī)關(guān)所作的實(shí)體性處理，所以又稱之為純粹的答復(fù)行為。實(shí)體性舉報(bào)答復(fù)是指涉及行政機(jī)關(guān)實(shí)體性處理行為的答復(fù)，如行政機(jī)關(guān)在確定被舉報(bào)人確有違法行為并做出相應(yīng)行政處罰后對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行回復(fù)的行為。實(shí)體性舉報(bào)答復(fù)又可區(qū)分為自益性舉報(bào)答復(fù)和公益性舉報(bào)答復(fù)。自益性舉報(bào)答復(fù)對(duì)當(dāng)事人的合法權(quán)益造成實(shí)際影響，當(dāng)事人有權(quán)提起訴訟。公益性舉報(bào)答復(fù)行為不涉及當(dāng)事人的自身合法權(quán)益，與被訴行為不具有利害關(guān)系，因此，不具有可訴性[7]。

2.不同階段的舉報(bào)答復(fù)行為

對(duì)行政舉報(bào)答復(fù)行為進(jìn)行程序性和實(shí)體性的類型化區(qū)分對(duì)研究其可訴性問題具有重要意義，但該種分類方式具有碎片化、片段化的缺點(diǎn)。因此，有學(xué)者為了更加直觀地、動(dòng)態(tài)地呈現(xiàn)行政舉報(bào)答復(fù)過程，提出從行政過程理論的角度對(duì)其進(jìn)行類型化分析[8]。根據(jù)該理論的觀點(diǎn)，舉報(bào)答復(fù)行為分為三個(gè)階段：受理階段、調(diào)查處理階段及調(diào)查處理后的特殊階段。

受理階段主要包括行政機(jī)關(guān)的受理行為，即行政機(jī)關(guān)在接到舉報(bào)人的舉報(bào)后根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)進(jìn)行審查并將是否受理的結(jié)果向當(dāng)事人告知的行為。行政處理階段主要包括行政機(jī)關(guān)對(duì)舉報(bào)事實(shí)根據(jù)法定程序進(jìn)行實(shí)質(zhì)調(diào)查的行為以及將相關(guān)處理情況及時(shí)告知當(dāng)事人的行為。特殊階段主要包括行政機(jī)關(guān)在結(jié)束行政處理流程后針對(duì)舉報(bào)人的積極舉報(bào)行為進(jìn)行行政獎(jiǎng)勵(lì)的行為，行政獎(jiǎng)勵(lì)雖是獨(dú)立存在的行政行為，但是行政機(jī)關(guān)對(duì)于是否獎(jiǎng)勵(lì)的決定通常以舉報(bào)答復(fù)行為作為載體。因此，該行為被界定為特殊階段的舉報(bào)答復(fù)行為。

綜上，本文將行政舉報(bào)答復(fù)行為分為三個(gè)層次：第一個(gè)層次，根據(jù)舉報(bào)答復(fù)行為的階段不同將其分為受理階段的舉報(bào)答復(fù)行為、調(diào)查處理階段的舉報(bào)答復(fù)行為、特殊階段的舉報(bào)答復(fù)行為；第二個(gè)層次，針對(duì)受理階段的舉報(bào)答復(fù)行為與處理階段的舉報(bào)答復(fù)行為進(jìn)一步區(qū)分程序性的舉報(bào)答復(fù)行為和實(shí)體性的舉報(bào)答復(fù)行為；第三個(gè)層次，在實(shí)體性舉報(bào)答復(fù)行為的基礎(chǔ)上再區(qū)分自益性舉報(bào)答復(fù)行為與公益性舉報(bào)答復(fù)行為，具體如圖1所示。

圖1 行政舉報(bào)答復(fù)類型化區(qū)分情況

三 行政舉報(bào)答復(fù)行為可訴性審查規(guī)則構(gòu)建

(一)受理階段的行政舉報(bào)答復(fù)行為

在受理階段，舉報(bào)人主要是基于行政機(jī)關(guān)答復(fù)不作為而提起訴訟。主要包括不予受理的答復(fù)行為和不予答復(fù)、逾期答復(fù)行為兩種情形。因此，受理階段的舉報(bào)答復(fù)行為因?yàn)闆]有涉及到實(shí)體性的處理行為，所以屬于程序意義上的舉報(bào)答復(fù)行為。

1.不予受理的答復(fù)行為

在相關(guān)領(lǐng)域涉及舉報(bào)制度的法律規(guī)范中，大部分都規(guī)定了行政機(jī)關(guān)對(duì)于舉報(bào)人的舉報(bào)應(yīng)當(dāng)依法予以受理。舉報(bào)人依據(jù)各領(lǐng)域行政管理法規(guī)范的規(guī)定依法享有程序請(qǐng)求權(quán)，倘若此時(shí)具有相應(yīng)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)未根據(jù)相關(guān)法律規(guī)范依法受理，這將直接損害當(dāng)事人的法定權(quán)益，舉報(bào)人便能夠訴請(qǐng)法院，請(qǐng)求依法裁判[8]。

2.不予答復(fù)或逾期答復(fù)行為

正如前文所述，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)范的規(guī)定，在受理階段，行政機(jī)關(guān)在接到當(dāng)事人的舉報(bào)后通常有將相關(guān)受理情況告知當(dāng)事人的義務(wù)。如果行政機(jī)關(guān)不予答復(fù)或者逾期答復(fù)都將損害當(dāng)事人的程序權(quán)益。但是，在公益性舉報(bào)案件中，由于法院在審理該類案件時(shí)沒有區(qū)分純粹的答復(fù)行為和行政處理行為，通常情況下，當(dāng)事人往往因?yàn)椴慌c行政機(jī)關(guān)的處理行為具有利害關(guān)系而被排除訴權(quán)。例如，在“臺(tái)州市黃巖宏力塑料廠訴臺(tái)州市自然資源和規(guī)劃局資源行政管理案”中，原告請(qǐng)求確認(rèn)臺(tái)州市國(guó)土資源局黃巖分局不予回復(fù)的行為違法。法院以原告臺(tái)州市黃巖宏力塑料廠與被告不履行法定職責(zé)的行為不存在利害關(guān)系為由駁回起訴⑦。而在另外一起“劉信海與舟山市國(guó)土資源局訴地礦行政管理機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)上訴案”中，原告同樣以被告舟山市國(guó)土資源局不予答復(fù)為由向法院起訴。法院認(rèn)為：“在舉報(bào)案件中，當(dāng)事人具有獲得回復(fù)的程序權(quán)利。行政主管部門未回復(fù)舉報(bào)結(jié)果的行為與舉報(bào)人之間存在利害關(guān)系?！弊罱K做出了確認(rèn)違法的判決⑧。上述兩個(gè)案件都是原告針對(duì)被告不予答復(fù)的案件，但法院的處理卻大相庭徑。筆者認(rèn)同后一案例法院的處理。在兩個(gè)案件中，被告對(duì)當(dāng)事人的舉報(bào)具有法定的答復(fù)義務(wù)，如果行政機(jī)關(guān)不予答復(fù)或者逾期答復(fù)都將直接侵害當(dāng)事人的知情權(quán)，如果僅僅因?yàn)榕e報(bào)人不享有實(shí)體性的權(quán)利而剝奪其程序上的權(quán)利，有違舉報(bào)制度設(shè)立的初衷。

(二)處理階段的行政舉報(bào)答復(fù)行為

處理階段的舉報(bào)答復(fù)行為是指行政機(jī)關(guān)在對(duì)當(dāng)事人所反映的事實(shí)進(jìn)行依法調(diào)查處理，并將相應(yīng)的處理情況向當(dāng)事人回復(fù)的行為。調(diào)查行為是處理階段的關(guān)鍵組成部分，調(diào)查結(jié)果的內(nèi)容直接決定了后續(xù)答復(fù)結(jié)果的正確性。因此，處理階段的舉報(bào)答復(fù)行為的可訴性分析可以分為以下幾種情形。

1.程序性的舉報(bào)答復(fù)行為

舉報(bào)人針對(duì)處理階段的舉報(bào)答復(fù)行為而提起訴訟主要包括兩種情況：第一種是因行政機(jī)關(guān)答復(fù)不作為而提起訴訟；第二種是因?qū)Υ饛?fù)內(nèi)容與舉報(bào)處理規(guī)定不服而提起訴訟兩種類型。其中，答復(fù)不作為直接侵犯當(dāng)事人的程序性權(quán)益，具有可訴性，前文已經(jīng)詳細(xì)論述，這里不再贅述。另外，關(guān)于答復(fù)內(nèi)容與舉報(bào)處理規(guī)定不符的情形，在相關(guān)舉報(bào)制度的法律規(guī)范中，通常情況下都具體規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的履行答復(fù)義務(wù)的法定程序。因此，行政機(jī)關(guān)未能依照法定程序答復(fù)舉報(bào)人都有直接侵害當(dāng)事人法定權(quán)益的可能性，舉報(bào)人具有依法向法院尋求救濟(jì)的權(quán)利。

2.實(shí)體性處理舉報(bào)答復(fù)行為

第一，未經(jīng)調(diào)查處理的答復(fù)行為。在行政舉報(bào)答復(fù)過程中，行政處理階段的調(diào)查行為是核心環(huán)節(jié)，如果行政機(jī)關(guān)沒有經(jīng)過調(diào)查程序而進(jìn)行處理答復(fù)，無論其是公益性舉報(bào)還是自益性舉報(bào)都應(yīng)當(dāng)具有可訴性。缺乏違法性調(diào)查的實(shí)體性答復(fù)，任何情況下都是缺乏依據(jù)的。如果該類舉報(bào)人屬于維護(hù)自身權(quán)益的舉報(bào)人，那么行政機(jī)關(guān)所做出的答復(fù)行為不僅從根本上損害了舉報(bào)人的知情權(quán)還可能損害相關(guān)實(shí)體性權(quán)益。如果該類舉報(bào)人是基于維護(hù)公共利益而進(jìn)行舉報(bào)，則該答復(fù)行為直接損害當(dāng)事人的程序性權(quán)益，對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)直接造成損害。因此，這類舉報(bào)答復(fù)行為應(yīng)被納入受案范圍。

第二，調(diào)查處理不完全的舉報(bào)答復(fù)行為。處理不完全的舉報(bào)答復(fù)行為是指行政機(jī)關(guān)收到舉報(bào)人的舉報(bào)事項(xiàng)后未針對(duì)相關(guān)事項(xiàng)完全回應(yīng)或者遺漏處理事項(xiàng)未處理。例如，在“北京市朝陽(yáng)區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局與邱輝因舉報(bào)答復(fù)上訴案”中，被告北京市朝陽(yáng)區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局僅以協(xié)助單位的回復(fù)函為依據(jù)作出答復(fù)決定，缺乏證據(jù)支撐，因此，法院做出了責(zé)令重新調(diào)查處理的判決⑨。這一類的舉報(bào)答復(fù)行為屬于處理不完全情形。這種情形下行政機(jī)關(guān)所作的答復(fù)行為，缺乏很多法定行政履職程序，有損舉報(bào)人的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)被納入行政訴訟受案范圍。

第三，已經(jīng)調(diào)查并有實(shí)質(zhì)結(jié)果的答復(fù)行為。已經(jīng)調(diào)查并有實(shí)質(zhì)結(jié)果的答復(fù)行為是指行政機(jī)關(guān)已經(jīng)履行了調(diào)查處理職責(zé)并向當(dāng)事人依法告知處理情況的行為。在這類僅僅涉及實(shí)體性利益的舉報(bào)答復(fù)行為中，行政法律關(guān)系的主體為行政機(jī)關(guān)與被舉報(bào)人，行政處理結(jié)果直接對(duì)被舉報(bào)人的權(quán)益產(chǎn)生影響，對(duì)舉報(bào)人的權(quán)益不直接產(chǎn)生影響。因此，舉報(bào)人是否能針對(duì)處理結(jié)果提起訴訟，在于其是否與行政處理結(jié)果具有利害關(guān)系。根據(jù)前文所述的行政舉報(bào)答復(fù)行為的類型化區(qū)分，在這類實(shí)體性舉報(bào)答復(fù)行為中可分為自益性舉報(bào)答復(fù)行為和公益性舉報(bào)答復(fù)行為。

在自益性舉報(bào)案件中，首先，當(dāng)事人需要向法院提供足夠證據(jù)證明行政機(jī)關(guān)所作的行政處理結(jié)果對(duì)當(dāng)事人的合法權(quán)益造成影響。其次，法院還需審查行政機(jī)關(guān)作出的處理行為所依據(jù)的法律規(guī)范是否具有保護(hù)當(dāng)事人個(gè)人利益的目的[9]。換而言之，即使是自益性舉報(bào)答復(fù)案件，舉報(bào)人也不一定有訴權(quán)，要結(jié)合舉報(bào)人請(qǐng)求保護(hù)的私益是否是值得保護(hù)的利益，對(duì)于私人利益的維護(hù)，應(yīng)探究相關(guān)法規(guī)范是否具有維護(hù)私人利益的目的，如果可以通過民事救濟(jì)途徑解決，則不屬于行政訴訟范疇，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)民事訴訟解決爭(zhēng)議，這樣更加有助于節(jié)約司法資源，防止濫訴現(xiàn)象[10]。

在公益性舉報(bào)案件中，舉報(bào)人向有關(guān)機(jī)關(guān)檢舉違法行為時(shí)請(qǐng)求保護(hù)的利益屬于反射利益，很難證明有關(guān)機(jī)關(guān)在對(duì)被舉報(bào)事項(xiàng)進(jìn)行查處時(shí)會(huì)對(duì)當(dāng)事人的合法權(quán)益造成實(shí)質(zhì)影響。因此，根據(jù)前文對(duì)于該類舉報(bào)答復(fù)行為的性質(zhì)分析，公益性舉報(bào)答復(fù)屬于行政事實(shí)行為，不能將其納入行政訴訟受案范圍[11]。值得注意的是，這里的公益性舉報(bào)答復(fù)行為是指涉及當(dāng)事人實(shí)體性權(quán)益的舉報(bào)答復(fù)行為，而不是前文所述的純粹性答復(fù)行為。對(duì)于前文所述的純粹的程序性答復(fù)，不區(qū)分公益性或是私益性均具有可訴性。

(三)特殊階段的舉報(bào)答復(fù)行為

有獎(jiǎng)舉報(bào)制度作為行政舉報(bào)的附屬，同樣呈現(xiàn)碎片化的特點(diǎn)。有獎(jiǎng)舉報(bào)是有關(guān)行政機(jī)關(guān)收到舉報(bào)人的舉報(bào)，對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)進(jìn)行審查后，根據(jù)舉報(bào)人提供線索的價(jià)值大小給予相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)。有的學(xué)者在論述舉報(bào)答復(fù)行為的可訴性時(shí)，以行政獎(jiǎng)勵(lì)的存在而證明舉報(bào)答復(fù)行為的可訴性。這一觀點(diǎn)有失偏頗，有獎(jiǎng)舉報(bào)中的行政獎(jiǎng)勵(lì)雖然因舉報(bào)人的舉報(bào)而獲得，但在訴權(quán)上不能混為一談，行政獎(jiǎng)勵(lì)可以看作在行政機(jī)關(guān)與舉報(bào)人之間獨(dú)立形成的一種行政法律行為，當(dāng)舉報(bào)人的舉報(bào)滿足一定條件時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向舉報(bào)人支付相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)。如司法實(shí)踐中，不乏因舉報(bào)人不服行政機(jī)關(guān)舉報(bào)答復(fù)中不予獎(jiǎng)勵(lì)的決定而提起的訴訟。例如，在“廣州市天河區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局與張波食品藥品安全行政管理(食品、藥品)案”中，原告張波向天河區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局舉報(bào)某商場(chǎng)涉嫌銷售不符合食品安全的產(chǎn)品，天河區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局依法對(duì)該商場(chǎng)進(jìn)行了查處并向原告作出不予獎(jiǎng)勵(lì)的答復(fù)行為，原告張波對(duì)該答復(fù)行為決定不服，遂提起訴訟。該案中，法院認(rèn)為原告所進(jìn)行的舉報(bào)屬于公益性舉報(bào)，天河區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局的行政行為對(duì)原告張波的個(gè)人權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響，于是，對(duì)該部分訴訟請(qǐng)求作出駁回起訴的裁定。但在被告作出的答復(fù)中，既包括對(duì)被舉報(bào)單位調(diào)查處理結(jié)果的反饋，也包括對(duì)張波作出的不予獎(jiǎng)勵(lì)的決定。該答復(fù)中行政機(jī)關(guān)對(duì)被舉報(bào)人的調(diào)查處理結(jié)果不會(huì)對(duì)舉報(bào)人權(quán)益造成實(shí)際影響，但因被舉報(bào)人被予以行政處罰，故該答復(fù)中的不予獎(jiǎng)勵(lì)決定會(huì)對(duì)舉報(bào)人造成實(shí)質(zhì)影響，如果該不予獎(jiǎng)勵(lì)行為違法，原告可以向法院提請(qǐng)?jiān)V訟⑩。綜上，在有獎(jiǎng)舉報(bào)的情況下，行政機(jī)關(guān)通常會(huì)在作出答復(fù)時(shí)對(duì)是否予以獎(jiǎng)勵(lì)予以回應(yīng)。但是，在可訴性的問題上，應(yīng)根據(jù)當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求，對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)以及前文所論述的舉報(bào)答復(fù)行為分別進(jìn)行判斷。

四 結(jié) 語(yǔ)

有權(quán)利就有救濟(jì)，既然相關(guān)法律規(guī)范賦予了公民舉報(bào)權(quán)并規(guī)定相關(guān)行政機(jī)關(guān)有對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)予以答復(fù)的義務(wù)，就應(yīng)對(duì)舉報(bào)答復(fù)的救濟(jì)路徑進(jìn)行規(guī)制。遺憾的是，面對(duì)紛繁復(fù)雜的舉報(bào)答復(fù)行為類型，缺乏一套行之有效的可訴性審查規(guī)則，不利于當(dāng)事人合法權(quán)益的保障。行政舉報(bào)答復(fù)行為分為受理階段的舉報(bào)答復(fù)行為、處理階段的舉報(bào)答復(fù)行為以及特殊階段的舉報(bào)答復(fù)行為。受理階段的舉報(bào)答復(fù)行為屬于程序性答復(fù)行為具有獨(dú)立程序價(jià)值，直接對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)發(fā)生影響具有可訴性。處理階段具有獨(dú)立程序價(jià)值的答復(fù)行為同樣具有可訴性，而僅涉及實(shí)體利益的舉報(bào)答復(fù)行為有自益與公益之分。公益性舉報(bào)屬于行政事實(shí)行為，不具有可訴性。自益性舉報(bào)通過判斷被訴行政行為的法律依據(jù)是否具有保護(hù)當(dāng)事人的個(gè)人利益來界定其可訴性。特殊階段的行政獎(jiǎng)勵(lì)與答復(fù)行為的可訴性互相獨(dú)立，有獎(jiǎng)舉報(bào)的存在不意味答復(fù)行為當(dāng)然具有可訴性。因此，應(yīng)構(gòu)建較為全面的行政舉報(bào)答復(fù)行為可訴性審查規(guī)則，完善舉報(bào)救濟(jì)制度。

注釋：

①(2019)鄂01行終601號(hào)裁定書“周洪文與武漢市黃陂區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局等投訴舉報(bào)回復(fù)、行政復(fù)議決定糾紛上訴案”。

②(2016)黑01行終691號(hào)裁定書“叢李松訴哈爾濱市市場(chǎng)監(jiān)督管理局行投訴舉報(bào)處理結(jié)果案”。

③(2019)川行再10號(hào)裁定書“廖其晾、三臺(tái)縣自然資源局資源行土地行政管理(土地)再審案”。

④《銀行保險(xiǎn)違法行為舉報(bào)處理工作辦法》第20條:“銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)被舉報(bào)的違法行為進(jìn)行調(diào)查后，如發(fā)現(xiàn)存在違法違規(guī)行為，但無法在受理之日起60日內(nèi)作出行政處罰、監(jiān)管強(qiáng)制措施等決定的，在書面調(diào)查意見中應(yīng)當(dāng)告知舉報(bào)人將依法予以處理”。

⑤《廣告法》第5條：“任何單位或者個(gè)人有權(quán)向市場(chǎng)監(jiān)督管理部門和有關(guān)部門投訴、舉報(bào)違反本法的行為。市場(chǎng)監(jiān)督管理部門和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開受理投訴、舉報(bào)的電話、信箱或者電子郵件地址，接到投訴、舉報(bào)的部門應(yīng)當(dāng)自收到投訴之日起七個(gè)工作日內(nèi)，予以處理并告知投訴、舉報(bào)人”。

⑥《食品藥品投訴舉報(bào)管理辦法》第15條：“食品藥品投訴舉報(bào)機(jī)構(gòu)或者管理部門決定不予受理投訴舉報(bào)或者不予受理投訴舉報(bào)的部分內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)自作出不予受理決定之日起15日內(nèi)以適當(dāng)方式將不予受理的決定和理由告知投訴舉報(bào)人，投訴舉報(bào)人聯(lián)系方式不詳?shù)某狻薄?/p>

⑦(2020)浙行申20號(hào)裁定書“臺(tái)州市黃巖宏力塑料廠、臺(tái)州市自然資源和規(guī)劃局資源行政管理案”。

⑧(2017)浙09行終46號(hào)判決書“劉信海與舟山市國(guó)土資源局訴地礦行政管理機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)上訴案”。

⑨(2018)京03行終69號(hào)判決書“北京市朝陽(yáng)區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局與邱輝因舉報(bào)答復(fù)上訴案”。

⑩(2020)粵20行終949號(hào)判決書“張波與中山市市場(chǎng)監(jiān)督管理局投訴舉報(bào)答復(fù)一案”。