蔡俊杰

(梧州學(xué)院 審計處，廣西 梧州 543002)

內(nèi)控實施的模式與單位的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格和內(nèi)控文化戚戚相關(guān)[1]，很大程度上影響著內(nèi)控的成效。內(nèi)部控制建設(shè)對于廣西高校而言仍然是一個全新的時代命題，目前尚沒有太多的符合現(xiàn)階段自身發(fā)展的經(jīng)驗可借鑒。某些高校在內(nèi)控建設(shè)初見成效的同時，仍然暴露出很多問題，例如，內(nèi)控環(huán)境尚未成熟，部分領(lǐng)導(dǎo)與職能部門思想重視不夠，流程意識不濃，專業(yè)技術(shù)不足；監(jiān)督權(quán)限如何在紀(jì)委、財務(wù)部門、內(nèi)審部門之間得到合理而又明確的分配，搭建合理高效的監(jiān)督評價體系；內(nèi)部控制全員參與不夠，宣傳破冰不足，以致內(nèi)控止步于常規(guī)化的財務(wù)監(jiān)督[2]；基本職權(quán)設(shè)置的不合理，使評價缺乏獨(dú)立公允性，改進(jìn)建議缺乏持續(xù)的跟蹤落實與最終反饋等。這些問題亟待解決，需要我們進(jìn)行深入的思考。

本研究基于COSO內(nèi)部控制框架五要素的視角，結(jié)合廣西高校內(nèi)部控制的實施推進(jìn)現(xiàn)狀，根據(jù)內(nèi)部控制五要素理論，從“控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督”5個方面精準(zhǔn)定位廣西高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀及其存在的問題。

本研究通過內(nèi)部控制的五要素維度對廣西高校內(nèi)控建設(shè)存在的問題進(jìn)行深入的剖析，旨在發(fā)掘其內(nèi)在的成因，從而探索出一條符合廣西高校組織結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)運(yùn)行特點(diǎn)的內(nèi)控建設(shè)最優(yōu)路徑。

一、內(nèi)控整體框架五要素理論

內(nèi)部控制是指一個由主體人員實施的、旨在實現(xiàn)特定目標(biāo)的過程。內(nèi)部控制整體框架包含5個部分：控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息和溝通、監(jiān)督[3]。這5個部分相互聯(lián)系，形成判定一個企業(yè)或單位內(nèi)控是否有效的標(biāo)準(zhǔn)。內(nèi)部控制整體框架論的提出使內(nèi)部控制理論研究達(dá)到了一個新的高度，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

(1)不同的用戶對內(nèi)部控制有著不同的理解，內(nèi)控五要素論界定了一個適合不同用戶需要的內(nèi)部控制概念。

(2)內(nèi)控五要素理論提出了一套完整的對內(nèi)部控制進(jìn)行評價的標(biāo)準(zhǔn)。具體來說，內(nèi)部控制評價應(yīng)緊緊圍繞內(nèi)部控制的5個要素——內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督來進(jìn)行。

(3)首次提出了三類控制目標(biāo)(與營運(yùn)有關(guān)的目標(biāo)、與財務(wù)報告有關(guān)的目標(biāo)及與法令遵循有關(guān)的目標(biāo))、五項構(gòu)成要素的立體框架結(jié)構(gòu)。這一框架結(jié)構(gòu)為內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)的建立奠定了基礎(chǔ)，同時也有利于不同的人從不同的角度去關(guān)注企業(yè)內(nèi)部控制的不同方面。

(4)第一次將人文因素融入內(nèi)部控制，強(qiáng)調(diào)環(huán)境與人的重要性，極大地豐富了內(nèi)部控制的文化內(nèi)涵。

(5)第一次將風(fēng)險評估、信息與溝通這兩個要素作為基本要素引入內(nèi)部控制領(lǐng)域，突出強(qiáng)調(diào)信息系統(tǒng)的作用，信息系統(tǒng)應(yīng)處理企業(yè)內(nèi)外部各類相關(guān)信息，為實現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)提供重要保障。

五要素理論最主要的是彰顯了內(nèi)控要素的層次性，是一個較為理想的框架，現(xiàn)實中幾乎所有的企業(yè)或單位的內(nèi)控均與之有一定的差距[4]，但多數(shù)企業(yè)或單位希望通過理解和貫徹內(nèi)控整體框架的要求，梳理自己的管理流程，提升自己的管理水平[5]。

二、內(nèi)控五要素法視角下廣西高校內(nèi)控建設(shè)存在的問題

研究者以隨機(jī)抽樣的方式抽取了廣西9所公辦高校2016—2018年度的內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價報告為樣本，通過對各樣本高校內(nèi)控基礎(chǔ)性評價指標(biāo)的得分情況進(jìn)行具體分析與實地調(diào)研，整理了現(xiàn)階段廣西公辦高校內(nèi)部控制建設(shè)存在的共性問題。

(一)控制環(huán)境

本研究分別從產(chǎn)權(quán)關(guān)系、治理結(jié)構(gòu)2個角度剖析廣西高校的內(nèi)部控制環(huán)境，問題比較突出的主要有以下2個方面。

1.產(chǎn)權(quán)關(guān)系方面

根據(jù)廣西經(jīng)濟(jì)與文化發(fā)展特點(diǎn)，廣西公辦高校在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上主要有3種方式：省部共建高校由教育部與教育廳共同出資管理、區(qū)直高校由教育廳直接管理、區(qū)市共建高校由教育廳與地市共同出資管理。有的高校的人事管理、行政管理、資產(chǎn)管理等方面還存在多頭管理的現(xiàn)象。

2.治理結(jié)構(gòu)方面

大多數(shù)高校已經(jīng)設(shè)立了內(nèi)部控制治理機(jī)構(gòu)——內(nèi)控工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并且由學(xué)校的法人在治理機(jī)構(gòu)內(nèi)擔(dān)任負(fù)責(zé)人，班子成員在單位內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中任職。但是，有的高校內(nèi)控工作機(jī)構(gòu)無明確的分工細(xì)則，未能有效發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)學(xué)校內(nèi)控工作的作用，也未從學(xué)校層面統(tǒng)籌梳理各部門間的內(nèi)控制度，尚未整合為一套系統(tǒng)、完整的學(xué)校內(nèi)部控制體系。

(二)風(fēng)險評估

按照《內(nèi)控規(guī)范》的要求，對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)中存在的風(fēng)險進(jìn)行識別和管理是高校內(nèi)控建設(shè)的重要內(nèi)容。目前，廣西高校的風(fēng)險評估總體上處于起步階段，存在的問題主要體現(xiàn)在以下2個方面。

1.控制目標(biāo)方面

高等教育既具有教育的一般本質(zhì)和屬性，同時又有自己獨(dú)特的基礎(chǔ)功能，強(qiáng)調(diào)和地方經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研的緊密結(jié)合。雙重的定位特征使其日常業(yè)務(wù)運(yùn)營明顯兼具了公益性與經(jīng)濟(jì)性2個特點(diǎn)，從而在業(yè)務(wù)開展過程中容易出現(xiàn)政治思維與經(jīng)營思維難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一的問題。當(dāng)前廣西有的高校尚未制定明確的戰(zhàn)略目標(biāo)，內(nèi)部控制目標(biāo)與學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略之間的關(guān)系不明確，發(fā)展目標(biāo)的不清晰直接影響準(zhǔn)確識別，影響目標(biāo)達(dá)成的各類風(fēng)險的成功率。

2.風(fēng)險管理能力方面

廣西高校業(yè)務(wù)部門對于風(fēng)險管理的實踐經(jīng)驗不足。校內(nèi)普遍缺乏有經(jīng)驗的風(fēng)險管理的實施人才，一線行政人員缺乏風(fēng)險管理的系統(tǒng)培訓(xùn)，風(fēng)險意識薄弱，識別能力欠缺，風(fēng)險識別方法單一，主要是依賴于既往經(jīng)驗與感性判斷，充當(dāng)?shù)闹饕菃栴}發(fā)生后的補(bǔ)鍋匠的角色。沒有準(zhǔn)確的風(fēng)險識別，也就難以對風(fēng)險進(jìn)行差異化的分級管理，繼而在應(yīng)對風(fēng)險時缺乏主動性和前瞻性，也加大了風(fēng)險的作用烈度。

(三)控制活動

高?？刂苹顒尤娓采w學(xué)校的各項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，本研究依循重要性原則，從高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)中的預(yù)算、收支、政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理、合同管理6個核心業(yè)務(wù)方面，詳細(xì)梳理管理效果欠佳的方面。

1.預(yù)算業(yè)務(wù)控制方面

合理編制收支預(yù)算是高校順利實施各項經(jīng)濟(jì)活動目標(biāo)的基本保障，在高校內(nèi)部的業(yè)務(wù)控制、在預(yù)算管理方面主要存在以下問題。

(1)預(yù)算編制方法側(cè)重財務(wù)收支預(yù)算，并且對于融資的規(guī)劃不夠精細(xì)。預(yù)算的編制主要由財務(wù)部門來完成，職能部門特別是二級學(xué)院的參與度不高。

(2)預(yù)算績效評價形式化。預(yù)算執(zhí)行過程缺少得力的監(jiān)督機(jī)制，缺乏剛性的約束力，預(yù)算項目實施中竄用的情況普遍。預(yù)算績效評價缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)方法與可橫向?qū)Ρ鹊臉?biāo)準(zhǔn)，評價效果由各個部門自行擬定，預(yù)算評價結(jié)果缺乏公允，也沒有與相應(yīng)決策執(zhí)行人員績效考核掛鉤的機(jī)制，無法在真正意義上實現(xiàn)促進(jìn)學(xué)校資源合理配置的評價目的，重復(fù)建設(shè)、成本意識淡薄的問題屢見不鮮。

2.收支業(yè)務(wù)控制方面

高校最穩(wěn)定、占比最大的收入來源就是學(xué)雜費(fèi)收入。資金交易數(shù)量大、次數(shù)多、頻率高，涉及多部門、多崗位是其顯著特點(diǎn)。各高校一方面主動拓寬微信、支付寶、網(wǎng)銀等多種繳費(fèi)途徑，另一方面積極對收費(fèi)軟件進(jìn)行信息化改造。經(jīng)過業(yè)務(wù)優(yōu)化之后，收支業(yè)務(wù)的接觸性風(fēng)險得到了有效的控制，但是實務(wù)上仍然存在以下問題：

(1)結(jié)算崗位設(shè)置欠科學(xué)。部分高校存在收費(fèi)員同時負(fù)責(zé)審核與辦理收費(fèi)和退費(fèi)業(yè)務(wù)，違反了職務(wù)不相容原則。由于崗位普遍緊缺，收、退費(fèi)業(yè)務(wù)都由一人操作，缺乏交叉復(fù)核，容易發(fā)生職務(wù)犯罪風(fēng)險。另外，在寒暑假值班期間印章以及空白支票保管上忽視相互牽制的情況時有發(fā)生。

(2)公務(wù)卡管理制度執(zhí)行不力。由于宣傳力度不足，以及各業(yè)務(wù)部門配合意愿較低，在個人差旅、小額零星采購、學(xué)生活動支出、科研活動等領(lǐng)域存在未嚴(yán)格執(zhí)行公務(wù)卡結(jié)算管理制度的情況。

3.政府采購業(yè)務(wù)控制方面

高校存在大量頻繁的資產(chǎn)購置活動，其中大宗購置納入到政府采購管理范疇，涉及的交易次數(shù)繁多，交易金額不等，是舞弊風(fēng)險的高發(fā)區(qū)，主要存在以下問題：

(1)政府采購活動目的不明確。由于前端預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性，使采購計劃變動大，采購部門難以提前部署計劃，加大了管理部門統(tǒng)籌管理的難度，對變化的應(yīng)對措施不夠及時。采購回來的商品和服務(wù)與實際業(yè)務(wù)需求相脫節(jié)，資金得不到有效配置的同時，閑置資產(chǎn)耗費(fèi)場地與人力保管，造成二次浪費(fèi)。

(2)政府采購需求的審核缺乏專業(yè)技術(shù)支持。存在項目實施部門設(shè)計出來的需求參數(shù)具有隱蔽的排他性，技術(shù)指標(biāo)不公允。由于專業(yè)技術(shù)壁壘的存在，項目實施部門實質(zhì)性主導(dǎo)了驗收工作，使監(jiān)管形同虛設(shè)。

(3)政府采購實施不規(guī)范，未按規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行政府采購制度，存在拆標(biāo)規(guī)避政府采購的現(xiàn)象?？陀^上固然是存在專項資金執(zhí)行率考核的壓力，擔(dān)心政府采購流程復(fù)雜，操作周期長，影響項目實施進(jìn)度的外部壓力；主觀上也難以排除刻意規(guī)避政府采購監(jiān)督，牟取私利的內(nèi)在動因。

(4)政府采購業(yè)務(wù)的檔案管理職責(zé)不明。沒有制定相關(guān)細(xì)則規(guī)定政府采購業(yè)務(wù)的檔案歸集管理的責(zé)任部門，導(dǎo)致同一業(yè)務(wù)原始檔案分別散落采購部門、實施部門、財務(wù)部門之間，同時存在重要原始資料缺失的現(xiàn)象。

4.資產(chǎn)管理控制方面

高校的資產(chǎn)管理狀況既具備一般性資產(chǎn)管理的共性，同時也有其鮮明的特點(diǎn)，目前在管理上主要存在下列問題：

(1)資產(chǎn)驗收環(huán)節(jié)的問題。缺乏嚴(yán)格的驗收程序，部分項目驗收由于時間滯后喪失了驗收的實際意義，資產(chǎn)管理缺乏價值管理的理念，重實物形態(tài)輕資產(chǎn)價值，缺乏具備專業(yè)資質(zhì)的技術(shù)人員參與對精密、貴重的專用設(shè)備驗收進(jìn)行專門的技術(shù)鑒定。

(2)資產(chǎn)入庫環(huán)節(jié)的問題。部分庫管人員專業(yè)知識匱乏，無法判斷資產(chǎn)與低值易耗品之間的差異，存在未做實物核對，僅憑發(fā)票辦理入庫手續(xù)的現(xiàn)象，給后期資產(chǎn)核實造成極大困難。

(3)資產(chǎn)保存環(huán)節(jié)的問題。對于特殊資產(chǎn)未采用特定的識別處置手段進(jìn)行管理。部分高校存在文化文物類資產(chǎn)，卻沒有認(rèn)識到文物資產(chǎn)在保存手段得當(dāng)?shù)那疤嵯?，其價值會隨著時間的增加而增長。這類資產(chǎn)更接近于具有投資價值的投資性資產(chǎn)，此外其附加文化價值具有良好的社會效應(yīng)，是高校內(nèi)涵底蘊(yùn)軟實力的體現(xiàn)，應(yīng)該制定專門的資產(chǎn)管理制度進(jìn)行特別的管理。資產(chǎn)屬性隨著使用時間與使用次數(shù)或者程度的增加需要計提折舊，日漸貶值的一般性資產(chǎn)顯然不同。

5.建設(shè)項目管理控制方面

目前，廣西有的高校還存在建設(shè)項目涉及的資金量大、合同關(guān)系復(fù)雜、行業(yè)操作不規(guī)范等問題，主要表現(xiàn)在以下2個方面：

(1)由于部分高?；ú块T缺乏技術(shù)力量，不熟悉行業(yè)法律法規(guī)，工程項目立項的可行性研究專業(yè)性不足，容易流于形式，且存在違規(guī)營建風(fēng)險。

(2)項目價款結(jié)算管理不嚴(yán)格。部分高校存在基建項目已實際投入使用，但由于種種原因一直沒有完善相關(guān)竣工結(jié)算手續(xù)，相關(guān)決算工作未能進(jìn)行，建設(shè)項目未及時辦理資產(chǎn)及檔案移交，資產(chǎn)未及時結(jié)轉(zhuǎn)入賬。竣工決算一日不完結(jié)，作為業(yè)主單位的學(xué)校就會一直暴露在敞口法律風(fēng)險面前。

6.合同管理控制方面

部分高校存在合同管理制度不健全的現(xiàn)象，存在合同管理主體意識模糊、保存責(zé)任分散等問題，主要表現(xiàn)在以下方面：

(1)合同檔案管理。由于合同執(zhí)行部門的機(jī)構(gòu)改革、人事變動、缺乏專人保管等原因?qū)е碌娜笔Ш贤跋嚓P(guān)審批流轉(zhuǎn)軌跡的證明文件屢見不鮮，其一，容易造成合同執(zhí)行的疏漏，其二，在合同爭議處理時容易使校方陷于被動，其三，難以認(rèn)定過失責(zé)任。

(2)合同糾紛處理。對于合同分歧的處理，習(xí)慣性的以行政思維來解決問題，未按法律思維正確處理合同糾紛，從而承擔(dān)起違約責(zé)任，對學(xué)校的經(jīng)濟(jì)利益、單位信譽(yù)和社會形象產(chǎn)生了負(fù)面的影響。

(四)信息與溝通

部門間的有效溝通與組織協(xié)調(diào)，關(guān)鍵在于組織及時暢順的信息傳遞，對于整體效率的提升有著不可忽視的作用。在實務(wù)工作中，廣西高校在信息與溝通方面主要存在以下問題。

1.信息化程度參差不齊

廣西高校已經(jīng)基本實現(xiàn)了財務(wù)管理系統(tǒng)覆蓋核算業(yè)務(wù)，賬務(wù)全流程電算化，但是學(xué)校之間信息化建設(shè)程度有較大的差異。信息化建設(shè)比較先進(jìn)的高校已經(jīng)實現(xiàn)了學(xué)校的人事、財務(wù)、學(xué)工、教務(wù)等主要業(yè)務(wù)領(lǐng)域的信息系統(tǒng)全面嵌入，核心業(yè)務(wù)信息化控制已經(jīng)全部打通，關(guān)鍵業(yè)務(wù)的流程節(jié)點(diǎn)已經(jīng)可以通過信息化軟件實現(xiàn)全面控制。信息化建設(shè)水平中等的高校部分業(yè)務(wù)實現(xiàn)了管理信息化，主要體現(xiàn)在公文流轉(zhuǎn)、教務(wù)信息、財務(wù)管理方面，而且業(yè)務(wù)板塊相互之間由獨(dú)立的管理軟件控制，尚未實現(xiàn)數(shù)據(jù)的自動轉(zhuǎn)換與自由共享。在信息化建設(shè)比較滯后的部分高校，財務(wù)信息管理系統(tǒng)兼容性低，難以升級，只是實現(xiàn)了手工操作向系統(tǒng)操作的過渡，未能實現(xiàn)審核邏輯信息化，與學(xué)校的其他業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)接口未打通，學(xué)校層面教務(wù)、學(xué)工、人事、財務(wù)等不同的業(yè)務(wù)管理軟件構(gòu)成了獨(dú)立的信息孤島，數(shù)據(jù)難以共享，難以承載內(nèi)部控制建設(shè)通過信息化管理落實控制節(jié)點(diǎn)的控制要求。

2.非正式溝通方式使用較多

部分高校辦公自動化軟件不能獲得實質(zhì)性重視，口頭確認(rèn)與紙質(zhì)簽批的方式同時并存，文件流轉(zhuǎn)時效性責(zé)任沒有認(rèn)真落實，文件流轉(zhuǎn)時間過長導(dǎo)致信息失真，效率低下。議事與匯報制度沒有得到貫徹落實，各種非正式溝通方式盛行，部分重要決議仍然習(xí)慣性的倚重于口頭確認(rèn)而缺少文字佐證，不僅業(yè)務(wù)實施方法的人為控制彈性大、誤差率高、更改頻繁、溝通效率低下，而且從長遠(yuǎn)來看不利于確立業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)流程，難以實施有效評價，極易滋生舞弊風(fēng)險。

(五)監(jiān)督

內(nèi)部控制體系設(shè)計方向的正確性評價、控制體系的漏洞檢查、具體實施問題與改進(jìn)的效果都依賴于監(jiān)督來實現(xiàn)。內(nèi)部控制體系能否實現(xiàn)良性運(yùn)轉(zhuǎn)，自我升級改良，有效的監(jiān)督在其中發(fā)揮舉足輕重的作用。目前廣西高校的監(jiān)督效果普遍欠佳，主要表現(xiàn)在以下2個方面。

1.內(nèi)部審計部門職能受限

廣西高校實施內(nèi)部監(jiān)督的主體大多為內(nèi)部審計部門。高校內(nèi)審人員大多數(shù)從財務(wù)部門轉(zhuǎn)崗組成，技術(shù)背景不夠全面，人員配置相對不足，大多數(shù)高校的內(nèi)部審計人員的工作重心集中于基建工程項目與采購業(yè)務(wù)價格審核與工程驗收。專業(yè)素質(zhì)不足與人力投入限制難以滿足實施內(nèi)部控制單位層面與業(yè)務(wù)層面眾多控制節(jié)點(diǎn)進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)的實時動態(tài)監(jiān)督與及時評價。同時，由于廣西高校普遍將內(nèi)審部門職能定位為審核部門的角色，參與了業(yè)務(wù)實施，使內(nèi)審部門的組織架構(gòu)與業(yè)務(wù)內(nèi)容喪失了獨(dú)立性，內(nèi)部監(jiān)督與業(yè)務(wù)優(yōu)化咨詢職能的公允性大打折扣，內(nèi)審的最大效應(yīng)受到了削弱，妨礙了內(nèi)部審計促進(jìn)單位價值提升的根本性目標(biāo)的實現(xiàn)。

2.內(nèi)部審計獨(dú)立地位難以保證

在目前廣西高校流行的職能定位下，內(nèi)部審計部門組織機(jī)構(gòu)上缺乏獨(dú)立性，職能部門與監(jiān)督部門的雙重身份無異于“既當(dāng)運(yùn)動員，又當(dāng)裁判員”，尷尬之余監(jiān)督地位無法得到保證。內(nèi)部審計人員的日常工作職能更多地體現(xiàn)在眾多常規(guī)業(yè)務(wù)流程中的審核環(huán)節(jié)，由于人員有限，大多數(shù)內(nèi)審人員既參與了學(xué)校大部分常規(guī)業(yè)務(wù)的事前與事中審核，又參與了業(yè)務(wù)的事后評價，獨(dú)立性的不足導(dǎo)致了內(nèi)審評價的公允性的欠缺，最終使內(nèi)部審計的評價難以得到學(xué)校決策層的重視。

三、內(nèi)控五要素法視角下廣西高校內(nèi)控建設(shè)改進(jìn)措施

針對廣西高校內(nèi)部控制實施過程中存在的各種亟待解決的問題，本研究嘗試從內(nèi)部控制五要素的角度針對性地提出解決方案，以期達(dá)到推動內(nèi)控建設(shè)，實現(xiàn)內(nèi)控目標(biāo)的最終目的。

(一)改善內(nèi)部控制環(huán)境

1.明確內(nèi)控工作領(lǐng)導(dǎo)小組的組織地位與職能設(shè)計

建立由校長任組長，紀(jì)檢監(jiān)察、校辦、內(nèi)審部門、財務(wù)部門負(fù)責(zé)人為成員的內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)小組。由校辦負(fù)責(zé)現(xiàn)行規(guī)章制度的梳理與完善；由紀(jì)委負(fù)責(zé)校領(lǐng)導(dǎo)與各級教職員工內(nèi)控意識建設(shè)，將風(fēng)險防控、廉政建設(shè)與內(nèi)控建設(shè)有機(jī)結(jié)合，定期開展思想教育；由財務(wù)部門對流程的實施進(jìn)行財務(wù)監(jiān)控；由內(nèi)審部門對流程實施進(jìn)行依規(guī)監(jiān)控，并對各項控制措施的實施效果進(jìn)行獨(dú)立評價，對有需要改進(jìn)的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行持續(xù)的關(guān)注。最終由內(nèi)審部門定期撰寫整體控制環(huán)境報告，不定期撰寫?yīng)毩I(yè)務(wù)控制評價報告，直接向校長匯報。明確紀(jì)檢監(jiān)察、校辦、內(nèi)審部門、財務(wù)部門之間的具體監(jiān)督權(quán)限與形式，既有利于防止業(yè)務(wù)實施層面的多頭監(jiān)控所造成的效率問題，也有利于清理監(jiān)督盲區(qū)，完善立體的內(nèi)控組織體系。

2.完善治理結(jié)構(gòu)

固化權(quán)力運(yùn)行的制度安排，堅決執(zhí)行校長辦公會議事規(guī)則，貫徹落實“三重一大”經(jīng)濟(jì)事項的黨政聯(lián)席會議制度。地方政府應(yīng)積極薦引各級財政干部進(jìn)入高校掛職，加強(qiáng)行業(yè)指導(dǎo)，推動高?？茖W(xué)發(fā)展；同時建立、完善總會計師制度，鼓勵熟悉高校業(yè)務(wù)、財務(wù)特性并擅長價值管理的高層次管理人才作為總會計師進(jìn)入學(xué)校決策層，促進(jìn)決策科學(xué)性。

(二)建立風(fēng)險評估機(jī)制

1.明確控制目標(biāo)

廣西高校應(yīng)明確辦學(xué)宗旨，始終堅持把教書育人放在首位，經(jīng)濟(jì)效益應(yīng)該體現(xiàn)于積極推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研融合，服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)，最終實現(xiàn)社會效益最大化。要以學(xué)校的長期戰(zhàn)略為基礎(chǔ)制定總體控制目標(biāo)，根據(jù)年度計劃按部門按業(yè)務(wù)分解明確控制目標(biāo)，明確控制目標(biāo)最終體現(xiàn)總體控制目標(biāo)，兩者相輔相成，統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

2.提升高校風(fēng)險識別、風(fēng)險分析和風(fēng)險應(yīng)對能力

內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組明確職責(zé)，合理安排與部署風(fēng)險管理任務(wù)。牽頭部門積極組織一線業(yè)務(wù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，強(qiáng)化風(fēng)險意識，提高風(fēng)險識別能力。各工作小組以基礎(chǔ)性評價評分細(xì)則為指導(dǎo)對各自業(yè)務(wù)領(lǐng)域的風(fēng)險進(jìn)行深入的核查并保持動態(tài)的識別。對于已被識別的風(fēng)險實施分級管理，明確重點(diǎn)監(jiān)控區(qū)域，填補(bǔ)管理漏洞，并制定行之有效的應(yīng)對策略。將各工作小組定期自查與監(jiān)督評價小組不定期專項檢查相結(jié)合，盡量降低風(fēng)險對組織目標(biāo)的影響。

3.加強(qiáng)控制活動

針對前文中描述的控制活動方面呈現(xiàn)的管理難點(diǎn)、下文將圍繞預(yù)算、收支、政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理、合同管理6個核心業(yè)務(wù)分別提出如下改進(jìn)建議。

(1)預(yù)算業(yè)務(wù)控制

本研究分別從預(yù)算業(yè)務(wù)的目標(biāo)與實現(xiàn)2個方面提出改進(jìn)方法。

一是認(rèn)真貫徹落實國務(wù)院、自治區(qū)與地方關(guān)于加強(qiáng)“放管服”改革工作的各項文件精神，積極完善預(yù)算投入機(jī)制，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，切實加大用款部門自主權(quán)。要堅決落實預(yù)算二級管理制度，強(qiáng)調(diào)“專業(yè)部門管專業(yè)事務(wù)”的管理思維。把本專科業(yè)務(wù)費(fèi)、學(xué)生活動費(fèi)、科研業(yè)務(wù)費(fèi)等專業(yè)性較強(qiáng)的預(yù)算項目切塊管理權(quán)下放至教務(wù)、學(xué)工、科研等部門，便于上述部門根據(jù)二級學(xué)院的專業(yè)發(fā)展需求進(jìn)行統(tǒng)籌分配，加大部門經(jīng)費(fèi)自主權(quán)，從而促進(jìn)學(xué)校專業(yè)建設(shè)與科研事業(yè)的內(nèi)涵式發(fā)展與特色發(fā)展，從財務(wù)自主的角度推動學(xué)術(shù)自治。

二是重視預(yù)算運(yùn)行過程跟蹤與分析。高校的預(yù)算管理員應(yīng)保持對預(yù)算執(zhí)行情況的動態(tài)監(jiān)控，定期編制預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度報表。重點(diǎn)關(guān)注執(zhí)行進(jìn)度滯后的項目，分析其外部政策環(huán)境、內(nèi)部決策流程對項目實施的影響，形成通報項目實施部門與各級管理部門的反饋機(jī)制，及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中的滯后、偏差、或者超支現(xiàn)象。

(2)收支業(yè)務(wù)控制

為加強(qiáng)收支管理，防范資金風(fēng)險與職務(wù)犯罪，廣西高校應(yīng)從以下方面進(jìn)行改進(jìn)。

一是關(guān)鍵崗位設(shè)置要體現(xiàn)交叉審核原則，落實定期輪崗制度。退費(fèi)業(yè)務(wù)與收費(fèi)業(yè)務(wù)盡量分離，鑒于目前廣西區(qū)內(nèi)高校普遍財務(wù)編制緊缺，難以做到兩者分屬不同人員負(fù)責(zé)的實際情況，退費(fèi)業(yè)務(wù)由收費(fèi)員發(fā)起后，需經(jīng)他人復(fù)核退費(fèi)對象身份與金額，無誤后才能執(zhí)行支付。對于出納崗位，關(guān)注長期未達(dá)賬項的成因。財務(wù)印鑒管理上，一套印鑒須分開由2人以上保管，需所有保管人員同時在場方可使用。對于關(guān)鍵崗位人員還應(yīng)持續(xù)關(guān)注其生活水平、壓力以及休假情況是否異常。

二是對于單筆開支超限額的零星購買業(yè)務(wù)，要堅決落實公務(wù)卡結(jié)算制度。對于小額、零星的學(xué)生活動支出，也提倡盡量使用經(jīng)辦學(xué)生本人的銀行卡、支付寶、微信等可以提供支付證明的結(jié)算方式，規(guī)范報銷流程，以擠壓虛假業(yè)務(wù)的發(fā)生空間。

(3)政府采購業(yè)務(wù)控制

政府采購業(yè)務(wù)也是職務(wù)風(fēng)險高發(fā)區(qū)域，規(guī)范采購流程、防范職務(wù)犯罪，應(yīng)該注重以下改進(jìn)措施。

一是政府采購項目驗收必須有采購部門、使用部門、監(jiān)督部門等3個以上的部門聯(lián)合執(zhí)行。對于動植物、化學(xué)藥品試劑、稀有金屬等形狀變更有時效性的項目必須制定驗收時限。

二是重視政府采購業(yè)務(wù)的檔案管理機(jī)制構(gòu)建。要注重政府采購的項目預(yù)算、審批文件、招投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書、合同原件、項目驗收文件等全部流程檔案在流轉(zhuǎn)審批軌跡的完整性。并且需要專人專職負(fù)責(zé)對政府采購檔案根據(jù)特定需要進(jìn)行整理與保管，方便隨時核查。

(4)資產(chǎn)管理控制

高校應(yīng)專門成立機(jī)構(gòu)獨(dú)立的國有資產(chǎn)管理部門，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌學(xué)校的各類實物資產(chǎn)的記錄、盤點(diǎn)、報廢、清理，以及對接地方政府國資管理部門的各項資產(chǎn)管理事務(wù)。在國有資產(chǎn)控制上，建議改進(jìn)方面如下：

一是對于資產(chǎn)保管與使用環(huán)節(jié)，重點(diǎn)是加強(qiáng)資產(chǎn)的實物管理。學(xué)校所有的各項資產(chǎn)領(lǐng)用在外的都要健全資產(chǎn)跟蹤制度，采用條形碼管理或者芯片跟蹤等多方式強(qiáng)化實物控制。資產(chǎn)部門要與財務(wù)部門建立資產(chǎn)賬核對的工作機(jī)制，厘清差異原因，確保資產(chǎn)管理系統(tǒng)與財務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)與實物狀態(tài)相符。在低值易耗品的管理上，辦理入庫手續(xù)時要提供實物以作核對，保證與發(fā)票物品內(nèi)容相符；對高價值實驗耗材領(lǐng)用登記后，還需要由實驗室專人審核與記錄使用詳情，防止物料浪費(fèi)或者非法流出學(xué)校。

二是對于特殊性狀資產(chǎn)應(yīng)該因地、因物制宜，制定專門的資產(chǎn)管理辦法。對于文物資產(chǎn)類需有特別的保護(hù)措施，保證它的保值增值性。對于危險實驗用品，要落實到專用場地與專人看管，領(lǐng)用與使用的數(shù)量與方向跟蹤到位，避免意外事故的發(fā)生。

(5)建設(shè)項目管理控制

基礎(chǔ)建設(shè)項目投資，是現(xiàn)階段區(qū)內(nèi)高校推動高等教育事業(yè)發(fā)展的最直接有效的途徑之一，加強(qiáng)基建領(lǐng)域的內(nèi)部控制，充分發(fā)揮基礎(chǔ)建設(shè)的投資效應(yīng)，就應(yīng)該注重以下的改進(jìn)措施

一是落實流程控制。對于項目立項要按項目性質(zhì)與資金規(guī)模進(jìn)行控制，符合“三重一大”范疇的項目必須經(jīng)過學(xué)校黨委會討論集體決議通過方可執(zhí)行?？裳袌蟾?、設(shè)計方案、工程概預(yù)算要堅決落實會簽制度，學(xué)校技術(shù)部門、審計部門、財務(wù)部門、法律顧問要對相關(guān)條款進(jìn)行審核。

二是強(qiáng)化工程現(xiàn)場管控與施工變更管理。工程變更往往影響到工程整體質(zhì)量、工程成本與經(jīng)濟(jì)效益。原則上應(yīng)該對施工圖紙進(jìn)行充分論證，對技術(shù)與造價達(dá)成共識的基礎(chǔ)上再確定開工，盡量減少施工過程中發(fā)生的工程變更。施工過程中學(xué)?；ㄈ藛T應(yīng)該密切跟蹤工程進(jìn)展情況，確有需要發(fā)生工程變更的，必須嚴(yán)格履行工程變更手續(xù)，迅速厘清變更原因，如果是因為設(shè)計變更而導(dǎo)致的工程變更，增加的工程造價需要根據(jù)實際情況由相應(yīng)的責(zé)任單位來承擔(dān)。重大工程項目必須履行竣工手續(xù)。

三是加大工程背景人員引進(jìn)與培養(yǎng)力度。當(dāng)前高校普遍缺乏基建工程背景的專業(yè)技術(shù)人才，大多數(shù)基建從業(yè)人員是“半路出家”，專業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)缺乏、法律知識儲備薄弱，直接導(dǎo)致了學(xué)校工程從立項到實施過程中種種決策的不專業(yè)。學(xué)校一方面應(yīng)該積極送出去，多選送一線基礎(chǔ)技術(shù)人員參加各種專業(yè)培訓(xùn)；另一方面應(yīng)該積極請進(jìn)來，從社會招聘專業(yè)人員，達(dá)到即插即用的效果。同時，對重要事項要積極邀請外部專家參與，提供公允的技術(shù)咨詢方案。

(6)合同管理控制

強(qiáng)化合同管理控制，保護(hù)本校的合法權(quán)益，預(yù)防法律糾紛，防范法務(wù)風(fēng)險，應(yīng)該從以下方面進(jìn)行改進(jìn)。

一是合同檔案管理控制：將合同文檔管理納入信息化系統(tǒng)，合同簽批流程通過系統(tǒng)設(shè)定權(quán)限固定下來，并根據(jù)涉密等級合理分配查閱權(quán)限，同時使合同簽發(fā)、文本轉(zhuǎn)入與轉(zhuǎn)出形成電子索引，有據(jù)可查，責(zé)任清晰，落實到位。

二是合同糾紛控制：合同簽訂之前由法律顧問對擬簽合同條款的完備性、附加條款的合理性與合法性、合同約定雙方的權(quán)利義務(wù)的對等性與清晰性、合同協(xié)議附件的完整性、合同各方主體、內(nèi)容和形式的合法性等方面進(jìn)行審核，降低合同內(nèi)容不當(dāng)引起的法律風(fēng)險。在執(zhí)行過程中，確實發(fā)生糾紛需要解決的，要以維護(hù)學(xué)校的社會形象與合法權(quán)益為根本出發(fā)點(diǎn)，由法律顧問提供解決建議，盡量通過法律方式來解決問題。

(三)加強(qiáng)信息交流與溝通

1.加強(qiáng)信息系統(tǒng)平臺建設(shè)

應(yīng)組織專人開發(fā)維護(hù)微博、微信公眾號、QQ群等信息交流平臺，提高信息傳導(dǎo)的效果和效率。同時努力打造文件傳遞與業(yè)務(wù)處理一體化的辦公系統(tǒng)，協(xié)調(diào)好收發(fā)文平臺在各個業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)之間的流程管控作用，對于提升各類行政審批的科學(xué)性、規(guī)范性與效率性都有顯著的促進(jìn)作用，也更便于為內(nèi)控實施效果提供客觀的評價依據(jù)。

2.加強(qiáng)信息公開的建設(shè)

積極主動通過學(xué)校網(wǎng)站主頁、公眾號等官方信息平臺多渠道及時發(fā)布預(yù)決算公開、干部任免公示、干部出國公示、招聘結(jié)果、重大行政審批結(jié)果等一系列重大信息，加強(qiáng)決策透明度與群眾監(jiān)督力度，切實推動信息公開建設(shè)。

(四)強(qiáng)化監(jiān)督

1.強(qiáng)化內(nèi)審部門的跟蹤與評價職能

內(nèi)控部門作為學(xué)校內(nèi)部控制實施整體效果的評價主體實施部門，負(fù)責(zé)制定適合實務(wù)環(huán)境的內(nèi)控評價方法與評價機(jī)制，并據(jù)此開展常規(guī)性的內(nèi)部控制評價工作，撰寫內(nèi)部控制工作評價報告提交學(xué)校，作為學(xué)校整體戰(zhàn)略制定依據(jù)。除此之外，還應(yīng)不定時地對專項業(yè)務(wù)的內(nèi)控實施效果根據(jù)重要性評級進(jìn)行跟蹤與評價，形成專項評價報告，并提出改進(jìn)建議提交學(xué)校，作為特別事項決策依據(jù)。

2.借助外部力量實現(xiàn)更好的監(jiān)督

高校應(yīng)充分認(rèn)識到內(nèi)審部門的獨(dú)立性，是獨(dú)立審計與公允評價的前提，并在組織架構(gòu)與職能設(shè)計上保證內(nèi)審部門的獨(dú)立性與地位，使其脫離日常審批業(yè)務(wù)。鑒于高校職能部門的各項工作通常具有較高的專業(yè)壁壘，非專業(yè)背景人員往往難以進(jìn)行全面客觀的判斷與評價，而校內(nèi)專家的技術(shù)性援助又難以保證評價實施的獨(dú)立與公允，所以內(nèi)部控制的評價工作在適當(dāng)?shù)臈l件下應(yīng)該積極地借助外部技術(shù)力量，以保證評價的質(zhì)量。

3.落實評價與問責(zé)的結(jié)合機(jī)制

制度的完備與流程的標(biāo)準(zhǔn)化框定了責(zé)任的范圍，也明確了責(zé)任的主體。強(qiáng)化監(jiān)督的一個有效方法，就是將評價結(jié)果，特別是整改結(jié)果與相關(guān)責(zé)任人的人事考核相結(jié)合，納入干部晉升條件，明確獎懲實施細(xì)則，從而使評價結(jié)果的整改落實不再流于空泛。