馬 喆

(沈陽(yáng)工程學(xué)院 法學(xué)院， 沈陽(yáng) 110136)

近年來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)，尤其是完善生態(tài)補(bǔ)償制度，是中央和地方各級(jí)政府工作的重點(diǎn)內(nèi)容。2011年《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》(財(cái)預(yù)〔2011〕428號(hào))已經(jīng)指出：“中央財(cái)政在均衡性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)下設(shè)立國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付?！?014年《遼寧省人民政府關(guān)于印發(fā)遼寧省主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》(遼政發(fā)〔2014〕11號(hào))指出：“完善省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。加大重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)均衡性轉(zhuǎn)移支付力度?！?/p>

2018年5月18日至19日，全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)在北京召開(kāi)。習(xí)近平總書記在會(huì)議講話中強(qiáng)調(diào)，要加快構(gòu)建生態(tài)文明體系，必須加快建立健全以生態(tài)價(jià)值觀念為準(zhǔn)則的生態(tài)文化體系，以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心的目標(biāo)責(zé)任體系，以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)文明制度體系，以生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)有效防控為重點(diǎn)的生態(tài)安全體系。生態(tài)補(bǔ)償制度，是生態(tài)文明制度體系的重要組成部分，對(duì)于保障生態(tài)產(chǎn)品供給和保障生態(tài)功能區(qū)的基本公共服務(wù)均等化至關(guān)重要。

根據(jù)國(guó)家及遼寧省主體功能區(qū)規(guī)劃的分類方法，生態(tài)功能區(qū)可以分為水源涵養(yǎng)型、水土保持型、生物多樣性維護(hù)型等。因?yàn)椴煌愋蜕鷳B(tài)功能區(qū)的功能定位不同、生態(tài)產(chǎn)品不同，所以適用的生態(tài)補(bǔ)償制度也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。遼寧東部山區(qū)是遼寧省重點(diǎn)水源涵養(yǎng)型生態(tài)功能區(qū),在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)該地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償存在一些問(wèn)題，影響了生態(tài)補(bǔ)償實(shí)效。因此，本研究以遼寧省水源涵養(yǎng)功能區(qū)為例，研究水源涵養(yǎng)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度的完善和創(chuàng)新。

一、生態(tài)補(bǔ)償制度研究綜述

在生態(tài)補(bǔ)償額度方面，許多學(xué)者從不同角度進(jìn)行了相關(guān)研究。胡振通等[1]利用機(jī)會(huì)成本法研究了禁牧補(bǔ)助。李國(guó)平等[2]通過(guò)比較生態(tài)價(jià)值盈余和生態(tài)價(jià)值虧欠，確定了區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償額度。李芬等[3]指出生態(tài)保護(hù)成本是生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的下限，并采用費(fèi)用分析法進(jìn)行了核算。陳克龍等[4]基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值和區(qū)域景觀價(jià)值，構(gòu)建了三江源動(dòng)態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這些成果的核心觀點(diǎn)是，生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)成本主要包括生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、機(jī)會(huì)成本和生態(tài)保護(hù)成本。

在生態(tài)補(bǔ)償主體方面，現(xiàn)有文獻(xiàn)中也有較為豐富的研究成果。胡振華等[5]認(rèn)為，中央政府對(duì)下游省份的約束是實(shí)現(xiàn)跨界流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾侄?。蔡軍和李曉燕[6]認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵是明確相關(guān)主體在不同階段的利益損失和權(quán)益獲得。孫開(kāi)和孫琳[7]利用費(fèi)用分析法，研判縱向轉(zhuǎn)移支付數(shù)額及各層級(jí)政府分?jǐn)偙壤焕每缃鐢嗝嫠|(zhì)標(biāo)準(zhǔn)考核和機(jī)會(huì)成本法，判定橫向轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)償主體及補(bǔ)償金額。賈若祥和高國(guó)力[8]通過(guò)確定生態(tài)受益區(qū)范圍以明晰補(bǔ)償主體。黃順魁[9]提出，要根據(jù)生態(tài)資源的不同屬性，選擇縱向、橫向、縱橫結(jié)合補(bǔ)償以及市場(chǎng)補(bǔ)償?shù)确绞?。這些成果的核心觀點(diǎn)是，生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付不僅僅是上級(jí)政府的責(zé)任，生態(tài)受益區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付責(zé)任也不容忽略。

生態(tài)成本的現(xiàn)有研究成果，對(duì)于研究水源涵養(yǎng)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象具有重要啟示作用；生態(tài)補(bǔ)償主體的現(xiàn)有研究成果，對(duì)于研究水源涵養(yǎng)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償主體和補(bǔ)償方式具有重要參考價(jià)值。同時(shí)，對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象、生態(tài)補(bǔ)償主體、生態(tài)補(bǔ)償方式的研究應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一起來(lái)，即系統(tǒng)地闡明哪些生態(tài)成本應(yīng)當(dāng)?shù)玫窖a(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)由哪些主體分別對(duì)不同的生態(tài)成本承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，這些主體應(yīng)當(dāng)通過(guò)何種方式補(bǔ)償不同的生態(tài)成本。另外，生態(tài)補(bǔ)償不是孤立的，而是生態(tài)文明體系的組成部分，因此既要研究生態(tài)補(bǔ)償制度本身的問(wèn)題，又要把生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)文明建設(shè)的其他方面有機(jī)結(jié)合起來(lái)開(kāi)展研究。本文針對(duì)遼寧省水源涵養(yǎng)功能區(qū)存在的問(wèn)題展開(kāi)分析，從上述層面提出水源涵養(yǎng)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度的完善和創(chuàng)新建議。

二、水源涵養(yǎng)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度的內(nèi)涵

生態(tài)功能區(qū)提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)惠及外部地區(qū)，卻無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)體系彌補(bǔ)相應(yīng)的成本和獲得相應(yīng)的收益。生態(tài)補(bǔ)償是解決這一問(wèn)題的主要手段。所謂生態(tài)補(bǔ)償，是指根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，運(yùn)用政府和市場(chǎng)手段來(lái)調(diào)節(jié)生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)受益區(qū)之間利益關(guān)系的公共制度。鑒于生態(tài)功能區(qū)的類型不同，生態(tài)補(bǔ)償制度的類型也不同。除生態(tài)保護(hù)成本必須得到補(bǔ)償以外，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值和發(fā)展機(jī)會(huì)成本是否需要補(bǔ)償要依具體情況而定。水源涵養(yǎng)功能區(qū)提供的生態(tài)產(chǎn)品是優(yōu)質(zhì)安全的水源，這種生態(tài)產(chǎn)品本身不具有經(jīng)營(yíng)屬性。因此，對(duì)于水源涵養(yǎng)功能區(qū)而言，不能通過(guò)市場(chǎng)手段補(bǔ)償其生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價(jià)值，只能依靠政府間轉(zhuǎn)移支付來(lái)補(bǔ)償生態(tài)保護(hù)成本和發(fā)展機(jī)會(huì)成本。

(一)水源涵養(yǎng)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付的對(duì)象

生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付的對(duì)象，研究的是生態(tài)功能區(qū)的哪些成本應(yīng)當(dāng)通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式予以補(bǔ)償。對(duì)于水源涵養(yǎng)功能區(qū)而言，生態(tài)保護(hù)成本(水源涵養(yǎng)成本)和發(fā)展機(jī)會(huì)成本是生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付的對(duì)象。

1．對(duì)水源涵養(yǎng)成本的補(bǔ)償

水源涵養(yǎng)功能區(qū)一般位于山區(qū)，受地理?xiàng)l件的限制，歷史上其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平都不高。近年來(lái)，為了落實(shí)國(guó)家主體功能區(qū)發(fā)展規(guī)劃，水源涵養(yǎng)功能區(qū)將工作重點(diǎn)放在保障優(yōu)質(zhì)水源上，因而其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一般落后于優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)，地方自有財(cái)力比較薄弱。很顯然，憑借水源涵養(yǎng)功能區(qū)的地方自有財(cái)力，難以保障水源涵養(yǎng)支出。

水源涵養(yǎng)功能區(qū)提供的生態(tài)產(chǎn)品是優(yōu)質(zhì)安全的水源，這是具有明顯的外部正效應(yīng)的公共產(chǎn)品。也就是說(shuō)，這種公共產(chǎn)品不僅惠及本地區(qū)，而且惠及流域內(nèi)所有地區(qū)。然而，水源涵養(yǎng)功能區(qū)的地方政府卻不能向轄區(qū)以外的受益者征稅，因而無(wú)法獲得溢出效應(yīng)的對(duì)價(jià)，甚至無(wú)法彌補(bǔ)其負(fù)擔(dān)的水源涵養(yǎng)成本。因此，這種外部正效應(yīng)會(huì)降低水源涵養(yǎng)功能區(qū)保護(hù)水源的積極性。英國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古認(rèn)為，如果個(gè)體經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生外部正效應(yīng)，該“經(jīng)濟(jì)單位應(yīng)該得到相當(dāng)于其所產(chǎn)生的溢出收益的邊際價(jià)值的單位補(bǔ)貼”[10]。庇古提出的解決個(gè)體經(jīng)濟(jì)行為外部正效應(yīng)的方案也可以解決公共產(chǎn)品外部正效應(yīng)問(wèn)題。因此，水資源受益區(qū)應(yīng)當(dāng)彌補(bǔ)水源涵養(yǎng)成本，保障水源涵養(yǎng)功能區(qū)開(kāi)展水源養(yǎng)護(hù)工作的基本財(cái)力。

2．對(duì)發(fā)展機(jī)會(huì)成本的補(bǔ)償

水源涵養(yǎng)功能區(qū)的功能定位是保護(hù)水源，其本身屬于主體功能區(qū)中的限制開(kāi)發(fā)區(qū)。這意味著水源涵養(yǎng)功能區(qū)不能進(jìn)行大規(guī)模經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，稅源受到限制，自有財(cái)力比較薄弱。這是水源涵養(yǎng)功能區(qū)為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)功能而付出的發(fā)展機(jī)會(huì)成本。水源涵養(yǎng)功能區(qū)的自有財(cái)力薄弱，難以滿足當(dāng)?shù)毓竦幕竟卜?wù)需求?；竟卜?wù)關(guān)系到公民的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，政府有責(zé)任保障基本公共服務(wù)的均等化供給。也就是說(shuō)，不論各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平如何，生活在各地的公民享受的基本公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)是均等的。當(dāng)然，“均等化”不是“同一化”。此處所說(shuō)的“均等化”，是指各個(gè)地區(qū)的基本公共服務(wù)水平均應(yīng)達(dá)到全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)線。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，可以在全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)線基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高公共服務(wù)水平。為了保障水源涵養(yǎng)功能區(qū)的公民享受均等化的基本公共服務(wù)，上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)彌補(bǔ)水源涵養(yǎng)功能區(qū)的發(fā)展機(jī)會(huì)成本，增強(qiáng)水源涵養(yǎng)功能區(qū)的財(cái)力，提高其基本公共服務(wù)供給能力。

(二)水源涵養(yǎng)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付的主體

生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付的主體，是指生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付責(zé)任的承擔(dān)主體。不同層級(jí)的政府有不同的事權(quán)，其財(cái)政支出責(zé)任是不同的。對(duì)水源涵養(yǎng)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償，既要保障生態(tài)建設(shè)，又要保障基本公共服務(wù)。這既涉及上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付責(zé)任，又涉及中下游水資源受益區(qū)同級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付責(zé)任。不同級(jí)別政府的轉(zhuǎn)移支付各有側(cè)重，分別滿足水源涵養(yǎng)功能區(qū)不同方面的補(bǔ)償需求。

1．基于“受益者補(bǔ)償”原則承擔(dān)轉(zhuǎn)移支付責(zé)任的同級(jí)政府

河流中下游地區(qū)是水資源受益區(qū)，基于“受益者補(bǔ)償”的生態(tài)原則，受益區(qū)當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)承擔(dān)橫向轉(zhuǎn)移支付責(zé)任。簡(jiǎn)而言之，水資源的養(yǎng)護(hù)成本應(yīng)當(dāng)由所有水資源受益地區(qū)共同承擔(dān)。水源涵養(yǎng)功能區(qū)本身也是水資源的受益區(qū)，要承擔(dān)財(cái)政支出責(zé)任；河流中下游地區(qū)不直接養(yǎng)護(hù)水源，是純粹的水資源受益區(qū)，要通過(guò)橫向轉(zhuǎn)移支付的方式承擔(dān)財(cái)政支出責(zé)任。水資源受益區(qū)要發(fā)揮財(cái)政合力，共同承擔(dān)養(yǎng)護(hù)水源的必要成本。

2．基于高級(jí)別政府職能承擔(dān)轉(zhuǎn)移支付責(zé)任的上級(jí)政府

省級(jí)以上政府，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)縱向轉(zhuǎn)移支付責(zé)任，即統(tǒng)籌基本公共產(chǎn)品在全省和全國(guó)范圍內(nèi)的均等化供給。對(duì)于省級(jí)水源涵養(yǎng)功能區(qū)而言，省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)保障其基本公共服務(wù)均等化；對(duì)于國(guó)家級(jí)水源涵養(yǎng)功能區(qū)而言，中央政府應(yīng)當(dāng)保障其基本公共服務(wù)均等化。受到主體功能的限制，水源涵養(yǎng)功能區(qū)放棄了諸多發(fā)展經(jīng)濟(jì)的機(jī)會(huì)，自有財(cái)力薄弱，導(dǎo)致基本公共服務(wù)的供給能力較弱。省級(jí)政府和中央政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)縱向轉(zhuǎn)移支付的方式彌補(bǔ)水源涵養(yǎng)功能區(qū)的財(cái)力缺口，以此實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。

三、遼寧省水源涵養(yǎng)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕獑?wèn)題

遼寧省水源涵養(yǎng)功能區(qū)位于遼寧東部山區(qū)的8個(gè)縣市，包括岫巖縣、撫順縣、新賓縣、清原縣、本溪縣、桓仁縣、鳳城市、寬甸縣。這些縣市位于渾河、清河、柴河、柳河的上游，承擔(dān)重要的水資源涵養(yǎng)任務(wù)，關(guān)系到全省用水安全。當(dāng)前，遼寧東部山區(qū)各縣市的自有財(cái)力不足，該地區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)和基本公共服務(wù)嚴(yán)重依賴上級(jí)扶持。

(一)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金用途的認(rèn)識(shí)不準(zhǔn)確

為了提高生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的效果，中央政府下發(fā)了生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的用途目錄，防止地方政府?dāng)D占挪用縱向生態(tài)補(bǔ)償資金。然而，遼寧東部山區(qū)的部分地方政府未能準(zhǔn)確理解生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金用途目錄，認(rèn)為目錄所列項(xiàng)目不能對(duì)接地方政府的實(shí)際支出，導(dǎo)致地方政府無(wú)法充分利用專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金。造成這種錯(cuò)誤理解的原因主要有兩個(gè)方面：其一，部分地方政府認(rèn)為，東部山區(qū)為保護(hù)水源而關(guān)閉企業(yè)的稅收損失應(yīng)當(dāng)通過(guò)轉(zhuǎn)移支付得到全部補(bǔ)償；其二，部分地方政府認(rèn)為，東部山區(qū)受地理位置和發(fā)展基礎(chǔ)的限制而產(chǎn)生的龍頭企業(yè)落戶難、農(nóng)戶創(chuàng)業(yè)起步難的問(wèn)題均應(yīng)當(dāng)通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償?shù)玫浇鉀Q。以上兩種觀點(diǎn)錯(cuò)誤地?cái)U(kuò)大了生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的用途。首先，東部山區(qū)為了涵養(yǎng)水源而關(guān)閉部分企業(yè)或者限制部分產(chǎn)業(yè)發(fā)展，屬于為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境而付出的發(fā)展機(jī)會(huì)成本，這部分成本無(wú)法體現(xiàn)在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金用途目錄中，只能通過(guò)一般轉(zhuǎn)移支付給予補(bǔ)償。其次，東部山區(qū)缺乏的產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金不屬于生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付范疇，即不能依賴生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付解決東部山區(qū)面臨的所有資金短缺問(wèn)題。

(二)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付金額的核算不科學(xué)

生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付金額，是依據(jù)特定公式核算的各項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償款的具體數(shù)額。目前，關(guān)于轉(zhuǎn)移支付的公式尚未形成共識(shí)。遼寧東部山區(qū)地方政府普遍認(rèn)為林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)臄?shù)額過(guò)低，不能滿足當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需要。造成這種現(xiàn)象的原因主要有兩個(gè)方面：其一，當(dāng)?shù)卣J(rèn)為，應(yīng)當(dāng)按照特定面積的公益林在一定的經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)預(yù)期產(chǎn)生的收益來(lái)確定林區(qū)居民獲得的補(bǔ)償款數(shù)額；其二，上級(jí)政府認(rèn)為，這部分生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康闹皇蔷徑饬謪^(qū)居民的生活困難。以上兩種觀點(diǎn)均未準(zhǔn)確理解生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付金額的核算依據(jù)。首先，生態(tài)補(bǔ)償不能代替生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，即生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕痤~不能等于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的預(yù)期收益。其次，生態(tài)補(bǔ)償資金不是困難群眾生活救濟(jì)款，即生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康牟皇墙鉀Q生活困難。如果將生態(tài)補(bǔ)償?shù)韧谏a(chǎn)經(jīng)營(yíng)，會(huì)導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付負(fù)擔(dān)過(guò)重，而且加重當(dāng)?shù)卣囊蕾囆睦恚蝗绻麑⑸鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)韧谏罹葷?jì)，也難以保障基本公共服務(wù)均等化。

(三)過(guò)于依賴縱向轉(zhuǎn)移支付，忽略橫向轉(zhuǎn)移支付

縱向轉(zhuǎn)移支付，是指水源涵養(yǎng)功能區(qū)的上級(jí)地方政府、中央政府的轉(zhuǎn)移支付；橫向轉(zhuǎn)移支付，是指河流中下游水資源受益區(qū)的同級(jí)地方政府的轉(zhuǎn)移支付。目前，中下游各水資源受益區(qū)上繳的水資源費(fèi)沒(méi)有對(duì)口用于水源涵養(yǎng)功能區(qū)。造成這種局面的原因主要是沒(méi)有明確水源涵養(yǎng)功能區(qū)和其他水資源受益區(qū)對(duì)于涵養(yǎng)水源的共同財(cái)政支出義務(wù)，未能形成二者之間的對(duì)口補(bǔ)償關(guān)系。以上誤區(qū)是忽視河流中下游水資源受益區(qū)橫向轉(zhuǎn)移支付義務(wù)的體現(xiàn)，如此，水源涵養(yǎng)功能區(qū)為了養(yǎng)護(hù)水源而支付的生態(tài)養(yǎng)護(hù)成本就得不到及時(shí)的補(bǔ)償。

(四)缺乏自我“造血”能力

不論是一般轉(zhuǎn)移支付還是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，均是轉(zhuǎn)移支付發(fā)動(dòng)者將部分財(cái)政資金無(wú)償讓渡給轉(zhuǎn)移支付接受者的行為。目前，遼寧東部山區(qū)的地方政府自有財(cái)力不足，難以滿足水源涵養(yǎng)的需求，甚至無(wú)法實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。依靠傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)移支付方式，只能解決遼寧東部山區(qū)當(dāng)年的財(cái)力短缺，無(wú)法改變遼寧東部山區(qū)的經(jīng)濟(jì)落后局面并降低其對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴性。原因主要有兩點(diǎn)：一是遼寧東部山區(qū)的確面臨缺少資金、缺少龍頭企業(yè)等困難；二是當(dāng)?shù)匚茨軐⑸鷳B(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。遼寧東部山區(qū)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展困難要求當(dāng)?shù)卣冻龈嗟呐?，因地制宜地探索適合本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，培育地方自有財(cái)力，減少對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴，但遼寧東部山區(qū)目前相當(dāng)缺乏這種自我“造血”能力。

四、完善和創(chuàng)新水源涵養(yǎng)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度的建議

創(chuàng)新水源涵養(yǎng)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償制度，需要發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金的長(zhǎng)期效能，也就是將生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付和扶持生態(tài)產(chǎn)業(yè)有機(jī)結(jié)合，通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，再通過(guò)生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展反哺生態(tài)養(yǎng)護(hù)。

(一)規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金的用途

對(duì)水源涵養(yǎng)功能區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康挠袃蓚€(gè)：一是保障該地區(qū)有充足的財(cái)力持續(xù)開(kāi)展水源涵養(yǎng)工作，保障水資源質(zhì)量；二是保障該地區(qū)有充足的財(cái)力向轄區(qū)內(nèi)居民提供均等化的基本公共服務(wù)。因此，只有為涵養(yǎng)水源而支付的水源涵養(yǎng)成本，以及為涵養(yǎng)水源放棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)而產(chǎn)生的發(fā)展機(jī)會(huì)成本，才能通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付得到彌補(bǔ)。

不同類型轉(zhuǎn)移支付資金的具體用途不同。一是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，用于彌補(bǔ)水源涵養(yǎng)成本。這筆資金主要用于人工造林費(fèi)用、天然林保護(hù)費(fèi)用、退耕還林費(fèi)用、河流污染治理費(fèi)用、水利設(shè)施維護(hù)費(fèi)用、畜禽養(yǎng)殖和污染企業(yè)搬遷費(fèi)用等。通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金補(bǔ)償水源涵養(yǎng)成本，可以保障水源涵養(yǎng)工作的持續(xù)性。二是一般轉(zhuǎn)移支付資金，用于彌補(bǔ)發(fā)展機(jī)會(huì)成本。這筆資金只能用于提供基本公共服務(wù)。產(chǎn)生的發(fā)展機(jī)會(huì)成本包括關(guān)閉污染企業(yè)而損失的稅收、限制探礦采礦深度而損失的稅收、禁止開(kāi)發(fā)林區(qū)而損失的稅收等。通過(guò)一般轉(zhuǎn)移支付資金補(bǔ)償發(fā)展機(jī)會(huì)成本，可以補(bǔ)充水源涵養(yǎng)功能區(qū)的政府財(cái)力，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

(二)科學(xué)核算生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付的金額

1．對(duì)水源涵養(yǎng)成本的“等額補(bǔ)償”

補(bǔ)償水源涵養(yǎng)成本，即彌補(bǔ)水源涵養(yǎng)功能區(qū)為了涵養(yǎng)水源而產(chǎn)生的直接支出，目的是保障水源涵養(yǎng)工作的持續(xù)性。這筆直接成本應(yīng)當(dāng)?shù)玫降阮~補(bǔ)償，即付出的水源涵養(yǎng)成本應(yīng)當(dāng)全部得到補(bǔ)償。在等額補(bǔ)償水源涵養(yǎng)直接成本時(shí)，應(yīng)當(dāng)重視科學(xué)核算水源涵養(yǎng)直接成本的具體數(shù)額。在遼寧省水源涵養(yǎng)功能區(qū)，水源涵養(yǎng)直接成本主要產(chǎn)生在人工造林、天然林保護(hù)、退耕還林、河流污染治理、水利設(shè)施維護(hù)、畜禽養(yǎng)殖和污染企業(yè)搬遷等環(huán)節(jié)。這些水源涵養(yǎng)工作不僅專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)，而且具有明顯的生態(tài)周期性。因此，要科學(xué)核算水源涵養(yǎng)直接成本，就不能簡(jiǎn)單地在上一年度“實(shí)際支出”額度的基礎(chǔ)上追加一定的額度，而應(yīng)當(dāng)遵循自然規(guī)律和操作規(guī)程，按照開(kāi)展上述工作的“應(yīng)然支出”額度予以補(bǔ)償。這樣，既可以督促地方政府合理規(guī)劃年度水源涵養(yǎng)工作，為生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的安排提供可靠依據(jù)，又能避免水源涵養(yǎng)直接成本補(bǔ)償不足。

2．對(duì)發(fā)展機(jī)會(huì)成本的“差額補(bǔ)償”

補(bǔ)償發(fā)展機(jī)會(huì)成本，即彌補(bǔ)水源涵養(yǎng)功能區(qū)因放棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)而損失的財(cái)力，目的是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。這筆機(jī)會(huì)成本應(yīng)當(dāng)?shù)玫讲铑~補(bǔ)償，即水源涵養(yǎng)功能區(qū)為了實(shí)現(xiàn)主體功能定位而損失的地方財(cái)政收入，不能通過(guò)轉(zhuǎn)移支付得到全額補(bǔ)償；轉(zhuǎn)移支付金額僅以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化所需的金額為上限。在差額補(bǔ)償發(fā)展機(jī)會(huì)成本時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意兩個(gè)問(wèn)題：其一，關(guān)閉部分企業(yè)而損失的稅收、限制探礦采礦深度而損失的稅收、禁止開(kāi)發(fā)林區(qū)而損失的稅收不可能得到全額補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付并不能代替因經(jīng)濟(jì)發(fā)展而產(chǎn)生的全部稅收，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)走因地制宜的發(fā)展道路，發(fā)展生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)，不斷充實(shí)自有財(cái)力。其二，核算當(dāng)?shù)卣峁┗竟卜?wù)的財(cái)政資金缺口數(shù)額。省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)確定全省范圍內(nèi)基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)線，然后計(jì)算基層政府為提供均等化的基本公共服務(wù)所需的財(cái)政資金，最后計(jì)算水源涵養(yǎng)功能區(qū)一般公共預(yù)算收入與前述基本公共服務(wù)支出的差額，并通過(guò)轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)這一差額。

(三)明確劃分橫向轉(zhuǎn)移支付和縱向轉(zhuǎn)移支付

1．通過(guò)橫向轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)水源涵養(yǎng)成本

根據(jù)“受益者補(bǔ)償”的生態(tài)補(bǔ)償原則，河流中下游的地方政府負(fù)有橫向轉(zhuǎn)移支付義務(wù)，應(yīng)設(shè)置橫向轉(zhuǎn)移支付資金專門用于補(bǔ)償水源涵養(yǎng)功能區(qū)為了涵養(yǎng)水源而支出的人工造林費(fèi)用、河流污染治理費(fèi)用、水利設(shè)施維護(hù)費(fèi)用、畜禽養(yǎng)殖和污染企業(yè)搬遷費(fèi)用等，如此才能保障水源涵養(yǎng)工作的持續(xù)性。由于河流中下游的城市較多，所以有必要準(zhǔn)確計(jì)量各個(gè)城市的水資源消費(fèi)量，從而確定其承擔(dān)橫向轉(zhuǎn)移支付的比例。

2．通過(guò)縱向轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)發(fā)展機(jī)會(huì)成本

省級(jí)政府和中央政府因?yàn)槌袚?dān)著保障基本公共服務(wù)均等化的職能，所以負(fù)有縱向轉(zhuǎn)移支付義務(wù)。省級(jí)政府和中央政府應(yīng)設(shè)置縱向轉(zhuǎn)移支付資金，由地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況安排用途，但是只能用于提供基本公共服務(wù)，如此才能保證基本公共服務(wù)均等化。

(四)創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金的利用方式

1．創(chuàng)新縱向生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金的利用方式

立足“綠水青山、冰天雪地、大河源頭、遼寧氧吧”的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，遼寧東部水源涵養(yǎng)功能區(qū)可以大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)林業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)。目前，缺少創(chuàng)業(yè)資金是當(dāng)?shù)匕l(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)的重要制約因素。利用省級(jí)政府的縱向生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金開(kāi)展貸款貼息業(yè)務(wù)，可以在一定程度上解決企業(yè)、農(nóng)戶貸款難和還貸壓力大的問(wèn)題，助力當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。如果該地區(qū)能夠因地制宜地發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，就可以形成新的稅源，增強(qiáng)地方自有財(cái)力，從而在一定程度上抵消發(fā)展機(jī)會(huì)成本，進(jìn)而減輕省級(jí)政府的縱向轉(zhuǎn)移支付負(fù)擔(dān)。在貸款貼息時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意兩個(gè)問(wèn)題：一是獲得貸款貼息的條件。獲得貸款貼息的主體應(yīng)當(dāng)是在東部山區(qū)開(kāi)展生態(tài)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)或者農(nóng)戶。獲得貸款貼息的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)具有良好的發(fā)展前景，并且符合當(dāng)?shù)刂黧w功能定位；應(yīng)當(dāng)具有一定的輻射效應(yīng)，能夠帶動(dòng)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)發(fā)展或農(nóng)民增收。二是貸款貼息項(xiàng)目稅收收入的使用。貸款貼息項(xiàng)目盈利以后，東部山區(qū)地方政府應(yīng)當(dāng)從稅收收入中劃撥一部分資金，專門用于當(dāng)?shù)氐乃春B(yǎng)工作或者改善基本公共服務(wù)。

2．創(chuàng)新橫向生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金的利用方式

處于河流中下游的城市可以與水源涵養(yǎng)功能區(qū)共同建設(shè)生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。中下游城市在生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的投資可以視為對(duì)水源涵養(yǎng)功能區(qū)的橫向生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付。在產(chǎn)業(yè)園區(qū)起步階段，稅收收入可以全部歸屬水源涵養(yǎng)功能區(qū)的地方政府，以解決水源涵養(yǎng)功能區(qū)財(cái)政資金緊缺的問(wèn)題，此后各地可以協(xié)商確定稅收收入的分配方式。例如，處于渾河中下游的沈陽(yáng)市、遼陽(yáng)市、鞍山市、盤錦市、營(yíng)口市可以與撫順市共建渾河生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。共建生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的各個(gè)地方政府可以聯(lián)合開(kāi)展投資推介、舉辦旅游節(jié)，以多種方式積極向外界宣傳本地的生態(tài)優(yōu)勢(shì)，吸引優(yōu)質(zhì)投資主體入駐園區(qū)開(kāi)辦生態(tài)環(huán)保型企業(yè)，采取“公司+農(nóng)戶”的方式，共同開(kāi)發(fā)清原、新賓等地的生態(tài)資源。共建生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的方式既可以解決水源涵養(yǎng)功能區(qū)生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展乏力的問(wèn)題，又可以調(diào)動(dòng)中下游水資源受益區(qū)地方政府橫向轉(zhuǎn)移支付的積極性。

五、結(jié)語(yǔ)

水源涵養(yǎng)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，它不是孤立存在的，而是與生態(tài)功能區(qū)的民生保障及產(chǎn)業(yè)振興密切聯(lián)系的。因此，要深入挖掘生態(tài)文明體系內(nèi)各要素之間的有機(jī)聯(lián)系，保障生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付的效用精準(zhǔn)化、效能最大化。