劉 蕓

（溫州大學(xué)甌江學(xué)院，浙江 溫州 325035）

在“十三五”時(shí)期，我國(guó)決勝全面建成小康社會(huì)取得決定性成就，其中也包括了建成世界上規(guī)模最大的社會(huì)保障體系、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋近10億人。由此可見(jiàn)，養(yǎng)老保障體系建設(shè)在全面建成小康社會(huì)的指標(biāo)體系中占據(jù)著重要地位。而進(jìn)入社會(huì)主義新時(shí)代，社會(huì)的主要矛盾為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，以“美好生活需要”取代“物質(zhì)文化生活需要”實(shí)質(zhì)上是中國(guó)民生發(fā)展的質(zhì)的升華[1]。目前我國(guó)發(fā)展環(huán)境正面臨著深刻而復(fù)雜的變化，雖然已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，但發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題仍然突出，民生保障依然存在著短板。其中，具有普適性、全面性、互補(bǔ)性的養(yǎng)老保障制度體系尚未健全，養(yǎng)老保障積極建設(shè)的能量未能充分調(diào)動(dòng)，各種不確定性的因素疊加形成了不可忽視的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，需要盡快做好“多支柱”養(yǎng)老保障體系的安排與改造。

一、迫切需要：養(yǎng)老權(quán)應(yīng)對(duì)疊加社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的保障危機(jī)

1.人口結(jié)構(gòu)顯著變化，養(yǎng)老支出的增長(zhǎng)“超預(yù)期”

近年來(lái)我國(guó)生育率持續(xù)低于1.2，“少子化”疊加“超老齡化”且形勢(shì)日益嚴(yán)峻，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)出現(xiàn)“空洞”效應(yīng)。一方面，老齡化將耗盡養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，2022—2035年，將成為我國(guó)退休的高峰期；而到了2040年，65歲以上的老齡人口更將達(dá)到32 216萬(wàn)人。據(jù)專(zhuān)家測(cè)算，如繼續(xù)按照現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度執(zhí)行，會(huì)出現(xiàn)全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金已有結(jié)余將于2024—2025年消耗殆盡的嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)[2]。另一方面，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)減少而支出增加，致使保險(xiǎn)金的支付平衡被打破。2016年我國(guó)離退休人員突破了1億，因此贍養(yǎng)率也攀升至36.3%。而按此態(tài)勢(shì)，我國(guó)的贍養(yǎng)率數(shù)字將觸目驚心：2020年為40%，2030年可高達(dá)約55%[3]。

2.退休政策調(diào)整未及，養(yǎng)老給付的“剛性需求”承壓

首先，我國(guó)幾十年來(lái)退休政策一直未做修改，較高的養(yǎng)老實(shí)際替代率疊加偏低的退休年齡，致使現(xiàn)階段社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金支出迅速增長(zhǎng)。其次，由于生活水平的提質(zhì)和醫(yī)療水平的提高，我國(guó)人均預(yù)期壽命不斷延長(zhǎng)，必然埋下財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)隱患。最后，現(xiàn)行制度下男女間養(yǎng)老待遇差距擴(kuò)大。男職工60歲退休，女職工50歲退休而平均壽命長(zhǎng)于男性，僅因性別的自然差異而產(chǎn)生養(yǎng)老待遇的顯著差距，明顯有違公平。

3.待遇持續(xù)提高，權(quán)利累迭的負(fù)擔(dān)沉重

2008年起，我國(guó)對(duì)養(yǎng)老金的調(diào)整以養(yǎng)老金的10%作為調(diào)整比例。即使進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高速轉(zhuǎn)入高中速發(fā)展，但受到物價(jià)等因素影響，養(yǎng)老金仍以每年至少5%的增速提高。因此，考慮到巨大的人口基數(shù)，每年持續(xù)增加的支付基金亦是沉重的負(fù)擔(dān)。

4.基金來(lái)源渠道狹窄，基本賬戶(hù)蓄藏不足

根據(jù)國(guó)務(wù)院2014年《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，城鄉(xiāng)居?；鹩韶?cái)政補(bǔ)貼、個(gè)人繳費(fèi)和集體補(bǔ)助構(gòu)成，但其中部分規(guī)定流于形式。首先，其中作為籌資重要渠道的集體補(bǔ)助來(lái)源未明。雖規(guī)定了“有條件的村集體或社區(qū)應(yīng)對(duì)參保人給予補(bǔ)助”，但條件的具體標(biāo)準(zhǔn)和指向、補(bǔ)助的數(shù)額和方式等，都未能明確，難以操作。其次，政府補(bǔ)貼大而化之地概括了兩種類(lèi)型：選擇最低檔至500元檔的，給予每人每年不少于30元的補(bǔ)助；選擇500元檔及以上的，補(bǔ)助則不低于60元。簡(jiǎn)單粗糙的規(guī)定導(dǎo)致政府在經(jīng)濟(jì)壓力承重時(shí)必然采用就低標(biāo)準(zhǔn)。最后，雖然公益組織捐款等亦可歸入城鄉(xiāng)居保基金，但我國(guó)慈善事業(yè)一直以來(lái)發(fā)展不足。

5.歷史遺留困境深遠(yuǎn)，轉(zhuǎn)制成本積重居高

未能安排專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政資金解決歷史債務(wù)，亦未充分積累養(yǎng)老保險(xiǎn)中“老人”和“中人”的個(gè)人賬戶(hù)基金；養(yǎng)老保險(xiǎn)基金繳費(fèi)年限低，權(quán)利義務(wù)不對(duì)等；養(yǎng)老保險(xiǎn)基金至今未做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)，而個(gè)人賬戶(hù)記賬率則高于實(shí)際投資回報(bào)率；養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇仍然在群體間差異較大，如機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)間的差別、國(guó)企中身份不同的工作人員的差別、社會(huì)城鄉(xiāng)由來(lái)已久的差別；養(yǎng)老保險(xiǎn)基金覆蓋率仍然不高；養(yǎng)老保障的法制建設(shè)滯后于社會(huì)實(shí)際需要。

6.“碎片化”阻礙養(yǎng)老事業(yè)，新發(fā)難題迭出難禁

實(shí)踐中，養(yǎng)老保障制度往往處于“碎片化”狀態(tài)，“統(tǒng)一制度”各地不統(tǒng)一。首先，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率低的地方為12%，高的則有22%。雖然2019年兩會(huì)要求統(tǒng)一調(diào)整到19%，但落實(shí)難度大，成效不佳。其次，雖然規(guī)定了個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)應(yīng)按上年度職工平均工資的60%～300%執(zhí)行，但包括浙江溫州在內(nèi)的個(gè)別地區(qū)，為保企業(yè)利益將其調(diào)低至40%；甚至參保人員也只按照職工在崗人數(shù)的一定比例確定，未能全保。再次，對(duì)用人單位繳費(fèi)基數(shù)為“工資總額”政策的實(shí)施，有些統(tǒng)籌地區(qū)按照參保職工的“繳費(fèi)工資”總額厘定，而另一些地區(qū)則按照本單位的工資總額來(lái)確定[4]，混亂可見(jiàn)一斑。不僅如此，對(duì)于城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，各地方財(cái)政對(duì)個(gè)人繳費(fèi)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，各地實(shí)際的基礎(chǔ)養(yǎng)老金金額有所不同。雖然體現(xiàn)了動(dòng)態(tài)調(diào)整繳費(fèi)檔次和標(biāo)準(zhǔn)的思路，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)上看，各地參保的門(mén)檻差異過(guò)大，未來(lái)不利于全國(guó)制度的統(tǒng)一。

而養(yǎng)老保障制度運(yùn)行中，新的問(wèn)題也相伴出現(xiàn)：為降低企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本，各地往往通過(guò)降低費(fèi)率和基數(shù)方法收取養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)；對(duì)“繳費(fèi)工資”的理解，存在政令分歧；非正式就業(yè)，參保率明顯低于正式就業(yè)人員；包括發(fā)達(dá)地區(qū)在內(nèi)，繳費(fèi)工資低于真實(shí)水平；職工平均工資、基本工資的確定亦不合理。

二、力有不逮：差別層次養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)考量

2011年7月頒布的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)我國(guó)“多層次”的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系進(jìn)行了法律意義上的明確，在此前后，一系列的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章以及國(guó)家政策也不斷樹(shù)立鞏固針對(duì)不同主體、不同需要的保障體系：通過(guò)1997年7月《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》、2014年2月《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》、2014年10月《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》等制度的實(shí)施，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)層次持續(xù)健全；通過(guò)2003年12月《勞動(dòng)和社會(huì)保障部企業(yè)年金試行辦法》、2014年10月《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》以及2018年2月《人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部企業(yè)年金辦法》等政策的改革，補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)層次，年金制度不斷完善；而根據(jù)2018年7月《財(cái)政部、稅務(wù)總局、人力資源社會(huì)保障部、中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、證監(jiān)會(huì)關(guān)于開(kāi)展個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的通知》，商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)也加入養(yǎng)老保障的宏觀框架。一方面，我國(guó)養(yǎng)老保障已明確了“多支柱”的建制目標(biāo)，并構(gòu)建了功能互補(bǔ)的“多層次”序列。另一方面，從目前建設(shè)與發(fā)展的差別層次進(jìn)行考量，養(yǎng)老保障依然存在著嚴(yán)重的困境和阻礙。

1.運(yùn)行艱難的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

（1）“?；尽钡睦砟钣趯?shí)踐中未能充分實(shí)現(xiàn)。首先，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面明顯不足。在行業(yè)領(lǐng)域如建筑行業(yè)、部分小微企業(yè)和非公企業(yè)是缺口，在地域方面如溫州市最低參保率按職工人數(shù)35%執(zhí)行[5]。其次，養(yǎng)老繳費(fèi)負(fù)擔(dān)不均，存在名義繳費(fèi)與實(shí)際繳費(fèi)不同的情況。再次，養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌未有效實(shí)現(xiàn)，但要求2020年前必須完成。目前的困難包括數(shù)據(jù)信息的集中匯總難、歷史債務(wù)問(wèn)題、地方政府與省政府間財(cái)政責(zé)任的分擔(dān)、各地發(fā)展不均衡、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理主體過(guò)多等。最后，掛賬、斷保、棄?，F(xiàn)象依然未能杜絕。

（2）基金收支難以平衡，經(jīng)營(yíng)壓力困因累迭。以浙江為例，一方面，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率不足。如目前浙江的單位僅按工資總額的14%繳費(fèi)，但規(guī)定最遲需在2020年底提升到2019年全國(guó)統(tǒng)一要求的16%。與此同時(shí)，中央調(diào)劑金上繳責(zé)任加負(fù)，浙江上繳費(fèi)率從2018年的3%提高到2020年的3.5%。另一方面，浙江“職退比”持續(xù)減少，老齡化加深的養(yǎng)老金給付“剛性需求”壓力大。而養(yǎng)老金發(fā)放基本每年增加10%，基金給付負(fù)擔(dān)沉重?？傮w上，政府兜底責(zé)任較重，轉(zhuǎn)制的債務(wù)壓力大。據(jù)測(cè)算，浙江養(yǎng)老保險(xiǎn)基金有可能在2020年出現(xiàn)當(dāng)期赤字，到2025年時(shí)累計(jì)結(jié)余耗盡。

（3）多重責(zé)任主體關(guān)系不順，權(quán)利義務(wù)區(qū)分模糊?，F(xiàn)有的財(cái)稅關(guān)系模糊了省市兩級(jí)的養(yǎng)老保險(xiǎn)義務(wù)。省管縣的財(cái)政體制使縣級(jí)繳費(fèi)歸結(jié)于省，而養(yǎng)老金的托底義務(wù)在市。值得注意的是：浙江省規(guī)定使用基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)調(diào)劑金，該地必須確保企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳收入增幅達(dá)8%以上。而轉(zhuǎn)制成本的歷史缺口、隱性債償由地方政府負(fù)擔(dān)，即市級(jí)要承擔(dān)“中人”“視同繳費(fèi)年限”的首要責(zé)任。加之，養(yǎng)老保障存在多頭管理：財(cái)政、稅務(wù)、社保、人力部門(mén)。有爭(zhēng)議的是養(yǎng)老保險(xiǎn)究竟是福利還是保險(xiǎn)。2018年底，浙江還直接將被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)移到職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，實(shí)際上忽略或無(wú)視了職工養(yǎng)老保險(xiǎn)中繳費(fèi)比例最多的部分——用人單位工資總額的20%，需要現(xiàn)有基金來(lái)墊付[6]。

（4）面對(duì)更加靈活的勞動(dòng)就業(yè)市場(chǎng)，制度創(chuàng)新能力不足。這是比較新的思考題，比如： “互聯(lián)網(wǎng)+”形態(tài)的用工者，是參加靈活就業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)還是城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)？有沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定？非標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)關(guān)系的工作人員，單位有無(wú)養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)義務(wù)？在關(guān)注民生的大趨勢(shì)下，應(yīng)否有繳費(fèi)義務(wù)？近年來(lái)浙江也面臨勞動(dòng)力從“涌入”到“流出”的現(xiàn)象，對(duì)于人才的流動(dòng)（包括單位流動(dòng)和地域流動(dòng)），養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系與養(yǎng)老保險(xiǎn)基金各類(lèi)對(duì)接的設(shè)定，如何既保障人才的養(yǎng)老權(quán)利，又維護(hù)單位乃至地方的利益？彈性就業(yè)增加后，養(yǎng)老保險(xiǎn)如何分段繳費(fèi)？程序如何更加便利和合理？

2.發(fā)展滯后的年金制度

（1）年金的結(jié)構(gòu)構(gòu)成比例不合理。按照大多國(guó)家所采用的養(yǎng)老基金“四四二”模式，基本、補(bǔ)充以及個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)所占份額之比為4∶4∶2。以此執(zhí)行，可以保證養(yǎng)老金替代率處于較高的70%～80%，足以保證退休后公民較為穩(wěn)定的生活水平。而我國(guó)重點(diǎn)建設(shè)第一支柱的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)模過(guò)大而補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)模尚小，國(guó)際社會(huì)普遍采用的三支柱在我國(guó)只是“一枝獨(dú)秀”，年金作用不能完全發(fā)揮。我國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)幾乎占90%，其他支柱形態(tài)發(fā)展滯后。

（2）年金發(fā)展的動(dòng)力不足。以浙江為例，主要表現(xiàn)為職業(yè)年金建立的政府熱、機(jī)構(gòu)熱，企業(yè)年金則集中在大型國(guó)有企業(yè)，大多數(shù)中小微企業(yè)并不熱。而在制度上，企業(yè)年金對(duì)團(tuán)體養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)生擠出效應(yīng)?，F(xiàn)有的企業(yè)年金把信托模式確立為唯一運(yùn)營(yíng)模式，排除了原來(lái)允許的委托關(guān)系下保險(xiǎn)契約型的運(yùn)作方式。同時(shí)，年金所涉及的過(guò)程環(huán)節(jié)和稅收優(yōu)惠設(shè)計(jì)不科學(xué)，即在年金籌措源頭的繳費(fèi)、運(yùn)行的基金投資給予稅收優(yōu)惠，在后果環(huán)節(jié)——公民領(lǐng)取養(yǎng)老待遇時(shí)，則沒(méi)有支持政策。各地近年實(shí)施的“集合年金”計(jì)劃，多為試行且適用對(duì)象狹窄，主體責(zé)任不清。

（3）年金設(shè)立的能力缺乏。大多數(shù)中小國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足。一些國(guó)企想設(shè)立，卻因?yàn)槲茨苴A利而受到上級(jí)主管部門(mén)（如國(guó)資委）的反對(duì)，如溫州S1輕軌。

（4）浙江企業(yè)年金還未能真正運(yùn)營(yíng)。浙江省企業(yè)年金于2009年建立300億的基金，但至今未運(yùn)營(yíng)或進(jìn)行合理的分配。職業(yè)年金的記賬率為5%，實(shí)際投資收入按目前僅4%，可預(yù)見(jiàn)未來(lái)難以實(shí)賬。

3.難以獨(dú)支的個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保障

一方面，稅收政策支持不足：商業(yè)人壽保險(xiǎn)、商業(yè)健康保險(xiǎn)發(fā)展緩慢。另一方面，遞延性稅收養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)過(guò)2018年的試點(diǎn)，匯總發(fā)現(xiàn)其三個(gè)特點(diǎn)：一是對(duì)公民缺乏吸引力，養(yǎng)老產(chǎn)品設(shè)計(jì)相對(duì)單一、重復(fù)性較高。二是保險(xiǎn)公司的供給能力和意愿不足，產(chǎn)品設(shè)計(jì)復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制不完善，微利經(jīng)營(yíng)。三是可能帶來(lái)“貧富分配不均”的新問(wèn)題。

4.中央調(diào)劑制度困難重重，地區(qū)苦樂(lè)不均

近年來(lái)，我國(guó)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的中央調(diào)劑力度不斷加大，2019年將浙江省、廣東省的中央調(diào)劑額度從3%提升至3.5%，以此平衡各地養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的供給不足，通盤(pán)考量養(yǎng)老待遇的資金保障問(wèn)題。與此同時(shí)，我國(guó)統(tǒng)籌層次目前仍難以提高，地區(qū)存在明顯的苦樂(lè)不均：東部如浙江、廣東、北京等少數(shù)地區(qū)因其養(yǎng)老保障建制較早、工資水平較高、勞動(dòng)者流入較多而承接有力，基金總體富余；而相對(duì)的，傳統(tǒng)工業(yè)基礎(chǔ)雄厚的東三省則早已出現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金入不敷出的情況。統(tǒng)籌層次低，又使支付成本高具有必然性，反過(guò)來(lái)影響到養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的進(jìn)度乃至中央調(diào)劑的效果。

三、拓展補(bǔ)足：國(guó)外多支柱養(yǎng)老保障的經(jīng)驗(yàn)吸收

1.典型國(guó)家的多支柱養(yǎng)老保障組合模式

不同國(guó)家依據(jù)自己的鮮明國(guó)情，設(shè)計(jì)和配置了不同類(lèi)別、不同性質(zhì)、各有側(cè)重的保險(xiǎn)內(nèi)容，構(gòu)成綜合性的養(yǎng)老保險(xiǎn)支柱體系。其中，德國(guó)以“正統(tǒng)多元制”作為國(guó)家管理的思想引導(dǎo)，在社會(huì)福利方面頗有“父愛(ài)”色彩：國(guó)家的法定養(yǎng)老金保險(xiǎn)與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)必不可少，再輔之以私人養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃。美國(guó)致力于效率優(yōu)先，奉行個(gè)人自由主義，養(yǎng)老計(jì)劃中不強(qiáng)調(diào)國(guó)家責(zé)任，其結(jié)構(gòu)為：?；镜拙€(xiàn)的法定養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃、努力推行的企業(yè)年金計(jì)劃和作為重點(diǎn)的個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老金計(jì)劃。智利雖然近年來(lái)資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，但總體上國(guó)家體量較小，對(duì)養(yǎng)老待遇進(jìn)行保障但相當(dāng)強(qiáng)調(diào)個(gè)人奮斗與義務(wù)承擔(dān)，其支柱體系選取的是社會(huì)團(tuán)結(jié)養(yǎng)老金（集體性質(zhì)）、個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金，同時(shí)還結(jié)合了自愿性?xún)?chǔ)蓄。日本以儒家文化引導(dǎo)，一直奉行企業(yè)的家族式管理和員工的“忠誠(chéng)”，其養(yǎng)老保障框架中企業(yè)義務(wù)占了大頭：包括年金制度、厚生年金制度，提倡個(gè)人自由選擇的年金作為補(bǔ)充。新加坡不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡，而且從地域上一城即一國(guó)，其社會(huì)組織能力強(qiáng)大，所以養(yǎng)老保障組成頗具特色，有社會(huì)養(yǎng)老保障、家庭養(yǎng)老保障，還兼有社區(qū)和機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老保障。

2.第一支柱國(guó)際比較

各國(guó)普遍認(rèn)為，第一支柱應(yīng)為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，亦應(yīng)體現(xiàn)國(guó)家職能，但側(cè)重點(diǎn)不同。在制度覆蓋對(duì)象方面，智利傾向于貧困人口；日本覆蓋全體國(guó)民；美國(guó)主要向包括黑人、印第安人在內(nèi)的少數(shù)民族提供保障。在繳費(fèi)義務(wù)主體方面，智利的具體費(fèi)用由政府承擔(dān)，側(cè)重于財(cái)政預(yù)算轉(zhuǎn)移；日本強(qiáng)調(diào)多元性的主體，非常重視企業(yè)的責(zé)任。在待遇給付上，智利、日本和新加坡除了退休金發(fā)放，還有殘疾等弱勢(shì)群體補(bǔ)助。對(duì)比后，我國(guó)在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的設(shè)計(jì)上，還應(yīng)保障弱勢(shì)群體特別是貧困群體的養(yǎng)老待遇，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金應(yīng)進(jìn)一步“開(kāi)源”。

3.第二支柱國(guó)際比較

第二支柱為補(bǔ)充性養(yǎng)老保險(xiǎn)，各國(guó)根據(jù)國(guó)情構(gòu)建了適應(yīng)性的年金計(jì)劃。雖然美國(guó)和德國(guó)的社會(huì)保障理論大相徑庭，但都重視企業(yè)年金的作用，強(qiáng)調(diào)企業(yè)的繳費(fèi)義務(wù)主體地位。智利的個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金則結(jié)合了強(qiáng)制性?xún)?chǔ)蓄方式，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)不考慮企業(yè)責(zé)任，而是全部由雇員本人承擔(dān)。智利和日本還在養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇上，專(zhuān)項(xiàng)設(shè)立了遺囑撫恤金。值得一提的是，以上兩國(guó)在政策方面都制定了一定的稅收優(yōu)惠政策。新加坡老年人獲得的收益是家庭養(yǎng)老保障，特別是帶有人情色彩的家人陪護(hù)。對(duì)比后，我國(guó)在補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的設(shè)計(jì)上，還應(yīng)該做到：重視年金計(jì)劃中的個(gè)人義務(wù)，對(duì)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)給予稅收優(yōu)惠，明確整個(gè)家庭在養(yǎng)老中的意義。

4.第三支柱國(guó)際比較

各國(guó)基本上都把第三支柱都確定為個(gè)人責(zé)任。許多國(guó)家第三支柱設(shè)立的方式不同，既有個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)，也有商業(yè)保險(xiǎn)，但為提高公民的養(yǎng)老待遇水平，各國(guó)一般都提供了優(yōu)惠或鼓勵(lì)政策。美國(guó)有退休賬戶(hù)計(jì)劃，德國(guó)有呂庫(kù)普計(jì)劃[7]，日本提倡個(gè)人自由選擇的年金，智利更是如此。而新加坡則提出了社區(qū)和機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老保障。我國(guó)從2018年開(kāi)始在部分地區(qū)試點(diǎn)，推出個(gè)稅遞延型的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，也給予了一定的稅收優(yōu)惠。對(duì)比后，我國(guó)在個(gè)稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的設(shè)計(jì)上，還應(yīng)該做到從試點(diǎn)地區(qū)擴(kuò)展到全國(guó)，設(shè)計(jì)方案應(yīng)更全面、可操作，優(yōu)惠政策可以進(jìn)一步擴(kuò)大。

四、改革創(chuàng)新：我國(guó)“多支柱”養(yǎng)老保障體系的健全機(jī)制

“十四五”時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)思想將以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題，以改革創(chuàng)新為根本動(dòng)力，以滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要為根本目的，實(shí)現(xiàn)社會(huì)安定和諧。為此，必須堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持新發(fā)展理念，堅(jiān)持深化改革開(kāi)放等原則，實(shí)現(xiàn)改善人民生活品質(zhì)、提高社會(huì)建設(shè)水平的發(fā)展目標(biāo)。為深化養(yǎng)老保障的改革建設(shè)，必須發(fā)展多層次、多支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，完善全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)，健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系，從而使民生福祉達(dá)到新水平。

1.營(yíng)造養(yǎng)老保障的“五支柱”新型模式

“五支柱”養(yǎng)老保障模式包含：零支柱的普享式的國(guó)民年金，一支柱的強(qiáng)制性社會(huì)保障年金制度，二支柱的補(bǔ)充性養(yǎng)老保險(xiǎn)（包括職業(yè)年金和企業(yè)年金），三支柱的個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)（目前主要是個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)、個(gè)人稅收遞延型養(yǎng)老保險(xiǎn)以及政策支持的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)），四支柱的非正式保障。不同支柱的養(yǎng)老保障，其保障目標(biāo)、保障方式、保障對(duì)象、保障機(jī)制資金籌集、責(zé)任分擔(dān)機(jī)制、待遇給付、保障水平、管理服務(wù)等方面均有不同。

其中，新增加的“零支柱”養(yǎng)老保障一般為普享式的國(guó)民年金，具有一定的社會(huì)福利性質(zhì)。其中包含老年貧困救助、老年人福利保障等項(xiàng)目體系，政府是責(zé)任主體，資金來(lái)源主要靠財(cái)政投入。當(dāng)然，未來(lái)的普享式養(yǎng)老保障建設(shè)，可以在經(jīng)濟(jì)保障外，擴(kuò)展到服務(wù)保障、精神保障等內(nèi)容體系，體現(xiàn)政府與社會(huì)多方主體的綜合作用，如通過(guò)政府向社會(huì)機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)相關(guān)服務(wù)。

“四支柱”為非正式保障，特別鼓勵(lì)家庭養(yǎng)老，回歸家庭責(zé)任感，分擔(dān)政府壓力。而更多支柱的支撐，不僅豐富了養(yǎng)老保障體系的層次，也更加明確了政府、個(gè)人、單位和家庭等組織在養(yǎng)老保障事業(yè)中各自應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和作用。

2.明確、落實(shí)基本養(yǎng)老保障中“基本”的內(nèi)涵

推動(dòng)公平的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。明確第一層次立足于?；?，應(yīng)當(dāng)以基于公平并遵循互助共濟(jì)規(guī)則的公共養(yǎng)老金為穩(wěn)定基石。

（1）落實(shí)養(yǎng)老保障的普遍性原則。首先，構(gòu)建從“廣覆蓋”到“全覆蓋”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，可以養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保登記為契機(jī)，既查清企業(yè)職工以及靈活就業(yè)人員的實(shí)際數(shù)量，也準(zhǔn)確了解城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶(hù)和處于工作年齡區(qū)間的城鄉(xiāng)居民的基本情況，以擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面。其次，在養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保環(huán)節(jié)，適當(dāng)幫助困難就業(yè)人員繳費(fèi)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的機(jī)會(huì)公平[8]。最后，應(yīng)深入研究新業(yè)態(tài)下互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)以及共享員工等新型就業(yè)方式的參保方案。

（2）完善養(yǎng)老保障的實(shí)施機(jī)制。首先，在強(qiáng)制參保的基礎(chǔ)上，完善“多繳多得”、權(quán)利義務(wù)一致的原則和舉措。其次，明確政府的義務(wù)和責(zé)任。除了管理和監(jiān)督，政府最重要的是承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的兜底性責(zé)任，其一方面可以通過(guò)劃撥?chē)?guó)有資本、彩票公益金等充盈養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，特別是彌補(bǔ)歷史欠賬、做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)；另一方面，則可以常態(tài)性地建立省級(jí)養(yǎng)老保障的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，具體體量可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展及預(yù)期、人口年齡與性別結(jié)構(gòu)等確定。最后，繼續(xù)健全養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移與接續(xù)政策，主要包括地區(qū)間、職業(yè)間、城鄉(xiāng)間的對(duì)接。

（3）優(yōu)化養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌資與運(yùn)營(yíng)。首先，必須拓寬養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌資渠道。建立國(guó)有資產(chǎn)劃撥入城鄉(xiāng)居?；鸬闹贫?，在中央國(guó)企啟動(dòng)并加強(qiáng)資產(chǎn)劃撥的基礎(chǔ)上，逐漸開(kāi)展省級(jí)、縣級(jí)國(guó)企的資產(chǎn)劃撥；有計(jì)劃地發(fā)展社會(huì)慈善事業(yè)，通過(guò)福彩、捐款等方式，讓公眾參與注入養(yǎng)老保險(xiǎn)資金；通過(guò)發(fā)揮專(zhuān)業(yè)能力，健全有關(guān)的精算制度。其次，要優(yōu)化養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)營(yíng)制度。重點(diǎn)是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在實(shí)際運(yùn)行中能夠保值升值，當(dāng)然還要提高政府的有效監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)控制能力，保持養(yǎng)老保險(xiǎn)基金資產(chǎn)獨(dú)立性，建立風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度。

（4）推進(jìn)養(yǎng)老保障的服務(wù)管理創(chuàng)新。首先，可試行建立激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制。如對(duì)超額完成征繳工作的機(jī)構(gòu)和個(gè)人實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)，而對(duì)企業(yè)逃費(fèi)行為進(jìn)行稽查和處罰。其次，明確省級(jí)與地方政府的兩級(jí)關(guān)系，如財(cái)稅體制。研究推行有效的稅收優(yōu)惠政策。最后，借助大數(shù)據(jù)，建設(shè)信息化養(yǎng)老保險(xiǎn)管理平臺(tái)。

3.著重建設(shè)完善職業(yè)年金、企業(yè)年金

兼顧公平與效率并具有公共政策導(dǎo)向的年金是多支柱養(yǎng)老保障體系中的有效補(bǔ)充。

（1）創(chuàng)新年金制度，加強(qiáng)年金建設(shè)。首先，可以增加強(qiáng)制性的年金制度，如對(duì)于經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)好的國(guó)企可試點(diǎn)企業(yè)年金的強(qiáng)制參加。其次，對(duì)中小微企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)大力發(fā)展集合年金計(jì)劃。其中，地市級(jí)甚至省級(jí)地區(qū)可從行業(yè)入手，對(duì)小微企業(yè)建立“集合型行業(yè)年金計(jì)劃”，如浙江溫州在近年已有該措施出臺(tái)；而在縣級(jí)及以下區(qū)域則可建立“零售年金”。最后，除了單一的信托模式，發(fā)展多元化的年金運(yùn)營(yíng)模式。如參照商業(yè)保險(xiǎn)建立年金的保險(xiǎn)合同模式。

（2）實(shí)現(xiàn)企業(yè)年金與職業(yè)年金同步發(fā)展。將職業(yè)年金與企業(yè)年金作為補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)層次進(jìn)行統(tǒng)一管理，進(jìn)一步促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展。其中，對(duì)于職業(yè)年金，要消除混合性記賬方式，最終不分單位性質(zhì)完成“實(shí)賬”；全面考量人才流動(dòng)方式，完善職業(yè)年金的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法；實(shí)現(xiàn)職業(yè)年金“強(qiáng)制性”“自愿性”相結(jié)合的繳費(fèi)方式；消彌職業(yè)年金與企業(yè)年金間、職業(yè)年金內(nèi)部因單位性質(zhì)不同而導(dǎo)致的不合理差距。

（3）改善針對(duì)年金的政策優(yōu)惠政策。首先，國(guó)家應(yīng)建立多層次的稅收優(yōu)惠政策，可以參考智利的“EET模式”。其次，為鼓勵(lì)年金的發(fā)展，也需要有針對(duì)性地加大激勵(lì)中小微型企業(yè)的年金制度之力度。

4.加速開(kāi)發(fā)個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)

雖然我國(guó)目前第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金制度建設(shè)尚屬“一棵幼苗”，但是由于個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)尚未完全開(kāi)發(fā)而潛力巨大，依然有較大的增長(zhǎng)空間。

（1）創(chuàng)新個(gè)人稅收遞延型養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度。稅收遞延型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目前還是我國(guó)新型政策，因此應(yīng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，綜合考慮更加合理及可操作的措施?？梢跃C合考慮的因素包括：參保者個(gè)人的參保費(fèi)用、收入水平、退休具體年齡以及實(shí)際的養(yǎng)老金替代率，參保人所在地區(qū)的平均工資水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度以及生活必需支出費(fèi)用，社會(huì)平均壽命年齡、老年人的平均醫(yī)療費(fèi)用、參保者的預(yù)期投資收益以及政府財(cái)政承受力。另外，也可以向德國(guó)學(xué)習(xí)，對(duì)沒(méi)有達(dá)到法定或約定年限欲提前支取或退保的給予一定懲罰，對(duì)沒(méi)有特殊情況的也禁止一次性領(lǐng)取賬戶(hù)余額。

（2）完善個(gè)人稅收優(yōu)惠型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。引導(dǎo)商業(yè)保險(xiǎn)公司積極開(kāi)發(fā)多種養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品。發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可以填補(bǔ)養(yǎng)老保障的空缺領(lǐng)域，又能使養(yǎng)老保障水平提高，注重社會(huì)化、市場(chǎng)化，保證公平與效率。由于“新國(guó)十條”、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的若干意見(jiàn)》等政策發(fā)布，為商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)提供了有力的制度保障，因此商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)也應(yīng)把握此次重大機(jī)遇。

（3）對(duì)于低收入人群，有針對(duì)性地采用財(cái)政補(bǔ)貼政策和其他優(yōu)惠補(bǔ)充制度。

5.在中央調(diào)劑的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌

目前我國(guó)為抵御養(yǎng)老權(quán)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，采取了切實(shí)可行的中央調(diào)劑制度。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，還應(yīng)逐步建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的國(guó)家統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)真正的統(tǒng)一政策、統(tǒng)一繳費(fèi)比例、統(tǒng)一待遇計(jì)發(fā)辦法、統(tǒng)一編制預(yù)算、統(tǒng)一業(yè)務(wù)流程甚至統(tǒng)一的信息平臺(tái)建設(shè)等。