張溢卓，高 超

（1.中國社會科學院（研究生院），北京 102488；2.中國水產(chǎn)科學研究院，北京 100141；3.中國水產(chǎn)科學研究院漁業(yè)機械儀器研究所，上海 200092）

海洋捕撈總量管理制度是在海洋漁業(yè)資源調(diào)查和歷史資料大量積累的條件下逐步形成的［1］。20世紀70年代以來，世界范圍內(nèi)海洋漁業(yè)管理經(jīng)歷了從以投入控制為主的管理體制向以產(chǎn)出控制為主的管理體制進行轉變的過程［2］。1982年通過的《聯(lián)合國海洋法公約》強調(diào)了對海洋漁業(yè)資源的保護和施行限額捕撈的必要性，即總可捕量（total allowable catch，TAC）制度［3］。2000年我國《漁業(yè)法》主張堅持捕撈量低于漁業(yè)資源增長量的原則，確定漁業(yè)資源的總可捕量，實行捕撈限額制度。該規(guī)定標志著我國漁業(yè)資源管理制度的重要轉變，捕撈限額制度成為《漁業(yè)法》的一項基本內(nèi)容，為漁業(yè)管理制度改革提供了一個契機［4］。2013年《漁業(yè)法》修訂后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部采取一系列相關措施，如“零增長”目標、“負增長”政策、清理涉漁“三無”船舶和高質(zhì)量發(fā)展等。我國在克服基礎數(shù)據(jù)匱乏、執(zhí)行和管理能力不足等限制的情況下，于2017年發(fā)布《農(nóng)業(yè)部關于進一步加強國內(nèi)漁船管控 實施海洋漁業(yè)資源總量管理的通知》，要求借鑒國際漁業(yè)資源管理的通行做法，將漁船捕撈能力和捕撈量控制在合理范圍內(nèi)，落實海洋產(chǎn)出管理措施，促進海洋漁業(yè)朝著可持續(xù)方向發(fā)展［5］。

本研究在比較部分國家實施產(chǎn)出管理具體過程的基礎上，結合我國海洋捕撈業(yè)的實際，分析限額捕撈試點的實施情況，以期為探討我國捕撈總量管理制度實施路徑提供參考。

1 世界主要國家產(chǎn)出管理分析

從1930年代起，總可捕量制度在美國和加拿大的太平洋大比目魚漁業(yè)管理中開始獲得實際應用，當實際漁獲量達到所設定的總可捕量時，即宣布禁漁。產(chǎn)出管理是直接限定漁獲量的管理措施，規(guī)定了一定時期內(nèi)（通常為1年）允許特定種類上岸的最大質(zhì)量或數(shù)量（條數(shù)），從而限定特定漁業(yè)的產(chǎn)出水平，并通過有效的監(jiān)控和執(zhí)法使實際漁獲量不超過所規(guī)定的捕撈配額的一種管理手段［6］。世界范圍內(nèi)海洋漁業(yè)主要以投入控制、技術控制和產(chǎn)出控制為管理手段，以實現(xiàn)海洋漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展為目標，形成海洋漁業(yè)資源管理相關制度（表1）。20世紀70年代，許多國家或地區(qū)為了彌補投入控制制度的不足，在使用投入控制措施的同時，逐步開始在其漁業(yè)管理中運用單船漁獲量限制制度、總可捕量制度（TAC制度）、個體配額（individual quota，IQ，即政府漁業(yè)行政主管部門根據(jù)總可捕量，依法分配給各捕撈企業(yè)、單位或漁民的漁獲配額及其管理辦法）制度和個體可轉讓配額（individual transferable quota，ITQ，除IQ相關管理辦法之外，還包括獲得漁獲配額的企業(yè)、單位或漁民將其配額進行轉讓等的措施和管理辦法）制度等產(chǎn)出控制制度。產(chǎn)出管理分三個步驟（TAC→ITQ→IQ），首先，美國為了進行規(guī)范化漁業(yè)管理和保護漁業(yè)資源，實行了嚴格的限制準入和總可捕量（TAC）制度；其次，隨著時間的推移，當限制準入和TAC制度與現(xiàn)實矛盾激化，“競賽式”捕撈現(xiàn)象愈發(fā)嚴重，漁業(yè)資源遭到很大程度的破壞，個體可轉讓配額制度應運而生；再次，由于TAC制度并沒有規(guī)定個人的捕撈量，一種將捕撈量限制到個人的IQ制度出現(xiàn)，即不可交易的個人配額制度［7］。

歐洲將幾乎所有主要漁獲水產(chǎn)品定為TAC種類進行產(chǎn)出控制管理，例如，冰島限額捕撈水產(chǎn)品的漁獲產(chǎn)量達到總產(chǎn)量的98%。美國分為8個管理漁區(qū)，特別是在2006年對《馬格努森-史蒂文斯?jié)O業(yè)保護和管理法》進行修改，明確了TAC規(guī)制種類的捕撈量上限。新西蘭ITQ制度管理下的產(chǎn)出管理數(shù)量相當于該國總捕撈量的70%。日本確定了7個TAC魚種，主要以消費量多、資源量減少以及在日本周邊海域中其他國家或地區(qū)漁船的捕撈水產(chǎn)品種類為主［8］。

2 我國海洋捕撈總量管理制度實施情況分析

2.1 試點工作情況

自2017年開始，浙江省、山東省、遼寧省和廣東省開始實施限額捕撈試點工作，主要對試點的相關內(nèi)容和具體時間進行了整理。

一是山東省海蜇限額捕撈試點。根據(jù)原農(nóng)業(yè)部辦公廳《關于開展海洋漁業(yè)資源限額捕撈試點工作的函》的要求，山東省于2017年在東營市開展了海蜇限額捕撈試點。山東省選擇海蜇為試點品種，針對海蜇資源易受自然環(huán)境因素影響和變化較大的特點，研究制定切實可行的監(jiān)測方案；綜合考慮2015—2017年東營市海蜇產(chǎn)量及捕撈漁船數(shù)，結合2018年東營市海域海蜇資源可捕量，確定2018年東營市捕撈海蜇漁船船數(shù)。

表1 主要國家實施海洋捕撈總量管理制度情況Tab.1 M ajor countries implementing totalmarine catch management system

二是廣東省白貝限額捕撈試點。廣東省選取珠江口海域的白貝為試點品種，試點漁船數(shù)根據(jù)往年珠江口拖貝專項許可證發(fā)放量和近幾年資源狀況確定。限額捕撈試點工作在2018年實施，分為3個階段：第一階段（4月1日—8月31日）為試點啟動階段；第二階段（9月1日—10月31日）為試點實施階段；第三階段（11月1日—12月31日）進行試點經(jīng)驗總結。

三是福建省梭子蟹限額捕撈試點。福建省以龍海市籠壺作業(yè)漁船為試點漁船。限額捕撈試點工作分為3個階段：第一階段（2018年4月1日—2018年7月31日）為試點準備階段；第二階段（2018年8月1日—2019年4月30日）為試點實施階段；第三階段（2019年5月1日—2019年8月1日）為經(jīng)驗總結階段。

四是遼寧省對蝦限額捕撈試點。遼寧省選取大連市普蘭店區(qū)部分海域的中國對蝦為試點品種，通過對漁船的作業(yè)類型、船主籍貫、限定船只和證書齊全等條件篩選出試點漁船。試點工作分為3個階段：第一階段（2017年12月—2018年8月）為調(diào)查籌備階段；第二階段（2018年9月—2018年12月）為組織實施階段；第三階段（2019年1月—2019年3月）為總結驗收階段［9］。

2.2 經(jīng)驗積累及存在的問題

我國海洋捕撈總量管理制度通過試點工作積累相關經(jīng)驗和有效科學數(shù)據(jù)，正在逐步擴大TAC種類和試點海域，但整體尚處于起步階段。經(jīng)驗積累主要體現(xiàn)在：限額捕撈對于更好履行漁業(yè)法律法規(guī)、推進漁業(yè)資源管理改革、加強漁業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境保護、實現(xiàn)漁業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。以山東省海蜇限額捕撈試點為例，分別從試點種類、可捕量及開捕時間的確定、限額捕撈的方式、漁獲物統(tǒng)計以及監(jiān)督檢查等方面總結出一系列做法經(jīng)驗［10］。另一方面，存在的問題主要表現(xiàn)在：（1）可捕量難以科學準確地確定。從山東海蜇試點效果來看，最終完成的捕撈產(chǎn)量與最初確定的可捕量差距頗大，資源評估缺乏準確性。（2）試點數(shù)據(jù)上報不及時。實時監(jiān)控系統(tǒng)尚待完善，數(shù)據(jù)填報準確性不高。（3）漁民自主限額捕撈意識待加強。從目前的試點效果看，漁民參與的積極性普遍不高，為監(jiān)督管理帶來不小壓力。

3 日本海洋捕撈總量管理制度分析

日本海洋捕撈產(chǎn)出控制措施實施較早，且中日海域相通，這些都為我國參考日本海洋捕撈總量管理經(jīng)驗提供了先機。日本漁業(yè)資源管理制度不僅有遵照法律的行政（國家）手段，同時也有因地制宜尊重各地特色的自發(fā)管理手段，使中央政府和地方政府的捕撈漁業(yè)管理方法有機結合，制定綜合全面的漁業(yè)資源管理辦法［11］。

3.1 導入初期的經(jīng)驗摸索

日本于1996年加入《聯(lián)合國海洋法公約》，該法賦予沿線國家在200 n mile排他經(jīng)濟水域的專屬漁業(yè)權利，由此，日本制訂了海洋生物資源保護及管理相關法律，出臺了一系列漁業(yè)管理措施，特別是對產(chǎn)出控制（TAC制度）進行法律約束。TAC種類由秋刀魚、阿拉斯加狹鱈、竹筴魚、沙丁魚、鮐魚、太平洋褶柔魚和雪蟹組成。

以日本海洋捕撈產(chǎn)出管理實施的初期階段為例，分析其導入初期的實施背景和效果。起初，日本以1996年之前幾年的捕撈產(chǎn)量為標準進行預測，制定了小型海洋中上層魚類（秋刀魚、竹筴魚、鮐魚）和太平洋褶柔魚的總可捕撈量。1997—2000年，隨著沙丁魚資源量的明顯減少，預測的總可捕撈量由72×104t減少到38×104t，日本漁民不僅遵守國家出臺的限額規(guī)定，漁民之間還自主進行限額捕撈，由此實際捕撈量遠低于總可捕撈量，官民共同致力于沙丁魚資源恢復（表2）。隨著秋刀魚資源量的增加，總可捕量由30×104t增加至33×104t。當時還遇到一些棘手的問題：一是部分漁船直接丟棄捕獲的秋刀魚幼體；二是冷鏈物流能力不足，難以保證秋刀魚、竹筴魚等產(chǎn)地水產(chǎn)品的長途運輸；三是與韓國爭奪太平洋褶柔魚資源等問題。日本在導入TAC制度初期，不斷嘗試尋找總可捕撈量設定的科學方法，其中漁民自主控制漁獲數(shù)量成為亮點。另一方面，日本截至1997年未設定太平洋褶柔魚的總可捕撈量，捕撈數(shù)量統(tǒng)計不詳；然而，卻在1998—2000年增加了總可捕撈量的規(guī)模，其主要目的是鼓勵相關漁民加入與韓國的捕撈份額競爭。

表2 日本TAC種類的總可捕撈量和實際捕撈量Tab.2 Total allowable catch and actual catch of TAC species in Japan （×104 t）

3.2 日本產(chǎn)出管理效果分析

日本海洋捕撈產(chǎn)出控制措施在經(jīng)過長期漁業(yè)資源調(diào)查和摸索的基礎上，將產(chǎn)出管理細化至對同一種水產(chǎn)品的不同海域分別設置總可捕撈量。例如，鮐魚的生產(chǎn)海域分為太平洋、對馬暖流海區(qū)和東海；阿拉斯加狹鱈的生產(chǎn)海域分為根室海峽（日本和俄羅斯存在領土爭議（南千島群島），分別進行阿拉斯加狹鱈資源管理，近年資源減少趨勢明顯）、鄂霍次克海南部、日本海北部以及太平洋；沙丁魚分為太平洋和對馬暖流海區(qū)；雪蟹分為鄂霍次克海、太平洋北部、日本海（富山縣以西和新瀉縣以北兩片海域）以及北海道西部海域，針對同一水產(chǎn)品種類的不同亞種群進行環(huán)境調(diào)查，科學計算產(chǎn)出管理數(shù)量。此外，太平洋褶柔魚是按冬季種和秋季種進行劃分。

日本根據(jù)TAC種類生態(tài)特點對不同棲息海域的捕撈數(shù)量進行約束，通過長期資源調(diào)查和數(shù)據(jù)積累，較準確地針對資源變化情況確定捕撈產(chǎn)量（圖1）。在20世紀70、80年代，沙丁魚（太平洋）和日本鯖（太平洋）資源豐度值較高時，雖然將其可捕撈量設置在合理空間，但在21世紀前后10年卻迎來了資源量低迷時期。近年來，隨著漁獲比例的降低，沙丁魚和鮐魚資源量恢復跡象明顯。太平洋褶柔魚（冬季）的漁獲比例在20%～40%之間，資源量周期性變化，捕撈產(chǎn)量對生態(tài)影響較小。日本嚴格控制阿拉斯加狹鱈（日本海）的產(chǎn)出管理，減少捕撈強度，漁業(yè)資源呈現(xiàn)低位增長趨勢?？傮w來看，在海洋漁業(yè)資源不可控的前提下，日本科學預測不同水產(chǎn)品種類在不同海域的資源情況和捕撈強度，減少捕撈產(chǎn)量對生物資源的影響，特別對資源量減少的水產(chǎn)品種類，利用降低捕撈強度等手段以期恢復資源［12］。

4 對我國海洋捕撈產(chǎn)出管理的啟示

4.1 資源調(diào)查做到精細化

根據(jù)我國不同海域推進試點情況，細化至單一種類不同生存海域的資源調(diào)查。逐步制定出同一種類（不同亞種群）不同海域的總可捕撈量。首先要加強漁業(yè)資源調(diào)查與分析，開展水生生物資源現(xiàn)狀的全面調(diào)查，建立數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，包括漁業(yè)水域、面積、開發(fā)利用現(xiàn)狀等，分析保護措施和實現(xiàn)路徑。其次，加強科研力量。研究主要經(jīng)濟魚類產(chǎn)卵機理和洄游通道，有針對性地制定資源養(yǎng)護和管理措施。再次，完善海洋捕撈產(chǎn)出管理評價體系。全面評價漁業(yè)資源可持續(xù)利用水平和推進實施漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

4.2 提高漁民自主實施產(chǎn)出管理積極性

強化漁民養(yǎng)護漁業(yè)資源和遵守法律法規(guī)的積極性和主動性，通過制度建設，合理規(guī)避競爭性捕撈和與政府監(jiān)管相悖的動機?！掇r(nóng)業(yè)部關于進一步加強國內(nèi)漁船管控 實施海洋漁業(yè)資源總量管理的通知》（農(nóng)漁發(fā)〔2017〕2號）［13］的出臺在制度革新領域取得了一定成績，讓海洋捕撈產(chǎn)出管理有章可循，從重點保障漁業(yè)資源調(diào)查評估與漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測開始，逐步向經(jīng)濟性種類棲息水域進行全覆蓋。

圖1 日本TAC種類產(chǎn)出管理實績Fig.1 TAC species outputmanagement performance in Japan

4.3 加強產(chǎn)出管理監(jiān)督

總可捕撈量的科學制定、捕撈限額分配和監(jiān)督管理是產(chǎn)出管理的關鍵。我國漁業(yè)執(zhí)法管理不僅進行海上巡邏還要加強漁獲物陸上流通各環(huán)節(jié)的監(jiān)督，從產(chǎn)地到消費對漁獲物進行全程監(jiān)督和管理。此外，結合產(chǎn)出管理制度有序開展，通過漁港合理布局、平衡各地漁港分布，嚴格從源頭依港把控，提高我國漁港服務監(jiān)督功能，切實有序推進我國漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展。