張盉儆，王 謹

(安康學院陜南生態(tài)研究中心，陜西 安康 725000)

1 背景

“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰”、“ 綠水青山就是金山銀山”，“ 人不負青山，青山定不負人”，習近平總書記已經(jīng)明確指出了人與生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展的關系。中國特色社會主義進入新的歷史階段，中國社會的主要矛盾也發(fā)生改變，由單純地對物質(zhì)的需求轉(zhuǎn)向?qū)γ篮蒙畹男枨?、對高質(zhì)量生活環(huán)境的需求。雖然近幾年我國的生態(tài)環(huán)境發(fā)生好轉(zhuǎn)，但任務依然艱巨，特別是農(nóng)業(yè)面源污染的防治，依然是改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的關鍵。

農(nóng)業(yè)面源污染包括狹義和廣義2個層次內(nèi)涵。廣義角度是指人們在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及生活過程中所產(chǎn)生的、未經(jīng)任何處理的污染物對水體、土壤以及農(nóng)產(chǎn)品所造成的污染；狹義的角度主要是指在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過程中，人們?yōu)榱俗非筠r(nóng)作物高產(chǎn)而過度使用化學肥料、農(nóng)藥以及無機污染物，通過一定的流徑所造成的水體污染[1]。

化肥、農(nóng)藥等人工化學品的過量使用在帶來巨大經(jīng)濟效益的同時,也產(chǎn)生了明顯的負外部性影響[2]，這與中國發(fā)展的智慧農(nóng)業(yè)的模式格格不入，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中最棘手的問題，也是國際社會上一直面臨的一個難題。我國農(nóng)業(yè)面源污染問題突出,其污染排放對污染總量的貢獻率從20世紀80年代的40%已經(jīng)增加到66%[2]。2011年國家出臺全國主體功能區(qū)規(guī)劃，其中限制開發(fā)區(qū)包括以提供農(nóng)產(chǎn)品為主體功能的農(nóng)業(yè)地區(qū)和以提供生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的生態(tài)地區(qū)。黨的十九大報告提出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)涵深刻，包括治理農(nóng)村的環(huán)境，打造更適合居住的農(nóng)村。治理農(nóng)業(yè)面源污染事關鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中“生態(tài)宜居”目標的實現(xiàn)。

國家從20世紀開始就出臺一系列政策來防治農(nóng)業(yè)面源污染，但截至目前，中國仍然缺乏規(guī)范有效的技術手段來監(jiān)測農(nóng)業(yè)面源污染；同時，農(nóng)業(yè)面源污染的廣泛性及不確定性增加了監(jiān)測的困難，這給中國農(nóng)業(yè)面源污染防治政策的制定及其落實都帶來一定的困難。在現(xiàn)實中,農(nóng)戶是否有進行農(nóng)業(yè)面源污染防控的意愿,積極了解并參與到農(nóng)業(yè)面源污染的防治工作中去，對農(nóng)業(yè)面源污染防治效果將產(chǎn)生很大的影響。而農(nóng)民是否參與除了個人對生態(tài)環(huán)境保護的積極性外，還取決于他們能否帶來預期的經(jīng)濟利益。這就需要對兩種行為產(chǎn)生的凈利益進行權衡，需要界定兩種行為產(chǎn)生的成本和收益的狀況，而兩種行為的利益的差額就是進行農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)暮侠硭健?/p>

漢江水源地位于陜西省境內(nèi)，主要位于漢中、安康地區(qū)，該地區(qū)是國家重點生態(tài)功能區(qū)、國家重點水源涵養(yǎng)地、國家南水北調(diào)水源地，占南水北調(diào)調(diào)水總量的70%左右，該區(qū)域農(nóng)業(yè)面源污染防治至關重要。雖然漢江水源地水體質(zhì)量總體平穩(wěn)，變化幅度不大，綜合污染指數(shù)穩(wěn)定在一定的區(qū)間范圍內(nèi)，但總體水質(zhì)污染綜合指數(shù)呈上升趨勢，所以對該地區(qū)農(nóng)業(yè)面源污染的防治依然至關重要。

2 農(nóng)業(yè)面源污染防治現(xiàn)有模式

2.1 興山模式

“興山模式”是針對流域內(nèi)種植業(yè)、分散型畜禽養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)村生活產(chǎn)生的面源水污染物，按照“水為主線，土地消納為核心，就近利用、截流減排、區(qū)域自凈”的理念，構(gòu)建了丘陵山地區(qū)農(nóng)業(yè)面源污染綜合防控技術模式，集成了坡耕地農(nóng)田氮磷截流減排、分散式養(yǎng)殖糞污避雨干濕分離循環(huán)再利用、分散式生活污水高效處理再利用共3 個技術模式[3]。

2.2 社區(qū)磋商小組模式

社區(qū)磋商小組模式是澳大利亞社區(qū)參與的模式,通過設計出一種新的公眾參與程序和方法，創(chuàng)造鼓勵公眾參與的良好氛圍,使公眾參與到環(huán)境影響評價和流域水污染控制等環(huán)保項目中。社區(qū)參與程序可以看作是在環(huán)保和自然資源管理的設計、實施和影響監(jiān)測中運用的一個技術包,它起始于使目標群體知情,繼之以對需要承諾的社區(qū)進行賦權,直到社區(qū)能堅持實現(xiàn)所希望的結(jié)果[4]。

2.3 “3R”循環(huán)經(jīng)濟模式

循環(huán)經(jīng)濟的減量化、再利用、再循環(huán)(3R)過程,把清潔生產(chǎn)和廢棄物的綜合利用融為一體,它要求物質(zhì)在經(jīng)濟體系內(nèi)多次重復利用,達到生產(chǎn)和消費的“非物質(zhì)化”[5]。

3 漢江水源地農(nóng)業(yè)面源污染及防治狀況

3.1 漢江水源地農(nóng)業(yè)面源污染狀況

近些年來，漢江水源地水質(zhì)評價狀況在陜西全省都處在領先地位，CWQI指數(shù)一直處于較低水平，但也存在個別區(qū)域水質(zhì)CWQI指數(shù)較高或者經(jīng)常變動的情況(圖1、圖2)。

1)單項指標持水指數(shù)

CWQI(i)= C(i)/Cs(i)

式中:C(i)為第i個水質(zhì)指標的濃度值；Cs(i)為第i個水質(zhì)指標地表水Ⅲ類標準限值；CWQI(i)為第i個水質(zhì)指標的水質(zhì)指數(shù)。

2)河流水指數(shù)

根據(jù)各單項指標的CWQI，取其加和值即為河流的CWQI：

注：資料來源于陜西省環(huán)保廳、安康生態(tài)環(huán)境局、漢中市生態(tài)環(huán)境局公布數(shù)據(jù)(下同)。

圖2 2018-2020年漢江水源地各縣(區(qū))CWQI指數(shù)改善情況

式中：CWQI河流為河流水質(zhì)指數(shù)；CWQI(i)為第i個水質(zhì)指標的水質(zhì)指數(shù)；n 為水質(zhì)指標個數(shù)。

2020年1—4月相比2019年1—4月，安康市有20個水質(zhì)監(jiān)測斷面水質(zhì)變差，其中3個斷面嚴重超標。漢中市33個斷面監(jiān)測點中，有25個水質(zhì)檢測為II類。根據(jù)安康市近幾年水環(huán)境質(zhì)量狀況報告，月河流域的澗池鎮(zhèn)樅嶺村、雙乳鎮(zhèn)三同村、月河出恒口示范區(qū)斷面水質(zhì)持續(xù)為Ⅲ類，水質(zhì)超標，主要表現(xiàn)為氨氮和總磷含量超標。僅2020年4月份，38個水質(zhì)監(jiān)測斷面環(huán)比上月就有 25個監(jiān)測點水質(zhì)變差，變差率高達66%(表1)。

氨氮和總磷等指標超標的主要來源為生活污水、化肥、有機磷農(nóng)藥及近代洗滌劑所用的磷酸鹽增潔劑等，主要表現(xiàn)為畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染和農(nóng)藥、化肥污染，絕大部分小城鎮(zhèn)生活污水、生活垃圾未經(jīng)處理直接排放，導致原有農(nóng)耕社會中的物質(zhì)能量循環(huán)斷裂,各種廢棄物不斷增多且難以完成自我消解,從而造成生態(tài)環(huán)境不斷惡化，農(nóng)村面源污染問題凸顯，主要表現(xiàn)在：

1)大部分河流附近或上游附近都有大量農(nóng)田，農(nóng)民在農(nóng)作物種植過程中大量使用化肥、農(nóng)藥，致使土壤氮磷等元素持續(xù)增加，最后隨降水流入河流，致使藻類瘋長。

2)生活污水及生活垃圾的處理問題突出。據(jù)調(diào)查，目前安康市每年約有867.68萬t城鎮(zhèn)生活污水和 7 231.42 tCOD未經(jīng)處理直接排入漢江；約有32.5萬t生活垃圾沿江傾倒，而垃圾簡易處置能力只有60%左右。

3)鄉(xiāng)村旅游的快速發(fā)展為面源污染帶來嚴重挑戰(zhàn)。隨著鄉(xiāng)村旅游的不斷發(fā)展，農(nóng)家樂發(fā)展所導致的水污染風險,是農(nóng)村面源污染的集中體現(xiàn)[6]。農(nóng)家樂數(shù)量和規(guī)模的增加導致生活污水、生活垃圾指數(shù)增加，但與之對應的污水處理、垃圾處理等配套設施卻仍沒跟上。當?shù)剞r(nóng)家樂經(jīng)營者仍以傳統(tǒng)化糞池或者三格式沉淀池來處理生活污水,甚至部分農(nóng)家樂經(jīng)營者直接排放生活污水,嚴重污染下游水源。

4)農(nóng)民的環(huán)保意識不強。在水源地附近，經(jīng)?？吹胶拥栏浇逊e的生活垃圾，以及在河邊洗衣服情況尤為多見。同時在生產(chǎn)生活中，部分農(nóng)民仍然存在亂丟廢棄物、隨意亂堆放垃圾情況。

隨著社會經(jīng)濟的持續(xù)增長和城鎮(zhèn)化的不斷加快，這些問題會不斷凸顯出來，勢必給流域內(nèi)水生態(tài)、水環(huán)境及水質(zhì)安全產(chǎn)生更加嚴峻的影響，直接影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)和生態(tài)主體功能區(qū)的建設。

表1 安康部分月份河段水質(zhì)超標情況統(tǒng)計

3.2 漢江水源地農(nóng)業(yè)面源污染防治對策

陜西省關于農(nóng)業(yè)面源污染已出臺過相關措施，如2015年11月19日出臺《陜西省地下水條例》和《陜西省固體廢物污染環(huán)境防治條例》，其中《陜西省地下水條例》第37條和40條提出：實施重點工業(yè)行業(yè)和城鎮(zhèn)生活污染防治，嚴格控制農(nóng)業(yè)面源污染；實施生態(tài)補償，減少化肥和農(nóng)藥的施用量，優(yōu)先推廣使用生物農(nóng)藥或者高效、低毒、低殘留農(nóng)藥和病蟲害綜合防治技術，積極發(fā)展綠色有機農(nóng)業(yè)。《陜西省固體廢物污染環(huán)境防治條例》第4章和第5章分別針對農(nóng)業(yè)固體廢物污染環(huán)境的防治和城鄉(xiāng)生活垃圾污染環(huán)境的防治方面做了相關的規(guī)定。2017年11月24日出臺，2019年9月27日新修訂《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》第57條也提出了城鎮(zhèn)應當建設、完善生活污水處理、生活垃圾無害化處理。2016年中央1號文件明確提出要開展跨區(qū)域農(nóng)業(yè)生態(tài)保護補償?shù)脑圏c工作，2018年中央1號文件提出逐步建立地區(qū)間農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制的戰(zhàn)略目標。漢中和安康也都出臺相應制度防治農(nóng)業(yè)面源污染：

1)實行最嚴格的水環(huán)境保護制度。嚴控涉水項目準入，在招商引資和環(huán)評審批等環(huán)節(jié)中嚴格把關，提高項目準入門檻，杜絕高排放、高耗能污染項目落戶安康市。

2)提升水環(huán)境綜合防治能力。2019年，安康市各縣區(qū)縣級以上污水處理廠累計處理生活污水 5 078.16 萬m3，化學需氧量、氨氮等主要污染物達到一級A排放標準；加快沿江重點鎮(zhèn)污水處理廠建設，2019年建成鎮(zhèn)級污水處理廠11個、開工13個等。

3)扎實開展飲用水水源地專項整治。

4)強化水環(huán)境風險防范和預警。定期對36個國、省、市控監(jiān)測斷面、縣級以上飲用水水源地水質(zhì)情況進行監(jiān)測，及時公開地表水環(huán)境質(zhì)量狀況。將全市485個重點視頻監(jiān)控點位納入市南水北調(diào)環(huán)境應急處置中心平臺進行24 h管理。

4 漢江水源地農(nóng)業(yè)面源污染防治困境

1)農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)測難度大。由于農(nóng)業(yè)面源污染不確定性、分散性以及滯后性等特征，導致農(nóng)業(yè)面源污染無論是在監(jiān)管主體、監(jiān)管手段，還是在監(jiān)管時間上都存在很大不困難。如，農(nóng)業(yè)面源污染排放的方式和時間具有很大的不確定性，監(jiān)測難度大；農(nóng)民居住相對分散性導致污染的分散性，農(nóng)業(yè)面源污染在空間上分布不均勻；面源污染形成的滯后導致識別難度較大等。面源污染的“治”與“不治”在結(jié)果顯示上是不明確的，所以監(jiān)測難度巨大。

2)責任追究難。責任追究首先必須明確主體、行為、后果三要素,但農(nóng)業(yè)面源污染的主體、污染行為、污染后果在確定上存在很大技術障礙，再加上面源污染固有的特征，導致責任追究難度更大。

3)農(nóng)民積極性未能調(diào)動?，F(xiàn)有的農(nóng)業(yè)面源污染的防治，一般是通過一定數(shù)量的貨幣支付向農(nóng)戶購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正的外部性，但是這種方式對農(nóng)戶補償?shù)囊庠敢约胺e極性并不一定能調(diào)動起來，因為支付的標準與農(nóng)民的自利心理是無法均衡的，搭便車現(xiàn)象勢必存在。

4)監(jiān)管手段落后。農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)測尚缺乏規(guī)范有效的技術手段，無法對農(nóng)業(yè)面源污染進行實時動態(tài)監(jiān)測，再加上農(nóng)業(yè)面源污染的固有特性增加了監(jiān)測的困難。現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制難以精確量化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生態(tài)價值，也就難以對農(nóng)戶生態(tài)生產(chǎn)行為形成有效激勵。

5 漢江水源地農(nóng)業(yè)面源污染防治建議

5.1 建立科學合理的農(nóng)業(yè)面源污染防治補償標準

生態(tài)補償始終是調(diào)動農(nóng)民積極性、防治農(nóng)業(yè)面源污染的重要手段。農(nóng)民是否參與防治除了個人對生態(tài)環(huán)境保護的價值取向外，還取決于行為發(fā)生能否給他們帶來預期利益的欲望界限，如何界定這個界限是政府和農(nóng)民博弈的焦點。傳統(tǒng)補償標準建立時考慮的因素較為單一，從農(nóng)田污染防治方面來講，即用減少化肥、農(nóng)藥的使用使農(nóng)業(yè)產(chǎn)出降低的程度作為補償依據(jù)，多為農(nóng)戶保護行為的機會成本[7]、重置成本[8]和實施成本[9]。但從農(nóng)戶角度考慮，農(nóng)戶既是耕地面源污染防治的執(zhí)行者，同時也是生態(tài)效益的受益者。所以，補償標準的制定既要考慮農(nóng)民參與治理導致的直接機會成本，同時還要考慮農(nóng)民獲得的生態(tài)收益。以往的標準都缺少對生態(tài)收益的考慮，所以導致補償標準制定較高，造成補償?shù)牡托尸F(xiàn)象。

5.2 建立綜合防治技術模式

漢江水源地與湖北接壤，地理環(huán)境與湖北興山十分相似，所以可以借鑒湖北農(nóng)業(yè)科學院科研團隊研發(fā)的丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)面源污染綜合防控的“興山模式”經(jīng)驗，建立農(nóng)田氮磷節(jié)流減排、對分散式養(yǎng)殖糞污避雨干濕分離循環(huán)再利用、分散式生活污水高效處理再利用3個技術模式[3]。對分散用戶，政府為每家農(nóng)戶安裝污水處理設施，連片生活污水和養(yǎng)殖污水經(jīng)處理后直接灌溉下游農(nóng)田，實現(xiàn)污染物在區(qū)域內(nèi)自行消納。這種模式既符合建立美麗鄉(xiāng)村的戰(zhàn)略方針，也實現(xiàn)農(nóng)民污水處理零成本的優(yōu)勢，相反，農(nóng)民卻能因此得到一系列生態(tài)收益。

5.3 提升農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)面源污染防治的積極性

農(nóng)民既是農(nóng)業(yè)面源污染的防治主體，同時也是生態(tài)效益的受益主體。因此，在防治農(nóng)業(yè)面源污染的過程中，如何調(diào)動農(nóng)民的積極性成為關鍵：(1)在補償標準制定過程中，要充分傾聽農(nóng)戶的利益訴求，同時也兼顧農(nóng)戶參與防治的經(jīng)濟損失和因環(huán)境改善獲得的生態(tài)效益；(2)一般情況下，戶主年輕、受教育程度高、種植規(guī)模小的農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)面源污染防治的意愿程度高[10]。所以，要在充分了解農(nóng)戶的經(jīng)濟社會特征基礎上將農(nóng)戶分類，精準施策；(3)要不斷提升農(nóng)村環(huán)保宣傳工作，不斷創(chuàng)新方式，用一些群眾喜聞樂見的形式加強農(nóng)業(yè)面源污染的危害及原因等的宣傳。