付恒陽(yáng)

（陜西理工大學(xué) 歷史文化與旅游學(xué)院，陜西 漢中 723001）

我國(guó)大規(guī)模城市化進(jìn)程始于1980年，截至2019年，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到84843萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎兀ǔ擎?zhèn)化率）為60.60%[1]。隨著城市人口的增長(zhǎng)，越來(lái)越多的城市面臨著城市水問(wèn)題的挑戰(zhàn)，如，雨水管理基礎(chǔ)設(shè)施老化、水質(zhì)惡化、水資源短缺以及城市洪水等。其中，城市洪水是最常見(jiàn)和最危險(xiǎn)的災(zāi)害之一，對(duì)人類(lèi)社會(huì)造成了巨大影響。據(jù)2010年住建部對(duì)全國(guó)351個(gè)城市的內(nèi)澇情況進(jìn)行的調(diào)研顯示，2008—2010年間，全國(guó)有62%的城市經(jīng)歷過(guò)內(nèi)澇。城市洪水災(zāi)害導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失有不斷增加的趨勢(shì)[2]。

為了有效緩解城市內(nèi)澇，2013年12月12日，習(xí)近平總書(shū)記在《中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議》講話(huà)中強(qiáng)調(diào)了建設(shè)自然存積、自然滲透、自然凈化的海綿城市，希望城市能夠像海綿一樣，在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害等方面具有良好的“彈性”，下雨時(shí)吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時(shí)將蓄存的水釋放并加以利用[3]。財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部于2015年和2016年組織和評(píng)審了海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市。截至2019年，已有30個(gè)城市被選為海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市，這些城市覆蓋了我國(guó)大部分區(qū)域，其城市概況如下頁(yè)表1所示。

表1 海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市概況

在實(shí)踐中，這些試點(diǎn)城市都遇到了不同程度的困難。為了有效推進(jìn)海綿城市建設(shè)，有必要深入分析海綿城市建設(shè)中存在的困難與解決方案。因此，本文對(duì)其進(jìn)行探討，以期為海綿城市建設(shè)提供方法參考。

一、海綿城市建設(shè)的困境

（一）雨水管理復(fù)雜性

海綿城市建設(shè)過(guò)程中的一個(gè)主要挑戰(zhàn)來(lái)自城市雨水管理自身的復(fù)雜性。在氣候和城市不斷發(fā)展變化條件下，城市雨水管理目標(biāo)也隨著時(shí)間的推移而日趨多維和復(fù)雜（如下頁(yè)圖1所示），從傳統(tǒng)的緩解水澇逐步擴(kuò)展到娛樂(lè)和美學(xué)、水污染控制、水生態(tài)保護(hù)等雨水管理綜合性目標(biāo)要求上。一方面，城市雨水管理必須滿(mǎn)足城市的排水要求；另一方面，需要將雨水管理與城市發(fā)展相關(guān)的水和環(huán)境要求相結(jié)合，如恢復(fù)或維持自然流域、減少污染、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、雨水收集和再利用等。上述每一項(xiàng)要求都具有挑戰(zhàn)性，更不用說(shuō)綜合目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。再者，氣候變化的不確定性與區(qū)域空間異質(zhì)性使雨水管理更加復(fù)雜。

圖1 城市雨水管理不斷增加的綜合性和復(fù)雜性情況[4]

（二）基礎(chǔ)理論研究和經(jīng)驗(yàn)積累不足

海綿城市建設(shè)是我國(guó)對(duì)雨水管理的新嘗試。這不僅是技術(shù)方面的創(chuàng)新，也是從傳統(tǒng)的集中排水系統(tǒng)轉(zhuǎn)向分散式、基于源頭治理的雨水管理范式的改變。海綿城市建設(shè)是一個(gè)跨行業(yè)、跨部門(mén)、跨學(xué)科的系統(tǒng)工程，它涉及廣泛的理論，如多尺度水系統(tǒng)保護(hù)和管理、生態(tài)系統(tǒng)功能、城市雨水產(chǎn)匯流規(guī)律、污染物沖刷輸送規(guī)律、徑流總量和污染物總量控制的基本原理和方法等，這些都是非?；A(chǔ)又十分重要的內(nèi)容。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)這方面的研究和實(shí)踐都明顯不足[5]。直到近些年，我國(guó)才開(kāi)始關(guān)注新型雨水管理方法，如低影響開(kāi)發(fā)和綠色基礎(chǔ)設(shè)施。但不同區(qū)域條件下的雨水管理新技術(shù)、新措施的可靠性和有效性的經(jīng)驗(yàn)及知識(shí)仍十分有限[6]。目前，我國(guó)對(duì)于單體海綿基礎(chǔ)設(shè)施（如雨水花園）的基本性能和水文響應(yīng)雖有一定程度的了解，但仍然對(duì)不同海綿群體組成的綜合措施缺乏系統(tǒng)認(rèn)識(shí)，對(duì)于海綿城市在大尺度上（如流域尺度）的表現(xiàn)和水文響應(yīng)尚不清楚[7]。

（三）行政管理機(jī)構(gòu)分散，相互協(xié)調(diào)配合欠缺

海綿城市建設(shè)面臨的最大挑戰(zhàn)可能來(lái)自分散的行政管理體制[8]。海綿城市實(shí)施的復(fù)雜性不僅需要適當(dāng)?shù)募夹g(shù)，還需要強(qiáng)大的管理系統(tǒng)和治理能力。要塑造具有彈性的城市水環(huán)境，關(guān)鍵取決于綜合的雨水管理技術(shù)在多大程度上融入了城市規(guī)劃和設(shè)計(jì)，該過(guò)程應(yīng)該是綜合的和動(dòng)態(tài)的，需要進(jìn)行全面、協(xié)調(diào)的跨部門(mén)規(guī)劃；需要各利益相關(guān)者相互配合以促進(jìn)海綿城市在城市規(guī)劃、水資源管理、土地利用等方面取得積極成效。在我國(guó)，土地、生態(tài)和城建通常由不同行政機(jī)構(gòu)或部門(mén)來(lái)管理，其利益和焦點(diǎn)不一致，這種分散的治理結(jié)構(gòu)不利于跨部門(mén)的聯(lián)合與協(xié)調(diào)。如果沒(méi)有協(xié)調(diào)的制度框架，沒(méi)有合作意識(shí)和多個(gè)利益相關(guān)者之間在共享數(shù)據(jù)、財(cái)務(wù)資源等方面的強(qiáng)有力協(xié)調(diào)配合，海綿城市建設(shè)的目標(biāo)很難實(shí)現(xiàn)[9]。

（四）投資和融資有限

海綿城市的投資和利益之間的權(quán)衡與海綿城市的可持續(xù)性密切相關(guān)。如果沒(méi)有足夠的投資和融資，海綿城市建設(shè)難以持續(xù)。初步估計(jì)海綿城市建設(shè)每平方千米所需投資額約為1～1.5億元人民幣[10]。為了支持試點(diǎn)城市，中央財(cái)政承諾對(duì)30個(gè)試點(diǎn)城市給予專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)助，一定三年，具體補(bǔ)助數(shù)額按城市規(guī)模分檔確定，直轄市每年6億元，省會(huì)城市每年5億元，其他城市每年4億元。三年的試點(diǎn)期后，有效的投資和融資方式將直接關(guān)系到海綿城市在我國(guó)的未來(lái)命運(yùn)。

為了滿(mǎn)足投資需求，中央政府鼓勵(lì)通過(guò)公私合作（PPP）進(jìn)行融資，對(duì)采用PPP模式達(dá)到一定比例的，將按上述補(bǔ)助基數(shù)獎(jiǎng)勵(lì)10%。然而，由于政府和企業(yè)在融資與收益模式、責(zé)權(quán)歸屬、績(jī)效評(píng)估和考核、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)等關(guān)鍵要素上存在許多不確定性，依靠PPP模式容易導(dǎo)致項(xiàng)目推行困難、資金或債務(wù)方面的隱患[11]。截至目前，海綿城市建設(shè)PPP模式成功的案例不多，急需要一種對(duì)社會(huì)資本投資具有吸引力的商業(yè)模式，各試點(diǎn)城市也在積極探索，但成效并不理想。海綿城市建設(shè)的好處通常是長(zhǎng)期的，但其成本投入是前期的，具有一定的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。此外，政府與私人投資者之間的不信任進(jìn)一步加劇了融資困境，使得PPP模式的推行變得更為困難。

（五）實(shí)施途徑和規(guī)劃不完善

海綿城市建設(shè)需要有明確的實(shí)施途徑、具體的實(shí)施計(jì)劃和針對(duì)當(dāng)?shù)貤l件的具體實(shí)施步驟。雖然住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部組織編制了《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南——低影響開(kāi)發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建（試行）》，但鑒于我國(guó)城市的生物物理?xiàng)l件、發(fā)展?fàn)顩r和水問(wèn)題的空間異質(zhì)性，該指南可能不太適合某些地區(qū)海綿城市的實(shí)施。實(shí)際上，這些地區(qū)的水文過(guò)程和開(kāi)發(fā)條件是設(shè)計(jì)綜合雨水管理系統(tǒng)的重要考慮因素。如，在濕陷性黃土區(qū)和地下水位較高地區(qū)，一些提高雨水下滲的海綿措施并不適合。目前，由科學(xué)研究指導(dǎo)的海綿城市建設(shè)具體計(jì)劃和實(shí)施方案很少在地方層面開(kāi)發(fā)和實(shí)現(xiàn)，制定出能夠適應(yīng)當(dāng)?shù)貤l件的海綿城市建設(shè)指南，對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，極具挑戰(zhàn)性。

海綿城市建設(shè)需要有適當(dāng)?shù)囊?guī)劃目標(biāo)。目前，國(guó)務(wù)院已經(jīng)為海綿城市建設(shè)制定了一個(gè)規(guī)劃目標(biāo)，要求到2030年，城市建成區(qū)80%以上的面積達(dá)到70%的降雨就地消納和利用。但就目前技術(shù)、管理和財(cái)務(wù)的狀況，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)似乎很困難。且有限的時(shí)間框架不利于項(xiàng)目成果的評(píng)估和經(jīng)驗(yàn)的交流與分享，并有可能增加設(shè)計(jì)不良和項(xiàng)目質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)。就我國(guó)而言，目前還有許多問(wèn)題需要解決，巨大的投資需求尚不能滿(mǎn)足，缺乏可靠的融資方案和建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，因此，實(shí)現(xiàn)真正意義的海綿城市可能需要一代人的努力。

（六）數(shù)據(jù)和信息支持有限

有效實(shí)施海綿城市這樣的大型發(fā)展計(jì)劃需要一個(gè)在其試行階段就持續(xù)進(jìn)行的評(píng)估、診斷、指導(dǎo)、糾正和改進(jìn)的機(jī)制。這種自我糾正機(jī)制需要足夠的信息來(lái)反映最近正在進(jìn)行的項(xiàng)目的實(shí)施狀況。這一過(guò)程的關(guān)鍵是對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行系統(tǒng)監(jiān)測(cè)，以便進(jìn)行比較和評(píng)估。收集的數(shù)據(jù)還將促進(jìn)跨區(qū)域的知識(shí)交流和信息共享。創(chuàng)建海綿城市非常復(fù)雜，必須考慮許多可變因素，包括地理、水文、生態(tài)、氣候、現(xiàn)有排水系統(tǒng)以及其他社會(huì)和經(jīng)濟(jì)信息。然而，目前海綿城市建設(shè)的區(qū)域數(shù)據(jù)收集有限，具有可靠的、可公開(kāi)訪(fǎng)問(wèn)的數(shù)據(jù)庫(kù)在我國(guó)還是空白[12]。如果沒(méi)有這些數(shù)據(jù)輸入，很難將計(jì)算機(jī)建模應(yīng)用于海綿城市模擬，這意味著無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)海綿城市建設(shè)的結(jié)果。

（七）人才隊(duì)伍和產(chǎn)業(yè)體系匱乏

目前，海綿城市規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、維護(hù)等人才嚴(yán)重短缺。政府官員、管理人員和開(kāi)發(fā)商對(duì)海綿城市的概念和實(shí)踐也缺乏充分了解，高校教材里有關(guān)海綿城市方面的教材匱乏，課程開(kāi)設(shè)困難，人才培養(yǎng)不能滿(mǎn)足社會(huì)的需求；另外，公眾對(duì)海綿城市的認(rèn)知十分有限，而公眾的認(rèn)知在很大程度上決定了對(duì)海綿城市建設(shè)的支持程度及投資意愿。但政府對(duì)公眾參與、公眾投資意愿以及支持海綿城市的教育、培訓(xùn)和信息傳播不夠重視，致使公眾、甚至部分城市規(guī)劃者對(duì)海綿城市建設(shè)持懷疑態(tài)度。

此外，海綿城市的有效實(shí)施需要與其相聯(lián)系的產(chǎn)業(yè)體系支持。但目前與新型雨水管理技術(shù)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)體系，包括規(guī)劃設(shè)計(jì)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、原料供給、材料生產(chǎn)、市場(chǎng)服務(wù)等，規(guī)模小且不發(fā)達(dá)，不能滿(mǎn)足海綿城市建設(shè)的需求。

二、海綿城市建設(shè)的對(duì)策及建議

（一）堅(jiān)持整體和系統(tǒng)開(kāi)發(fā)思想

海綿城市的本質(zhì)是改變傳統(tǒng)城市建設(shè)理念，實(shí)現(xiàn)與資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展[13]。這一理想只有通過(guò)系統(tǒng)方法和生態(tài)技術(shù)以及人水和諧共存的理念相結(jié)合才能實(shí)現(xiàn)。海綿城市建設(shè)的一個(gè)好方法是將防洪的單一目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘蟹篮?、環(huán)境改善、生態(tài)需水和雨水再利用等多目標(biāo)[14]。同時(shí)，海綿城市如何建設(shè)還需要系統(tǒng)思考，從設(shè)計(jì)的角度來(lái)看，有必要打破灰色基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)、綠色基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)系統(tǒng)和城建系統(tǒng)內(nèi)各種專(zhuān)業(yè)設(shè)計(jì)的獨(dú)立性，基于城市整體發(fā)展觀(guān)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，不能只追求單個(gè)項(xiàng)目工程建設(shè)成效，防止海綿城市建設(shè)碎片化推進(jìn)。這一方面可借鑒萍鄉(xiāng)模式。為充分發(fā)揮海綿城市的綜合效益，萍鄉(xiāng)市在海綿城市試點(diǎn)建設(shè)過(guò)程中，牢固樹(shù)立系統(tǒng)建設(shè)理念，克服了“唯海綿而海綿”的片面認(rèn)識(shí)，把提高水安全、改善水環(huán)境、恢復(fù)水生態(tài)、涵養(yǎng)水資源、復(fù)興水文化的相關(guān)要求有機(jī)融入該市海綿城市建設(shè)總體要求之中，通過(guò)“全域管控—系統(tǒng)構(gòu)建—分區(qū)治理”，整體推進(jìn)海綿城市工程系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了海綿城市建設(shè)效益最大化。

（二）加強(qiáng)相關(guān)基礎(chǔ)理論研究

海綿城市的核心理論源于水文學(xué)的城市水系統(tǒng)方法，側(cè)重于物理、環(huán)境、生態(tài)、社會(huì)和水循環(huán)相互作用和反饋。因此應(yīng)加強(qiáng)水文過(guò)程方面的基礎(chǔ)理論研究，包括城市降雨—徑流過(guò)程，地表下滲與蒸散發(fā)，排水與蓄水，河流和湖泊之間復(fù)雜的水交換，污染物的遷移和轉(zhuǎn)化，植被生態(tài)用水，雨水資源利用等。在基礎(chǔ)理論研究中，應(yīng)注重3S技術(shù)及計(jì)算機(jī)技術(shù)的利用，如地下水位的高精度數(shù)據(jù)采集，城市雨水和污染過(guò)程模擬，地表蒸散和綠色基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)化等。此外，考慮到不同“海綿體”設(shè)計(jì)參數(shù)，所有設(shè)計(jì)方案都應(yīng)借助計(jì)算機(jī)技術(shù)進(jìn)行防洪、污染控制、雨水利用、經(jīng)濟(jì)成本等方面的模擬、評(píng)估和優(yōu)化。

（三）制定適宜地方的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

海綿城市體系具有區(qū)域適應(yīng)性[15]。每個(gè)城市都有自己的水文、氣候、土壤和城市規(guī)劃政策特征，國(guó)家制定的指南和標(biāo)準(zhǔn)不一定適用于當(dāng)?shù)丨h(huán)境。完全遵照國(guó)家設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，有可能給地方海綿城市項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和評(píng)估帶來(lái)問(wèn)題。了解地方條件是成功實(shí)施海綿城市的關(guān)鍵，在仔細(xì)評(píng)估每個(gè)地區(qū)的本底條件、具體問(wèn)題和潛力的基礎(chǔ)上，參照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)制定適宜地方的建設(shè)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)至關(guān)重要。此外，應(yīng)在地方開(kāi)展更多關(guān)于綠色基礎(chǔ)設(shè)施、低影響開(kāi)發(fā)等海綿體的工程研究，以便改良和優(yōu)化這些新技術(shù)，使之能夠在適應(yīng)地方條件下實(shí)現(xiàn)雨水管理的最佳效益。在地方標(biāo)準(zhǔn)制定方面，一些試點(diǎn)城市已經(jīng)進(jìn)行了有效嘗試，如上海市組織編制了《上海市海綿城市建設(shè)技術(shù)導(dǎo)則》；深圳市先后出臺(tái)了《深圳市低影響開(kāi)發(fā)雨水綜合利用技術(shù)規(guī)范》 《深圳市房屋建筑工程海綿設(shè)施規(guī)程》 《深圳市海綿型公園綠地建設(shè)指引》等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；萍鄉(xiāng)市先后編制了《萍鄉(xiāng)市海綿城市規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》 《萍鄉(xiāng)市海綿城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)圖集》 《萍鄉(xiāng)市海綿城市建設(shè)植物選型技術(shù)導(dǎo)則》等地方標(biāo)準(zhǔn)。但從整體上看，海綿城市建設(shè)地方標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有很好地體現(xiàn)地域性特征，在完整性和系統(tǒng)性上還有待提高。

（四）進(jìn)行系統(tǒng)的監(jiān)測(cè)和評(píng)估

對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)的監(jiān)測(cè)和評(píng)估是海綿城市建設(shè)的重要組成部分[16]。通過(guò)對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施持續(xù)的監(jiān)測(cè)與評(píng)估，進(jìn)而不斷地總結(jié)、比較、糾正或改進(jìn)海綿城市實(shí)施方案。包括對(duì)不同海綿體的水文性能、水質(zhì)保持和溫室氣體排放進(jìn)行持續(xù)地監(jiān)測(cè)，對(duì)城市排水系統(tǒng)、城市地表和周邊河網(wǎng)的徑流和水質(zhì)在內(nèi)的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，以及對(duì)項(xiàng)目的綜合效益及生命周期的評(píng)估。通過(guò)對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目的監(jiān)測(cè)和評(píng)估，客觀(guān)認(rèn)識(shí)不同海綿體及其組合效益，促進(jìn)區(qū)域間的相互學(xué)習(xí)和交流，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和其他信息的互通，推動(dòng)技術(shù)和管理創(chuàng)新，這是應(yīng)對(duì)海綿城市建設(shè)復(fù)雜性的一種有效策略。這一方面可借鑒青島經(jīng)驗(yàn)，青島為了監(jiān)測(cè)李滄區(qū)海綿城市建設(shè)效果，在全區(qū)25.24km2范圍內(nèi)安裝了353臺(tái)在線(xiàn)監(jiān)測(cè)設(shè)備，通過(guò)構(gòu)建“分層—分區(qū)—分類(lèi)”在線(xiàn)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)示范區(qū)雨量、溫度、液位、流量及水質(zhì)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，實(shí)現(xiàn)了“源頭—過(guò)程—終端”的全過(guò)程監(jiān)測(cè)，為海綿城市建設(shè)效果評(píng)估提供了依據(jù)。

（五）改革行政管理體制

改革現(xiàn)行行政管理體制可能是海綿城市建設(shè)中最難解決的問(wèn)題。一種可能的戰(zhàn)略是各市設(shè)立專(zhuān)門(mén)的海綿城市建設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)海綿城市的規(guī)劃、實(shí)施、組織、協(xié)調(diào)、管理和評(píng)估。該機(jī)構(gòu)有必要建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫(kù)，記錄海綿城市建設(shè)項(xiàng)目的相關(guān)信息，如項(xiàng)目類(lèi)型、技術(shù)合理性、預(yù)期項(xiàng)目目標(biāo)、實(shí)施時(shí)間和步驟、設(shè)計(jì)和操作參數(shù)、水文效應(yīng)、技術(shù)經(jīng)濟(jì)績(jī)效、累積效應(yīng)、生態(tài)保護(hù)以及建設(shè)過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)等。該機(jī)構(gòu)還可以作為國(guó)內(nèi)、國(guó)際合作的橋梁，支持長(zhǎng)期研究與相互學(xué)習(xí)。

各級(jí)政府及機(jī)構(gòu)間合作是有效實(shí)施海綿城市建設(shè)的另一個(gè)關(guān)鍵因素。政府需要破除條塊分割各管一攤的傳統(tǒng)行政管理體制，注重加強(qiáng)城市各個(gè)管理部門(mén)之間的聯(lián)系、溝通和合作，消除現(xiàn)行不利于海綿城市建設(shè)的市政建筑規(guī)范、相互沖突的制度以及其他的地方管理限制，在整體性思維指導(dǎo)下整合相關(guān)部門(mén)形成合力推進(jìn)海綿城市建設(shè)。這一點(diǎn)上，萍鄉(xiāng)模式值得借鑒。萍鄉(xiāng)市為建立高效海綿城市建設(shè)工作機(jī)制，成立了由市委書(shū)記任組長(zhǎng)、市長(zhǎng)任第一副組長(zhǎng)、分管副市長(zhǎng)任第二副組長(zhǎng)、各區(qū)縣及各部門(mén)一把手組成的海綿城市試點(diǎn)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。下設(shè)海綿城市建設(shè)專(zhuān)職辦公室，分管副市長(zhǎng)任主任，從建設(shè)、財(cái)政、規(guī)劃、水務(wù)等職能部門(mén)抽調(diào)領(lǐng)導(dǎo)和專(zhuān)業(yè)管理人員與原單位脫鉤集中辦公，具體負(fù)責(zé)實(shí)施海綿城市建設(shè)工作。建設(shè)中遇到跨部門(mén)的問(wèn)題由分管副市長(zhǎng)協(xié)調(diào)解決，對(duì)解決問(wèn)題不力的部門(mén)或領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行嚴(yán)格問(wèn)責(zé)。在強(qiáng)有力的組織保障下，萍鄉(xiāng)市有效克服了海綿城市建設(shè)過(guò)程中的困難和阻力。

（六）創(chuàng)新投資及融資機(jī)制

對(duì)于巨大的投資需求，政府需要對(duì)創(chuàng)新的融資機(jī)制持開(kāi)放態(tài)度，戰(zhàn)略性地動(dòng)員國(guó)內(nèi)和國(guó)際資源，創(chuàng)造有利的投資條件，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如中央政府可考慮發(fā)行國(guó)債以共同為海綿城市發(fā)展提供資金。為提高社會(huì)資本參與PPP模式的積極性，政府應(yīng)建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和利益分享機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)私營(yíng)企業(yè)以及公眾參與，打消企業(yè)投資顧慮，實(shí)現(xiàn)政企雙贏[17]。最重要的是，政府需要收集商業(yè)案例，詳細(xì)收集試點(diǎn)海綿城市建設(shè)相關(guān)的、可靠的財(cái)務(wù)和經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)。政府還應(yīng)該積極探索新的投資政策，實(shí)現(xiàn)海綿城市建設(shè)的橫向聯(lián)合收益。此外，省級(jí)和地方政府需要通過(guò)經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施，鼓勵(lì)各部門(mén)、企業(yè)推動(dòng)海綿城市建設(shè)。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施包括制定稅收激勵(lì)、降低公用事業(yè)費(fèi)率和監(jiān)管信貸。非經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施包括簡(jiǎn)化海綿城市項(xiàng)目建設(shè)權(quán)利的許可和轉(zhuǎn)讓、海綿城市項(xiàng)目的跨區(qū)域交易等。

這一方面，一些城市進(jìn)行了大膽嘗試，如深圳市出臺(tái)了《深圳市海綿城市建設(shè)資金獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施細(xì)則（試行）》，共設(shè)立了十類(lèi)海綿城市建設(shè)資金獎(jiǎng)勵(lì)，其中，新建項(xiàng)目配建海綿設(shè)施的，按照占地面積15萬(wàn)元/公頃予以獎(jiǎng)勵(lì)。既有項(xiàng)目進(jìn)行海綿化專(zhuān)項(xiàng)改造的，按照海綿設(shè)施的竣工面積以及對(duì)應(yīng)類(lèi)型設(shè)施改造平均成本的50%予以獎(jiǎng)勵(lì)。另外，西咸新區(qū)為推進(jìn)海綿城市PPP項(xiàng)目，與民生銀行建立了陜西首支綠色海綿發(fā)展基金12億元，并成功發(fā)行15億元海綿城市建設(shè)綠色債券，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資海綿城市建設(shè)。鎮(zhèn)江在PPP模式的基礎(chǔ)上主動(dòng)探尋了多種模式，如“PPP+BOT”“PPP+EPC”“PPP+TOT”等項(xiàng)目運(yùn)作模式，獲取了更多的社會(huì)資金支持。

（七）重視人才培養(yǎng)和公眾教育

面對(duì)海綿城市建設(shè)人才短缺的問(wèn)題，政府可以鼓勵(lì)有條件的大學(xué)在環(huán)境工程專(zhuān)業(yè)及城鄉(xiāng)規(guī)劃專(zhuān)業(yè)下開(kāi)設(shè)海綿城市建設(shè)研究方向，培育更多、更專(zhuān)業(yè)的海綿城市建設(shè)人才。政府還可以與當(dāng)?shù)卮髮W(xué)、科研院所合作，建立海綿城市創(chuàng)新中心及人才培育中心。通過(guò)校企、校政科研項(xiàng)目合作，啟動(dòng)不同物理?xiàng)l件的代表性區(qū)域的海綿城市建設(shè)的長(zhǎng)期研究和學(xué)習(xí)計(jì)劃，共同推動(dòng)海綿城市建設(shè)的科學(xué)研究。

要想將海綿城市建設(shè)落到實(shí)處，必須要有政府、企業(yè)和公民等多元主體的共同參與[18]。為此，政府應(yīng)通過(guò)各種媒體、網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)海綿城市的宣傳教育。制定各種教育及培訓(xùn)方案，提升公眾對(duì)水環(huán)境問(wèn)題的認(rèn)識(shí)以及對(duì)海綿城市建設(shè)的認(rèn)知，尤其要發(fā)揮教育機(jī)構(gòu)（如中小學(xué)、學(xué)院、大學(xué)）的重要作用，鼓勵(lì)市民參與海綿城市的設(shè)計(jì)和建設(shè)，實(shí)現(xiàn)和諧家園的共建。萍鄉(xiāng)的一些做法值得推廣。為普及廣大群眾對(duì)海綿城市的認(rèn)知，萍鄉(xiāng)市開(kāi)辟了海綿城市電視專(zhuān)題節(jié)目、報(bào)刊專(zhuān)欄，舉辦海綿城市專(zhuān)場(chǎng)文藝演出，廣泛宣傳海綿城市的內(nèi)涵和意義，通過(guò)海綿城市展示館、展板、模型展示、專(zhuān)題片等形式讓廣大市民了解海綿城市的優(yōu)勢(shì)和社會(huì)效益。

三、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)正在推行海綿城市建設(shè)，以便在城市規(guī)劃整體框架內(nèi)解決一系列城市水環(huán)境問(wèn)題。這一舉措是基于對(duì)可持續(xù)雨水管理的科學(xué)理解，是一種革命性的土地利用規(guī)劃，不僅可以解決城市水問(wèn)題，還可以改善生態(tài)條件和減輕氣候風(fēng)險(xiǎn)。目前，海綿城市建設(shè)還處于起始階段，其規(guī)劃、實(shí)施、運(yùn)營(yíng)及管理方面的理論、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)都急需完善，只有政府在政策、制度、技術(shù)、財(cái)政、教育等方面進(jìn)行持續(xù)的改革和創(chuàng)新，在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，海綿城市建設(shè)的多維目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。