李 秀

(蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)稅與公共管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730020)

財(cái)政可持續(xù)性問(wèn)題一直是學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)問(wèn)題，2020年新型冠狀肺炎的形勢(shì)下，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加劇，對(duì)于財(cái)政可持續(xù)性的研究進(jìn)一步加深。Buiter(1985)將財(cái)政可持續(xù)性的評(píng)價(jià)定義為是否有償還債務(wù)的能力，能夠償還則可存續(xù)，否則將不能存續(xù)要宣告破產(chǎn)[1]。通過(guò)對(duì)文獻(xiàn)的梳理發(fā)現(xiàn)，有關(guān)財(cái)政可持續(xù)性的研究，學(xué)者們主要從以下兩個(gè)視角進(jìn)行。

第一，從債務(wù)視角，陳寶東等(2018)針對(duì)地方債務(wù)與財(cái)政可持續(xù)性存在何種聯(lián)系這一問(wèn)題，基于中國(guó)23個(gè)省份2008—2016年的面板數(shù)據(jù)，通過(guò)建立地方財(cái)政反應(yīng)函數(shù)，引入“財(cái)政疲勞”的概念，擴(kuò)展基礎(chǔ)盈余率，得出現(xiàn)階段中國(guó)各省份保持財(cái)政可持續(xù)性的負(fù)債率上限約為(53.11%，68.23%)，大部分地方政府的財(cái)政具有可持續(xù)性，但個(gè)別省份的財(cái)政面臨或接近不可持續(xù)的狀態(tài)[2]。謝承宏(2018)針對(duì)債務(wù)水平進(jìn)行研究，通過(guò)引入金融中介成本、建立了增長(zhǎng)和利率內(nèi)生化的DSGE模型來(lái)判斷其能否降低債務(wù)水平，實(shí)證結(jié)果預(yù)測(cè)到債務(wù)與GDP之比在未來(lái)150年內(nèi)單調(diào)持續(xù)增長(zhǎng)，因此為了提高財(cái)政可持續(xù)性，政府需要穩(wěn)定保持占GDP1.2%的收支盈余，或者根據(jù)經(jīng)濟(jì)周期以及當(dāng)年待償債務(wù)余額靈活調(diào)整預(yù)算[3]。

第二，從財(cái)政收支關(guān)系視角，楊子暉等(2016)同樣認(rèn)為財(cái)政收支關(guān)系與財(cái)政的可持續(xù)性以及赤字的可持續(xù)性緊密聯(lián)系，具體情形是，在目前新常態(tài)經(jīng)濟(jì)下行壓力增大的情形下，財(cái)政收支矛盾突出這一問(wèn)題將直接影響財(cái)政的可持續(xù)性[4]。金春雨等(2018)則認(rèn)為可以針對(duì)財(cái)政失衡問(wèn)題采取差異化策略來(lái)促進(jìn)財(cái)政收支趨于長(zhǎng)期均衡[5]。而馮俏彬(2019)則從政府收入的視角進(jìn)行研究，認(rèn)為在2019年我國(guó)大規(guī)模的減稅降費(fèi)政策下，下一步應(yīng)當(dāng)從政府收入體系這一角度切入，厘清四本帳提高財(cái)政部門對(duì)于各類政府收入的統(tǒng)籌力度，有效緩解“財(cái)政不可能三角”之間的張力，實(shí)現(xiàn)財(cái)政長(zhǎng)期可持續(xù)[6]。

地方財(cái)政可持續(xù)性發(fā)展是地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的基石。2018年以來(lái)，我國(guó)實(shí)施大規(guī)模的減稅降費(fèi)政策；2020年我國(guó)實(shí)施更加積極的財(cái)政政策。財(cái)政收支矛盾勢(shì)必會(huì)進(jìn)一步加深，對(duì)于財(cái)政的研究應(yīng)該從更多層次才能對(duì)財(cái)政發(fā)展有更好的了解，使財(cái)政更好地發(fā)揮其資源配置、收入分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展四個(gè)基本職能，而關(guān)于地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究將為地方財(cái)政的研究提供一種方法。

1 地方財(cái)政發(fā)展現(xiàn)狀分析

1.1 地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政發(fā)展總量分析

2018年我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在6.8%，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)高于這一速度的主要集中在中西部省份，如湖北省增速為7.8%、四川省增速為8%、山西省增速為8.3%。在各省的一般公共預(yù)算收入中，中西部地區(qū)省份的一般公共預(yù)算收入在2000億元左右，東部地區(qū)省份的一般公共預(yù)算收入要高很多，在6000億元左右，遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)。

圖1 2018年地區(qū)生產(chǎn)總值與一般公共預(yù)算收入

1.2 地方一般公共預(yù)算收支差額分析

2018年，我國(guó)地方一般公共預(yù)算收支差額最低的為海南省，差額有938.63億元，最高的為四川省，差額達(dá)5796.49億元，最高與最低相差4857.86億元。2018年，各省的一般公共預(yù)算收支差額平均數(shù)為2951.75億元，高于平均數(shù)的省份有17個(gè)，約占所研究省份的2/3。

圖2 2018年各省地方一般公共預(yù)算收支差額(億元)

2 財(cái)政可持續(xù)性指標(biāo)體系構(gòu)建的量化研究

為了更好地構(gòu)建評(píng)價(jià)財(cái)政可持續(xù)性的指標(biāo)體系，本文從財(cái)政的經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能角度出發(fā)，依據(jù)全面、科學(xué)的原則，選取教育支出、社會(huì)保障支出、地方政府債務(wù)限額、一般公共預(yù)算收支差額、直接稅占比、間接稅占、GDP增速、居民人均可支配收入等影響因素，并將其分為投入的可持續(xù)性、管理的可持續(xù)性、收入的可持續(xù)性以及目標(biāo)的可持續(xù)性四個(gè)一級(jí)指標(biāo)。具體指標(biāo)體系見(jiàn)表1。

表1 地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

本文所使用的數(shù)據(jù)主要來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒-2019》、除西藏外的各省市自治區(qū)的2019統(tǒng)計(jì)年鑒、財(cái)政局網(wǎng)站以及統(tǒng)計(jì)年報(bào)。

2.1 數(shù)據(jù)預(yù)處理

各個(gè)指標(biāo)的單位不統(tǒng)一以及各個(gè)指標(biāo)與財(cái)政可持續(xù)性有呈正向也有呈負(fù)向的關(guān)系，所以在確定所選取指標(biāo)的權(quán)重前，需要對(duì)觀測(cè)指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，采用“min-max標(biāo)準(zhǔn)化”法可以解決這一問(wèn)題，因此，對(duì)正向指標(biāo)采用(1)式處理，對(duì)負(fù)向指標(biāo)采用(2)式處理。

(1)

(2)

則Xij就為第i個(gè)省份的第j個(gè)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)值(i=1，2…，n;j=1，2…，m)

2.2 熵權(quán)法確定權(quán)重

第一步：計(jì)算第j項(xiàng)指標(biāo)值的比重

第二步：計(jì)算第j項(xiàng)指標(biāo)的熵值

第三步：計(jì)算信息效用值

dj=1-ei

第四步：計(jì)算各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重

從表2中可以看到，在評(píng)價(jià)財(cái)政可持續(xù)性的評(píng)價(jià)指標(biāo)中投入可持續(xù)性的權(quán)重為35.78%，管理可持續(xù)性的權(quán)重為12.99%，收入可持續(xù)性的權(quán)重為22.03%，目標(biāo)可持續(xù)性的權(quán)重為29.2%，其中按權(quán)重從大到小分別為投入可持續(xù)性、目標(biāo)可持續(xù)性、收入可持續(xù)性以及管理可持續(xù)性。

表2 地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系權(quán)重

最后，根據(jù)計(jì)算得出的各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重，計(jì)算出2018年各省在財(cái)政可持續(xù)性評(píng)價(jià)方面的最終得分，

由于直接計(jì)算的分值較小，不易比較，因此將得分按百分制換算結(jié)果如表3所示。

表3 地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)得分

2.3 實(shí)證結(jié)果分析

根據(jù)上述得出的權(quán)重以及評(píng)價(jià)得分排名表可以得出以下幾點(diǎn)結(jié)論：

第一，在目標(biāo)層面上的得分靠前的省份，最后的排名也靠前。由于目標(biāo)層面選取的指標(biāo)是GDP的增速以及居民人均可支配收入，這都指向的是地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，因此財(cái)政的發(fā)展仍然是以經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為前提的，經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)才會(huì)帶來(lái)更多的財(cái)政實(shí)力。

第二，地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展能力出現(xiàn)很明顯的地域差異。在地方財(cái)政可持續(xù)評(píng)價(jià)排名前十名中，東部地區(qū)的省份有七個(gè)，而在排名后十中，西部地區(qū)的省份有六個(gè)，相對(duì)來(lái)說(shuō)，西部地區(qū)財(cái)政的可持續(xù)能力較弱。

第三，從得分情況來(lái)看，在百分制的計(jì)算中，最高得分只有63.12，最低得分為25.71。首先，得分均較低，這表明我國(guó)地方財(cái)政可持續(xù)性的發(fā)展空間較大，其次，得分差距較大，表明地區(qū)間發(fā)展差距較大，故減少地區(qū)差異仍然是財(cái)政發(fā)展的方向。

3 相關(guān)政策建議

地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展不僅受到財(cái)政自身的影響，也會(huì)受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政可持續(xù)性相輔相成，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較強(qiáng)可以為財(cái)政帶來(lái)更大的發(fā)展空間，反過(guò)來(lái)，財(cái)政實(shí)力的增強(qiáng)促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，提高地區(qū)人民幸福感[7]。

3.1 探尋經(jīng)濟(jì)發(fā)展新出路

推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展是根本，只有經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展才會(huì)為財(cái)政帶來(lái)更多的收入來(lái)源。(1)創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)活力，繼續(xù)堅(jiān)持市場(chǎng)在資源配置中的決定作用，更好地發(fā)揮政府的作用。(2)完善市場(chǎng)監(jiān)督體制，重點(diǎn)工作應(yīng)該在于預(yù)防經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中所有可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。(3)地方政府應(yīng)該從兩方面出發(fā)，即一方面，要通過(guò)適合本地區(qū)的方式來(lái)激發(fā)當(dāng)?shù)氐南M(fèi)活力，借此激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力；另一方面，挖掘收入潛力，積極尋求適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的產(chǎn)業(yè)[8]。適合的產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)率以及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都是直接作用，此外要借助現(xiàn)在的科學(xué)技術(shù)改變以往營(yíng)商模式，力求為經(jīng)濟(jì)帶來(lái)更大更廣的發(fā)展。

3.2 優(yōu)化財(cái)政收支結(jié)構(gòu)

地方財(cái)政收入主要包括地方本級(jí)收入、中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付。在財(cái)政收入結(jié)構(gòu)方面，重點(diǎn)就是要健全地方稅體系，在稅制改革過(guò)程中，要避免加劇地區(qū)間的發(fā)展不平衡問(wèn)題，避免地區(qū)間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。利用好減稅降費(fèi)政策，解決財(cái)政困難問(wèn)題[9]。地方財(cái)政支出方面，應(yīng)協(xié)調(diào)好財(cái)政各項(xiàng)支出間的關(guān)系。我國(guó)地緣遼闊，地區(qū)間財(cái)政發(fā)展差異較大，因此一定要因地制宜，依據(jù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平合理安排各項(xiàng)財(cái)政支出，財(cái)政支出一方面要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的；另一方面更要把人民的幸福放在第一位，只有將經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與人民的生活需要相結(jié)合才能更好地進(jìn)行財(cái)政投入，依照緊財(cái)政的財(cái)政政策，嚴(yán)格控制財(cái)政支出。

3.3 提高政府及財(cái)政透明度

地方財(cái)政透明度是地方宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、政治良治以及財(cái)政公平的一個(gè)重要前提，財(cái)政評(píng)價(jià)的一切工作都要以真實(shí)的財(cái)政發(fā)展為基礎(chǔ)。財(cái)政透明度的實(shí)現(xiàn)要有社會(huì)方面的監(jiān)督，如建立舉報(bào)制度以及責(zé)任追究制度。對(duì)于非稅收入的管理方面，應(yīng)設(shè)置和完善相關(guān)管理體系。

3.4 縮小城鄉(xiāng)收入差距

對(duì)于現(xiàn)在的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)以及脫貧攻堅(jiān)政策都是以縮小城鄉(xiāng)收入差距以及提高人民生活水平為目標(biāo)。財(cái)政要在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)揮其職能，因地制宜地發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè)，提高人民生活質(zhì)量、增加人民收入；加大在農(nóng)村教育方面的改革，對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)行文化教育以及專業(yè)技能培養(yǎng)，增強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力的人力資本[10]，改善城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給不均衡的問(wèn)題。