王永春, 李靜, 王秀東

(1.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)信息研究所, 北京 100081; 2.河北秦皇島市撫寧區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局, 河北 秦皇島 066300; 3.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所, 北京 100081)

糧食不僅是人們最基本的生活資料，也是關(guān)系國計民生與國家經(jīng)濟安全的重要戰(zhàn)略物資。我國古語有“國以民為本，民以食為天” “倉廩實而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱”。從世界來看，糧食穩(wěn)定生產(chǎn)是人類命運共同體建設(shè)的基石。按照馬斯洛的需求層次理論，首先要滿足的就是人們的基本需要，即生理需要和安全需要，然后才是歸屬和愛、尊重以及成長的需要。可見，古今中外，滿足人們的吃飯問題都是為政者考慮的首要問題。

穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、保障糧食安全對我國實現(xiàn)“兩個一百年”的奮斗目標，建設(shè)和諧社會具有十分重要的意義[1]。我國是人口大國，穩(wěn)定的糧食產(chǎn)量和充足的糧食儲備是穩(wěn)定民心的壓艙石。習(xí)近平總書記指出：“中國人要把飯碗端在自己手里，而且要裝自己的糧食。”在當(dāng)今社會，糧食的戰(zhàn)略屬性越來越強。未來，維護國家安全與穩(wěn)定，確保糧食穩(wěn)定生產(chǎn)，保障糧食安全仍將是維護國家戰(zhàn)略安全的重中之重[2]。

從世界范圍看，還有數(shù)億人口生活在貧困線以下，沒有解決基本的溫飽問題。根據(jù)聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織、世界糧食計劃署和世界衛(wèi)生組織等機構(gòu)聯(lián)合發(fā)布的《2019世界糧食安全和營養(yǎng)狀況》報告，全球饑餓人口數(shù)字連續(xù)三年增長，目前有超過8.21億饑餓人口，實現(xiàn)“零饑餓”可持續(xù)發(fā)展目標面臨巨大挑戰(zhàn)。亞洲營養(yǎng)不良正在明顯減緩，而南美洲和非洲大部分地區(qū)的情況甚至趨于惡化。2013年，習(xí)近平主席提出構(gòu)建人類命運共同體的重大倡議。當(dāng)今世界，各國普遍求安全、求發(fā)展、求穩(wěn)定，對美好生活的向往是各國人民的共同愿望。穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、減少貧困與饑餓無疑是構(gòu)建人類命運共同體的重要基石。實現(xiàn)了世界糧食安全的穩(wěn)定保障，社會才能穩(wěn)定發(fā)展，人類文明才會取得更大的進步。本文分析了我國糧食生產(chǎn)的變動規(guī)律，并對未來發(fā)展趨勢提出展望，以期為確保糧食穩(wěn)定生產(chǎn)、保障我國糧食安全提供參考依據(jù)。

1 新中國成立以來糧食生產(chǎn)的總體情況

1.1 總產(chǎn)量在波動中穩(wěn)步增長，單產(chǎn)貢獻突出

新中國成立以來，我國糧食總產(chǎn)量(文中所有統(tǒng)計數(shù)據(jù)不包含港澳臺地區(qū))在波動中穩(wěn)步增長(圖1)，從1949年的11 318.4萬t增加到2018年的65 789.2萬t，增長近5倍，年均增長率為2.6%。70年間，糧食產(chǎn)量出現(xiàn)了兩次較大波動，分別是1959到1961年的連續(xù)3年大幅減產(chǎn)和1999到2003年的波動下降。其中第一次大幅減產(chǎn)即我國眾所周知的三年困難時期,千禧年前后發(fā)生的糧食減產(chǎn)則主要是由于連年糧食豐收造成糧食過剩、糧價下跌、庫存負擔(dān)加重，為此，政府大力倡導(dǎo)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進退耕還林，再加上非農(nóng)建設(shè)占用農(nóng)地導(dǎo)致了糧食播種面積的大幅下降。2003年,全國糧食播種面積僅9 941萬hm2，降到了新中國成立以后的最低點。此后，國家重視糧食發(fā)展戰(zhàn)略，顯著加大了對糧食生產(chǎn)的扶持力度，扭轉(zhuǎn)了糧食產(chǎn)量連年下降的局面。

總體來說，農(nóng)業(yè)科技在糧食產(chǎn)量增長中發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。從圖1可以看出，盡管糧食播種面積經(jīng)歷了兩次較大波動，但總體上保持基本穩(wěn)定，除2000年到2008年外，其他年份都維持在1.1億hm2以上。同期，糧食單產(chǎn)與糧食總產(chǎn)量的變化趨勢幾乎完全一致。1949年，糧食單產(chǎn)僅1 029.3 kg·hm-2，2018年增長到5 621.2 kg·hm-2，增長了4倍多，年均增長率為2.5%。

1.2 品種結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，玉米占比大幅增加

1.2.1糧食作物占農(nóng)作物播種總面積比重不斷下降 新中國成立以來，糧食作物播種面積占農(nóng)作物播種總面積的比重不斷下降(圖2)，從1949年的88.5%減少到2018年的70.5%，下降18個百分點。同糧食播種面積一樣，其比重也經(jīng)歷了兩次大幅的波動下降，其中2003年糧食播種面積的比重甚至降到了歷史最低點的65.2%。一方面是受人們消費結(jié)構(gòu)變化的影響，另一方面比較效益的變化極大地影響了農(nóng)民的種植決策，同時，政策結(jié)構(gòu)調(diào)整起到了巨大的推動作用。

1.2.2稻谷和小麥所占比重先增加后減少，玉米占比在波動中持續(xù)增加 如圖3所示，在稻谷、小麥、玉米等糧食作物中，稻谷和小麥播種面積所占比重均呈現(xiàn)先增加后逐漸減少的趨勢。尤其是小麥，從1949年的19.6%增加到1991年的27.6%，隨后連續(xù)多年持續(xù)下降，到2018年僅占糧食作物的20.7%，成為三大主糧中播種面積最少的作物，也是結(jié)構(gòu)調(diào)整中面積縮減最多的糧食作物。而同期，玉米播種面積所占比重幾乎一直呈增長態(tài)勢，進入21世紀后增長速度甚至加快。即使在2003年大部分糧食作物播種面積下降的情況下，玉米面積仍保持基本穩(wěn)定，其所占比重則保持增長態(tài)勢。從2016年起，玉米所占比重略有下降，但2018年仍占糧食作物播種面積的36.0%，穩(wěn)定第一大糧食作物地位。玉米種植面積的增加很大程度上受消費結(jié)構(gòu)的影響。我國居民飲食結(jié)構(gòu)中肉類消費的增加導(dǎo)致對飼料糧的需求增加，進而使種植結(jié)構(gòu)中玉米種植面積增大。

1.3 區(qū)域功能劃分更加明確，主產(chǎn)區(qū)北移

據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)分析，新中國成立以來，糧食主產(chǎn)省份逐步由南向北移動。天府之國四川曾多年占據(jù)糧食產(chǎn)量第1位，進入21世紀逐步下跌，到2018年四川省糧食產(chǎn)量僅排在第9位。廣東省的糧食產(chǎn)量在1949年排在第3位，到2018年已經(jīng)下降到第19位。湖南、湖北則從1949年的第5和第6位下降到了2018年的第10和11位。同期，黑龍江省對糧食生產(chǎn)的貢獻日益突出，從1949年的第8位逐步躍升到2018年的第1位，占全國糧食產(chǎn)量的比重從4.8%上升到11.4%。河南省從第4位上升到第2位，糧食產(chǎn)量比重從6.4%上升到10.1%。山東省糧食生產(chǎn)多年來穩(wěn)步增長，在全國糧食生產(chǎn)中的貢獻也保持穩(wěn)定。1949年，山東省排全國糧食產(chǎn)量的第2位，占7%，到2018年，排名第3位，但所占比重增加到8.1%。

分品種來看，稻谷的主產(chǎn)區(qū)發(fā)生了北移。四川、廣東和浙江在稻谷生產(chǎn)中的地位大幅下降。四川1949年生產(chǎn)了全國稻谷產(chǎn)量的近20%，廣東、浙江當(dāng)年產(chǎn)量占全國的13.1%和6.9%。到2017年，這三個省份的稻谷產(chǎn)量比重分別下降到了6.9%、4.9%和2.1%。湖南、湖北、江西、江蘇四個省份的稻谷生產(chǎn)貢獻均保持穩(wěn)定中略有增長。1949年所占比重分別為11.7%、8.6%、7.4%和6.5%，到2017年則為12.9%、9.1%、10.0%和8.9%。黑龍江、吉林、安徽等省區(qū)的稻谷生產(chǎn)貢獻大幅增長，尤其是黑龍江由排名第16位(0.5%)躍升到2017年排名第1位(13.3%)。

小麥主產(chǎn)區(qū)的變動并不十分明顯，但生產(chǎn)集中度提高。河南、山東始終是小麥生產(chǎn)前兩位的大省。1949年兩省所占比重分別為18.4%和15.1%，到2017年則上升到27.6%和18.6%，幾乎占到了全國小麥產(chǎn)量的近一半。此外，江蘇、安徽保持了前五的地位，產(chǎn)量比重則分別從8.1%和7.9%上升到了9.6%和12.2%。河北的小麥產(chǎn)量貢獻從6.1%增加到11.2%，排名則從第9位躋身前五。而陜西從第3跌落到第8位，所占比重從9.4%下降到3.0%。

玉米的主產(chǎn)區(qū)也出現(xiàn)了北移。黑龍江、吉林維持了玉米生產(chǎn)大省的地位，所占比重在1949年分別為15.9%和9.6%，到2017年分別為14.3%和12.5%。四川、云南的產(chǎn)量比重則從10.3%和8.2%下降到4.1%和3.5%。山東、河北、河南的玉米產(chǎn)量貢獻穩(wěn)中有升，分別從1949年的7.1%、6.9%和5.4%增加到2017年的10.3%、7.9%和8.4%。遼寧略下降。而內(nèi)蒙古的貢獻大幅增長，從1949年的不足1%增加到2017年的9.6%，排名則上升到了第4位。

1.4 糧食供需形勢發(fā)生逆轉(zhuǎn)，凈出口到凈進口

如圖4所示，新中國成立以來，我國糧食由凈出口逐漸轉(zhuǎn)為凈進口，糧食貿(mào)易由1950年的凈出口115.9萬t變化到2018年的凈進口11 189.0萬t，糧食進出口結(jié)構(gòu)變化幅度較大。具體來看，1950—1960年，我國為推進工業(yè)化建設(shè)，增加了糧食出口量，糧食凈出口量由115.9萬t上升到265.4萬t，增長了1.3倍，年均增長率為8.6%。為解決國內(nèi)糧食供給不足、保障人民溫飽，從1961年開始我國糧食由凈出口轉(zhuǎn)變?yōu)閮暨M口，并且進口量不斷增加，由1961年的445.5萬t增長到1982年的1 532.9萬t，增長了2.4倍，年均增長率為6.0%。1983—2003年，我國糧食凈進出口呈波動變化，凈出口的年份主要有1985、1986、1992—1994、1998—2000、2002—2003，其余年份均為凈進口。2004年至今，我國已經(jīng)成為世界主要糧食凈進口國，且進口量逐年增長。糧食凈進口量由2004年的2 492.0萬t增長到2018年的11 189.0萬t，增長了3.5倍，年均增長率為11.3%。

2 新中國成立以來糧食的功能變化

新中國成立以來，糧食的功能隨著時代發(fā)展也不斷發(fā)生變化: 從僅僅是滿足溫飽的食品到作為工業(yè)原料，從自然屬性到戰(zhàn)略屬性。

2.1 滿足溫飽的口糧食品需求

新中國成立初期，物質(zhì)匱乏、糧食短缺，溫飽問題成為最大的民生問題。糧食的功能主要是食物，滿足人們最基本的生存需求，這種情況一直持續(xù)到20世紀70年代末。

20世紀80年代開始，隨著改革開放不斷推進，糧食供給能力大幅提高，人們的飲食需求向溫飽型轉(zhuǎn)變，單一的糧食型食物結(jié)構(gòu)開始向多樣化發(fā)展。到20世紀90年代初，糧食的功能除了滿足基本的吃飽需求外，各種糧食加工制品日益豐富，豐富了人們的餐桌。

2.2 從溫飽到小康的飼料原料需求

進入20世紀90年代之后，我國的經(jīng)濟繼續(xù)保持高速發(fā)展，恩格爾系數(shù)持續(xù)下降，人們的生活由溫飽向小康轉(zhuǎn)變，畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品消費增加。這一時期，糧食生產(chǎn)出現(xiàn)了過?，F(xiàn)象，大量糧食，尤其是玉米開始逐步被大量用作飼料。2017年，我國糧食飼料需求量占總需求量的比重達到40.1%[3]。專門用于飼料的糧食種植也逐步發(fā)展。2015年，中央一號文件提出開展糧改飼和種養(yǎng)結(jié)合模式試點，促進糧食、經(jīng)濟作物、飼草料三元種植結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展。其中重點是調(diào)整玉米種植結(jié)構(gòu)，大規(guī)模發(fā)展飼用青貯玉米。到2017年，糧改飼面積已達1 334萬畝(88.9萬hm2)[4]。

除了作為飼料原料外，隨著科技的飛速發(fā)展，糧食還被用作醫(yī)藥、化工、制酒、淀粉、生物質(zhì)能源等行業(yè)的原料。2017年，我國糧食工業(yè)需求量占總需求量的比重達到38.3%[5]。進入21世紀后，以生物乙醇為代表的生物質(zhì)能源在世界范圍內(nèi)迅速發(fā)展，巴西、美國的生物質(zhì)能源利用初具規(guī)模。2000年，由于連續(xù)多年糧食大豐收，我國農(nóng)民賣糧難問題出現(xiàn)。當(dāng)時糧食輪換機制尚未建立，出現(xiàn)大量庫存陳化糧。為此，政府啟動了生物燃料乙醇試點。到2004年，試點已經(jīng)推廣到黑龍江、吉林、河南、河北等10個省多個地區(qū)[6]，發(fā)展燃料乙醇等替代能源是我國能源政策的一個方向。2011年后，玉米庫存再次出現(xiàn)大量積壓，供給嚴重過剩，玉米去庫存成為亟待解決的問題[7]。2017年，國家發(fā)展和改革委員會、國家能源局等十五部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于擴大生物燃料乙醇生產(chǎn)和推廣使用車用乙醇汽油的實施方案》，明確要求到2020年全國范圍將推廣使用車用乙醇汽油。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與工業(yè)發(fā)展的結(jié)合將更加密切，玉米作為工業(yè)原料的功能屬性進一步增強。

2.3 國際市場到國家安全的重要貿(mào)易手段

隨著經(jīng)濟全球化和貿(mào)易自由化的日益發(fā)展，除了解決人們的吃飯問題，作為經(jīng)濟發(fā)展的重要原材料外，糧食的戰(zhàn)略功能也日益增強，成為國際市場的戰(zhàn)略性武器。近年來，我國通過提供對外糧食援助極大地樹立了負責(zé)任的大國形象。在美國發(fā)起的貿(mào)易摩擦中，糧食也成為雙方談判的重要籌碼。糧食承擔(dān)的國家外交戰(zhàn)略功能可以說日益增強。

3 新中國成立以來我國糧食宏觀管理政策的變動

新中國成立以來，根據(jù)國情變化，我國的糧食政策經(jīng)歷了一系列變革，從緊缺時期的國家管控到市場化發(fā)展，再到面向國際市場的戰(zhàn)略應(yīng)對，從以農(nóng)補工到工農(nóng)平衡再到以工補農(nóng)，為糧食產(chǎn)業(yè)的順利平穩(wěn)發(fā)展和保障國家糧食安全創(chuàng)造了良好的宏觀環(huán)境。

3.1 緊缺管控政策

從新中國成立到改革開放初，盡管糧食也自由流通了一段時間，但總體上糧食產(chǎn)不足需，為滿足國家重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略需求，這一時期國家采取了擠壓農(nóng)業(yè)，為工業(yè)發(fā)展積累資本的以農(nóng)補工政策，對糧食實行的是緊缺管控政策。

新中國成立初，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平較低，糧食產(chǎn)量較少，糧食市場波動劇烈。為穩(wěn)定糧價，掌控糧食市場，政府同時運用經(jīng)濟和行政手段通過市場收購糧食，并逐步主導(dǎo)了糧食購銷。1953年，國家出臺《關(guān)于實行糧食的計劃收購與計劃供應(yīng)的決議》，對糧食執(zhí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，從根本上解決了糧食不足情況下的分配問題，以保障城鄉(xiāng)人民人人有飯吃，同時保障工業(yè)生產(chǎn)對糧食的基本需求。隨后的幾十年里，國家制訂出臺了一整套糧食定量供應(yīng)的緊缺管控政策，包括《糧食關(guān)系的遷移辦法》《糧食定量標準管理辦法》《糧票安全管理辦法》等。尤其糧票，可以說是緊缺管控政策的核心與靈魂。1955年8月5日，國務(wù)院通過《市鎮(zhèn)糧食定量供應(yīng)憑證印制暫行辦法》，糧票開始全面進入社會，直到1993年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快糧食流通體制改革的通知》，糧票才逐漸停止使用。這一制度對保證我國近40年的糧食供應(yīng)，進而保障社會政治安定和促進經(jīng)濟發(fā)展及繁榮起到了極其重要的歷史作用。

3.2 緊平衡管控政策

改革開放后到20世紀末，農(nóng)民生產(chǎn)積極性提高，糧食產(chǎn)量提高，糧食市場化逐步發(fā)展。農(nóng)業(yè)進入了與工業(yè)平等發(fā)展的階段。國家開始重視農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位，加大對農(nóng)業(yè)的投資力度，逐步縮減工農(nóng)剪刀差，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。糧食產(chǎn)業(yè)在改革開放后的20多年時間里獲得了快速發(fā)展，這一時期國家對糧食實行了緊平衡下的適度調(diào)控政策。

改革開放以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制極大的解放了生產(chǎn)力，糧食生產(chǎn)大幅增長，極大緩解了糧食供求的緊張狀況。1978年12月，國家明確提出，在完成征購任務(wù)后，允許糧食進行集市貿(mào)易和議價經(jīng)營。1985年，中央一號文件提出進行糧食流通體制改革，糧食政策由統(tǒng)購統(tǒng)銷改為訂購統(tǒng)銷和議購議銷的“放調(diào)結(jié)合”“雙軌”運行政策。這一改革極大調(diào)動了農(nóng)民種糧積極性，有力推動了糧食市場化進程，糧食產(chǎn)量迅速增長，到1998年達到5.1億t的高峰。但谷賤傷農(nóng)，20世紀80年代出現(xiàn)了兩次賣糧難現(xiàn)象。為了穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，政府建立起國家專項糧食儲備制度，輔以批發(fā)市場進行調(diào)節(jié)。這一時期國家通過價格控制對糧食生產(chǎn)進行調(diào)控，1993年，糧食政策推行保量放價，取代雙軌制；1995年，糧食實行省長負責(zé)制，這些對穩(wěn)定糧食生產(chǎn)發(fā)揮了積極作用。1998年，糧食再次取得豐收，但連年豐收情況下，糧食價格卻連年走低。為此，國家開始積極保護農(nóng)民利益，推進糧食政策的市場化。1998年，在糧食流通體制方面實行政企分開、儲備與經(jīng)營分開、中央和地方責(zé)任分開、新老財務(wù)賬目分開、完善糧食價格機制的政策改革，此次改革也稱為“四分開一完善”。在糧食購銷方面堅決按保護價敞開收購農(nóng)民余糧，國有糧食收儲企業(yè)實行順價銷售，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行收購資金封閉運行，加快國有糧食企業(yè)自身改革，即實行“三項政策、一項改革”。2001年8月20日，國務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于進一步深化糧食流通體制改革的意見》，以“放開銷區(qū)，保護產(chǎn)區(qū)”為重點，進行糧食購銷體制市場化改革。流通環(huán)節(jié)補貼是這一時期糧食政策的主要特點。糧食品種和產(chǎn)銷地區(qū)的結(jié)構(gòu)性失衡是國家糧食緊平衡管控政策的重點。

3.3 豐年有余下面向國際市場的戰(zhàn)略應(yīng)對

2001年，中國正式加入世貿(mào)組織(the World Trade Organization，WTO)，中國的改革開放也在新的環(huán)境背景下邁入了一個全新的階段，農(nóng)業(yè)開始逐步直面國際市場。2004年起，中央一號文件連續(xù)16年聚焦三農(nóng)，我國經(jīng)濟發(fā)展進入以工補農(nóng)階段，糧食政策開始調(diào)整為豐年有余下面向國際市場的戰(zhàn)略宏觀調(diào)控。

2004年，中央一號文件明確提出，要深化糧食流通體制改革，國家開始全面放開糧食收購和銷售市場，實行購銷多渠道經(jīng)營。同時，受WTO規(guī)則影響，國家改變了對糧食的補貼方式，充分利用WTO綠箱、藍箱和黃箱政策，開始逐步建立完善種糧農(nóng)民的直接補貼機制。最早被納入糧食收購價范圍的是稻谷，2006年，國家對小麥規(guī)定了最低收購價格。與此同時，自2006年1月1日起，農(nóng)業(yè)稅全面取消，農(nóng)民和國家的傳統(tǒng)分配關(guān)系發(fā)生了根本性變革，大大提高了農(nóng)民的種糧積極性，糧食產(chǎn)量持續(xù)上漲。在“最低收購價格”政策保護下，糧食最低收購價也不斷提高。2018年,早、中晚秈稻,粳稻和小麥的最低收購價格已達到2.4、2.52、2.6和2.3元·kg-1,與最開始相比，提高了近一倍[3]。2008年，國際金融危機爆發(fā)、國內(nèi)糧食豐收，為保護農(nóng)民利益，國家對大豆和玉米等實行了臨時收儲政策。之后，受國際市場因素等影響造成“高庫存”和“高進口”的負面效應(yīng)后，國家于2014年對大豆和玉米進行目標價格改革試點，于2016年3月取消玉米的“臨時收儲”政策，實行“市場化收購+補貼”的“價補分離”改革。對玉米根據(jù)種植面積給農(nóng)戶進行補貼，對大豆則先實行了目標價格制度，隨后也調(diào)整為生產(chǎn)者補貼制度。總體上，這一時期的糧食政策的目標不再僅僅追求糧食產(chǎn)量提高，更加注重維護農(nóng)民種糧收入、穩(wěn)定市場供給和提高資源配置效率[8]。

在國際市場上，面對WTO農(nóng)業(yè)談判主戰(zhàn)場，我國也一直堅持立場，為國內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)幦「罂臻g。在2019年6月的農(nóng)業(yè)特別會議上，我國始終堅持市場準入應(yīng)采取漸進的談判方式，逐步解決貿(mào)易扭曲和不公平等問題，同時聯(lián)合印度積極應(yīng)對凱恩斯集團的不利提案，強調(diào)發(fā)達成員的國內(nèi)支持總量(aggregate measurement of support，AMS)與發(fā)展中成員對貧困農(nóng)民的生計補貼性質(zhì)不同，國內(nèi)支持的首要任務(wù)是取消AMS，應(yīng)制定合理的時間線逐步實施，同時微量允許也需削減。 在2018年的中美貿(mào)易摩擦中，糧食尤其是大豆也被作為重要的談判內(nèi)容之一，對我國貿(mào)易談判形成有效應(yīng)對策略。同時，國家積極拓展糧食進口渠道，促進進口來源多樣化，保障國內(nèi)糧食安全。

4 我國糧食生產(chǎn)面臨的問題與挑戰(zhàn)

4.1 水土資源緊缺，生態(tài)環(huán)境壓力加大

我國近年來耕地面積一直呈下降趨勢。在1996年到2008年之間，我國耕地總面積減少了1.25億畝(833.3萬hm2)。之后，國家逐步對土地進行嚴格管控，年均耕地凈減少面積大為下降。根據(jù)自然資源部發(fā)布的《中國土地礦產(chǎn)海洋資源統(tǒng)計公報》，2015、2016和2017年凈減少耕地面積分別為99萬畝(6.6萬hm2)、115.3萬畝(7.7萬hm2)和91萬畝(6.1萬hm2)[9]。耕地面積仍在持續(xù)不斷減少。同時，耕地質(zhì)量也不斷下降。過度開發(fā)、掠奪式經(jīng)營等造成東北黑土區(qū)有機質(zhì)大幅下降，酸雨、氮肥過量施用則造成東部和南部的土壤酸化加劇。此外，東北、華北耕層變淺，西北次生鹽漬化問題也日益突出，耕地質(zhì)量保護形勢十分嚴峻。

另外，我國也是世界缺水嚴重的國家之一。2017年人均水資源2 059.2 t，僅為全球平均水平的1/3[10]。我國多年平均缺水量為536億m3，農(nóng)業(yè)這個第一用水大戶缺水約300億m3[11]，每年因缺水造成的農(nóng)業(yè)損失超過1 500億元。而華北地區(qū)因地下水超采嚴重，已形成世界上最大的漏斗區(qū)。此外，我國的水污染情況也十分嚴重，長江、黃河、珠江等7大江河水系均受到不同程度的污染，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生了嚴重影響。

4.2 種糧收益持續(xù)降低，種糧積極性嚴重受挫

近年來，我國糧食價格連年出現(xiàn)國內(nèi)外價格倒掛現(xiàn)象，國內(nèi)糧食價格整體高于國際市場10%～30%左右。這形成了糧食價格的“天花板”效應(yīng)，2018年,國家對水稻、小麥托底價位進行了下調(diào);2019年,三等小麥托市收購價為2.24元·kg-1，繼續(xù)下降0.06元·kg-1，水稻托市收購價預(yù)計也將繼續(xù)下調(diào)。同時，由于化肥、農(nóng)藥、柴油等農(nóng)資價格持續(xù)上漲，糧食生產(chǎn)成本日益上漲，而政府糧食補貼的空間日益壓縮。種糧效益的低下導(dǎo)致農(nóng)民種糧積極性持續(xù)下降，耕地拋荒、棄種現(xiàn)象普遍發(fā)生，糧食作物改作經(jīng)濟作物，或者農(nóng)地改為非農(nóng)業(yè)用地等現(xiàn)象十分突出。根據(jù)西南大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院的調(diào)查，重慶市酉陽縣291戶村民中有266戶土地撂荒，撂荒比例高達91.41%[12]。農(nóng)村勞動力大量外移，從事傳統(tǒng)糧食種植的農(nóng)民數(shù)量和素質(zhì)都有所下降。據(jù)相關(guān)調(diào)查，目前真正從事直接農(nóng)業(yè)勞動的人口為2.4億，其中還有很大一部分是兼業(yè)農(nóng)戶[13]。

4.3 消費增加，質(zhì)量標準提高

盡管我國糧食產(chǎn)量不斷提高，但糧食的消費需求也是水漲船高，而且質(zhì)量要求也越來越高。首先,人口不斷增加必然會增加對糧食的消費需求。其次，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平提高，人們飲食結(jié)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)變，肉蛋奶水產(chǎn)品的消費增加帶來飼料糧的消費需求增加。按照糧油網(wǎng)(www.grainnet.cn)的糧食供給與消費預(yù)測，糧食總需求的增長預(yù)計會大大超過國內(nèi)糧食生產(chǎn)的增長。據(jù)世界銀行預(yù)計，2030年我國糧食總消費量將達到7億t，大大高于現(xiàn)在6.6億t的生產(chǎn)量，人均糧食消費量則將達到491 kg，遠高于目前水平[14]。而且，隨著科技進步和經(jīng)濟發(fā)展，人們的生活水平不斷提高，對糧食的要求已經(jīng)從追求數(shù)量保障轉(zhuǎn)向安全、健康和營養(yǎng)方面，農(nóng)藥、重金屬以及真菌毒素對糧食污染的問題日益得到關(guān)注。在不斷提高糧食產(chǎn)量的同時，加強糧食安全生產(chǎn)，構(gòu)建科學(xué)合理的糧食質(zhì)量安全標準體系，建成糧食質(zhì)量安全追溯監(jiān)管體系，強化糧食質(zhì)量安全保障成為目前糧食產(chǎn)業(yè)必須面臨的重要挑戰(zhàn)之一。

4.4 國際保護主義逐漸抬頭

近年來，國際貿(mào)易保護主義逐漸抬頭，這不利于我國的糧食國際貿(mào)易。2001年入世以來，我國糧食進口增加迅速。2018年我國糧食進口量11 555萬t，雖然低于2017年的歷史最高紀錄13 062萬t，但仍保持高位。自2004年以來，我國一直是糧食凈進口國。2017年糧食凈進口量更是達到創(chuàng)紀錄的12 782萬t，比1978年的695萬t增長17倍多。糧食凈進口量占國內(nèi)糧食產(chǎn)量比重不斷提升，從1978年的2.3%上升到2018年的20.7%(圖4)。糧食進口量的連年增加除國內(nèi)外價格倒掛因素外，國內(nèi)糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)性不足是主要原因。國際市場是我國糧食產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的必要補充。國際貿(mào)易保護主義的興起無疑將為我國的糧食進口設(shè)置障礙，大大增加我國糧食進口成本，不利于國際資源比較優(yōu)勢發(fā)揮與國內(nèi)社會穩(wěn)定發(fā)展。

5 我國糧食生產(chǎn)發(fā)展趨勢預(yù)測

5.1 從產(chǎn)業(yè)安全到戰(zhàn)略安全

隨著糧食戰(zhàn)略屬性的增強，糧食安全將不再只是生產(chǎn)的安全，而是涉及自然、經(jīng)濟、社會和政治，包括生產(chǎn)、流通、消費、儲備和貿(mào)易多個角度的全面安全，對糧食的管理也將綜合各方面形成全產(chǎn)業(yè)鏈的一體化安全管理。2013年，習(xí)近平總書記在《在中央農(nóng)村工作會議上的講話》中強調(diào)：“世界上真正強大的國家、沒有軟肋的國家，都有能力解決自己的吃飯問題。糧食問題不能只從經(jīng)濟上看，必須從政治上看，保障國家糧食安全是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、國家安全的重要基礎(chǔ)?！?015年7月1日通過的《國家安全法》第22條明確提出糧食安全相關(guān)問題，糧食安全列入國家安全法，凸顯糧食安全的戰(zhàn)略地位。中美貿(mào)易摩擦逐漸加劇，更將進一步加強糧食安全的戰(zhàn)略地位。未來，國家或?qū)暮暧^戰(zhàn)略的層面加強糧食安全管理，對內(nèi)穩(wěn)定經(jīng)濟與社會發(fā)展，對外運用好糧食援助，為我國發(fā)展創(chuàng)更好的環(huán)境。

5.2 資源利用效率逐漸提高

面對資源緊缺而糧食需求不斷增長的現(xiàn)狀，提高資源利用效率是大勢所趨。我國現(xiàn)有耕地資源中低產(chǎn)田所占比例約71.3%，因此國家大力促進中低產(chǎn)田改造，建設(shè)高標準農(nóng)田。2019年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于切實加強高標準農(nóng)田建設(shè)提升國家糧食安全保障能力的意見》，進一步明確建成以后項目區(qū)農(nóng)田的耕地質(zhì)量一般提升1到2個等級，糧食產(chǎn)能平均提高10%～20%，畝均糧食產(chǎn)量提高100 kg。實際上，中低產(chǎn)田改造不只著眼于提高產(chǎn)量，而是在于根本性的土壤改良，提高耕地地力，從而提高土地和水資源等的利用效率。到2020年，全國將建成8億畝(5 333.3萬hm2)集中連片、旱澇保收、節(jié)水高效、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、生態(tài)友好的高標準農(nóng)田。到2022年，將建成10億畝(6 666.7萬hm2)的高標準農(nóng)田，以此來穩(wěn)定保障1萬億斤(5 000億kg)以上的糧食產(chǎn)能。此外，我國大力推進的配方施肥、立體農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)等則將大大緩解資源與環(huán)境壓力，充分挖掘土地、水、光、熱等資源潛力，高效現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園在我國各地的發(fā)展可以說欣欣向榮，未來更加可期。

5.3 主糧穩(wěn)定生產(chǎn)，小品種多樣化發(fā)展

自2012年我國糧食產(chǎn)量首次突破6億t大關(guān)以來，一直連續(xù)7年穩(wěn)定在6億t以上，近4年更是連續(xù)穩(wěn)定在6.5億t以上的水平。這是我國糧食穩(wěn)定生產(chǎn)能力的表現(xiàn)，標志著我國糧食綜合生產(chǎn)能力已經(jīng)穩(wěn)定地邁上新臺階。未來，我國糧食生產(chǎn)將穩(wěn)步發(fā)展，尤其是受需求結(jié)構(gòu)變化，科技進步貢獻率提高的影響，主糧生產(chǎn)將在結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基礎(chǔ)上穩(wěn)定慢速增長。同時，隨著2016年國家發(fā)布《全國雜糧生產(chǎn)指導(dǎo)意見》，雜糧產(chǎn)業(yè)迎來發(fā)展的機遇。隨著消費者對健康和營養(yǎng)均衡的認識加強，以及國家對雜糧發(fā)展的不斷支持，種植雜糧的收入較以前大幅增加，雜糧將進入多樣化快速發(fā)展期。

5.4 技術(shù)支撐仍將是未來糧食生產(chǎn)的決定性因素

水份、土壤、光照、溫度等自然資源，宏觀調(diào)控政策和技術(shù)進步是影響糧食生產(chǎn)的三大重要因素。自然資源變化有限，而我國已將糧食安全放在了戰(zhàn)略安全的地位，對糧食生產(chǎn)采取了各種有利措施，大力支持糧食生產(chǎn)。因此，資源和政策對糧食生產(chǎn)的影響是可以預(yù)測的，而技術(shù)進步不同?？萍际堑谝簧a(chǎn)力，一項新技術(shù)的開發(fā)應(yīng)用會對糧食生產(chǎn)帶來革命性的影響。我國提出了“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略。2019年5月，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院啟動了“藏糧于技”科研計劃，將重點開展育種技術(shù)提升、重大自主品種培育、高效精準栽培、綠色豐產(chǎn)關(guān)鍵技術(shù)集成四大科技行動，以2018年為基期，到2025年實現(xiàn)四大作物平均單產(chǎn)提高10%、試驗單產(chǎn)目標提高2.5倍，到2030年實現(xiàn)四大作物平均單產(chǎn)提高20%，試驗單產(chǎn)目標提高3倍的目標[15]。技術(shù)創(chuàng)新仍將是未來糧食生產(chǎn)的決定性因素，糧食生產(chǎn)的未來仍將很大程度上決定于技術(shù)進步效率。

6 未來糧食生產(chǎn)政策建議

6.1 進一步提高糧食生產(chǎn)的戰(zhàn)略地位

我國是一個人口大國，糧食安全問題如何強調(diào)都不為過?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》明確提出,要適應(yīng)確保國計民生要求，以保障國家糧食安全為底線，健全農(nóng)業(yè)支持保護制度，并提出了一系列相應(yīng)的強化糧食生產(chǎn)，節(jié)糧增收的相應(yīng)措施。2020年突發(fā)的新冠疫情導(dǎo)致的世界經(jīng)濟衰退更是凸顯了糧食生產(chǎn)的戰(zhàn)略安全作用。許多國家因糧食短缺爆發(fā)沖突事件。我國應(yīng)進一步提高糧食國內(nèi)生產(chǎn)的戰(zhàn)略地位，降低糧食進口依存度，堅持面向世界科技前沿、面向經(jīng)濟主戰(zhàn)場、面向國家重大需求、面向人民生命健康的“四個面向”要求，夯實基礎(chǔ)，儲備長遠，除傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)投入要素外，還要從基建、金融、信息技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等各個角度全面支持糧食生產(chǎn)。

6.2 提高農(nóng)民和地方政府種糧積極性

種糧效益低是農(nóng)民種糧積極性低下的首要原因，而在國家托市收購，國內(nèi)糧價大幅高于國際市場情況下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格不斷上漲導(dǎo)致農(nóng)業(yè)成本增加,成為影響農(nóng)民種糧積極性的根本原因。為此，國家應(yīng)穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格，對種子、化肥、農(nóng)藥等進行合理調(diào)控。促進農(nóng)資電商的發(fā)展，推動生產(chǎn)商對農(nóng)民的直銷，減少中間環(huán)節(jié)，從而降低農(nóng)民種糧成本。另外，鑒于糧食具有公共物品屬性，要將穩(wěn)定糧食生產(chǎn)作為一項政治任務(wù)，繼續(xù)實行糧食省長負責(zé)制，把糧食生產(chǎn)納入目標考核體系。要建立涉農(nóng)部門間的糧食生產(chǎn)協(xié)同體系，密切配合，共同抓好糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)，為糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供順暢的宏觀環(huán)境。同時，要進一步完善各項支農(nóng)惠農(nóng)政策，堅持“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的方針，繼續(xù)加大對糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府財政轉(zhuǎn)移支付力度，進一步調(diào)動地方政府和農(nóng)民的種糧積極性，強化對糧食生產(chǎn)的引導(dǎo)作用。

6.3 推行知識青年農(nóng)民支持政策，提高生產(chǎn)者素質(zhì)

目前，我國農(nóng)村大量青壯年外出打工，留守農(nóng)村的人員文化素質(zhì)低，對農(nóng)業(yè)新技術(shù)的認知和應(yīng)用能力低，不利于糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展。今后，國家應(yīng)采取措施，制訂優(yōu)惠政策，鼓勵優(yōu)秀農(nóng)村學(xué)子返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，推動知識青年的真正進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域。大力推進農(nóng)業(yè)領(lǐng)域 “大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，培養(yǎng)具有良好素質(zhì)的知識青年農(nóng)民。例如，可以借鑒以科技立國的以色列的經(jīng)驗。2018年，以色列農(nóng)業(yè)部和和創(chuàng)新管理局宣布將每年撥款1 000萬新謝克爾，以支持農(nóng)業(yè)創(chuàng)新。該計劃專門支持農(nóng)業(yè)初創(chuàng)企業(yè)，以促進和推動農(nóng)業(yè)創(chuàng)新企業(yè)的發(fā)展[16]。我國也可以參照歐盟青年農(nóng)民計劃項目，給予返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大學(xué)生或農(nóng)民工以相應(yīng)支持。并通過他們加大對周邊農(nóng)民的技術(shù)培訓(xùn)，把新的農(nóng)業(yè)知識和經(jīng)營理念傳遞給農(nóng)民，提高農(nóng)民群體素質(zhì)，引導(dǎo)廣大農(nóng)民科學(xué)種糧，促進現(xiàn)代高新技術(shù)在農(nóng)業(yè)中的運用，切實提高糧食作物產(chǎn)量。

6.4 支持企業(yè)投資糧食產(chǎn)業(yè)

近年來，在國家實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不斷深入、城鄉(xiāng)居民消費結(jié)構(gòu)不斷升級，資本下鄉(xiāng)的情況日益普遍，農(nóng)業(yè)農(nóng)村正在成為新的投資熱點。阿里巴巴的盒馬鮮生可謂生鮮農(nóng)產(chǎn)品新零售模式的一號工程。京東的7Fresh也是生鮮無界零售的樣板間。此外，京東涉足都市農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)綜合體、智慧農(nóng)業(yè)項目等，2018年還成立了農(nóng)業(yè)研究院。但目前的投資領(lǐng)域主要是蔬菜、水果、畜產(chǎn)品等，涉足糧食的還很少。國家應(yīng)加大企業(yè)對糧食產(chǎn)業(yè)的投資支持，通過優(yōu)惠政策提供便利條件，促進智慧農(nóng)業(yè)在糧食生產(chǎn)中的應(yīng)用，用盡量少的水土資源生產(chǎn)盡量多的糧食。

6.5 進一步加強糧食科技研究與開發(fā)應(yīng)用

堅定貫徹“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，加快促進糧食科技創(chuàng)新。一方面加快中低產(chǎn)田改造，改良鹽堿土壤，建設(shè)優(yōu)質(zhì)農(nóng)田，同時加強節(jié)水灌溉技術(shù)研發(fā);另一方面培育耐鹽、耐旱糧食品種，提高資源利用效率，提高糧食生產(chǎn)水平。此外，改進倉儲物流技術(shù)，減少糧食損失與浪費。還要加強糧食科技的產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，提高糧食科技的轉(zhuǎn)化效率，促進推廣應(yīng)用。

此外，隨著新技術(shù)的爆發(fā)式增長,知識的細分及價值鏈知識密集度的提高將進一步提高對知識服務(wù)的需求。未來隨著新一代數(shù)字技術(shù)相繼在農(nóng)業(yè)中得以大面積推廣應(yīng)用，制度交易成本大幅下降，農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)的迅速發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品電商化將成為發(fā)展趨勢，而提高大數(shù)據(jù)和技術(shù)服務(wù)能力將成為未來糧食科技發(fā)展的關(guān)鍵方向之一。要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，促進糧食大數(shù)據(jù)綜合服務(wù)平臺的建立，通過傳感、遠程控制、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等實現(xiàn)對農(nóng)民的一站式服務(wù)，推動糧食產(chǎn)業(yè)的智能化發(fā)展。

6.6 推動資源高效利用，促進糧食生產(chǎn)的綠色發(fā)展

為減輕資源環(huán)境壓力，滿足人們?nèi)找嫣岣叩钠焚|(zhì)需求，糧食生產(chǎn)必須向綠色發(fā)展轉(zhuǎn)變。首先要轉(zhuǎn)變觀念，尤其是種糧農(nóng)民的傳統(tǒng)觀念。不能就糧食論糧食，而要從整個農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的角度探索糧食增產(chǎn)的綠色發(fā)展之路。長期以來，我國糧食作物都存在過量施肥現(xiàn)象。據(jù)測算，我國水稻、小麥和玉米的過量施肥程度分別為43.48%、34.58%和32.76%，三者平均過量施肥程度達到36.94%[17]。要改變農(nóng)民多施肥多產(chǎn)出的觀念，推進測土配方科學(xué)施肥。繼續(xù)堅定不移的實施化肥農(nóng)藥使用量零增長政策。另外，堅持綠水青山就是金山銀山，要加快有機農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)、立體農(nóng)業(yè)建設(shè)，積極推廣種養(yǎng)結(jié)合，推進畜禽糞污、秸稈和農(nóng)膜資源化利用。要進一步加大對綠色種養(yǎng)的政策支持力度，引導(dǎo)糧食產(chǎn)業(yè)走上綠色發(fā)展之路，真正實現(xiàn)產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的現(xiàn)代糧食產(chǎn)業(yè)。

7 結(jié)語

糧食穩(wěn)定生產(chǎn)既是滿足人民基本需求的必要手段，又是維護國家戰(zhàn)略安全的關(guān)鍵要素，它還是人類命運共同體建設(shè)的重要基石。新中國成立以來，70多年的櫛風(fēng)沐雨，我國糧食生產(chǎn)從滿目瘡痍的國土一路發(fā)展到現(xiàn)在大地一片欣欣向榮，糧食生產(chǎn)取得了巨大成功，人民已經(jīng)跨越溫飽奔向小康。這其中，科技起到了根本性的作用，而不斷適應(yīng)政治和經(jīng)濟形勢的糧食管理政策為糧食生產(chǎn)提供了良好的宏觀環(huán)境。在我國不斷為構(gòu)建人類命運共同體而努力的同時，西方國家也在不斷促進糧食的金融化、能源化和武器化。我國須進一步提高糧食生產(chǎn)的戰(zhàn)略地位，從全局的角度堅持四個面向全面支持糧食生產(chǎn)。未來，我們不僅要解決吃得飽和吃得好的問題，而且要為后代的健康營養(yǎng)著想。為此，發(fā)展糧食科技將是我們通向糧食自由的必由之路。我們應(yīng)該也必須加強資源的可持續(xù)利用，促進糧食生產(chǎn)的綠色發(fā)展。