劉靈輝　向雨瑄

摘 要：無地農(nóng)民是地權(quán)穩(wěn)定乃至地權(quán)固化后形成的一個(gè)具有中國(guó)特色的農(nóng)村特殊群體，解決無地農(nóng)民權(quán)益保障問題事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興。應(yīng)從戶內(nèi)和戶外兩個(gè)層面構(gòu)建起無地農(nóng)民的土地權(quán)益保障體系，在戶內(nèi)土地權(quán)益保障方面，主要有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)成員共同共有、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)繼承兩大策略;在戶外土地權(quán)益保障方面，主要是通過將集體經(jīng)濟(jì)組織可調(diào)整再分配的土地資源按照科學(xué)的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的先后次序規(guī)則發(fā)包給無地農(nóng)民。為確保無地農(nóng)民土地權(quán)益保障工作的順利開展，應(yīng)當(dāng)完善法律法規(guī)，規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)繼承，細(xì)化土地承包經(jīng)營(yíng)戶內(nèi)成員共同共有，同時(shí)，規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織可調(diào)整再分配土地資源的管理制度。

關(guān)鍵詞：長(zhǎng)久不變;無地農(nóng)民;土地權(quán)益保障;戶內(nèi)繼承;共同共有

中圖分類號(hào)：F321.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2021）01-0046-08

一、引言

在高級(jí)社和人民公社時(shí)期，土地所有權(quán)和使用權(quán)高度集中，土地歸由集體經(jīng)濟(jì)組織完全掌控調(diào)配、集體成員共同生產(chǎn)勞動(dòng)、利益在成員間按勞動(dòng)投入實(shí)行高度的平均主義分配，故而，在這一時(shí)期基本不存在無地農(nóng)民問題。黨的十一屆三中全會(huì)后，發(fā)軔于安徽小崗村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在土地上實(shí)現(xiàn)了分田到戶、在權(quán)利上實(shí)現(xiàn)了“兩權(quán)”分離，這一“自下而上”的誘致性制度變遷有效地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，有力地推動(dòng)了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制初期，土地承包期只有短短的2—3年，為了更好地穩(wěn)定土地承包關(guān)系，激勵(lì)農(nóng)民對(duì)土地的長(zhǎng)期投資，1984年中央一號(hào)文件明確第一輪土地承包期內(nèi)農(nóng)地使用權(quán)年限延長(zhǎng)為15年。但由于農(nóng)民收入渠道少，為了應(yīng)對(duì)不同農(nóng)戶人口數(shù)量增減變化不均衡所帶來的無地少地農(nóng)戶對(duì)土地公平分配的愿望和訴求，“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”成為集體經(jīng)濟(jì)組織普遍采取、農(nóng)民高度認(rèn)可的土地配置規(guī)則和秩序。因此，在第一輪土地承包期內(nèi)無地農(nóng)民通過定期的、不定期的土地調(diào)整能夠及時(shí)分配到一份屬于自己的承包地。1993年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》（中發(fā)〔1993〕11號(hào)）首次提出“在原定的耕地承包期到期之后，再延長(zhǎng)三十年不變”，并提倡在土地承包期內(nèi)實(shí)行“增人不增地、減人不減地”的辦法。在第二輪土地承包期內(nèi)，土地承包關(guān)系越來越穩(wěn)定，2002年8月頒布的《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地”，2007年10月開始實(shí)施的《物權(quán)法》確立了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)地位，黨的十九大報(bào)告提出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”，隨后，這一中央政策精神被納入《農(nóng)村土地承包法》（2018年修正），不僅保障了農(nóng)民地權(quán)的長(zhǎng)久穩(wěn)定性，給農(nóng)民吃下了土地權(quán)利“定心丸”，而且使農(nóng)民的土地“權(quán)利束”更加“豐富”和“圓滿”。①然而，地權(quán)固化可能使無地農(nóng)民的無地局面持續(xù)到第三輪土地承包期（較集中在2028—2057年），甚至終生沒有機(jī)會(huì)分到土地。土地是農(nóng)民的命根子，如若忽視無地農(nóng)民渴望公平分配承包地的訴求，將使他們失去種地收入以及國(guó)家的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，喪失土地提供的“最后一條保障線”。因此，如果不把無地農(nóng)民作為弱勢(shì)群體加以慎重考慮并妥善解決其無地問題，不僅影響無地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)，而且影響脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)實(shí)施，甚至影響農(nóng)村社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

學(xué)術(shù)界圍繞無地農(nóng)民權(quán)益保障開展了大量研究，并從不同視角給出諸多應(yīng)對(duì)之策。在法律和制度方面，高飛提議利用集體土地所有權(quán)制度，使無地農(nóng)民平等分享土地權(quán)益②，楊青貴、王祎建議建立照顧弱勢(shì)者的集體土地權(quán)益公平配置的法律保障機(jī)制③。在社會(huì)保障方面，韓長(zhǎng)賦認(rèn)為，需建立向無地農(nóng)民傾斜的農(nóng)村社會(huì)保障制度④。在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方面，李振堂等提議實(shí)行農(nóng)村土地虛擬股份制，由村集體給予無地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償⑤，何紹輝支持以“補(bǔ)償換就業(yè)”“補(bǔ)償換保障”⑥。在增強(qiáng)能力和創(chuàng)新發(fā)展方面，羅必良指出，應(yīng)引導(dǎo)無地農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，強(qiáng)化可持續(xù)就業(yè)能力培訓(xùn)機(jī)制⑦。在土地調(diào)整方面，張潤(rùn)清等認(rèn)為可收回已遷出人員土地和開發(fā)荒地來分配給無地人口⑧，郎秀云也贊同在落實(shí)“長(zhǎng)久不變”前調(diào)整一次土地承包關(guān)系⑨，吳勝利指出農(nóng)地調(diào)整有積極意義且需回應(yīng)無地農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)訴求⑩。在培育農(nóng)地市場(chǎng)和促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)方面，商春榮、葉蘭調(diào)查發(fā)現(xiàn)，租地是無地農(nóng)民獲得土地使用權(quán)的一種途徑B11，凡蘭興也從保障無地農(nóng)民利益角度指出應(yīng)培育農(nóng)地市場(chǎng)，完善流轉(zhuǎn)制度，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為B12。

綜上所述，學(xué)術(shù)界圍繞無地農(nóng)民的權(quán)益保障問題提出了土地調(diào)整、土地流轉(zhuǎn)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、社會(huì)保障、增強(qiáng)就業(yè)能力、提供就業(yè)機(jī)會(huì)等諸多策略。然而，土地調(diào)整策略可能與現(xiàn)行法律政策相背離，土地流轉(zhuǎn)策略可能使無地農(nóng)民陷入“與其拿錢租地種地，不如花錢買糧吃飯”的不公平且尷尬境地，其他策略則沒有牢牢抓住農(nóng)民“無地”這一關(guān)鍵核心問題，畢竟集體經(jīng)濟(jì)組織成員都依法享有承包集體土地的資格和權(quán)利。因此，本文未雨綢繆，探索從戶內(nèi)和戶外兩個(gè)層面構(gòu)建起無地農(nóng)民的土地權(quán)益保障體系，在理論上具有必要性，在實(shí)踐層面具有緊迫性。

二、無地農(nóng)民的類型及無地成因

在為無地農(nóng)民探尋土地權(quán)益保障策略之前，需要核查清楚無地農(nóng)民的主要構(gòu)成主體及其未獲得承包地的具體成因，然后，進(jìn)一步地確定其是否享有權(quán)益保障資格和土地分配資格，以便于精準(zhǔn)施策，有次序、按規(guī)則地解決無地農(nóng)民土地問題。無地農(nóng)民是指屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員但沒有分得承包地的主體，其中，錯(cuò)過第二輪土地發(fā)包（全國(guó)從1993年開始到1999年結(jié)束）的新出生人口是無地農(nóng)民的主力。根據(jù)中國(guó)歷年新出生人口數(shù)量和城鎮(zhèn)化率推算，2000—2019年農(nóng)村新出生人口約為1.67億。除了新出生人口之外，嫁入媳、入贅婿、主動(dòng)放棄承包資格的農(nóng)民等群體都是無地農(nóng)民的重要構(gòu)成主體（詳見表1）。據(jù)預(yù)測(cè)，預(yù)計(jì)到第二輪30年土地承包期屆滿時(shí)，中國(guó)無地農(nóng)民將達(dá)到2.6億左右。B13

不同類型無地農(nóng)民之所以“無地”大致也分為如下幾種情形：第一，自始無地。這類無地農(nóng)民自出生后就沒有從集體經(jīng)濟(jì)組織分得過承包地，例如，第二輪土地發(fā)包后新出生人員。第二，曾經(jīng)有地。這類無地農(nóng)民從集體經(jīng)濟(jì)組織分得過承包地但是現(xiàn)在無地可種，例如，農(nóng)村婦女在第二輪土地發(fā)包時(shí)從娘家集體經(jīng)濟(jì)組織分得有承包地，但是在嫁入婆家后就錯(cuò)過了集體土地發(fā)包而無地可種。第三，有地不要。在第二輪土地發(fā)包時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織打算分配承包地給享有承包資格的農(nóng)民，但是極少部分農(nóng)民因規(guī)避稅費(fèi)繳納、方便在外務(wù)工經(jīng)商等原因，主動(dòng)放棄承包資格。第四，有地被收。部分農(nóng)民因外出務(wù)工經(jīng)商等緣故，經(jīng)年累月不耕種、經(jīng)營(yíng)土地，導(dǎo)致土地拋荒閑置，集體經(jīng)濟(jì)組織收回其承包地，或者農(nóng)村大學(xué)生在升學(xué)后，其戶口、就業(yè)、生活、住房、下一代等方面都逐步非農(nóng)化，集體經(jīng)濟(jì)組織以喪失成員資格為由收回之前分配給他們的承包地。第五，受限無地。在集體發(fā)包土地時(shí)，部分農(nóng)民因成員資格受到質(zhì)疑或者不予認(rèn)可而未分得承包地，例如，一些地方規(guī)定計(jì)劃外超生人口不能分得土地。第六，承諾無地。部分農(nóng)民因在異地經(jīng)商、務(wù)工、投靠親友等緣故，將戶口空掛在經(jīng)常居住的村莊，但是他們本人在落戶時(shí)承諾并不享有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，也承諾不參與集體經(jīng)濟(jì)組織土地承包以及其他集體收益分享。

三、無地農(nóng)民通過戶內(nèi)保障土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)策略

在漫長(zhǎng)的30年土地承包期內(nèi)，每戶的承包地?cái)?shù)量是保持相對(duì)穩(wěn)定的，較少有增加的情形，且存在因土地征收、自然災(zāi)害、退耕還林還草等原因出現(xiàn)減少的可能性。與之同時(shí)，戶內(nèi)的人口數(shù)量是動(dòng)態(tài)變化的，集體經(jīng)濟(jì)組織所有農(nóng)戶難免會(huì)分化成三種類型：人多地少、人少地多、人地維持均衡。如若人多地少的農(nóng)戶占比較大，他們就會(huì)朝思暮想，欲把人少地多家庭的承包地勻出來一些歸自己使用，以達(dá)到戶與戶之間人地?cái)?shù)量關(guān)系相對(duì)均衡，這也就是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制初期土地調(diào)整普遍存在并被認(rèn)可的民意邏輯。然而，土地調(diào)整已經(jīng)被法律政策嚴(yán)格限制，加之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)地位確立，土地確權(quán)頒證已經(jīng)完成，第二輪土地發(fā)包到每個(gè)農(nóng)戶的承包地似乎已經(jīng)成為各自的“鍋里肉”，不容他人覬覦。因此，無地農(nóng)民的土地權(quán)益保障應(yīng)該優(yōu)先并主要從農(nóng)戶內(nèi)部找空間、自行想辦法統(tǒng)籌解決，主要解決辦法有兩個(gè)：第一，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)成員共同共有;第二，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)繼承。

（一）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)成員共同共有

1.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)成員共同共有的優(yōu)勢(shì)

依據(jù)現(xiàn)行法律政策規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織土地發(fā)包的對(duì)象是一戶戶農(nóng)民家庭，而不是一個(gè)個(gè)獨(dú)立的農(nóng)民個(gè)人，是農(nóng)戶代表著全體家庭成員參與了土地承包，同時(shí)，這些土地并不是永遠(yuǎn)分配給了屆時(shí)戶內(nèi)存在的成員，而是農(nóng)戶內(nèi)部動(dòng)態(tài)變化著的成員，故而，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在農(nóng)戶內(nèi)部是一種共同共有的關(guān)系，而非家庭內(nèi)部少數(shù)人口的各自按份“私有”。

第一，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)成員共同共有能夠使絕大多數(shù)農(nóng)戶內(nèi)部不再存在無地農(nóng)民。在第二輪土地承包期內(nèi)，當(dāng)家庭內(nèi)部出現(xiàn)人多地少時(shí)，初始參與土地承包的家庭成員不會(huì)再去無休止地陷入新增人口沒有從集體經(jīng)濟(jì)組織“撈到”好處分得土地的邏輯思維怪圈，而是轉(zhuǎn)變思維去思考：這是由于家庭人丁興旺所造成對(duì)已分配土地的一種“自然稀釋”，是家庭內(nèi)部正常的人地關(guān)系變化。當(dāng)然，如果在第二輪土地發(fā)包時(shí)，由于主動(dòng)放棄承包資格等原因，整個(gè)農(nóng)戶都沒有參與土地承包而淪為無地農(nóng)戶，這樣即使采取土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)成員共同共有，也不能解決無地農(nóng)民問題，但總歸這種無地農(nóng)戶是極為少數(shù)的。

第二，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)成員共同共有能夠使外嫁女的土地問題迎刃而解。目前政府部門關(guān)于外嫁女的土地合法權(quán)益保護(hù)問題暫時(shí)沒有萬全之策，要么繼續(xù)保留外嫁女在娘家的承包地，要么在婆家給外嫁女分配承包地，這使得外嫁女土地權(quán)益保護(hù)問題陷入一個(gè)制度“迷宮”之中。如若外嫁女繼續(xù)在娘家爭(zhēng)取土地權(quán)利，這違背“嫁出去的女兒，潑出去的水”的農(nóng)村傳統(tǒng)觀念;如若在婆家給外嫁女分配承包地，這需要外嫁女在娘家沒有分得承包地或者有承包地但已經(jīng)被收回，同時(shí)，在婆家集體經(jīng)濟(jì)組織有土地給外嫁女分配。外嫁女在婆家分得承包地的前提條件是在娘家分得的承包地被先行收回，這無疑人為地制造了婆家和娘家的利益沖突。如果土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)成員共同共有，那么，外嫁女已經(jīng)從娘家的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)共同共有關(guān)系中脫離，承包地由娘家戶內(nèi)剩余成員共同共有，外嫁女從嫁入夫家的那一刻起，集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)轉(zhuǎn)移至婆家集體經(jīng)濟(jì)組織且家庭成員關(guān)系隸屬于婆家B14，與夫家的家庭成員一起共同享有婆家承包地的各項(xiàng)權(quán)利。如果外嫁女在婚姻關(guān)系期間出現(xiàn)離婚的，除了現(xiàn)金等財(cái)產(chǎn)權(quán)益分割外，還應(yīng)該將婆家相應(yīng)份額的承包地分割給外嫁女及其獲得撫養(yǎng)權(quán)的子女，以保障其離婚后有地可種。

2.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)成員共同共有需要注意的問題

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)成員共同共有制度的構(gòu)建需要著重考慮主體（共同共有人的范圍界定）、內(nèi)容（共同共有人相互之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系）和客體（共同共有人所享有的承包地范圍）三方面的問題。

第一，共同共有人的范圍界定。共同共有人身份的獲得問題，涉及嫁入媳、入贅婿、收養(yǎng)的兒童等主體，是不是能夠自然獲得共同共有人的資格？本文認(rèn)為，對(duì)于嫁入媳、入贅婿是否是共同共有人這一問題，應(yīng)該先看婚姻關(guān)系是不是合法有效，再看戶口關(guān)系是不是遷入婚后所在集體經(jīng)濟(jì)組織之中成為參與家庭共同勞動(dòng)的真正一員，而非通過“假結(jié)婚”的方式騙取集體利益，企圖實(shí)現(xiàn)集體福利“兩頭占”。如果兩項(xiàng)條件都滿足，那么，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為屬于合法的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)成員共同共有人。對(duì)于合法收養(yǎng)的兒童，自通過收養(yǎng)評(píng)估且收養(yǎng)關(guān)系成立之日算起，獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)成員共同共有人資格。另外，農(nóng)戶內(nèi)部個(gè)別家庭成員的戶籍、身份、工作性質(zhì)等變化，不能影響其共同共有人身份。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)成員共同共有人身份喪失之事由主要包括：自然死亡或宣告死亡、書面自愿放棄、家庭承包地全部被征收、變更國(guó)籍等。

第二，共同共有人相互之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。一個(gè)農(nóng)戶內(nèi)的所有家庭成員是血濃于水的親情關(guān)系，是緊密的利益共同體，承包地對(duì)他們而言應(yīng)該是共同的生活依靠而非某個(gè)人或者某些人的專有物品。因此，家庭內(nèi)部全部成員都不分份額地平等享有對(duì)承包地的占有、使用、收益和處置權(quán)，在行使對(duì)承包地的抵押、轉(zhuǎn)讓、入股、互換、退出等重要決策時(shí)，應(yīng)當(dāng)征得全體家庭成員的一致同意，而非搞戶主說了算的“一言堂”。另外，當(dāng)家庭分得承包地承載有義務(wù)和負(fù)擔(dān)時(shí)，例如，集體經(jīng)濟(jì)組織為了公益事業(yè)依托土地進(jìn)行的集資等，應(yīng)該由全體共同共有人不分份額地共同承擔(dān)。

第三，共同共有人所享有的承包地范圍。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)成員共同共有所指向的對(duì)象應(yīng)該是農(nóng)戶所擁有的享有物權(quán)的全部承包地，而不包括通過土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)獲得的只享有一定使用年限的承包地，這主要包括：家庭自有承包地，即家庭通過集體經(jīng)濟(jì)組織土地發(fā)包而獲得的承包地;通過轉(zhuǎn)讓獲得的承包地，由于土地轉(zhuǎn)讓意味著轉(zhuǎn)讓方與集體經(jīng)濟(jì)組織的原有土地承包關(guān)系的消滅，土地受讓方就是新的承包地承受者，接替原承包方享有物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán);通過土地互換獲得的承包地，承包地互換類似于“以物易物”，互換雙方都對(duì)交換后的承包地享有物權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)喪失原有承包地的一切權(quán)利;通過承接進(jìn)城農(nóng)民土地退出而獲得的承包地，土地退出是一次性完全讓渡其所擁有部分或全部承包地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，屬于徹底的農(nóng)地權(quán)利轉(zhuǎn)移行為。

（二）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)繼承

1.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)繼承的概念與特殊性

農(nóng)戶享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在現(xiàn)行法律政策下并不能作為遺產(chǎn)來進(jìn)行繼承，只有林地、承包收益才依法屬于可以繼承的財(cái)產(chǎn)范疇，但這并不意味著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承在現(xiàn)實(shí)中就沒有發(fā)生或者不存在。與之相反，在“增人不增地，減人不減地”的政策框架下，某個(gè)農(nóng)戶因死亡減少了人口，但是集體經(jīng)濟(jì)組織卻不能收回已逝人口的承包地，也就意味著這份承包地繼續(xù)留在戶內(nèi)由在世的家庭成員繼續(xù)承包經(jīng)營(yíng)，這實(shí)際上已經(jīng)間接認(rèn)可了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在戶內(nèi)發(fā)生繼承的事實(shí)。故而，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)繼承是農(nóng)民土地權(quán)利日益強(qiáng)化、地權(quán)日趨穩(wěn)定的大背景下所形成和默認(rèn)的制度安排，直接由戶內(nèi)繼承人對(duì)被繼承人土地進(jìn)行共同繼承，實(shí)際上正是對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)“變賬不變地”的繼承實(shí)踐的制度化。B15

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)繼承與《民法典》上的法定繼承、遺囑繼承存在較大區(qū)別。在繼承的客體方面，普通意義上繼承的客體包括公民死亡時(shí)留下的個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)，包括物、財(cái)產(chǎn)權(quán)利與債務(wù)，然而，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)繼承的客體非常具體和明確，就是戶內(nèi)死亡成員所享有的物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，或者其擁有的承包地份額，以及與承包地相關(guān)的債權(quán)和債務(wù)。在繼承人范圍方面，法定繼承有著明確的第一順序繼承人、第二順序繼承人，遺囑繼承的繼承人確定則完全遵照被繼承人的意思自治。然而，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)繼承是嚴(yán)格限定在戶內(nèi)成員的一種財(cái)產(chǎn)傳承，也即，被繼承人的土地份額自然而然地“沉淀”在戶內(nèi)，不屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織的人員或者戶外人員，是不能通過戶內(nèi)繼承這一方式參與死亡人員土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承的。同時(shí)，戶內(nèi)繼承也沒有明確的繼承人先后順序規(guī)則，是全部的戶內(nèi)成員共同繼承死亡人員的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

2.通過土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)繼承保障無地農(nóng)民權(quán)益的方式

戶內(nèi)新增人口未來應(yīng)主要通過戶內(nèi)繼承的方式獲得承包地B16，“戶內(nèi)繼承”是無地家庭成員的承包權(quán)由“期待權(quán)”變?yōu)椤凹鹊脵?quán)”的重要實(shí)現(xiàn)方式。同時(shí)，通過土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)繼承使得家庭與集體經(jīng)濟(jì)組織的土地承包關(guān)系能夠持久綿延下去獲得了現(xiàn)實(shí)依據(jù)，進(jìn)而成為實(shí)現(xiàn)土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”的紐帶，那么，要通過土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)繼承保障無地農(nóng)民土地權(quán)益，應(yīng)該著重考慮如下方面：

第一，戶內(nèi)無地成員享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)優(yōu)先繼承權(quán)。在農(nóng)村土地總量難以增加且不發(fā)生土地調(diào)整的情況下，在擁有承包地的家庭成員死亡后，戶內(nèi)擁有承包權(quán)而無經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民享有優(yōu)先繼承權(quán)B17，即被繼承人的土地份額應(yīng)該優(yōu)先歸無地成員繼承。例如，嫁入媳、入贅婿、錯(cuò)過土地承包的新出生人口等，將死亡人口的土地份額記錄在該無地成員的名下并在權(quán)利證書中予以呈現(xiàn)，而不是讓無地家庭成員與有地家庭成員共同繼承死亡人口的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。通過賦予無地成員優(yōu)先繼承權(quán)，能夠?qū)崿F(xiàn)他們的承包地份額來之有據(jù)、取之有道。

第二，戶內(nèi)繼承人的選定應(yīng)以具有農(nóng)業(yè)戶籍且從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的無地家庭成員為主。在漫長(zhǎng)的第二輪土地承包期內(nèi)，一個(gè)農(nóng)戶家庭內(nèi)部新增的無地人口可能不止一個(gè)，嫁入媳及其新出生子女都屬于無地人口，然而，家庭成員去世后留下來的承包地一般只有一份。因此，在選擇繼承人時(shí)，應(yīng)該著重考慮農(nóng)業(yè)戶籍、以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入為主要來源且實(shí)際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的無地成員。隨著年齡的增長(zhǎng)，家庭部分無地人口可能會(huì)通過參軍、升學(xué)等將戶口遷入城鎮(zhèn)，故而，這部分無地成員即使沒有分到承包地，也應(yīng)當(dāng)喪失戶內(nèi)繼承土地的資格，或者戶內(nèi)繼承時(shí)排在無地人口之后，將承包地留給更需要的無地家庭成員。

第三，戶內(nèi)無地成員多元化的遺產(chǎn)處理模式。當(dāng)擁有承包地的家庭成員死亡時(shí)，如果戶內(nèi)有多個(gè)依靠土地為生的繼承人，應(yīng)優(yōu)選共同繼承的模式，因?yàn)榉指钊菀自斐赏恋丶?xì)碎化，不利于耕種與規(guī)模經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，可以考慮將繼承的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過市場(chǎng)流轉(zhuǎn)出去賺取流轉(zhuǎn)收益，由各繼承人再分配流轉(zhuǎn)收益。當(dāng)上述兩種方案行不通時(shí)，可以采取分割土地的方式或者折價(jià)補(bǔ)償?shù)姆绞剑缛魬魞?nèi)多個(gè)繼承人相互之間關(guān)系比較淡薄，又不愿意共同繼承土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，在確保分割土地不會(huì)導(dǎo)致細(xì)碎化、影響土地效益的前提下可以均分土地，各繼承人分別獲得相對(duì)等量的承包地。當(dāng)然，也可以采取折價(jià)補(bǔ)償?shù)姆绞?，將農(nóng)地權(quán)利移交給有土地訴求、具備農(nóng)耕能力的繼承人，由獲得承包地的繼承人向其他繼承人給付相應(yīng)數(shù)額的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

四、無地農(nóng)民通過戶外保障土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)策略

在土地調(diào)整受到法律政策嚴(yán)格限制甚至禁止的情況下，如何發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的土地資源組織調(diào)配功能，保障具有承包資格的無地農(nóng)民的土地合法權(quán)益，是亟須考慮的現(xiàn)實(shí)問題。然而，難點(diǎn)在于，集體經(jīng)濟(jì)組織依法可用于調(diào)整再分配的土地有哪些？集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該以什么樣的次序去依次滿足無地農(nóng)民的土地訴求？每位無地農(nóng)民可以分得的土地?cái)?shù)量標(biāo)準(zhǔn)又該如何確定？如若這些問題得不到妥善解決，會(huì)使通過戶外解決無地農(nóng)民土地問題變得更加混亂、更加復(fù)雜。

（一）依法查清集體經(jīng)濟(jì)組織可調(diào)整再分配的土地資源狀況

1.集體機(jī)動(dòng)地

集體機(jī)動(dòng)地是農(nóng)村土地發(fā)包方本著“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的原則預(yù)留出的用于解決承包期內(nèi)人地失衡問題的土地。故而，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)首先查清本集體機(jī)動(dòng)地的現(xiàn)狀，包括機(jī)動(dòng)地的數(shù)量、質(zhì)量、空間分布以及利用情況等。若集體機(jī)動(dòng)地已流轉(zhuǎn)給農(nóng)民或者企業(yè)法人，或者集體機(jī)動(dòng)地被當(dāng)?shù)剞r(nóng)民開發(fā)并占有使用，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)本著尊重歷史但又要面對(duì)存在眾多無地農(nóng)民的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，妥善處理集體機(jī)動(dòng)地之上存在的遺留問題，等待集體機(jī)動(dòng)地流轉(zhuǎn)合同期限屆滿時(shí)不再續(xù)簽合同，或者考慮到占用機(jī)動(dòng)地的農(nóng)民的資金和勞力投入，給予他們一定的土地使用年限，等到期后收回機(jī)動(dòng)地，發(fā)包給無地農(nóng)民。

2.通過土地開墾等新增耕地

在一些農(nóng)村地區(qū)，除了可直接耕種的土地之外，還可能存在部分有待開發(fā)再利用的耕地后備資源，主要為荒山、荒溝、荒丘、荒灘類的“四荒地”，以及荒草地、少許特殊廢棄地等。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織在摸清可開墾的耕地后備資源后，應(yīng)積極申請(qǐng)將其納入國(guó)家或地方政府的土地開發(fā)整理項(xiàng)目計(jì)劃，然后，將開發(fā)整理出來的成片新增耕地由集體統(tǒng)一進(jìn)行再分配，無償發(fā)包給無地農(nóng)民使用。

3.消亡戶土地

在農(nóng)戶內(nèi)部最后一位家庭成員死亡時(shí)，就意味著該農(nóng)戶因成員全部死亡而銷戶，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)繼承機(jī)制因無繼承人而失去了啟動(dòng)的必要性，加之，目前國(guó)家法律政策沒有放開土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法定繼承、遺囑繼承，故而，消亡戶土地的最終去向只能是由集體經(jīng)濟(jì)組織收回、掌控和再分配，可以用于調(diào)整再分配給無地農(nóng)民。然而，消亡戶的承包地不能簡(jiǎn)單地全部轉(zhuǎn)移給某一個(gè)無地農(nóng)民，而是應(yīng)該根據(jù)實(shí)際消亡戶的家庭承包人數(shù)、承包地的數(shù)量，依據(jù)排隊(duì)候缺的規(guī)則分配給相應(yīng)的待地人口，并分別簽訂土地承包合同。

4.承包方依法自愿交回的土地

農(nóng)民承包土地和交回土地都應(yīng)遵循自愿的原則，這是農(nóng)民承包權(quán)的外在表現(xiàn)。在農(nóng)民不愿意繼續(xù)耕種土地的情況下，即可以將承包地交還給集體經(jīng)濟(jì)組織。當(dāng)然，在農(nóng)民自愿交回承包地后，集體經(jīng)濟(jì)組織就有權(quán)將該承包地納入可調(diào)整再分配的土地范圍并承包給無地農(nóng)民，以實(shí)現(xiàn)有地農(nóng)民自愿交地與無地農(nóng)民承接土地的有序銜接。

5.農(nóng)民有償退出的土地

土地退出是農(nóng)民徹底讓渡農(nóng)地權(quán)利的一種市場(chǎng)化行為，退地農(nóng)民接受土地退出對(duì)價(jià)補(bǔ)償，將土地退出給集體經(jīng)濟(jì)組織。B18與農(nóng)民自愿交回土地不同，農(nóng)民退出土地就意味著自愿放棄再次承包土地的資格，而農(nóng)民交回土地只是將本輪土地承包期剩余期限內(nèi)的承包地交回，并不喪失其未來繼續(xù)承包土地的資格。農(nóng)民退出土地實(shí)屬土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的一次性“買賣”，如果沒有科學(xué)合理的退地補(bǔ)償機(jī)制，農(nóng)民沒有理由也沒有積極性去退出土地。因此，需基于市場(chǎng)機(jī)制構(gòu)建起進(jìn)城落戶農(nóng)民靈活順暢的土地退出與無地農(nóng)民公平有序的土地承接的新秩序。

（二）確定科學(xué)合理的分地?cái)?shù)量標(biāo)準(zhǔn)和分地次序規(guī)則

集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)綜合考慮享有權(quán)益保障資格的無地農(nóng)民總量、可調(diào)整再分配土地?cái)?shù)量等因素，科學(xué)制定“分地”的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。

1.確定享有權(quán)益保障資格的無地農(nóng)民總量

在第二輪土地承包期內(nèi)，無地農(nóng)民在個(gè)人的戶口性質(zhì)、職業(yè)類型、社會(huì)保障等方面產(chǎn)生了顯著性分化。同時(shí)，由于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定尚無人大立法所確立的標(biāo)準(zhǔn)，各地采取戶籍標(biāo)準(zhǔn)、事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)、“戶籍+”式復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)、綜合標(biāo)準(zhǔn)等來判斷某一成員是否享有集體成員資格。因此，需要集體經(jīng)濟(jì)組織在政府指導(dǎo)下，通過民主化的決策程序，確定享有土地權(quán)益保障資格的無地農(nóng)民，以實(shí)現(xiàn)可調(diào)整再分配的土地資源在目標(biāo)人群中精準(zhǔn)發(fā)包。本文認(rèn)為，下列無地農(nóng)民雖然未分得承包地，但是已經(jīng)喪失通過集體分得承包地的資格：自然死亡或者依法宣告死亡、轉(zhuǎn)變國(guó)籍并出國(guó)定居、以書面形式自愿放棄成員資格等人員。

2.科學(xué)確定無地農(nóng)民可分配承包地的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)

每個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織是否有過土地調(diào)整、土地調(diào)整次數(shù)、土地調(diào)整幅度、實(shí)施最后一次土地調(diào)整的時(shí)間以及是否發(fā)生過土地征收、土地征收的次數(shù)、被征地面積、失地農(nóng)民數(shù)量等方面情況是存在巨大差異的。故此，首先，如果在第二輪土地承包期內(nèi)，本集體經(jīng)濟(jì)組織的地權(quán)保持高度穩(wěn)定且未發(fā)生過土地征收，那么享有權(quán)益保障資格的無地農(nóng)民分得承包地的面積應(yīng)該參照第二輪土地發(fā)包時(shí)人均承包地面積。其次，如果在第二輪土地承包期內(nèi)，本集體經(jīng)濟(jì)組織土地調(diào)整次數(shù)頻繁、幅度較大，或者土地征收后采取了重新分配剩余土地的操作模式，那么享有權(quán)益保障資格的無地農(nóng)民應(yīng)根據(jù)集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)行人均耕地面積來確定“分地”的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。

3.建立一個(gè)科學(xué)合理的土地分配先后次序規(guī)則

按照既定的“分地”數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，在集體經(jīng)濟(jì)組織可調(diào)整再分配的土地供不應(yīng)求時(shí)，需要根據(jù)農(nóng)戶的凈增人口數(shù)量、人均承包地面積、非農(nóng)人口數(shù)量、家庭收入等因素，基于時(shí)點(diǎn)公平原則，確定“分地”的先后次序。本文認(rèn)為，應(yīng)該構(gòu)建起“分地”先后次序的評(píng)價(jià)規(guī)則指標(biāo)體系，由集體經(jīng)濟(jì)組織按程序分輕重緩急發(fā)包給享有權(quán)益保障資格的無地農(nóng)民（詳見表2）。

如果存在以上4個(gè)指標(biāo)情況相同的農(nóng)戶，則應(yīng)結(jié)合其他指標(biāo)來判斷其土地需求程度以便最終作出合理決策，如家庭成員是否患有重大疾病、家庭撫養(yǎng)未成年子女?dāng)?shù)等。

五、保障無地農(nóng)民土地權(quán)益的對(duì)策建議

（一）完善法律法規(guī)，規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)繼承，適時(shí)承認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的可繼承性

現(xiàn)階段，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)繼承已經(jīng)在現(xiàn)實(shí)生活中普遍發(fā)生但沒有法律政策依據(jù)的情況下，應(yīng)首先通過立法明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在農(nóng)戶內(nèi)部的可繼承性，并明確繼承人的確定方式、繼承的啟動(dòng)時(shí)點(diǎn)、繼承的具體方式、遺產(chǎn)份額劃分等重要內(nèi)容，規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)繼承的全流程，確保家庭無地人口通過戶內(nèi)繼承獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的可期待性和合法性。這樣做有利于在出現(xiàn)農(nóng)戶家庭成員全部死亡等特殊情況下將其承包地及時(shí)收回并重新配置給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)其他農(nóng)戶的無地成員，或者至少避免承包地被不具備本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的農(nóng)民、城鎮(zhèn)居民等以繼承方式所獲得，防止產(chǎn)生集體土地被非成員控制和出現(xiàn)資產(chǎn)外部流失的可能，實(shí)現(xiàn)物權(quán)屬性的農(nóng)地權(quán)利在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部封閉式流動(dòng)，以確保承包地繼續(xù)對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員發(fā)揮社會(huì)保障和就業(yè)功能，起到“一方水土養(yǎng)一方人”“肥水不流外人田”的效果。

然而，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承不同于民法意義上的法定繼承和遺囑繼承，戶內(nèi)繼承存在著局限性。例如，戶內(nèi)繼承對(duì)繼承人的選定過于嚴(yán)苛，由于分戶等原因，被繼承人的子女等法定繼承人，存在著同在一個(gè)戶內(nèi)、部分在一個(gè)戶內(nèi)、全部不在一個(gè)戶內(nèi)等情形，那么，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)繼承將這類戶外繼承人排除在外，是有些不近情理且不合乎農(nóng)村習(xí)俗的。故而，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)視作承包方的一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)權(quán)利，納入《民法典》所指遺產(chǎn)的范疇，進(jìn)而放開土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法定繼承和遺囑繼承是大勢(shì)所趨、勢(shì)在必行，進(jìn)城農(nóng)民、城市市民等主體通過土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法定繼承或遺囑繼承獲得承包地，進(jìn)而構(gòu)建起他們與農(nóng)村土地之間內(nèi)在聯(lián)系，這有利于他們返鄉(xiāng)投身農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為鄉(xiāng)村振興貢獻(xiàn)智慧和力量。

（二）明確戶內(nèi)家庭成員與承包地之間的法律關(guān)系，細(xì)化土地承包經(jīng)營(yíng)戶內(nèi)成員共同共有

在每輪土地發(fā)包時(shí)，每人的土地份額是相當(dāng)清晰的，集體經(jīng)濟(jì)組織“人人有份”的分地模式使得家庭內(nèi)部成員與承包地之間似乎是一種按份共有的關(guān)系，但是這并不意味著家庭成員與承包地之間按份共有關(guān)系的成立，畢竟單個(gè)家庭成員是不能請(qǐng)求分割土地且自由處分自己的土地份額的。加之家庭內(nèi)部人口隨著時(shí)間推移所產(chǎn)生的增減變化，戶內(nèi)成員與承包地份額之間均等的、一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系也變得無蹤可尋，承包地作為整個(gè)農(nóng)戶的生產(chǎn)資料和資本的屬性得以凸顯，故而，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)成員共同共有是更為現(xiàn)實(shí)的法律關(guān)系界定。正如《農(nóng)村土地承包法》（2018修正）第二十四條第二款規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書應(yīng)當(dāng)將具有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的全部家庭成員列入?！本褪侨考彝コ蓡T共同享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的最好的法律表達(dá)。然而，現(xiàn)行法律政策基本沒有進(jìn)一步深入到整個(gè)農(nóng)戶、戶內(nèi)成員與承包地之間相互關(guān)系的法律條款，致使這一涉及數(shù)億農(nóng)民的重要民事法律關(guān)系處于順其自然的民間自我規(guī)范、自我調(diào)整狀態(tài)。

因此，未來應(yīng)該通過完善《農(nóng)村土地承包法》（2018年修正）等法律法規(guī)，明確農(nóng)戶、戶內(nèi)成員與承包地之間的法律關(guān)系，明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)成員共同共有法律關(guān)系的主體、客體和內(nèi)容，具體包括：共同共有人資格的取得與喪失的法律事由、共同共有人動(dòng)態(tài)變化以及家庭新增成員加入原有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)共同共有關(guān)系的法理和處理規(guī)則、能夠作為戶內(nèi)成員共同共有的承包地范圍以及承包地的取得與喪失途徑、農(nóng)戶對(duì)承包地享有的權(quán)利以及行使方式、單個(gè)農(nóng)戶成員對(duì)承包地享有的權(quán)利以及實(shí)現(xiàn)方式、承包地所生債權(quán)債務(wù)的處理、承包地管理責(zé)任人的選擇與管理費(fèi)用負(fù)擔(dān)等。

（三）規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織可調(diào)整再分配土地資源的管理制度

集體經(jīng)濟(jì)組織已發(fā)包給農(nóng)戶的土地處于《農(nóng)村土地承包法》（2018年修正）、《土地管理法》等法律政策所規(guī)范的領(lǐng)域。然而，集體機(jī)動(dòng)地、農(nóng)民自愿交回的土地、消亡戶的土地以及通過開墾等新增耕地雖在集體經(jīng)濟(jì)組織的掌握和控制之中，卻缺乏相應(yīng)的政策制度加以規(guī)范，這極容易導(dǎo)致村干部采取利己主義動(dòng)機(jī)而隱瞞可調(diào)整再分配的土地資源數(shù)量，或者將這部分土地用于個(gè)人牟利，或者優(yōu)先發(fā)包給自己的近親屬和家庭成員，而非用于保障無地農(nóng)民合法權(quán)益。因此，需要規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織可調(diào)整再分配土地資源的管理制度。

首先，要重塑農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。從法律上將村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織徹底區(qū)分開來，明確村委會(huì)的權(quán)利義務(wù)，使村委會(huì)成為從事鄉(xiāng)村管理的基層群眾自治組織，消除村委會(huì)“三位一體”局面。堅(jiān)持農(nóng)村土地“農(nóng)民集體所有”的原則不動(dòng)搖，重塑起實(shí)體性集體經(jīng)濟(jì)組織。新的集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)民自主自愿的基礎(chǔ)上選擇經(jīng)濟(jì)合作社或股份經(jīng)濟(jì)合作社等組織形式，并建立起相應(yīng)的治理機(jī)構(gòu)，即經(jīng)濟(jì)合作社為理事會(huì)，股份經(jīng)濟(jì)合作社為董事會(huì)。以理事會(huì)或董事會(huì)作為集體經(jīng)濟(jì)組織轄區(qū)范圍內(nèi)土地和其他集體資產(chǎn)、資源的所有權(quán)代表主體。其次，可調(diào)整再分配土地資源的公示制度。效仿集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)公開，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的可調(diào)整再分配土地資源應(yīng)該分門別類地建立臺(tái)賬，對(duì)總量信息、利用現(xiàn)狀信息以及發(fā)包給無地農(nóng)民的動(dòng)態(tài)信息等予以及時(shí)公開，使全體集體經(jīng)濟(jì)成員對(duì)可調(diào)整再分配土地心中有數(shù)。再次，明確集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)可調(diào)整再分配土地資源的各項(xiàng)權(quán)能。在可調(diào)整再分配土地資源尚未發(fā)包給無地農(nóng)民時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織享有對(duì)這部分土地的占有、使用、收益和部分處置權(quán)，所產(chǎn)生的收益歸集體經(jīng)濟(jì)組織支配。最后，設(shè)立可調(diào)整再分配土地資源發(fā)包委員會(huì)。以村干部、當(dāng)?shù)剞r(nóng)民為主體組建調(diào)整再分配土地資源發(fā)包委員會(huì)，圍繞可調(diào)整再分配土地資源的再發(fā)包，完成制訂計(jì)劃、建立標(biāo)準(zhǔn)、組織再發(fā)包以及處理矛盾糾紛等一系列工作。另外，土地再分配委員會(huì)應(yīng)廣泛吸收本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民代表加入，遵循民主原則，由全體委員會(huì)成員共同商量、討論決定相關(guān)事宜。

注釋

①劉靈輝：《土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”政策的模糊性與實(shí)現(xiàn)形式研究》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2015年第6期。

②高飛：《論集體土地所有權(quán)主體立法的價(jià)值目標(biāo)與功能定位》，《中外法學(xué)》2009年第6期。

③楊青貴、王祎：《論農(nóng)村集體土地權(quán)益配置失衡及其制度矯正》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2013年第2期。

④韓長(zhǎng)賦：《中國(guó)農(nóng)村土地制度改革》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2019年第1期。

⑤李振堂、付增貴：《城鎮(zhèn)化中無地農(nóng)民問題及其對(duì)策》，《經(jīng)濟(jì)與管理》2014年第5期。

⑥何紹輝：《“無地青年農(nóng)民”：內(nèi)涵、特征及其走向》，《中國(guó)青年研究》2010年第2期。

⑦羅必良：《農(nóng)村土地制度：變革歷程與創(chuàng)新意義》，《南方經(jīng)濟(jì)》2008年第11期。

⑧張潤(rùn)清、喬立娟、宗義湘：《無地農(nóng)民產(chǎn)生原因、收入來源與生存現(xiàn)狀研究——基于河北省32個(gè)縣的調(diào)查分析》，《財(cái)貿(mào)研究》2008年第3期。

⑨郎秀云：《確權(quán)確地之下的新人地矛盾：兼與于建嶸、賀雪峰教授商榷》，《探索與爭(zhēng)鳴》2015年第9期。

⑩吳勝利：《農(nóng)地調(diào)整法律規(guī)制的反思與重構(gòu)》，《理論導(dǎo)刊》2011年第10期。

B11商春榮、葉蘭：《土地承包權(quán)長(zhǎng)期化背景下無地農(nóng)民獲得土地的途徑》，《中國(guó)土地科學(xué)》2013年第8期。

B12凡蘭興：《農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)：越南的經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)的政策選擇》，《世界農(nóng)業(yè)》2013年第4期。

B13喬立娟、張潤(rùn)清、胡靈紅：《土地承包期延長(zhǎng)后無地農(nóng)民問題研究——以河北省為例》，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)》2008年第6期。

B14劉靈輝：《“三權(quán)分置”法律政策下農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護(hù)研究》，《蘭州學(xué)刊》2020年第5期。

B15張曉濱、葉艷妹、靳相木：《土地家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體及農(nóng)戶內(nèi)部關(guān)系研究》，《中國(guó)土地科學(xué)》2017年第3期。

B16劉靈輝：《土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”對(duì)征地補(bǔ)償?shù)挠绊懪c制度改革》，《中州學(xué)刊》2015年第7期。