李楊 翁士洪

摘要：政府決策所運(yùn)用的知識包括政府內(nèi)部的行政知識、專家掌握的專業(yè)知識和公眾掌握的地方性知識，但對于三者如何影響決策，現(xiàn)有文獻(xiàn)尚未充分探討。文章以新冠肺炎疫情防控期間W市政府的系列決策實踐為例開展探索性單案例分析，旨在提煉政府決策背后的知識運(yùn)用邏輯。在實證基礎(chǔ)上，將霍爾的范式理論與運(yùn)動式治理理論結(jié)合起來，構(gòu)建決策知識運(yùn)用的整體性理論框架。進(jìn)而研究發(fā)現(xiàn)，問題性質(zhì)、問題場域以及價值導(dǎo)向的變化構(gòu)成了運(yùn)動式治理啟動的契機(jī)，而運(yùn)動式治理觸發(fā)了決策范式轉(zhuǎn)變，并往往伴隨知識運(yùn)用邏輯的變化。由此得到啟示：地方政府應(yīng)破除對單方知識的路徑依賴，鼓勵知識碰撞；尋求“中間道路”，建立常態(tài)化知識交換渠道；進(jìn)行反思性的制度構(gòu)建，推動行政知識迭代。

關(guān)鍵詞：知識運(yùn)用；決策范式；運(yùn)動式治理；常規(guī)治理

中圖分類號：D63文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2021）01-0020-17

基金項目：國家自然科學(xué)基金面上項目（71774111）。

作者簡介：李楊，華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生；翁士洪（通訊作者），華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，華東師范大學(xué)公共政策研究中心副主任，博士。

一、引言

現(xiàn)代社會中，治理對象具有復(fù)雜性和不確定性特征，這給政府決策帶來巨大挑戰(zhàn)的同時也增加了決策失誤的風(fēng)險。最大限度避免決策失誤成為當(dāng)代政府提升治理能力、實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。在地方政府的決策實踐中，決策主體往往基于各種知識和官僚組織的科層邏輯采取行動[1]。知識是決策的基礎(chǔ)，但基于實踐多樣性而產(chǎn)生的高度差異化知識在決策過程中可能發(fā)生激烈碰撞，給決策者帶來困擾。在治理實踐中，地方政府決策者基于何種知識進(jìn)行決策？不同知識之間發(fā)生沖突時如何抉擇？這些問題所關(guān)涉的“知識-決策”機(jī)制仍是“理論黑箱”。本研究將霍爾的政策范式理論與本土的運(yùn)動式治理理論結(jié)合起來，構(gòu)建理論分析框架，并選取新冠肺炎疫情防控期間W市政府的決策過程作為案例開展個案研究，從知識運(yùn)用的視角解讀地方政府的決策實踐，探索決策行為背后的知識運(yùn)用邏輯。

二、文獻(xiàn)綜述

1.決策中的知識運(yùn)用

知識運(yùn)用（Knowledge Utilization）是“在現(xiàn)存知識資源中確認(rèn)所需要的知識，并以適當(dāng)?shù)姆绞教峁┙o需要這些知識的主體的活動過程”[2]。本研究中的“知識”是指來自政府內(nèi)部和外部的有關(guān)決策的各種信息、意見和建議[3]?！斑\(yùn)用”的標(biāo)準(zhǔn)涉及對一些決策相關(guān)信息的理解和認(rèn)知，以及知識在決策方案的擬定、采用和實際執(zhí)行中的影響[4]。因此，本研究將決策中的知識運(yùn)用定義為，政府在現(xiàn)有知識資源中確認(rèn)特定決策所需要的相關(guān)知識，并且以某種方式將這些知識運(yùn)用于決策活動的過程。

2.地方性知識、專業(yè)知識和行政知識

有學(xué)者認(rèn)為，在分析技術(shù)性公共決策問題時，應(yīng)將公共決策中的參與力量分為政府、專家和公眾三方主體[5]，尤其強(qiáng)調(diào)公眾應(yīng)以平等身份同科學(xué)家和政府共同參與制定公共決策[6]。與此類似，也有學(xué)者將參與決策的知識主體分為政府主導(dǎo)的“決策主體”、專家主導(dǎo)的“技治共同體”和公眾主導(dǎo)的“常民共同體”[7]。綜上所述，本研究將公眾的地方性知識、專家的專業(yè)知識和政府的行政知識作為影響地方政府決策的知識主體。

（1）公眾的地方性知識

根據(jù)吉爾茲提出的“地方性知識”概念，公眾以其常識經(jīng)驗對政府決策過程中相關(guān)問題的意見或見解可稱為公眾的“地方性知識”[8]。地方性知識與空間概念緊密結(jié)合，是個體對其生活空間內(nèi)環(huán)境、人員、事物具體情況的了解和把握。因此，個體在特定空間中形成了特定甚至獨有的地方性知識，且不同空間中的個體之間在地方性知識上存在差異。公眾在生活實踐中持續(xù)性創(chuàng)造大量“地方性知識”，但這些知識多未經(jīng)科學(xué)方法證實，也未經(jīng)權(quán)威認(rèn)證，主觀性較強(qiáng)而真實性難以保證。然而，他們持有的與自身所處環(huán)境相關(guān)的地方性知識，對于決策通常是關(guān)鍵且必要的，同時也是政府和專家所匱乏的[9]。在某種程度上，“受到自然和人文因素影響的地方性知識構(gòu)成了地方政府進(jìn)行決策的主要信息來源”[10]。若缺乏對“地方性知識”的深刻把握，地方政府在決策時容易忽略問題所處情景的特殊性，也很難洞察問題蘊(yùn)含的利益沖突，從而將決策問題作簡單化、一般化的處理，這也是公共參與決策的重要原因之一。由于“地方性知識”總是處于特定情景中[11]，因此其為決策者提供的是關(guān)于情景的信息。

（2）專家的專業(yè)知識

吉登斯認(rèn)為，專家系統(tǒng)是現(xiàn)代社會的重要特征之一。這個系統(tǒng)包括醫(yī)生、教師、建筑師、律師等處于特定行業(yè)并掌握專業(yè)知識的一線從業(yè)者，“融專業(yè)知識于其中的這些體系卻以連續(xù)不斷的方式影響著我們行動的方方面面”[12]。本研究中的專家是指以價值中立的身份參與公共決策過程，并以專業(yè)性知識和技術(shù)為決策者提供咨詢、論證以及其他知識支持的個體或群體[13]。

專家在地方性知識的掌握上與公眾無異，但與地方性知識的不同之處在于專業(yè)知識能提供對事實和技術(shù)問題的專業(yè)分析[14]。如今社會分工日益細(xì)化，新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式層出不窮，基于不同的專業(yè)實踐，以專業(yè)知識內(nèi)部交流、共享、創(chuàng)造活動為基礎(chǔ)的專家系統(tǒng)得以分離，同時也導(dǎo)致不同行業(yè)專家的知識展現(xiàn)出愈演愈烈的分離傾向。社會治理的許多問題涉及專業(yè)知識，故地方政府為了保證決策的科學(xué)性，應(yīng)該向?qū)＜覍で髮I(yè)知識。有些地方政府還建立了一些吸納專業(yè)知識交換的專有機(jī)構(gòu)，如輔助政府決策的智庫、政府和大學(xué)合作的研究中心等。

專家的角色是提供專業(yè)性、技術(shù)性的科學(xué)建議以解決復(fù)雜的政策問題，致力于在科學(xué)界和行政決策者之間架起知識利用的橋梁[15]。專家在當(dāng)今公共決策中的角色定位是經(jīng)過反思與調(diào)整的結(jié)果。20世紀(jì)五六十年代，世界各國各行業(yè)技術(shù)專家成為政府在公共決策中倚重的權(quán)威，政府常常咨詢專家的意見并將其作為決策的主要依據(jù)，技治主義盛行促使科學(xué)“越位”民主[16]。20世紀(jì)70年代，伴隨著人類社會對科學(xué)技術(shù)造成的社會問題（如核能問題、環(huán)境污染問題）的反思，專家走下“神壇”，公共決策中的“專業(yè)迷信”逐漸消解，加之各國社會民主化進(jìn)程不斷加深，政府在公共決策時開始考慮社會公眾的聲音?？茖W(xué)化、民主化兩大潮流相互交織、激蕩、促進(jìn)，時至今日，專家僅在“純粹的技術(shù)領(lǐng)域”擁有知識優(yōu)勢[17]，故逐漸回歸“技術(shù)”本位，不再“定義公共利益”而是主要解決“如何更好地實現(xiàn)公共利益”的技術(shù)問題。

（3）政府的行政知識

18世紀(jì)初，普魯士在西方首創(chuàng)以考試任用公共行政人員的任官制度，英國也于19世紀(jì)中葉建立了較為完善的文官制度，行政人員由此被賦予了管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的“專家”角色。行政管理實踐從普通社會實踐中脫嵌，成為一個相對獨立的專家領(lǐng)域。歐克肖特將一切人類活動中包含的知識分為兩大類：一類為技術(shù)知識，即可以被體系化為知識表征并能夠被學(xué)習(xí)和記憶的知識；另一類是實踐知識，該類知識被共享和成為共同知識的方法不是人為制定教條方法，而是存在于運(yùn)用之中。兩種知識通常是交相融合的，既不能分開，也不能替代[18]。在此基礎(chǔ)上，劉晶發(fā)展出行政知識的概念，認(rèn)為其“既包括科學(xué)意義上提供正確認(rèn)識和行動指導(dǎo)的技術(shù)知識，更包括那些運(yùn)用于特定實踐情景之中真正解決問題或提供解釋的實踐知識”[19]。

在布坎南看來，政府作為公共利益的代理人，其決策應(yīng)是公共選擇的結(jié)果。故行政知識在指導(dǎo)制定公共決策時，都應(yīng)以實現(xiàn)公共利益最大化為出發(fā)點和落腳點。實現(xiàn)公共利益最大化是一個持續(xù)不斷的動態(tài)過程。在政府與社會、市場的長期互動實踐中，公共利益往往分解為諸多具體的決策目標(biāo)。公共事務(wù)的處理往往需要不同主體跨層次開展協(xié)作，而協(xié)作過程則實現(xiàn)了諸多個體所掌握的零散知識之間的銜接和嵌套。以制度遵循為基礎(chǔ)的科層體制中，分散于各個崗位的行政知識通過組織結(jié)構(gòu)聯(lián)結(jié)起來，保證了各個決策環(huán)節(jié)對公共利益的昭彰與回應(yīng)。從總體來看，行政知識便是從長期的治理實踐中得出的將公共利益訴求轉(zhuǎn)化為實際行動的知識。

（4）知識與決策的關(guān)系

三種類型知識來源于不同的實踐方式，這種實踐差異性使三者在決策中既可以互補(bǔ)，也存在沖突的可能性。行政知識要解決的是公共利益最大化問題，專業(yè)知識要解決的是技術(shù)問題，地方性知識則提供關(guān)于特定決策的情景信息，這三個方面有所差異，但核心都是圍繞決策而展開的，或者說都是為決策而服務(wù)的。政府決策時所必須運(yùn)用的各種知識“從來就不是以一種集中的且整合的形式存在的，而僅僅是作為所有彼此獨立的個人所掌握的不完全的而且還常常是相互矛盾的分散知識而存在的”[20]，故三類知識協(xié)調(diào)運(yùn)用能夠大大降低決策失誤的風(fēng)險。公眾掌握的地方性知識可以提供關(guān)于特定決策問題的基本事實和多樣性信息，有助于決策者把握問題的真實面貌。專家參與決策主要是“基于相關(guān)決策問題涉及的專業(yè)性知識，就決策方案的專業(yè)性、技術(shù)性問題提供專業(yè)智識支持”[21]。但值得注意的是，我國的專家系統(tǒng)是在典型的政治嵌入知識體系中培養(yǎng)起來的，故專家的建言行為深受傳統(tǒng)儒家文化和“官本位”傳統(tǒng)的影響，傾向于直接向決策者提供建議，這也就導(dǎo)致其處于相對被動地位[22]。而行政知識以程序、規(guī)則、制度等形式運(yùn)用于公共決策中，以助地方政府及時有效地將地方性知識和專業(yè)知識轉(zhuǎn)化為一系列以公共利益最大化為目標(biāo)的具體決策方案。

3.常規(guī)治理與運(yùn)動式治理

常規(guī)治理是我國地方政府治理的普通模式，以官僚組織為基礎(chǔ)，國家權(quán)力通過各級地方政府貫徹落實，各級政府按照自上而下的指令從事公共事務(wù)管理、公共產(chǎn)品提供、經(jīng)濟(jì)活動管制等活動。這一狀態(tài)是國家治理在日常生活中的常規(guī)模式[23]?！斑\(yùn)動式治理”也被稱為“動員式治理”，是一種中國本土化的治理模式，具有鮮明的中國色彩[24]。其與常規(guī)治理是相對應(yīng)的概念，指我國政府部門在面對非常規(guī)治理情景時為保證治理有效性、克服官僚組織痼疾而采取的特殊化治理方式。

從常規(guī)治理向運(yùn)動式治理的“換擋”過程主要有五個方面的表現(xiàn)：一是啟動背景和方式。動式治理的啟動契機(jī)通常是科層體制下的治理效果較差，引發(fā)上級政府和領(lǐng)導(dǎo)者的關(guān)切，故“運(yùn)動式治理的行為常常是自上而下的指令啟動，甚至來自上級領(lǐng)導(dǎo)的主觀意志”[25]。二是組織資源的重新調(diào)配。運(yùn)動式治理具有打破常規(guī)資源配置通道的限制，集中有限資源解決特定問題的特征[26]。三是組織結(jié)構(gòu)方面的變化。狄金華認(rèn)為運(yùn)動式治理是打破組織邊界，以建立總體性的組織來進(jìn)行動員的治理形態(tài)[27]；葉敏則進(jìn)一步闡釋了這種打破常規(guī)的表現(xiàn)，即打破科層體系下的現(xiàn)有分工，使得運(yùn)動式治理的主體囊括了領(lǐng)導(dǎo)所能調(diào)動的所有部門、機(jī)構(gòu)和人員，大量的人員脫離原有的職能安排而被臨時抽調(diào)去完成與本職工作“不相干”的任務(wù)[28]。四是政府整體運(yùn)作效率的“高位”運(yùn)行。五是政府工作主題的聚焦和全面工作重心的傾斜，“在短時間內(nèi)通過運(yùn)動形式來將注意力、資源和組織關(guān)聯(lián)高度動員起來，以實現(xiàn)某一目標(biāo)和任務(wù)，或解決某一特定問題”[29]。

4.政策范式與決策范式

“范式”（Paradigm）一詞濫觴于托馬斯·庫恩的《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》?；魻枌⑵溥w移至政策分析領(lǐng)域，結(jié)合赫洛克的社會學(xué)習(xí)觀點，將政策范式定義為“根植于政策制定者頭腦中的知識框架”[30]，它構(gòu)造了政策制定者看待問題的方式，并規(guī)定了決策參與主體的角色[31]。此外，霍爾還根據(jù)政策變化的維度差異將政策變遷分為三類：第一序列變化是政策工具設(shè)置的調(diào)整；第二序列變化是政策工具的轉(zhuǎn)換；第三序列則是政策總體目標(biāo)的變化，并且第三序列的變化還會連帶第一、二序列的變化[32]，造成整體政策范式的轉(zhuǎn)變。政策范式理論自1993年提出以來，被國內(nèi)外學(xué)者廣泛應(yīng)用到各個領(lǐng)域[33-36]。但該理論在以往研究中被慣用于較為宏大的政策變遷敘事，以分析成文、正式的政策文本為主，少有學(xué)者關(guān)注其在微觀決策層面的理論適用性。

政策制定和公共決策行為都是觀照治理模式的窗口，換言之，治理模式的轉(zhuǎn)變部分地通過公共決策表征出來。由于運(yùn)動式治理以打破常規(guī)路徑、加快運(yùn)轉(zhuǎn)節(jié)奏、追求工作實績?yōu)樘卣鳎试诖似陂g，政府處理公共問題的流程大大縮短，大量正式化的政策制定行為被更加靈活、高效、即時的非正式化的決策行為所取代。許多決策并未形成正式的政策文本，但仍然引導(dǎo)、規(guī)制了政府的治理行為，這種情況在突發(fā)事件等非常規(guī)情境下尤為突出。如果僅將眼光局限于成文的正式政策，而忽略更廣泛、靈活、細(xì)碎的決策行為，則難以準(zhǔn)確把握運(yùn)動式治理的內(nèi)在規(guī)律。因此，本研究擬采用“決策”而非“政策”作為觀察政府運(yùn)動式治理的主要窗口，以更加全面地觀照、理解政府的運(yùn)動式治理模式。由此引發(fā)的問題是：發(fā)軔于政策研究的政策范式理論是否同樣適用于決策？

從理論角度來看，政策本質(zhì)上是決策問題，政策選擇便是一個運(yùn)用科學(xué)方法進(jìn)行決策的過程[37]。因此有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)從決策者的角度理解政策范式，認(rèn)為政策范式主要指決策者對問題進(jìn)行分析、研究的思維框架，“它是由決策者頭腦中解決問題的價值目標(biāo)、理解問題的方式方法、采納方案的類型途徑、選擇工具的原則偏好等方面的一組相對穩(wěn)固的理念組合而成的思維模式”[38]。從實踐角度來看，政策是決策的結(jié)果，但決策又不止于政策，因為地方政府治理實踐中存在大量不成文的即時性工作部署、任務(wù)分工、處理決定、處置安排等常規(guī)工作，這些決策雖未形成政策文本但同樣能反映出決策者所持的決策范式。將霍爾頗具抽象特征的政策范式理論應(yīng)用于分析表象化的決策范式，其適用性考慮在于：其一，政策范式所關(guān)注的政策變遷是決策的結(jié)果，決策是政策階段分析中的核心；其二，決策的方式、內(nèi)容、場域及其反映出的價值導(dǎo)向，共同構(gòu)成了科恩意義上的“范式”。決策現(xiàn)象與范式邏輯共生共在，因此，在政策范式理論基礎(chǔ)上，有學(xué)者進(jìn)一步提出“決策范式”概念，譚爽就將決策范式定義為“包括決策理念、決策主體、決策機(jī)制、決策效果等要素在內(nèi)的體系”，并認(rèn)為分析決策范式的重心在于“知識供給與話語構(gòu)建”[39]。在前人研究基礎(chǔ)上，本研究將政策范式理論的外延進(jìn)一步擴(kuò)展，融合本土化的運(yùn)動式治理理念，應(yīng)用于解釋地方政府決策行為，分析其背后所呈現(xiàn)的知識運(yùn)用邏輯。為消弭概念差異帶來的混淆可能，本研究在政策范式定義基礎(chǔ)上，將“決策范式”定義為地方政府決策系統(tǒng)或決策者在決策過程中呈現(xiàn)的相對穩(wěn)定的模式，其內(nèi)容涵蓋決策所遵循的基本理論、價值導(dǎo)向、決策方式、選擇偏好等。

三、研究設(shè)計

1.案例選擇

2019年底，我國H省W市出現(xiàn)了不明肺炎患者，隨后疫情有迅速擴(kuò)散趨勢。黨中央和國務(wù)院高度重視、迅速行動，一場全國性的戰(zhàn)“疫”行動拉開帷幕。

疫情作為一種典型的公共衛(wèi)生突發(fā)事件，契合本研究的治理模式轉(zhuǎn)換這一大背景。馮志峰認(rèn)為運(yùn)動式治理是針對“某些突發(fā)事件或國內(nèi)重大的久拖不決的社會疑難問題”的解決而產(chǎn)生的[40]。與此類似，李曉燕也提出突發(fā)事件是我國治理語境下較為典型的運(yùn)動式治理情景，例如非典疫情、汶川特大地震災(zāi)害、H7N9禽流感疫情等重大突發(fā)事件都是在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，各級政府積極開展運(yùn)動式治理的典型案例[41]。但是，國家層面的行政系統(tǒng)體系龐大而繁復(fù)，對其運(yùn)動式治理的整體性變動難以觀其全貌，尤其是在世界性的重大突發(fā)事件背景下，行政系統(tǒng)的動態(tài)性和不確定性顯著增加，給實證研究帶來一定難度。為此，本研究旨在以小見大，聚焦特殊性、典型性的單案例，采用“解剖麻雀”的方法叩其兩端，擬從個案中提煉出對政府決策行為具有普遍解釋力的理論框架。

本研究以新冠肺炎疫情中的W市政府作為分析案例，是因為該案例具有典型性、特殊性、沖突性，并且豐富的材料基礎(chǔ)為研究提供了可行性。

（1）典型性：渠敬東認(rèn)為，個案研究理論意義上的典型性之一便是“擁有比較豐富的歷史信息和社會容量”[42]。在疫情防控期間，政府、專家和公眾均成為相關(guān)內(nèi)容的創(chuàng)造者、表達(dá)者，大量的文本材料在短時間內(nèi)涌現(xiàn)，為個案研究提供了豐富的歷史信息和社會容量。W市政府在疫情防控特殊時期受到上級政府和人民群眾監(jiān)督的雙重壓力，迫使其決策行為更加透明、信息披露更加頻繁，這使政府決策相關(guān)活動有跡可循。

（2）特殊性：新冠肺炎疫情將全國地方政府決策者置于一個不同于常規(guī)的高風(fēng)險、高不確定性的決策環(huán)境之中。而W市的特殊之處在于，該市是我國境內(nèi)最早報告新冠肺炎疫情的地方，同時也是受災(zāi)較嚴(yán)重的地方之一。作為此次疫情“震中”的W市政府，其決策引發(fā)了業(yè)界、學(xué)界和社會的廣泛矚目。

（3）沖突性：公共危機(jī)的爆發(fā)將運(yùn)動式治理與常規(guī)治理的轉(zhuǎn)換過程壓縮到極短的時間內(nèi)，疫情防控期間，政府、專家、公眾各方之間的知識互動更為頻繁，也增加了案例的沖突性。案例本身表現(xiàn)出較強(qiáng)的事實沖突和價值張力，符合個案分析的案例選擇標(biāo)準(zhǔn)。

2.材料處理

本研究運(yùn)用二手資料開展案例研究，旨在超越觀察者單一視角的局限性，從多個觀察者的角度最大程度還原事件的真實面貌，避免自身主觀性對研究結(jié)論的影響。建立證據(jù)鏈條能夠厘清案例事件的整體發(fā)展脈絡(luò)，且以二手資料為基礎(chǔ)的案例研究經(jīng)過諸多學(xué)者的研究實踐[43-44]，論證了方法的可行性和可靠性。

本研究主要以疫情背景下W市決策相關(guān)資料為基礎(chǔ)，資料來源主要有地方政府官方網(wǎng)站信息公開文件、主流媒體的新聞報道、W市地方機(jī)關(guān)報電子版、相關(guān)主題的學(xué)術(shù)論文、新聞發(fā)布會和采訪等。為了確保案例素材的真實性和客觀性，本研究通過三角檢定法對同一事實的多種不同來源素材進(jìn)行反復(fù)比較、交叉檢驗，以便獲得較高的信度[45]，在材料真實性得到確證后才予以使用。

四、案例梳理

1.早期階段的常規(guī)應(yīng)對

2019年12月8日，W市報告一例不明肺炎患者。當(dāng)月27日，W市某醫(yī)院Z醫(yī)生在收治四位不明肺炎患者后，意識到問題的嚴(yán)重性并向醫(yī)院和上級疾控部門匯報。30日，W市衛(wèi)生健康委員會醫(yī)政醫(yī)管處發(fā)布《關(guān)于做好不明原因肺炎救治工作的緊急通知》，要求各個醫(yī)療機(jī)構(gòu)要及時追蹤統(tǒng)計救治情況，并按要求及時上報。W市衛(wèi)健委稱，截至12月31日，W市已發(fā)現(xiàn)27例病毒性肺炎病例，其中7例病情嚴(yán)重[46]。

遺憾的是，早期病例未能引起足夠警覺，各級地方政府并未采取相應(yīng)措施，民眾防范意識淡薄。突出表現(xiàn)是：在病毒的傳染性尚未明確的情況下，W市諸多大型社會活動照常舉行[47]。同時，地方政府的決策注意力也未有明顯傾斜，所作的決策主要是對以往工作的延續(xù)和微調(diào)。例如，2020年1月19日，W市召開市政府常務(wù)會議，研究部署該市農(nóng)貿(mào)市場（菜市場）標(biāo)準(zhǔn)化改造工作[48]。會議還研究了春節(jié)期間市場供應(yīng)、文化旅游、交通保障、安全運(yùn)行等工作，并未提到有關(guān)疫情防控的決策部署。

2.“機(jī)會之窗”打開

隨著疫情的持續(xù)，國家衛(wèi)健委先后派出兩批專家組分別于2019年12月31日和2020年1月8日赴W市調(diào)查，但兩批專家均未公開明確提及病毒有“人傳人”跡象。2020年1月20日，W市衛(wèi)生健康委員會關(guān)于新型冠狀病毒感染的肺炎情況通報顯示，1月18日新認(rèn)定新型冠狀病毒感染的肺炎確診病例59例，1月19日新認(rèn)定新型冠狀病毒感染的肺炎確診病例77例，兩日共新增確診病例136例[49]，并且在其他省市也出現(xiàn)了確診病例，受到黨中央、國務(wù)院的高度關(guān)注。1月20日，第三批專家組成員在國家衛(wèi)健委舉行發(fā)布會，明確指出新型冠狀病毒肺炎具有“人傳人”特征[50]。隨即黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情作出重要指示，強(qiáng)調(diào)各級黨委和政府及有關(guān)部門要把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，制定周密方案，組織各方力量開展防控，采取切實有效措施，堅決遏制疫情蔓延勢頭。

3.運(yùn)動式治理啟動

2020年1月20日，W市召開新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指揮部工作會議，強(qiáng)調(diào)要深入貫徹習(xí)近平總書記重要指示精神，落實李克強(qiáng)總理批示要求和國務(wù)院常務(wù)會議部署，按照省委省政府要求，采取更嚴(yán)格的舉措，內(nèi)防擴(kuò)散、外防輸出，防止疫情擴(kuò)散蔓延，切實保障人民群眾生命健康。同日，W市成立“新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指揮部”，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮全市疫情防控工作，指揮部下設(shè)應(yīng)急保障、宣傳、交通、市場、醫(yī)療救治、疫情防控、社區(qū)、綜合等8個工作小組[51]。在20日的工作會議中，W市調(diào)整了政府日常的工作安排，“啟動戰(zhàn)時值班備勤機(jī)制，加強(qiáng)春節(jié)期間在崗值守，落實帶班值班制度”[52]。

4.運(yùn)動式治理階段的決策

在決策主題方面，W市出現(xiàn)了明顯的注意力聚焦趨勢。2020年1月21日之前，W市政府門戶網(wǎng)站當(dāng)?shù)匾勚饕劢埂皟蓵敝黝}；從1月21日起，大量關(guān)于疫情主題的信息置于欄目中。政府公開信息的主題聚焦趨勢的背后，則反映了政府決策注意力開始出現(xiàn)明顯傾斜。

在決策目標(biāo)方面，W市打破原有的多目標(biāo)決策范式，將人民生命健康提到了一切決策的首位。1月20日后，W市政府一改之前力圖維穩(wěn)的做法，在決策上出現(xiàn)了明顯的轉(zhuǎn)向，先后作出了“封城”“口罩令”“禁止聚集”“自我隔離”等一系列雷厲風(fēng)行、大刀闊斧的新決策，使W市迅速進(jìn)入經(jīng)濟(jì)活動基本停滯的戰(zhàn)時動員狀態(tài)。這種決策目標(biāo)轉(zhuǎn)變在一系列政府決策部署會議中也可見一斑。20日以后的會議通告中反復(fù)出現(xiàn)“把遏制疫情蔓延作為當(dāng)前階段頭等大事”“把人民生命安全和身體健康放在第一位”這樣的價值表述。

5.多元主體知識互動

2020年1月20日后，W市政府的一系列關(guān)鍵決策背后均出現(xiàn)了醫(yī)學(xué)專家的身影。1月23日，W市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指揮部發(fā)布第1號通告：自2020年1月23日10時起，全市城市公交、地鐵、輪渡、長途客運(yùn)暫停運(yùn)營；無特殊原因，市民不要離開武漢，機(jī)場、火車站離漢通道暫時關(guān)閉。之所以作出“封城”決策，是因為世界衛(wèi)生組織和中國的聯(lián)合專家組有一個基本的判斷，“封城”措施最少可以減少數(shù)十萬疾病的發(fā)生，有些學(xué)者研究認(rèn)為可以減少幾百萬疾病的發(fā)生[53]。此外，防疫專家提出戴口罩是防控疫情的有效措施，此倡議隨后也被W市政府嚴(yán)格執(zhí)行。1月22日，W市政府發(fā)布通告，各公共場所嚴(yán)格實施佩戴口罩的控制措施。這期間，W市政府與專家的知識互動著重突出領(lǐng)導(dǎo)對專家意見的重視。2月27日，W市委書記特地看望專家一行，向他們詳細(xì)介紹W市當(dāng)前開展社區(qū)24小時封閉管理、大排查等工作情況，并聽取了專家的意見建議。

2020年1月20日后，W市政府不僅表現(xiàn)出對專家意見的重視，還廣泛發(fā)動社會群眾，鼓勵大家提供疫情相關(guān)線索和信息，要求群眾工作隊對疫情中出現(xiàn)的重大、普遍性問題加強(qiáng)研判并及時上報，反映社區(qū)封控管理中的問題[54]。2020年1月29日發(fā)布的《W市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控暫行辦法》第十條規(guī)定：“鼓勵公眾對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)有疑似人員或密切接觸者，應(yīng)當(dāng)及時向當(dāng)?shù)丶膊☆A(yù)防控制機(jī)構(gòu)或指定部門報告。”[55]第十三條規(guī)定：“疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)依照本辦法規(guī)定接到報告后應(yīng)當(dāng)立即組織力量對報告事項調(diào)查核實、確證，并采取必要的控制措施?！盵56]

與此同時，社會公眾也積極響應(yīng)W市政府號召：W市3100多社區(qū)（村）的工作者、志愿者走上群防群控一線。尤其是2月17日起，W市開展為期3天的集中拉網(wǎng)式大排查，全市所有社區(qū)均被動員起來，網(wǎng)格員、社區(qū)群干、志愿者、居委會、村委會、業(yè)委、下沉干部會均投入了大量人力，挨家挨戶敲門詢問[57]，社會公眾成為政府獲取疫情一手信息的重要渠道。此外，W市政府還向社會開放了溝通渠道，便于公眾及時提供地方性知識幫助政府開展相關(guān)決策。2月16日，W市6個中心城區(qū)分別發(fā)布熱線電話或聯(lián)系郵箱，向社會征集未收治、未隔離的新冠肺炎確診患者、疑似患者、發(fā)熱患者和密切接觸者等“四類人員”[58]。

五、案例分析

1.重大突發(fā)事件中的關(guān)鍵決策主體

在考察政府決策過程之前，需首先明確現(xiàn)行政治體制下“誰是關(guān)鍵決策主體”的問題，這決定了案例分析的視角和對象。從“委托-代理”角度來看，我國目前的府際關(guān)系以“中央-地方”關(guān)系為基本框架[59]，以“行政發(fā)包制”為主要互動模式?！靶姓l(fā)包制的核心在于行政責(zé)任和權(quán)力同時賦予地方黨政首長”[60]，作為委托方的上級政府僅保留正式權(quán)威，包括人事控制權(quán)、監(jiān)察權(quán)、指導(dǎo)權(quán)等，而作為承發(fā)包的下級政府則擁有眾多公共事務(wù)的具體決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)[61]。但與此同時，作為委托方的上級政府擁有“干涉”權(quán)，表現(xiàn)為自上而下的運(yùn)動式治理情景中[62]，下級政府的決策空間通常會被大大壓縮。從理論上來看，在常規(guī)治理模式下，地方政府享有較為完整的決策權(quán)，而在運(yùn)動式治理模式下則決策權(quán)向上收緊，但是，實踐中的情況則更為復(fù)雜。

《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第九條規(guī)定，“國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府是突發(fā)事件應(yīng)對工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)”；該法第十六條規(guī)定，“縣級以上人民政府作出應(yīng)對突發(fā)事件的決定、命令，應(yīng)當(dāng)報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案”。同時，現(xiàn)行《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第四條規(guī)定：“突發(fā)事件發(fā)生后，省、自治區(qū)、直轄市人民政府成立地方突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部，省、自治區(qū)、直轄市人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任總指揮，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、指揮本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件應(yīng)急處理工作?！笨梢钥闯?，縣級以上地方政府在屬地內(nèi)享有法定意義上的行政領(lǐng)導(dǎo)地位和決策應(yīng)對權(quán)。此外，“委托-代理”關(guān)系中存在信息不對稱現(xiàn)象：一方面，地方黨政部門可以在一定程度上選擇是否向上轉(zhuǎn)移決策問題和讓渡決策權(quán)力；另一方面，上級政府難以及時有效把握問題真實情況，缺乏決策的必要信息條件。因此，在實際運(yùn)動式治理中，中央或上級政府更多是運(yùn)用正式權(quán)威（人事權(quán)、監(jiān)督權(quán)、指導(dǎo)權(quán)等）強(qiáng)化責(zé)任和施加壓力，而具體決策仍由地方政府作出。此次疫情中，各地方政府啟動運(yùn)動式治理的時機(jī)、強(qiáng)度、形式千差萬別，展現(xiàn)了地方政府應(yīng)對危機(jī)事件的“眾生相”，也從側(cè)面反映出地方政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中享有相對寬泛的決策權(quán)力。因此，本研究認(rèn)為在此次疫情危機(jī)中，W市政府的決策雖然在一定程度上受到中央、省級政府的影響，但仍然能夠體現(xiàn)其主動性決策范式。

2.“機(jī)會之窗”開啟

（1）問題嚴(yán)重性變化：從發(fā)現(xiàn)第一例肺炎患者到運(yùn)動式治理啟動前，經(jīng)歷了一個從“常規(guī)問題”到“超常規(guī)問題”的衍變過程。事態(tài)的惡化趨勢引發(fā)了決策者對該問題的重新評估和定義，在決策上的突出反映是《關(guān)于做好不明原因肺炎救治工作的緊急通知》的出臺。但此階段W市政府的決策改變?nèi)晕闯龀Ｒ?guī)治理下的決策范式，試圖在原有總體目標(biāo)不變的情況下微調(diào)決策以平息問題。

（2）問題討論場域變化：疫情的迅速擴(kuò)散和常規(guī)性措施的應(yīng)對乏力引起了中央領(lǐng)導(dǎo)層的關(guān)注。這一過程在間斷均衡理論中闡釋為“政策子系統(tǒng)”中的問題上升到“政治系統(tǒng)”之中，亦可用金登“多源流理論”中政治源流匯入問題源流、政策源流加以理解，最終的結(jié)果是問題解決的“機(jī)會之窗”開啟。問題討論場域的變化在我國行政體制中具有特殊的政治意蘊(yùn)，因為運(yùn)動式治理通常是以上級政府政治施壓、地方政府積極響應(yīng)的形式啟動的[63]。

（3）決策總體目標(biāo)轉(zhuǎn)換：在中央層面的工作部署中，黨中央領(lǐng)導(dǎo)人提出“要把人民群眾生命健康安全和身體健康放在第一位”，為W市政府后續(xù)的決策變遷奠定了主基調(diào)。此外，在我國地方政府的治理實踐中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定是持續(xù)主導(dǎo)各項決策的兩條主線，貫穿了自1978年改革開放以來我國增量改革成功實踐。一手維穩(wěn)、一手發(fā)展是主導(dǎo)各地方政府決策的基本經(jīng)驗，同時也是作為地方責(zé)任人的行政領(lǐng)導(dǎo)晉升、考核的“生命線”。但是，這種決策經(jīng)驗僅僅限于常規(guī)治理情境，當(dāng)產(chǎn)生突發(fā)事件或某些懸而未決的問題激化后，某些隱性的決策目標(biāo)（如人民群眾生命健康、環(huán)境保護(hù)）在短時間內(nèi)突出，甚至超越經(jīng)濟(jì)和維穩(wěn)目標(biāo)而成為各項決策的優(yōu)先級目標(biāo)。然而，暫時擱置維穩(wěn)和發(fā)展目標(biāo)以應(yīng)對更緊迫問題的時機(jī)并不是由地方政府自行決定的，W市政府也不敢貿(mào)然“僭越”上級行政權(quán)力而單獨行動。因此，中央政府的表態(tài)也是為W市政府啟動運(yùn)動式治理提供了合法性。

綜上，疫情發(fā)展趨勢惡化、中央高層的關(guān)注以及決策目標(biāo)優(yōu)先級的變化，共同構(gòu)成了運(yùn)動式治理的啟動契機(jī)，是決策知識運(yùn)用邏輯轉(zhuǎn)換的事實基礎(chǔ)。

3.運(yùn)動式治理啟動

有研究發(fā)現(xiàn)，我國地方政府處置突發(fā)事件往往會經(jīng)歷這樣一個流程：“突發(fā)事件發(fā)生——負(fù)責(zé)人意圖‘封口或管理部門掩蓋——激烈沖突或舉報披露——高層介入——上級調(diào)查組介入——責(zé)任追究、事后補(bǔ)救的‘運(yùn)動式治理整頓”[64]。W市政府在疫情早期的決策路徑與此過程有共通之處：新冠肺炎疫情的出現(xiàn)是一種典型的公共衛(wèi)生突發(fā)事件，地方政府出于維穩(wěn)等考量試圖平息社會輿論、壓制恐慌情緒。但疫情發(fā)展并未隨輿論平息而有所緩和，反而進(jìn)一步加劇，引起國家衛(wèi)健委高度關(guān)注并先后三次派專家調(diào)查組到W市調(diào)查分析，最后得出“人傳人”結(jié)論。W市政府隨即采取高強(qiáng)度的“補(bǔ)救式”運(yùn)動治理。

2020年1月20日是關(guān)鍵時間節(jié)點，這天W市政府拉開了運(yùn)動式治理的帷幕。作出此判斷的依據(jù)是其后的一系列工作部署具有鮮明的運(yùn)動式治理特征：首先是W市政府各部門進(jìn)入“高位運(yùn)行”態(tài)勢。1月20日的工作部署中W市調(diào)整了政府日常的工作安排，啟動了“戰(zhàn)時值班備勤制度”，打破了常規(guī)治理中的工作節(jié)奏。其次是W市政府打破了科層組織結(jié)構(gòu)，成立新冠肺炎疫情防控指揮部集中統(tǒng)籌調(diào)度各項工作，目的是破除常規(guī)治理下的部門本位主義和條塊分割問題。成立“特別工作組”或“專項領(lǐng)導(dǎo)小組”指揮全局是運(yùn)動式治理的典型組織安排。最后是資源和注意力的集聚。從1月20日以后的信息公開主題可以看出，W市政府的注意力集中投向了疫情防控工作，現(xiàn)實表現(xiàn)為地方政府的不同部門、不同崗位抽調(diào)人員、資源圍繞共同目標(biāo)優(yōu)先統(tǒng)籌工作。

綜上，運(yùn)動式治理與常規(guī)治理在實踐中表現(xiàn)差異顯著，通過辨識治理模式轉(zhuǎn)變的時間節(jié)點，可以發(fā)現(xiàn)地方政府的多重運(yùn)作邏輯發(fā)生了變化，故治理模式轉(zhuǎn)變是決策知識運(yùn)用邏輯轉(zhuǎn)變的動力。

4.決策范式轉(zhuǎn)變

由于信息不完備，疫情早期W市政府的決策具有高度不確定性，且面臨一種兩難境地：若及時向社會披露疫情信息并采取嚴(yán)格管制措施，可預(yù)期的決策結(jié)果是社會恐慌情緒滋長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻；若采取綏靖方案，則有一定概率威脅人民生命健康安全。“人民群眾生命安全和身體健康”和“社會穩(wěn)定與發(fā)展”形成了一種競爭性的目標(biāo)結(jié)構(gòu)，使得相關(guān)決策存在沖突和張力。根據(jù)霍爾的范式理論，決策范式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵判定標(biāo)準(zhǔn)是決策背后總體目標(biāo)是否變化，結(jié)合上文中對于運(yùn)動式治理啟動時機(jī)的把握，可以將W市政府的決策范式轉(zhuǎn)變定義為常規(guī)治理下的決策目標(biāo)遵循轉(zhuǎn)向運(yùn)動式治理下的決策目標(biāo)遵循。

在常規(guī)治理階段，W市政府的決策突出體現(xiàn)了“維穩(wěn)”總體目標(biāo)。2020年1月6日，W市正式進(jìn)入“兩會時間”。在我國政治體制中，“兩會”的政治意義特殊，各省市兩會期間地方政府的主要目標(biāo)是“維穩(wěn)”[65]。根據(jù)布坎南和圖洛克為代表的立憲經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點，行政系統(tǒng)的決策問題首先是決策規(guī)則的決策，然后才是決策規(guī)則之下的決策，政府在決策中通常體現(xiàn)的是對規(guī)則的遵循[66]。所以，W市政府在疫情早期決策時可能受到既定規(guī)則的影響，其他目標(biāo)均讓位于“維穩(wěn)”目標(biāo)。

進(jìn)入運(yùn)動式治理階段后，“人民群眾生命安全和身體健康”成為優(yōu)先級目標(biāo)，并主導(dǎo)該階段一切政府決策，表現(xiàn)為此階段W市的決策明顯廓別于常規(guī)治理。1月20日后，W市政府作出一系列新決策以救濟(jì)先前決策失靈造成的不良后果，例如“口罩令”“封城”“禁止聚集”“居家隔離”等。此階段幾乎所有決策均是圍繞疫情防控和保衛(wèi)人民生命安全作出的，而之前的決策則被迅速擱置、替代。

綜上，常規(guī)治理模式下，地方政府在一定總體目標(biāo)下保持決策范式相對穩(wěn)定；而當(dāng)運(yùn)動式治理啟動后，決策范式也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變。

5.知識運(yùn)用邏輯轉(zhuǎn)變

地方政府決策知識運(yùn)用邏輯外化表征為三個方面：一是決策者圍繞決策開展的知識交流活動，二是決策者對專業(yè)知識和地方性知識的態(tài)度，三是決策結(jié)果反映的知識結(jié)構(gòu)。從這三方面可觀照決策中的知識運(yùn)用邏輯轉(zhuǎn)變。

在常規(guī)治理階段，W市政府關(guān)于疫情問題的決策先后經(jīng)歷了第一序列變化和第二序列變化。Z醫(yī)生基于醫(yī)學(xué)專業(yè)知識意識到不明肺炎背后所蘊(yùn)藏的巨大風(fēng)險，于2019年12月27日將不明肺炎情況上報本級醫(yī)院和上級疾控部門，而W市政府基于行政知識作出的判斷低估了問題的嚴(yán)重性、緊迫性，按照以往處理類似事項的行政知識進(jìn)行決策，啟動了衛(wèi)健委的常規(guī)調(diào)查程序，表明決策發(fā)生了第一序列的調(diào)整。這種知識運(yùn)用邏輯的原因有兩方面：一方面，作為“社會學(xué)習(xí)”過程的行政決策，其特征之一便是對以往決策的學(xué)習(xí)。換言之，決策者通常追求的“理性決策”的目標(biāo)實際上都是由“政策遺留”或“對先前決策結(jié)果的反思”決定的，而并非基于決策條件作出的最大價值判斷。因此，W市政府在早期疫情信息有限的情況下，“通過識別熟悉的常見情景及其類型并使一套規(guī)則（有時稱為行為程序）與已識別的情景相適應(yīng)來選擇行為”[67]，故更傾向于根據(jù)以往的決策經(jīng)驗來處理新問題。另一方面，行政資源的有限性與治理問題的無限性之間存在持續(xù)性張力，決策者出于行政效率的考慮不可能在所有決策中無限搜尋相關(guān)知識，而是追求滿意解的過程。

隨后，疫情出現(xiàn)進(jìn)一步擴(kuò)散趨勢，國家衛(wèi)健委前后三次派專家組協(xié)助W市展開調(diào)查。此階段，專家的專業(yè)知識進(jìn)一步介入W市地方政府的決策，地方政府決策隨之進(jìn)入第二序列變化，但決策的總體目標(biāo)未變。因為1月19日W市召開的常務(wù)工作會議信息公開中并未提到有關(guān)疫情防控的決策部署，內(nèi)容依然是常規(guī)的工作安排，保持了之前決策總體目標(biāo)的連貫性?？ㄆ仗m認(rèn)為不同群體的知識差異可能造成群體之間的溝通障礙問題[68]，主體通過知識對事實進(jìn)行建構(gòu)，使問題能夠被知識主體所理解和定義。行政知識、專家知識和地方性知識來源于不同的實踐，導(dǎo)致了對相同問題事實構(gòu)建的差異化；加上其擁有問題界定的話語權(quán)力，使得決策系統(tǒng)形成了“知識-權(quán)力”的壟斷結(jié)構(gòu)。

運(yùn)動式治理的啟動宣告原決策范式的失敗，進(jìn)而推動W市政府廣泛尋找替代性、互補(bǔ)性知識對決策進(jìn)行彌補(bǔ)與校正。第三序列的變化是地方政府決策者對觸發(fā)范式轉(zhuǎn)變的外部壓力的回應(yīng)，也是對常規(guī)治理中第一、二序列決策變化應(yīng)對問題失靈的一種糾偏。常規(guī)治理階段的決策反饋使決策者充分認(rèn)識到問題的超常態(tài)化以及行政知識的不足，產(chǎn)生知識饑渴狀態(tài)，進(jìn)而向更廣泛的外部群體尋求能夠支持決策的專業(yè)知識和地方性知識。因此在1月20日之后的W市政府決策“舞臺”上，醫(yī)療專家和醫(yī)務(wù)工作者扮演了重要角色，相關(guān)官方報道中也表現(xiàn)出對專業(yè)知識的尊重態(tài)度，為W市政府樹立了新的決策形象。此外，該階段W市政府還高度重視吸納社會公眾的地方性知識，排查、專項檢查、線索征集作為運(yùn)動式治理的信息搜集方式，在突發(fā)事件造成的壓力背景下成為地方政府普遍采取的運(yùn)動式治理措施[69]。政府通過對地方性知識（如“四類人員”信息、本地疫情）的向上匯集，使得W市能夠?qū)σ咔榘l(fā)展作出靈敏、迅速的決策調(diào)整。此外，政府決策在基層能夠順利推行，也是依靠民眾的地方性知識保障了適度彈性。決策權(quán)力與地方性知識形成良性互動，有效跨越了常規(guī)治理階段官僚體制的組織邊界隔閡。

綜上，第一序列決策變化中，政府決策主要依據(jù)內(nèi)部行政知識；第二序列決策變化中，決策引入專家的專業(yè)知識；第三序列決策變化中，決策進(jìn)一步引入公眾的地方性知識。

六、理論構(gòu)建

通過案例分析，政府決策過程中的基本邏輯和推演過程得以初步闡明，在此基礎(chǔ)上，本研究擬探索性地提出一個整合性的理論框架，進(jìn)一步厘清治理模式、決策范式與知識運(yùn)用三者的共變邏輯。

1.治理模式轉(zhuǎn)換契機(jī)

地方政府決策者在治理中同時面臨多元治理價值導(dǎo)向，受制于資源和注意力的有限性，這些價值導(dǎo)向分解到實際決策過程中常常存在沖突，顧此而失彼，例如經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、維穩(wěn)與改革。因此決策者在實踐中通常要致力于保持一種目標(biāo)間的微妙且穩(wěn)定的平衡狀態(tài)。盡管大多數(shù)情況下，決策的總體特征是穩(wěn)定的，但打破這種穩(wěn)定決策態(tài)勢的危機(jī)事件也時常發(fā)生[70]。當(dāng)某項危機(jī)事件出現(xiàn)嚴(yán)重化傾向且現(xiàn)有決策應(yīng)對失靈時，往往會引發(fā)決策者對于問題性質(zhì)的重新定義和情勢的再評估，并且這種主觀判定的結(jié)果將作為輸入決策系統(tǒng)的內(nèi)部信號，成為運(yùn)動式治理的觸發(fā)源頭。

“間斷-均衡”理論在論述政策變遷時區(qū)分了“政治系統(tǒng)”和“政策子系統(tǒng)”兩種政策“場域”。當(dāng)問題的討論僅發(fā)生于政策子系統(tǒng)時，由于子系統(tǒng)在一定程度上發(fā)揮著“政策壟斷”的作用，通常不會引發(fā)顛覆以往決策范式的治理模式轉(zhuǎn)換，而更可能將決策調(diào)整以一種漸進(jìn)、平緩的方式實現(xiàn)[71]。但當(dāng)問題通過特定途徑如社會輿論或內(nèi)部預(yù)警上升到政治系統(tǒng)，或問題討論場域從“政策子系統(tǒng)”外溢到社會時，屬地管理的問責(zé)制度造成了地方政府主要決策者的緊張情緒和壓力環(huán)境，進(jìn)而啟動運(yùn)動式治理表達(dá)對上級“高度重視”的回應(yīng)，同時伴隨決策價值導(dǎo)向的變化。因此，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)注表態(tài)往往吹響運(yùn)動式治理的“號角”。

引領(lǐng)各項決策的價值導(dǎo)向的階段性轉(zhuǎn)變也會導(dǎo)致治理模式轉(zhuǎn)變。例如上級政府將環(huán)保設(shè)為階段性的治理目標(biāo)和考核依據(jù)時，下級地方政府在層層加壓的行政發(fā)包制下也會選擇啟動運(yùn)動式治理以配合達(dá)成上級目標(biāo)。

2.運(yùn)動式治理觸發(fā)決策范式轉(zhuǎn)變

“常規(guī)-運(yùn)動式”治理是分析中國治理現(xiàn)象的理論底色。范式理論由于未能與本土理論融合，在解釋我國的決策實踐中難以觸及本質(zhì)，出現(xiàn)理論懸置。地方政府從常規(guī)治理向運(yùn)動式治理轉(zhuǎn)換過程中不僅伴隨著人事安排、組織結(jié)構(gòu)、資源配置等客觀維度的變化，通常還伴隨著決策思想、理念、價值目標(biāo)等主觀層面的轉(zhuǎn)變。運(yùn)動式治理理論有利于理解外顯化的決策行為轉(zhuǎn)變，而決策范式則反映出這種決策行為轉(zhuǎn)變的內(nèi)隱性價值體認(rèn)，兩者共為一體兩面，達(dá)成互補(bǔ)。故本研究將治理模式與范式理論糅合構(gòu)成新的解釋框架，借以分析治理模式轉(zhuǎn)換過程中的決策范式轉(zhuǎn)變現(xiàn)象。

首先，運(yùn)動式治理與霍爾的范式轉(zhuǎn)變具有相同的動力機(jī)制，即問題上升到政治系統(tǒng)“場域”，引發(fā)高層政治領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注和施壓，地方政府為回應(yīng)上級期待而作出整體性、全局性的總體目標(biāo)轉(zhuǎn)換，將政治系統(tǒng)期待的目標(biāo)提升為該階段決策遵循的核心目標(biāo)。這既是運(yùn)動式治理的啟動背景，也是決策范式轉(zhuǎn)換的主導(dǎo)因素。其次，運(yùn)動式治理是決策范式變化的一種典型觸發(fā)情景，運(yùn)動式治理甫一啟動，便默然宣告先前決策在應(yīng)對特定問題上的失靈，為超越原有決策失敗而獲得進(jìn)一步的決策效能，必然要“破而后立”，轉(zhuǎn)變原有的決策范式。同時，對問題的重新定義也引發(fā)了不同治理領(lǐng)域之間的范式“轉(zhuǎn)軌”：對問題的重新定義使得問題所屬的治理領(lǐng)域發(fā)生變化，例如社會福利保障問題在運(yùn)動式治理中可能轉(zhuǎn)變?yōu)榫S穩(wěn)問題，經(jīng)濟(jì)問題也可能轉(zhuǎn)化為政治問題，而處理不同治理領(lǐng)域問題的決策范式是相異的。最后，運(yùn)動式治理為決策范式轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了必要條件，一方面，范式轉(zhuǎn)換需要確保新決策能夠立竿見影地取得效果；另一方面，運(yùn)動式治理伴隨的組織動員、資源集聚和高位運(yùn)作效率，恰好為推動決策范式轉(zhuǎn)換奠定了條件基礎(chǔ)。

決策范式的相對穩(wěn)定不變保持了常規(guī)治理政府下一系列政策的連貫性和邏輯自洽。根據(jù)霍爾的觀點，第一序列和第二序列的變化由于并未改變范式，也就仍未超出常規(guī)治理的范疇。換言之，常規(guī)治理階段通常不會產(chǎn)生決策范式的突變，也正是這種決策范式的相對穩(wěn)定保障了日常治理實踐中一系列決策的連貫性、承繼性和政府在對待特定問題上的態(tài)度一致性。從本研究案例中可以看出，在第一序列的決策變化中，政府決策主要依靠行政系統(tǒng)既有的行政知識，在總體穩(wěn)定基調(diào)下對決策進(jìn)行微調(diào)，維持了一以貫之的總體目標(biāo)，僅對實現(xiàn)目標(biāo)過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行具體方法層面的強(qiáng)化、調(diào)整或規(guī)制。第二序列決策變化是由于某些公共問題已經(jīng)顯現(xiàn)出超越行政知識的不尋常特征，但仍在可控范圍之內(nèi)，決策者察覺到行政知識在解決現(xiàn)有問題上的不足，開始向該領(lǐng)域的專家尋求知識協(xié)助，例如召開專家研討會、引入智庫參與等，但決策所遵循的總體目標(biāo)沒有發(fā)生變化。第三序列決策變化是由于某項問題趨于嚴(yán)重而受到高層關(guān)注，運(yùn)動式治理的動員機(jī)制使得特定政策目標(biāo)浮現(xiàn)于地方政府決策者注意力表層，成為該階段的突出問題，因此相關(guān)決策也被賦予了緊迫性和重要性。在此背景下，地方政府徹底打破科層體制的常規(guī)運(yùn)作節(jié)奏和處理事務(wù)的程序，以“高效率、重結(jié)果”作為各項決策的主基調(diào)。同時，為配合運(yùn)動治理的政治勢能，地方政府對相關(guān)決策作出一系列重大轉(zhuǎn)向，包括決策方式、知識和總體目標(biāo)等，根據(jù)霍爾的范式理論，這便實現(xiàn)了決策范式的轉(zhuǎn)變。

3.決策范式與決策知識運(yùn)用邏輯的共變

“社會學(xué)習(xí)”的概念是理解現(xiàn)代國家政策決策的關(guān)鍵因素，這一概念由赫克洛提出后被學(xué)界廣泛采用，主要強(qiáng)調(diào)主體思想對于決策的作用[72]。社會學(xué)習(xí)通常被認(rèn)為是國家行政權(quán)力的決策維度，但事實上這種學(xué)習(xí)過程很可能受到行政系統(tǒng)外部社會的影響，而非僅僅發(fā)生在政府內(nèi)部?；魻柕姆妒嚼碚撘环矫娉姓J(rèn)社會學(xué)習(xí)中外部主體參與，但另一方面又將范式轉(zhuǎn)換視為一個自主自發(fā)的過程。那么，當(dāng)政府認(rèn)為應(yīng)該進(jìn)行決策調(diào)整時，變化的內(nèi)容和方向如何確定？本研究認(rèn)為，知識運(yùn)用邏輯的轉(zhuǎn)換是政府順利推動政策變遷的關(guān)鍵支撐。

行政決策是一種社會學(xué)習(xí)過程，而學(xué)習(xí)的本質(zhì)是知識構(gòu)建活動。現(xiàn)代社會治理格局中，多元治理主體——行政人員、行業(yè)專家、公眾以不同的方式參與公共決策，而他們影響決策的途徑之一便是促進(jìn)自身知識對決策問題的解釋。因此，公共決策不僅反映了利益博弈，還內(nèi)含了深刻的知識互動。決策轉(zhuǎn)變的背后是知識結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的結(jié)果，具體來說，決策變化體現(xiàn)了新知識否定舊知識的過程，而這種知識互動最初是通過政策結(jié)果的負(fù)反饋實現(xiàn)的——程度不一的決策失靈通過負(fù)反饋對原有知識結(jié)構(gòu)產(chǎn)生沖擊，迫使決策者開始為解決決策問題尋求新的知識。

霍爾總結(jié)了三種序列政策變化的顯性特征，但他忽略了隱性的知識特征。相較于政策工具、目標(biāo)等變化，知識的變換更具思想性特征，因而更加能夠反映具有抽象概括性的“范式”的轉(zhuǎn)變結(jié)構(gòu)。具體來說，第一序列決策變化背后的知識互動主要發(fā)生在行政系統(tǒng)內(nèi)部，支撐變化的線索與證據(jù)主要來源于行政知識內(nèi)部的搜尋與適用。第二序列的變化表明決策者對之前依靠行政系統(tǒng)內(nèi)知識作出的決策產(chǎn)生了懷疑，因此在進(jìn)行新的系列決策之前通常會召開研討會、協(xié)商會或向決策支持機(jī)構(gòu)（如智庫、高校）尋求專業(yè)知識的協(xié)助。上述變化往往發(fā)生在相對封閉的行政決策系統(tǒng)里，而這兩種轉(zhuǎn)變不一定會導(dǎo)致決策范式轉(zhuǎn)變，但第三序列的變化則會直接導(dǎo)致決策范式的變化[73]，既有的決策范式及其背后的知識結(jié)構(gòu)受到?jīng)_擊與挑戰(zhàn)，進(jìn)而激發(fā)了政府超越內(nèi)部行政知識向外界尋求決策支持的動機(jī)。第三序列的決策打破相對于之前決策的一致性特征，甚至出現(xiàn)對以往政策的辯證否定，盡管這種否定通常以無言的覆蓋形式呈現(xiàn)。綜上，如圖1所示，決策范式轉(zhuǎn)變觸發(fā)政府尋求外部知識的支持，同時外部知識支持也是促成決策范式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。

七、啟示

1.破除對單方知識的路徑依賴，鼓勵知識碰撞

在常規(guī)治理階段，地方政府在決策中容易產(chǎn)生路徑依賴現(xiàn)象，表現(xiàn)為過于依賴政府內(nèi)部知識，將其作為決策的唯一依據(jù)，忽視專家和公眾的聲音。現(xiàn)代社會治理環(huán)境復(fù)雜多變，政府的行政知識從經(jīng)驗總結(jié)到沉淀為一套程序、規(guī)則、信念等固化模式，需要經(jīng)歷較為漫長的涵化過程，使得知識往往滯后于實踐的發(fā)展。因此，地方政府決策者必須認(rèn)識到掌握“話語權(quán)威”并不等同于掌握真理，厘清決策權(quán)力與決策知識的界限。行政知識不是金科玉律，也無法給出所有決策問題的最佳方案，故應(yīng)該對專家知識保持尊重態(tài)度，對社會知識保持包容態(tài)度，尤其是涉及事關(guān)公共利益的重大決策問題，要大膽假設(shè)、小心求證，決策過程中要秉持謙虛謹(jǐn)慎的態(tài)度聽取外部意見。具體來說，通過政府部門、政府合同委托部門、民間獨立團(tuán)體和大學(xué)等多系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)，將政治權(quán)力對知識的強(qiáng)制可能性降至最低，通過知識來源多元化和知識競爭機(jī)制化解政府的“知識壟斷”[74]。近年來，行政系統(tǒng)中出現(xiàn)的民主化趨勢，從知識角度來講，是一種打破政府決策對于行政知識的路徑依賴，廣泛吸納外部知識，從而實現(xiàn)公共決策民主化與科學(xué)化的做法[75]。在決策中即便運(yùn)用行政知識，也應(yīng)均衡價值理性與工具理性，避免以組織的工具理性替代個體的價值理性，即避免因過度依賴現(xiàn)有知識而放棄獨立思考。

此外，地方政府在決策中運(yùn)用外部知識亦不可“矯枉過正”，完全依賴專家或公眾提供的知識，應(yīng)對于各種來源的知識保持客觀、理性的認(rèn)知態(tài)度。為避免知識偏倚現(xiàn)象，可采用“三角驗證”方法，對同一個問題的多方知識進(jìn)行相互印證，爭取達(dá)成多方共識為最佳。

2.尋求“中間道路”，建立常態(tài)化知識交換渠道

由于地方政府在常規(guī)決策中對于行政知識的倚重，以及公眾、專家就特定問題展開知識交流的實踐經(jīng)驗相對匱乏，常態(tài)化的知識交換、溝通機(jī)制始終未能形成。每次啟動運(yùn)動式治理幾乎都要重新建立知識交換渠道，而且運(yùn)動式治理中建立的渠道在獲取知識方面針對性較強(qiáng)，僅僅是征求關(guān)于特定決策問題的知識，特事特辦，而在運(yùn)動式治理結(jié)束后，相關(guān)溝通渠道也隨之關(guān)閉。政府與專家、公眾的知識交換長期處于一種臨時性、隨機(jī)性、應(yīng)急性的狀態(tài)之中。這不僅阻礙了政府向外部尋求決策支持的通路，還增加了外部知識獲取、利用的成本。

現(xiàn)有研究對運(yùn)動式治理的探討，大多持有一種二分法的對立觀點。這種非此即彼的治理觀，使得我們忽略了一種更為現(xiàn)實的“中間道路”——即在常規(guī)治理形決策中融入部分運(yùn)動式治理的優(yōu)勢，同時又盡可能避免運(yùn)動式治理對常規(guī)治理秩序的沖擊。具體來說，便是在常規(guī)治理形態(tài)中建立政府與專家、公眾的常態(tài)化知識交換機(jī)制，讓專業(yè)知識和地方性知識能夠及時上達(dá)輔助決策，同時又不需要以動用大量的人力、物力作為代價，這就需要借助信息技術(shù)手段的支持。

“夫風(fēng)生于地，起于青蘋之末?！毙姓到y(tǒng)的“觸角”無法深入每一處社會角落，危機(jī)來臨之際，往往是一線專家或公眾最先對預(yù)警信號有所察覺、有所判斷。因此，地方政府要持續(xù)不斷地運(yùn)用技術(shù)手段完善公共決策程序。其一，完善電子政務(wù)多元化平臺，尤其是加強(qiáng)雙向即時互動功能，對公眾和專家的關(guān)切、問詢、建議予以反饋，打造回應(yīng)性良好的電子政府。其二，進(jìn)一步完善智庫及行業(yè)專家對行政決策的參與機(jī)制，借鑒衛(wèi)生系統(tǒng)中的“疫情網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)”，在諸多行業(yè)建立政府與專家的常態(tài)化溝通渠道，降低專家參與的成本和門檻。其三，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)開展輿情監(jiān)測，對危害社會公共安全的突發(fā)事件的相關(guān)信息要給予重點關(guān)注。

3.進(jìn)行反思性的制度構(gòu)建，推動行政知識迭代

吉登斯將反思性的制度構(gòu)建視為突破現(xiàn)代性風(fēng)險困境的出路[76]，反思性的制度構(gòu)建能夠“在制度失范的風(fēng)險社會建立起一套有序的制度和規(guī)范，既能增加對風(fēng)險的預(yù)警機(jī)制又能對社會風(fēng)險進(jìn)行有效的控制”[77]。因此，政府要時常對現(xiàn)有行政知識（包括制度、程序和規(guī)則等）進(jìn)行系統(tǒng)性的反思與解構(gòu)，剔除其中可能強(qiáng)化依賴的成分，保持對新問題的敏銳性。一旦出現(xiàn)決策失誤，要從失誤中及時汲取經(jīng)驗教訓(xùn)，重構(gòu)更符合治理實踐的知識，以保證相關(guān)決策制度、程序保有持續(xù)性的外部彈性和內(nèi)部張力，能夠及時對新情況、新問題作出有效回應(yīng)。

本研究通過探索性案例分析，窺探突發(fā)事件背景下地方政府的決策行為邏輯，初步揭示了治理模式轉(zhuǎn)換與決策知識運(yùn)用之間的內(nèi)在機(jī)理。但由于實證資料和行文篇幅所限，本研究所提出的理論框架僅是探索性的，結(jié)論的穩(wěn)健性、可推廣性仍待后續(xù)研究驗證。同時，本研究也存在一定不足，未能妥善考慮、衡量中央政府、省級地方政府對市級政府決策的影響，在一定程度上將市級政府的決策從整體行政系統(tǒng)中分離出來，可能造成結(jié)論的片面性，未來研究將在此方面繼續(xù)完善。

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責(zé)任編輯：鐘雪