韓富強，袁敦磊，孫玉明，王宇嘉

（1. 北京交通大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，北京 100044；2.中國鐵路濟南局集團有限公司 科技和信息化部，山東 濟南 250001；3.中國國家鐵路集團有限公司 科技和信息化部，北京 100844；4.中國鐵道科學(xué)研究院集團有限公司 運輸及經(jīng)濟研究所，北京 100081；5.中國國家鐵路集團有限公司 川藏辦，北京 100844)

鐵路局集團公司技術(shù)規(guī)章作為運輸生產(chǎn)的制度依據(jù)，明確了鐵路工作的程序與方式，規(guī)范了鐵路職工的行為，對鐵路局集團公司的運輸生產(chǎn)安全具有直接影響。目前各鐵路局集團公司已經(jīng)基本形成了較為完整的技術(shù)規(guī)章管理體系，但面對大量新技術(shù)、新設(shè)備、新情況的變化，仍然存在管理職責(zé)待明晰、制修訂流程待規(guī)范、監(jiān)督機制待完善等問題。為進一步提升鐵路局集團公司技術(shù)規(guī)章管理水平，明確技術(shù)規(guī)章管理工作的發(fā)展目標及方向，需要建立完善的鐵路局集團公司技術(shù)規(guī)章管理綜合評價體系。

1 鐵路局集團公司技術(shù)規(guī)章管理現(xiàn)狀

1.1 管理機構(gòu)與職責(zé)

鐵路局集團公司負責(zé)規(guī)定中國國家鐵路集團有限公司(以下簡稱“國鐵集團”)未作規(guī)定但需要在鐵路局集團公司范圍內(nèi)統(tǒng)一的技術(shù)管理要求，鐵路局集團公司根據(jù)自身技術(shù)設(shè)備和運輸組織等具體情況對國鐵集團的技術(shù)規(guī)章進行補充和細化。鐵路局集團公司技術(shù)規(guī)章管理按歸口管理和專業(yè)負責(zé)相結(jié)合的方式，形成職責(zé)分明、相互協(xié)調(diào)的管理體制。鐵路局集團公司技術(shù)規(guī)章由各鐵路局集團公司科技及信息化部(以下簡稱“科信部”)歸口管理，鐵路局集團公司各專業(yè)部室負責(zé)相關(guān)專業(yè)技術(shù)規(guī)章的制修訂。鐵路局集團公司技術(shù)規(guī)章管理機構(gòu)如圖1 所示[1]。

圖1 鐵路局集團公司技術(shù)規(guī)章管理機構(gòu)Fig.1 Technical regulation management organization of local railway administration

（1）歸口管理部門。鐵路局集團公司技術(shù)規(guī)章歸口管理部門負責(zé)制定鐵路局集團公司技術(shù)規(guī)章管理辦法；研究建立鐵路局集團公司技術(shù)規(guī)章體系；匯總編制集團公司技術(shù)規(guī)章年度制修訂計劃；組織《普速鐵路行車組織規(guī)則》(以下簡稱“《行規(guī)》”)、《高速鐵路行車組織細則》(以下簡稱“《行細》”)的制修訂和基本技術(shù)規(guī)章的宣貫工作；對鐵路局集團公司層面技術(shù)規(guī)章統(tǒng)一編號，動態(tài)更新技術(shù)規(guī)章管理信息系統(tǒng)目錄；定期清理集團公司技術(shù)規(guī)章并匯總、公布鐵路局集團公司技術(shù)規(guī)章目錄等。

（2）各專業(yè)部門。鐵路局集團公司各專業(yè)部門負責(zé)管理本專業(yè)范圍內(nèi)的集團公司技術(shù)規(guī)章，牽頭制定本專業(yè)范圍內(nèi)和以本專業(yè)為主的技術(shù)規(guī)章；提出本部門技術(shù)規(guī)章制修訂計劃建議，組織本部門技術(shù)規(guī)章的制修訂和實施，并參與相關(guān)部門技術(shù)規(guī)章的制修訂；清理本部門管理的鐵路局集團公司專業(yè)技術(shù)規(guī)章，提出本部門技術(shù)規(guī)章目錄建議；檢查指導(dǎo)本專業(yè)有關(guān)技術(shù)規(guī)章的執(zhí)行情況等。

1.2 制修訂及發(fā)布流程

鐵路局集團公司技術(shù)規(guī)章的制修訂一般經(jīng)過起草、征求意見、專家審查、會簽、批準發(fā)布的步驟。鐵路局集團公司各專業(yè)部門組織專業(yè)技術(shù)規(guī)章起草、征求意見、專家審查、修改、會簽及送審，對技術(shù)規(guī)章的內(nèi)容及發(fā)文程序嚴格把關(guān)。跨部門的專業(yè)技術(shù)規(guī)章，由主辦專業(yè)部門牽頭、相關(guān)專業(yè)部門參加起草。本部門跨專業(yè)的專業(yè)技術(shù)規(guī)章，由本部門負責(zé)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，技術(shù)規(guī)章送審發(fā)布前，其內(nèi)容與現(xiàn)行相關(guān)標準、規(guī)章、規(guī)范等要保持協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

鐵路局集團公司的《行細》《高速鐵路站車客運管理規(guī)則》應(yīng)報國鐵集團審核，《行規(guī)》《普速鐵路站車客運管理規(guī)則》《鐵路貨物運輸管理規(guī)則補充規(guī)定》報國鐵集團備案。上述技術(shù)規(guī)章的制修訂由鐵路局集團公司按規(guī)定程序研究決定。鐵路局集團公司技術(shù)規(guī)章以鐵路局集團公司名義制發(fā)，因技術(shù)設(shè)備和運輸組織等變化，鐵路局集團公司技術(shù)規(guī)章需突破國鐵集團技術(shù)規(guī)章時，應(yīng)報國鐵集團審批。

1.3 存在問題分析

近年來，各鐵路局集團公司按照國鐵集團的要求，以基本技術(shù)規(guī)章為依據(jù)，分系統(tǒng)、分層次建立和完善各項技術(shù)規(guī)章，基本形成了“科學(xué)嚴密、統(tǒng)一規(guī)范、動態(tài)優(yōu)化、具體可行”的技術(shù)規(guī)章體系[2]，但通過調(diào)研，鐵路局集團公司在技術(shù)規(guī)章管理過程中仍然存在以下問題。

（1）技術(shù)規(guī)章管理職責(zé)有待明晰。鐵路局集團公司專業(yè)規(guī)章范圍內(nèi)的事項應(yīng)由專業(yè)管理部門負責(zé)，目前仍存在由歸口部門負責(zé)的現(xiàn)象，如部分應(yīng)由鐵路局集團公司專業(yè)部門制定發(fā)布的技術(shù)規(guī)章，卻由歸口管理部門制定發(fā)布。部分站段將沒有技術(shù)管理職能的部門設(shè)為本單位技術(shù)規(guī)章歸口管理部門，導(dǎo)致制定的技術(shù)規(guī)章與現(xiàn)場生產(chǎn)結(jié)合不緊密。鐵路局集團公司部分專業(yè)部門對上級技術(shù)規(guī)章轉(zhuǎn)發(fā)不及時，沒有承擔(dān)起技術(shù)規(guī)章轉(zhuǎn)達、落實的職責(zé)。部分鐵路局集團公司技術(shù)規(guī)章主管人員更換較為頻繁，業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，對技術(shù)規(guī)章的理解不夠到位，一定程度上影響了技術(shù)規(guī)章管理工作。

（2）制定與發(fā)布流程有待規(guī)范。部分鐵路局集團公司專業(yè)部門在組織技術(shù)規(guī)章發(fā)文時缺乏系統(tǒng)性、規(guī)范性，在技術(shù)規(guī)章起草階段，部分專業(yè)部門缺少與相關(guān)業(yè)務(wù)部門的溝通協(xié)調(diào)，涉及相關(guān)專業(yè)的技術(shù)規(guī)章內(nèi)容沒有得到把關(guān)。在技術(shù)規(guī)章專家審查階段，部分鐵路局集團公司技術(shù)規(guī)章缺少對專家審查會議的規(guī)范要求，導(dǎo)致部分技術(shù)規(guī)章專家審查流于形式。在技術(shù)規(guī)章批準發(fā)布階段，部分技術(shù)規(guī)章管理部門對技術(shù)規(guī)章審核把控不到位，出現(xiàn)了技術(shù)規(guī)章發(fā)布形式不符合要求、技術(shù)規(guī)章執(zhí)行日期等內(nèi)容要素缺失、未抄送相關(guān)部門及單位等問題。

（3）動態(tài)管理及監(jiān)督機制有待完善。部分鐵路局集團公司不能及時根據(jù)國鐵集團公布的有效技術(shù)規(guī)章目錄對本單位技術(shù)規(guī)章進行清理，不利于現(xiàn)場貫徹執(zhí)行。個別鐵路局集團公司技術(shù)規(guī)章補充、修改頻次較高，對同一技術(shù)規(guī)章因前期調(diào)研和征求意見不全面等原因，出現(xiàn)數(shù)次補充、修改。日常工作中，部分鐵路局集團公司對站段技術(shù)規(guī)章的日常檢查沒有實現(xiàn)常態(tài)化，現(xiàn)有科信部和業(yè)務(wù)部門的技術(shù)規(guī)章管理力量達不到對運輸站段全覆蓋、持續(xù)的檢查，日常僅僅停留在查看文件、翻閱資料、隨機抽查等方式，不能全面掌握站段日常技術(shù)規(guī)章管理情況。

2 鐵路局集團公司技術(shù)規(guī)章管理綜合評價指標體系構(gòu)建

鐵路局集團公司技術(shù)規(guī)章管理應(yīng)加快建立完善的技術(shù)規(guī)章管理綜合評價體系，對技術(shù)規(guī)章管理的各個環(huán)節(jié)進行評價，分析影響技術(shù)規(guī)章管理的關(guān)鍵項點，提升鐵路局集團公司技術(shù)規(guī)章管理水平。

2.1 指標選取方法與原則

通過對鐵路局集團公司技術(shù)規(guī)章管理存在問題分析，可以推斷出影響鐵路局集團公司技術(shù)規(guī)章管理質(zhì)量的一項重要因素為技術(shù)規(guī)章生命周期各階段管理的規(guī)范性。因此，提出技術(shù)規(guī)章的全生命周期管理設(shè)想，并以全生命周期理念為基礎(chǔ)，從各個環(huán)節(jié)入手，選擇恰當方法制定評價體系，考核技術(shù)規(guī)章的科學(xué)合理性和落實執(zhí)行效率。

（1）技術(shù)規(guī)章全生命周期分析。技術(shù)規(guī)章的壽命周期可分為廣義與狹義2 種。狹義的技術(shù)規(guī)章壽命周期是指一項技術(shù)規(guī)章發(fā)布后，經(jīng)過有效執(zhí)行，直至失去效用被廢止所經(jīng)歷的時間。廣義的技術(shù)規(guī)章全生命周期是指一項技術(shù)規(guī)章從調(diào)查研究開始，到編寫草案、審批、發(fā)布、實施，直到該失去效用及被廢止所經(jīng)歷的時間[3]。廣義的技術(shù)規(guī)章壽命周期含義涵蓋了狹義的技術(shù)規(guī)章全生命周期，后者是前者的組成部分。將技術(shù)規(guī)章發(fā)布前的時間稱為研究孕育期(前半期)，自技術(shù)規(guī)章發(fā)布實施以后的時間，稱為采用期(后半期)。參考標準的生命周期模型，目前國內(nèi)外均有學(xué)者提出標準的生命周期模型[4]。各種標準生命周期模型如表1 所示。

根據(jù)鐵路局集團公司技術(shù)規(guī)章制修訂流程分析，依據(jù)各標準生命周期模型，可以將技術(shù)規(guī)章的全壽命周期劃分為技術(shù)規(guī)章規(guī)劃、技術(shù)規(guī)章制定、技術(shù)規(guī)章貫徹實施和技術(shù)規(guī)章信息反饋4 個階段。

（2）評價指標選取原則。評價指標的確定，需要對大量的信息進行綜合提煉。綜合鐵路局集團公司技術(shù)規(guī)章管理評價體系中指標需要、充分考慮其內(nèi)在聯(lián)系、易于使用等特點，應(yīng)結(jié)合相關(guān)性、定義清晰性、一致性、靈敏性、激勵正確性、客觀性、實用性、可比性等8 項特征來提取指標。在考慮技術(shù)規(guī)章生命周期各階段關(guān)鍵指標時，選取的指標確定原則為：①應(yīng)是技術(shù)規(guī)章全生命周期管理的代表性指標；②應(yīng)是技術(shù)規(guī)章全生命周期管理的普遍性指標；③確實對技術(shù)規(guī)章全生命周期管理有重要和不可替代的影響；④能夠體現(xiàn)出技術(shù)規(guī)章全生命周期管理的未來趨勢；⑤能基本反映技術(shù)規(guī)章全生命周期管理發(fā)展的要求。

表1 各種標準生命周期模型統(tǒng)計Tab.1 Various standard life cycle models

2.2 評價指標體系設(shè)計

綜合評價是對評價對象進行排序和優(yōu)選的決策基礎(chǔ)，是改善實踐過程、優(yōu)化管理措施的關(guān)鍵支撐，是實施獎懲等管理行為的重要依據(jù)[5]。指標體系的合理性與否直接決定和影響評價結(jié)果的可靠性與可信性。本著科學(xué)性、系統(tǒng)性的原則選取對鐵路局集團公司技術(shù)規(guī)管理質(zhì)量影響敏感的參數(shù)，制定相應(yīng)的評價指標，建立系統(tǒng)性的、整體性的管理質(zhì)量評價指標體系，通過綜合評價對技術(shù)規(guī)章管理質(zhì)量形成客觀認識。對初步建立的評價指標體系進行篩選后，去除指標之間的重復(fù)與沖突以保證指標的獨立性，實現(xiàn)指標的最優(yōu)化，構(gòu)建出鐵路局集團公司技術(shù)規(guī)章管理3 層結(jié)構(gòu)的綜合評價指標體系如圖2 所示。

3 鐵路局集團公司技術(shù)規(guī)章管理綜合評價模型構(gòu)建

應(yīng)用層次分析法(AHP)[6]確定技術(shù)規(guī)章管理過程中各項指標在整體管理效果中的權(quán)重，以專家打分得來的權(quán)重綜合評價鐵路局集團公司的技術(shù)規(guī)章管理綜合成績。從圖2 可以看出，將評價指標體系分為3 個層級，即目標層、準則層、指標層。其中，目標層是決策的目的、要解決的問題，在此評價體系中為評價鐵路局集團公司技術(shù)規(guī)章管理效果；準則層為考慮的因素、決策的準則，在此評價體系中為技術(shù)規(guī)章機構(gòu)及職責(zé)、生命周期各階段管理兩大方面；指標層為用于實現(xiàn)目標層可供選擇的具體解決方案，在此評價體系中為底層、可直接考量指標。

3.1 評價指標權(quán)重確定

在確定準則層、指標層各指標權(quán)重時，采用一致矩陣法即不把所有因素放在一起比較，而是兩兩相互比較，并采用相對尺度，盡可能減少性質(zhì)不同的諸因素相互比較的困難，提高指標準確度。標度含義[7]如表2 所示。

根據(jù)上述指標間對比標度，可以得到評價指標判斷矩陣，即每2 個指標的權(quán)重比。對于判斷矩陣求最大特征值對應(yīng)的特征向量，對特征向量歸一化處理就可得各準則對目標的權(quán)重。如果有子準則層，同理可得子準則層對相應(yīng)準則層的權(quán)重。為保證專家所給出判斷矩陣的一致性，需對判斷矩陣進行一致性檢驗，常用一致性比率CR進行檢驗。設(shè)判斷矩陣一致性指標為CI，平均隨機一致性指標為RI，則有

式中：λmaxi為第i個判斷矩陣的最大特征值；n為矩陣階數(shù)。CI= 0 時，有完全的一致性；CI接近于0，有滿意的一致性；CI越大，不一致越嚴重。

平均隨機一致性指標值如表3 所示。RI取值[8]由表3 給出。

當一致性比率CRi＜ 0.1 時，認為A的不一致程度在容許范圍之內(nèi)，通過一致性檢驗。鐵路局集團公司技術(shù)規(guī)章管理綜合評價指標權(quán)重如表4所示。

由表4 可以看出，經(jīng)過計算，所有矩陣都通過了一致性檢驗，構(gòu)造的矩陣符合要求，無需調(diào)整。

3.2 模糊綜合評價模型

根據(jù)構(gòu)建的鐵路局集團公司技術(shù)規(guī)章管理綜合評價體系和各指標權(quán)重，采用多級模糊評價方法[9]，構(gòu)建模糊綜合評價模型。將準則層各項指標分為優(yōu)、良、及格3 個等級，評語集設(shè)為Q= {90 (優(yōu))，80 (良)，60 (及格)}。根據(jù)隸屬度函數(shù)建立準則層的指標隸屬度矩陣為

表3 平均隨機一致性指標值Tab.3 Average random consistency index value

式中：Pi為指標隸屬度矩陣；pij為指標A，Bi，Ci，Di被評為各等級的可能性。

指標的模糊隸屬度矩陣Si為

式中：Wi為第i個判斷矩陣的權(quán)重向量。

式中：G鐵路局為某鐵路局集團公司技術(shù)規(guī)章管理水平得分；SA為鐵路局集團公司A的隸屬度矩陣。

表4 鐵路局集團公司技術(shù)規(guī)章管理綜合評價指標權(quán)重Tab.4 Comprehensive evaluation index weight of technical regulation management of local railway administration

3.3 評價結(jié)果分析

通過對鐵路局集團公司技術(shù)規(guī)章管理評價指標權(quán)重分析，可以看出，在準則層B層級，指標體系“技術(shù)規(guī)章生命周期各階段管理是否合規(guī)”明顯比指標體系“機構(gòu)設(shè)置與職能履行是否合規(guī)”重要，技術(shù)規(guī)章生命周期包括計劃編制、立項論證、研究起草、審查會簽、出版發(fā)布、修訂完善、執(zhí)行反饋、廢止清理等階段，因此，可以著重從技術(shù)規(guī)章生命周期的各階段管理方面入手，來完善對技術(shù)規(guī)章的管理。

（1）技術(shù)規(guī)章需求分析是否全面直接影響技術(shù)規(guī)章制修訂計劃的科學(xué)合理性。技術(shù)規(guī)章需求分析包含技術(shù)規(guī)章的適用對象、制定目的、原則依據(jù)等，是技術(shù)規(guī)章制定前期的基本要素，因此明確把握技術(shù)規(guī)章制定需求，有助于制定出符合現(xiàn)場需要的、可執(zhí)行的技術(shù)規(guī)章。

（2）技術(shù)規(guī)章制定必要性及時機是否合理是技術(shù)規(guī)章起草環(huán)節(jié)需要考慮的重要因素。過多的技術(shù)規(guī)章會增加管理者的管理難度，造成結(jié)構(gòu)冗余、清理困難等問題，技術(shù)規(guī)章數(shù)量過少，又無法適應(yīng)鐵路運輸產(chǎn)生多元化、發(fā)展快、變化頻的特點。因此，明確制定一項技術(shù)規(guī)章是否必要，對技術(shù)規(guī)章數(shù)量控制具有重要作用。同時，如果在新技術(shù)設(shè)備已投入生產(chǎn)而相應(yīng)的技術(shù)規(guī)章還未制定，則會影響新技術(shù)設(shè)備的運用、管理、維修。因此，明確技術(shù)規(guī)章制定必要性及時機是技術(shù)規(guī)章起草環(huán)節(jié)需要考慮的重要因素。

（3）技術(shù)規(guī)章審查材料是否完備直接影響技術(shù)規(guī)章審查質(zhì)量。在技術(shù)規(guī)章審查階段，技術(shù)規(guī)章起草部門需向?qū)彶椴块T提供技術(shù)規(guī)章修改稿、修改說明等內(nèi)容，部分鐵路局集團公司還在附件中提供新舊技術(shù)規(guī)章對比稿，減少審查人員查漏對比的時間。因此，完備的技術(shù)規(guī)章審查材料能夠提升審查效率，是保障技術(shù)規(guī)章審查質(zhì)量的前提。

（4）科學(xué)合理的技術(shù)規(guī)章修訂周期是保證技術(shù)規(guī)章有效指導(dǎo)運輸生產(chǎn)的基礎(chǔ)。隨著鐵路技術(shù)設(shè)備、運輸組織的不斷變化，技術(shù)規(guī)章也應(yīng)定期進行修訂以保證條款的適應(yīng)性和可執(zhí)行性，技術(shù)規(guī)章如修訂過于頻繁，現(xiàn)場職工無法及時掌握相關(guān)內(nèi)容，技術(shù)規(guī)章如修訂不及時，則會導(dǎo)致其內(nèi)容不適用現(xiàn)場實際，降低技術(shù)規(guī)章可執(zhí)行性，因此應(yīng)科學(xué)合理的制定技術(shù)規(guī)章修訂周期，建立定期檢查清理技術(shù)規(guī)章的機制。

（5）技術(shù)規(guī)章執(zhí)行落實應(yīng)建立動態(tài)反饋機制。技術(shù)規(guī)章在執(zhí)行過程中有時會遇到含義不明、無法執(zhí)行的情況，隨著技術(shù)設(shè)備的變化，規(guī)章內(nèi)容有時也不再適用現(xiàn)場的運輸組織，因此技術(shù)規(guī)章在執(zhí)行過程中遇到問題后的反饋機制就顯得尤為重要，如現(xiàn)場對問題反饋的及時，技術(shù)規(guī)章管理部門及時根據(jù)問題進行調(diào)整修訂，可減少因技術(shù)規(guī)章影響現(xiàn)場作業(yè)的問題。

4 結(jié)束語

鐵路局集團公司技術(shù)規(guī)章是提升鐵路運輸效率、保證鐵路運輸安全的重要支撐，為提升鐵路局集團公司技術(shù)規(guī)章管理水平，在全方位界定技術(shù)規(guī)章管理生命周期的基礎(chǔ)上，選用AHP 法構(gòu)建技術(shù)規(guī)章綜合評價體系及數(shù)學(xué)模型，可以為分析各鐵路局集團公司技術(shù)規(guī)章管理，評價其管理水平提供方法及理論支撐。各鐵路局集團公司還應(yīng)著重加強技術(shù)規(guī)章生命周期各階段管理、全面分析技術(shù)規(guī)章需求、完備技術(shù)規(guī)章審查材料、完善技術(shù)規(guī)章修訂周期、建立技術(shù)規(guī)章反饋機制等，提升鐵路局集團公司的技術(shù)規(guī)章管理水平。