楊 會，趙遠躍

（貴州大學公共管理學院，貴州貴陽 550025）

一、公地悲劇呼喚治理新思維

2018 年6 月國務院辦公廳印發(fā)了《關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》（下面簡稱《意見》）?！兑庖姟分兄赋觯航洕鐣l(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護的矛盾仍然突出，資源環(huán)境承載能力已經達到或接近上限，重污染天氣、黑臭水體、垃圾圍城、生態(tài)破壞等問題時有發(fā)生[1]。不難看出，資源緊缺、環(huán)境破壞等問題一直掣肘著經濟的發(fā)展。大氣、水、土壤等這類資源有著共享群體人數(shù)之多、受益范圍之廣、消費成本之低等特點，因此被形象地稱為公共池塘資源。公共池塘資源因其消費的非排他性和非競爭性等特性使得消費者不必為其成本而買單，這使得個體在消費公共池塘資源的時候優(yōu)先抉擇或者千方百計地實現(xiàn)自身效益最大化，這種“有限資源”與“無限欲望”之間的沖突根植在特殊的公共領域之上所呈現(xiàn)出的便是公共牧場中的過度放牧致使草地退化、公海中的過度捕撈致使魚類滅絕以及旅游資源過度開發(fā)致使旅游環(huán)境被嚴重破壞等[2]。用戴利的話來說就是這只“無形的腳”，由于自私自利無情地將這份完整的公共利益踢成碎片[3]。這類矛盾沖突所致結果我們稱之為“公地悲劇”。隨著對公地悲劇認識的加深，對公地悲劇的分析逐漸形成了三種典型的分析路徑，即產權屬性分析、利益博弈分析和制度約束分析。持產權屬性分析路徑的學者將目光聚焦在其“公地”的產權屬性上，認為公地意味著共享，共享意味著可以在不負責任的情況下消耗公地物品，換句話說就是公地悲劇的產生是其固有屬性，即公地產權屬性所致[4-6]。持利益博弈分析路徑的學者認為公地悲劇的產生是行動者利益博弈的過程，公地資源的非排他性延長了個人理性到集體理性轉化的時間距離，使得公地悲劇的發(fā)生難以避免[7-9]。持制度約束分析路徑的學者認為公地悲劇從本質上來講，就是人的行為失范和社會制度的失語，只有重建道德高塔和重塑社會制度才能有效避免公地悲劇的發(fā)生[10-12]。長期以來，囿于傳統(tǒng)成見，公地悲劇大多通過政府介入治理和市場化等方式進行治理。隨著社會發(fā)生的深刻轉型，傳統(tǒng)的層級治理或者私有化治理機制開始逐漸松動，原有的治理研究也無法彌合當下公共池塘資源日趨萎縮的情景，從而導致治理機制運用到當前情景下衍生出“水土不服”或者治理“爛尾”的情況。

由上述的研究分析所導出的一個重要理論議題，即不同分析都將目光聚焦在靜態(tài)的公地悲劇之上，卻忽略了公地悲劇是一個動態(tài)演變過程，那些演變發(fā)展到不同階段的公地悲劇是否能將其作為全新的公地悲劇看待，這部分公地悲劇是否具有“分梯式”治理的可能性。基于以上思考，本文首先從縱向維度，依據(jù)不同的內在機理分析公地悲劇治理邏輯的嬗變，即層級介入、市場參與和自組織構建的演化，旨在梳理不同治理機制的運作過程，其次再遵循“病因-病癥-病方”軌跡，指出傳統(tǒng)公地悲劇治理機制詬病所在，借此架構出分梯式治理內在邏輯的可行性，并進一步指出分梯式治理之“宜”。

二、公地悲劇治理邏輯的嬗變

1968 年哈丁（Hardin，1968）[13]首次將“公地悲劇”作為一種隱喻意義與理論模型提出，哈丁構建了這樣一幅場景：有一個向所有人開放的牧場，牧場上的所有資源都可以被共享，每個牧民都為了尋求最大化的利益而盡可能的在牧場上養(yǎng)牛，短期來說，牧民和牲畜的生存需求都遠低于土地的承載力，但是長期來看，草地必然退化，公地也必然被毀，牲畜也會被餓死，牧民隨之而變得貧窮。作為一個理性的人，牧民會不顧集體所承擔的成本損失而選擇去尋求最大化的經濟利益，只要有可得收益，牧民就有不斷增加放牧數(shù)量的動力，盡可能多地增加放牧數(shù)量或者延長放牧時間，從這一點中可以看出，公地模型的內在邏輯無情地說明了悲劇發(fā)生的必然性。由此，公地悲劇作為一個理論模型被廣泛應用于經濟學、政治學和管理學等學科領域，其治理邏輯的嬗變路徑大致可以細分為以下三種形式（見圖1）。

圖1 公地悲劇的邏輯嬗變與主體切換的解釋框架

（一）政府介入的層級治理

庇古（Pigou，2006）[14]認為導致公共悲劇的根本原因是個人再做選擇決策的時候往往會忽視集體為此所負擔的成本，換句話說就是邊際私人成本與邊際集體成本的相互背離會產生的負外部性，因而解決問題的途徑是找到一個可以調節(jié)個人和集體之間成本和收益的角色，來對造成負外部性（如環(huán)境污染）的活動者征稅或對造成正外部性（如宣傳教育）的活動者給予補貼，使負外部性內在化。從政府介入視角來看，公地悲劇的解決被看成是一種特殊的制度安排，中央政府和地方政府分別扮演著不同的角色，中央政府主要是通過相關的政策、法律、條例和措施等來控制和規(guī)范當事人做出有損集體利益的行為，并通過縱向科層結構，層層銜接傳遞任務，形成高效能的公地悲劇解決體系。地方政府更多的時候充當代理者角色，為公地悲劇解決提供權威支持、賦予權威投入，并創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境，以尋求解決悲劇、完成任務并及時將解決經驗分享給中央政府?？傮w來說，政府依賴自身的權威、信息和資源等優(yōu)勢來尋求公地悲劇的解決，其目的不在于減少各種利益集團（牧民）所追求的理性利益，而在于將其追求利益最大化的意愿傾向束縛在一定的“安全警戒線”中。

（二）市場參與的私有化治理

新制度經濟學派根據(jù)社會物品是否具有排他屬性與競爭屬性而將其分為公共物品和個人物品，而公地悲劇就是典型的由公共物品的非排他性所引發(fā)的搭便車事件，該學派指出公共悲劇的發(fā)生的肇因源于公共產權的所有者的缺位、即產權不明確或缺乏產權保護的制度安排，并由此引發(fā)公地的負外部效應，同時該學派還指出如果一種資源在數(shù)量上是有限的、種類上是稀缺的，還具有經濟效益，那么產權明確（私有化）是避免資源過度消耗和有效保護所有人利益的基本方法?？扑梗–oase，1960）[15]認為，在活動雙方不產生交易費用的情況下，產權的初始配置并不會影響到當事人雙方進行合理的資源分配，因為當事人雙方可以通過談判和妥協(xié)等方式來達到帕累托最優(yōu)分配；如果雙方在進行交易行為時產生了交易費用，那么不同的產權配置將會影響到雙方進行資源分配，擁有產權的一方明顯具有談判優(yōu)勢和妥協(xié)資本，所以產權明確（私有化）的方式也是優(yōu)化資源合理分配的最優(yōu)方案。在市場自由的情況下，通過厘清歸屬、明確產權的方式來實現(xiàn)各類制度與權力的重塑，以達到公共池塘資源的有效配置的目的，最終實現(xiàn)資源分配的帕累托最優(yōu)。因此，張朝枝等（2004）[16]才提出應該創(chuàng)立一種私有財產的處置理念，即私有化的方式來終止當事人競相消費公共財產（公共池塘資源），從而避免公地悲劇的發(fā)生。盡管這種方式意味著部分人將失去原有產權，但這并非是一種“一人之所得乃他人之所失”的對抗性互動，相反，這是一種對當事人雙方所得利益的內在保護。

（三）自組織構建的契約式治理

一些政府介入治理的失敗和市場參與治理的失效的公地悲劇案例讓學者們逐漸反思傳統(tǒng)治理方式的不足，并開始尋求全新的公地悲劇解決路徑。奧斯特羅姆（Ostrom，1993）[17]指出傳統(tǒng)的政府介入和私有化的方式并不是解決公地悲劇的萬能藥，在實際生活中，大量涉及的公共池塘資源問題的解決都并非依靠國家強制手段或者依靠市場調節(jié)方法來解決的，基于同一個目標所建立的自組織實際上是更為有效的制度安排，因此必須建立起集體行動的制度安排，通過自組織構建并依靠小規(guī)模的社會契約的方式來對公共池塘資源實行自主治理?？茽柭–oleman，1988）[18]認為這種模式下的自主治理方式有助于自組織集體利益的增加和自組織成員社會資本的積累。支持自組織構建治理的學者認為，牧場中的每一個牧民都在盡可能多的利用資源，也在盡可能地規(guī)避責任，面對其他機會主義行為的誘惑，牧民們紛紛選擇“搭便車”的形式去追求自身效益最大化，最終釀成了公地悲劇。不難看出，自組織治理模式更加強調組織成員共同參與，彼此信任和互相協(xié)作，不僅增強了組織成員之間的合作意識，還重新塑造了組織成員的內心信仰和自律意識，減少搭便車的投機心理，從而促使行動者依據(jù)集體利益行事。

三、“換湯不換藥”式治理機制之“殤”：路徑依賴與思維慣性

公地悲劇的產生不僅阻礙了公共池塘資源的優(yōu)化配置，還嚴重掣肘著當?shù)亟洕目沙掷m(xù)發(fā)展，致使公共秩序紊亂、公共池塘資源短缺現(xiàn)象頻繁發(fā)生，甚至還衍生出“反公地悲劇”，造成其他資源的閑置與浪費，直接損害著社會生產。傳統(tǒng)的公地悲劇治理都是處于事后彌補階段，兼有“亡羊補牢”的性質，都是以“資源匱乏”“牧民變窮”等階段為伊始點進行治理，并沒有在悲劇發(fā)生之前建立警戒機制，防止公地悲劇的發(fā)生，也沒有在事中建立評估機制，阻止公地悲劇的演化，機制的多重缺失使得公地悲劇沒有外在束縛而最終走向“牧民貧窮”階段。在不同階段的情景下，參照同樣的治理機制去解決不同的公地悲劇，對公地悲劇的解決形成一定的路徑依賴，即用“換湯不換藥”式的思維慣性去思考公地悲劇的解決，使得解決方法與實際情況嚴重脫節(jié)，導致解決方法呈現(xiàn)出“水土不服”的特征，最后所顯現(xiàn)的解決結果往往都是“雨過草坪濕”，不盡如人意。

（一）層級介入的治理窘境：一種權威供給的困難

政府在治理活動中意味著要付出高昂的管理成本，因為信息不對稱的原因，政府無法精確獲取地方性的信息，同時由于利害關系人的加入，行政機構容易與利益集團合謀，產生一定尋租腐敗的行為，損害集體的利益[19]。基于“委托-代理”的視角來看，政府作為問題解決的代理方，利用委托方賦予的信息優(yōu)勢和權力優(yōu)勢，以及對這些優(yōu)勢所享有的自由裁量權，來對委托方的問題實施治理，這就使得政府在解決公地悲劇時，不僅要考慮“牧民如何富有起來”還要考慮“如何恢復草地”“如何預防悲劇再次發(fā)生”等問題，經常顧及左右，從而造成治理效率低下和治理行動遲緩。在實際生活中，政府層面常常沒有建立起有效的激勵-約束機制，如公地管理官員工資低，不承擔責任等，使得這部分官員往往不關心公地悲劇的治理情況如何，只關心自己的政績是否會受到影響，所以經常出現(xiàn)消極出力，服務不及時，問題解決不到位等情況，甚至澆“人情水”，做“面子事”，以此借機應付上級的檢查。同時，層級介入也會因為其介入成本高、效率低等特征使得層級介入在治理范圍上受到很大的限制，耗費了大量的人力與物力，卻使得公地悲劇未能得到及時解決，同時還存在規(guī)制俘獲、逆向選擇等風險[20]，讓悲劇類型發(fā)生進一步演化，由公地悲劇轉化為其他悲劇，如尋租腐敗、財政入不敷出和政府的公信力下降等。

（二）內在機理的相互背離：公財私處——產權人權益難以得到保障

市場參與更多地是用經濟學的觀點去解釋公地悲劇的發(fā)生，假設牧民放牧所產生的社會成本為C1，個人成本為C2，效用函數(shù)為U，且滿足U′＞0，U′′＜0，牧民參與公地放牧的機率為P，利益為I，放牧受益為PI，僅有C1-C2≥PI≥0 的情況下，牧民才會有持續(xù)放牧的動機，最終引發(fā)公地悲劇，而產權確認就是將個人成本C2無限趨向于社會成本C1，減少過度放牧的動機，避免公地悲劇的發(fā)生。市場機制治理公地悲劇尋求的是不同群體產權之間的分配，因為明晰產權能夠激勵人們積極的動用其財產和知識保護自身利益，并且能夠誘導產權所有者節(jié)約資源[21]。但市場機制的內在機理卻屬于“私有財”的處置方式，強調不同產權人之間相互合作和自由競爭，以實現(xiàn)資源的有效配置和利用。這種公共池塘資源所提供的激勵是一種“公有財”的處置方式，這與“私有財”的內在機理明顯相悖，如果非理性地去追求產權明確，最后只會衍生出各種產權之爭，導致其它悲劇的發(fā)生。進一步說，許多公共池塘資源的產權很難界定清楚，或者不允許產權明晰，如大氣、海水等實質物品和市場競爭、商業(yè)安全等虛擬物品。

（三）缺乏互信的道德滑坡：公共精神難以養(yǎng)成

肯尼斯·阿羅（Arrow，2010）[22]指出將個人偏好或利益加總為集體偏好或利益的內在困難，即在一定的社會條件下，個人理性選擇要符合集體的理性需求，一般是很困難的。自組織作為一種治理機制，其建立過程依賴的是每一個利益相關者愿意貢獻出自己的所屬利益，讓渡給集體所有，并自愿被束縛在組織所制定規(guī)則裝置內，使個人偏好或利益更加趨于集體的偏好或利益。自組織建立的基礎正是在于個體與個體之間的聯(lián)系，信任則能將每個個體聯(lián)系起來，成為組織中個體連接的接點，使組織具有凝聚力，一旦失去了這份信任，組織本身將面臨著瓦解的風險[23]。有學者指出自治的靈魂是公共精神的培育[24]，在這種背景下，由于公共精神的缺失，很難組織起一個配合協(xié)調、運作高效的自組織，成員之間的相互不配合使得自組織創(chuàng)立之初便是一個“毫無生機”的狀態(tài)，從而喪失其存在意義。

四、嵌入分梯式治理機制之“宜”

基于“分梯式治理公地悲劇”是中性研究，或者稱為可行性探討，并非問題研究，因此并無常規(guī)的對策建議或政策意見研究，僅分析其嵌入之優(yōu)勢所在。資源分配的最理想狀態(tài)是尋求帕累托最優(yōu)，即在沒有人情況變壞的前提下，使得至少一個人情況變好，帕累托最優(yōu)也是社會穩(wěn)定的重要前提，帕累托最優(yōu)的達成要求在一定的社會結構條件下。公地悲劇也是在一定的社會結構條件下所衍生出的現(xiàn)象，從經濟學的角度來說，造成公地悲劇的肇因在于個人進行行為決策時，往往會選擇個人邊際收益（MR）大于個人邊際成本（MC）的行為決策，即選擇收益始終為正的一方（MR-MC>=0），同時由于個人成本遠低于集體成本，所以個人常常忽略集體所為此負擔的成本，這種集體為個人“買單”的行為便是與追求帕累托最優(yōu)背道而馳。對此，層級介入、市場參與和自組織構建三種傳統(tǒng)治理模式都發(fā)揮著不同的效力，相較而言，嵌入分梯式治理公地悲劇具有如下優(yōu)勢。

（一）治理高效，優(yōu)化資源配置結構的同時調整了資源的合理性分配

效率是指在給定單位時間中，最有效地使用資源以實現(xiàn)行動目標的一種評價方式。分梯式治理公地悲劇相較于傳統(tǒng)盲目治理顯得更加高效，它將參與治理的主體有機的組織起來，使組織中的治理者通過協(xié)調公地悲劇利益相關者，來達到資源配置的帕累托最優(yōu)。政府、市場和自組織在不同梯度下發(fā)揮著不同效力，也為公地悲劇的治理提供一個外部環(huán)境，包括政府為解決沖突所需要的信息和權威、市場為明確產權所有所需要的法律和程序以及自組織為建立“道德高塔”所需的激勵機制與約束機制。不同治理主體各司其職，有效鏈接政府、市場與自組織三者的力量，擴大治理主體的交流圈，為公地悲劇的解決提供持久的動力，并持續(xù)提高治理主體參與治理的運行效率，使得公共池塘資源能最優(yōu)化使用與配置，促使“公地悲劇”向“公共福祉”的方向發(fā)展。

（二）減少成本，給予政府更多行動空間實現(xiàn)政府服務高質量供給

由于多個治理主體在治理場域中發(fā)揮不同的效力，使得公地悲劇的解決不再一味尋求權威支持，轉而選擇符合情景的治理方式。在這過程中，政府所扮演的角色逐漸由“參與者”變成“參觀者”，所采取的方法由“權威介入”變成“外在支持”，所關注的焦點也由“悲劇解決”轉向“公地恢復”。謝康等（2017）[25]指出政府介入可分為直接介入和間接介入，前者是一種“有所為”的直接支持，后者是一種“有所不為”的間接支持，無論哪種方式介入都會產生高昂的治理成本。政府盲目參與治理意味著要消耗大量的人力、物力和財力資源，分梯式的優(yōu)勢之一便是能很好的溝通公地悲劇與“看得見的手”之間的關系。同時，政府還通過角色換位釋放了更多的治理空間，這不僅降低了政府參與治理的管理成本，還削減了政府在治理活動中的不必要開支，極大地減輕政府的財政負擔，提高了政府公共服務供給的效率與質量。

（三）彌合情景，避免治理主體“不對癥就先下藥”與“胡子眉毛一把抓”

如前文所述，傳統(tǒng)的“換湯不換藥”式解決機制不僅浪費大量的治理資源，治理成效也并不顯著，加上“沉沒成本”，即治理一旦執(zhí)行，便需要投入成本，若要終止一個錯誤或不理想的治理方案，執(zhí)行人就會以沉沒成本為由拒絕終止該方案，理由是“治理中止了，我們前期花的錢豈不是白白浪費了”，成本無限被擴大，這使得公地悲劇治理之初就面臨著治理失效的困境，也使得治理結果逐漸背離治理初衷，這便是一種“不對癥就忙著下藥”式治理的痛點所在。分梯式治理模式將公地悲劇的演化分為不同梯度，切合實際、彌合情景，分工明確的同時也明晰了各個參與主體的責任清單，建立了多維的識別體系，將“因地制宜”“因時制宜”嵌入到治理機制的土壤中，進一步完善治理主體與公地悲劇現(xiàn)實情景的銜接機制，有效構建治理主體與實際情景互動互通的關系網(wǎng)絡，讓不同的參與治理的主體做到有的放矢，針對不同的問題實施不同的治理方案，以實現(xiàn)公地悲劇治理方案的最優(yōu)化和最合理化。

（四）及時止損，防止悲劇的進一步擴散和變質而演化為其它悲劇

公地悲劇按梯度發(fā)展不斷進行演變，加上其“公地”屬性，使得公地悲劇不僅會輻射到大量牧民（公眾），還會波及諸多的利益相關者，牧民也會逐漸失去草地開始變得貧窮。傳統(tǒng)三種治理方式的內在機理都是將公地悲劇視為“牧民已貧窮”階段，并未考慮到實際公地悲劇的演化階段，由此形成一種公地悲劇治理的路徑依賴，依靠最后梯度的思維慣性來實施公地悲劇的治理，也沒有注意到公地悲劇前期發(fā)展與中期變化，導致治理思維和方案應對滯后或超前于公地悲劇解決的實際需求，使得治理結果往往成為“鏡中花，水中月”，收效甚微。分梯式治理意義之一在于梯度識別并進行及時治理，定位到不同梯度然后瞄準梯度演變來實施治理方案，優(yōu)化治理主體的參與結構，整合各種治理力量與手段，為不同梯度下的治理提供制度安排，將問題扼殺在前期梯度的搖籃中，建立起“止損安全線”，避免以“沉沒成本”為由繼續(xù)錯誤的治理方案，也避免悲劇治理成為走流程、走過場的秀。及時止損的同時也是防微杜漸，杜絕后患，消弭悲劇擴散的空間，防止悲劇事態(tài)進一步演化甚至發(fā)生異變[26]。

五、結論

公地悲劇的解決是一個系統(tǒng)的工程，需要不同治理主體各司其職，在治理場域中發(fā)揮自身最大化效用，缺少任何一部分治理主體的參與都將無法戰(zhàn)勝悲劇。由于公地悲劇本身的復雜性使得其難以治理或者難以根治，因此，本文的研究價值（結論）如下：其一，學術價值。一是從傳統(tǒng)治理的視角出發(fā)，基于理論梳理和深度挖掘，提出分梯式治理公地悲劇的新框架，不同梯度由不同治理主體參與治理。二是聚焦分梯式治理公地悲劇的優(yōu)勢所在，解析了分梯式治理公地悲劇的內在運行機制，揭示了分梯式治理獨特的運行過程，構建了新的公地悲劇治理范式。其二，應用價值。本文研究表明分梯式治理公地悲劇具有治理高效，優(yōu)化資源配置結構、減少成本，給予政府更多行動空間、彌合情景，避免治理主體“不對癥就先下藥”和及時止損，防止悲劇的進一步擴散和演化等優(yōu)點。從分梯式視角設計解決公地悲劇的“良方”，使公地悲劇與治理機制進展同步，為現(xiàn)實中實行分梯式治理公地悲劇提供了一定的價值支撐，也印證了實行分梯式治理公地悲劇的現(xiàn)實可行性，即分梯式治理嵌入公地悲劇解決并非空中樓閣，也為公地悲劇能有效解決提供了可靠性保障。