殷國良，楊 凱

繼分布式光伏電價補(bǔ)貼正式“退坡”之后，風(fēng)電、生物質(zhì)發(fā)電等可再生能源上網(wǎng)電價補(bǔ)貼的政策走向也逐步發(fā)生了變化。國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國家能源局《完善生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行的實(shí)施方案》，及《2021年生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)工作方案》的出臺，更是對垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的“國補(bǔ)退坡”作出了明確，但“國補(bǔ)退坡”之下仍存在著諸多問題尚未解決。為此，本文從垃圾焚燒發(fā)電電價補(bǔ)貼的法律源頭及政策演變過程出發(fā)，對相關(guān)變化及其影響進(jìn)行分析，并對電價補(bǔ)貼變動是否觸及垃圾處理費(fèi)調(diào)價機(jī)制等問題進(jìn)行探討。

一、垃圾焚燒發(fā)電電價補(bǔ)貼政策分析

（一）電價補(bǔ)貼政策的法律基礎(chǔ)及主要政策

為有效推動可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，調(diào)整我國的能源結(jié)構(gòu)，中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議正式通過《中華人民共和國可再生能源法》（以下簡稱《可再生能源法》），并于2006年1月1日起施行。至此，我國垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)邁入了法律規(guī)范階段。《可再生能源法》從法律的高度為我國垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的發(fā)展及政策支持提供了有效依據(jù)，并構(gòu)建了垃圾焚燒發(fā)電電價的“價格管理與費(fèi)用分?jǐn)偂敝贫仍瓌t[1]。

然而，《可再生能源法》的法律地位導(dǎo)致其具有較強(qiáng)的政策普適性和框架原則性，具體到執(zhí)行層面，則難以按《可再生能源法》的相關(guān)條款進(jìn)行實(shí)際操作。為保障《可再生能源法》的“價格管理與費(fèi)用分?jǐn)偂敝贫仍瓌t在垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的貫徹落實(shí)，國家在《可再生能源法》頒布施行后，通過實(shí)施一系列配套行政法規(guī)、部門規(guī)章、管理規(guī)定等文件，共同構(gòu)建起垃圾焚燒發(fā)電電價補(bǔ)貼政策體系。主要政策文件如表1所示。

表1 國家有關(guān)垃圾焚燒發(fā)電電價補(bǔ)貼的重要政策文件①參見中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布的《可再生能源發(fā)電價格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》。[2-3]

（二）電價補(bǔ)貼的價格變動

通過對垃圾焚燒發(fā)電電價補(bǔ)貼政策的梳理可以看出，我國垃圾焚燒發(fā)電電價補(bǔ)貼價格主要經(jīng)歷了以下三個發(fā)展階段，即：第一階段，發(fā)改價格〔2006〕7號文所形成的固定補(bǔ)貼價格階段，補(bǔ)貼電價標(biāo)準(zhǔn)為每千瓦時0.25元。垃圾焚燒發(fā)電電價主要由各省（自治區(qū)、直轄市）2005年脫硫燃煤機(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價、0.25元/千瓦時的補(bǔ)貼電價組成。

第二階段，發(fā)改價格〔2012〕801號文0.65元/千瓦時的全國統(tǒng)一垃圾發(fā)電標(biāo)桿電價階段。補(bǔ)貼電價不再固定不變，而是隨著各地區(qū)脫硫燃煤機(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價的不同而呈現(xiàn)出區(qū)域性差異。此時，垃圾焚燒發(fā)電電價主要由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）脫硫燃煤機(jī)組的標(biāo)桿上網(wǎng)電價、省級電網(wǎng)所負(fù)擔(dān)的0.1元/千瓦時、中央補(bǔ)貼電價三部分組成[4]。

第三階段，發(fā)改能源〔2021〕1190號文等政策所形成的“國補(bǔ)退坡”階段。該階段補(bǔ)貼電價的結(jié)構(gòu)在全國統(tǒng)一垃圾發(fā)電標(biāo)桿電價的基礎(chǔ)上發(fā)生了細(xì)節(jié)性變化，上網(wǎng)電價不再完全執(zhí)行0.65元/千瓦時的標(biāo)準(zhǔn)，而是采取市場化手段，通過“競爭性配置”的方式迫使企業(yè)主動降低上網(wǎng)電價，同時對于原先完全由中央財(cái)政承擔(dān)的中央補(bǔ)貼電價部分也采用了“央地分擔(dān)”的模式降低中央補(bǔ)貼金額。垃圾焚燒發(fā)電電價主要由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）脫硫燃煤機(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價、省級電網(wǎng)負(fù)擔(dān)的0.1元/千瓦時、中央補(bǔ)貼電價、地方補(bǔ)貼電價四部分組成。

（三）電價補(bǔ)貼的期限變動

垃圾焚燒發(fā)電電價補(bǔ)貼政策還規(guī)定了相應(yīng)的補(bǔ)貼期限，到期則取消上網(wǎng)電價中的補(bǔ)貼部分。發(fā)改價格〔2006〕7號文是我國首部明確規(guī)定垃圾焚燒發(fā)電電價補(bǔ)貼的政策文件，規(guī)定了15年的補(bǔ)貼期限，運(yùn)行滿15年后，將不再享受電價補(bǔ)貼。

在15年補(bǔ)貼期的基礎(chǔ)上，財(cái)建〔2020〕426號文對垃圾焚燒發(fā)電電價補(bǔ)貼的期限作出了細(xì)化規(guī)定，即補(bǔ)貼有效期按82500小時的合理利用小時數(shù)計(jì)算，這意味著項(xiàng)目最多可以享受的補(bǔ)貼電量總額=項(xiàng)目容量×項(xiàng)目全生命周期合理利用小時數(shù)。若項(xiàng)目垃圾供應(yīng)量充足、產(chǎn)能利用率高，在未滿15年時便全部享受了補(bǔ)貼電量總額的，剩余期限將不再繼續(xù)享受電價補(bǔ)貼。

二、電價補(bǔ)貼價格變動所產(chǎn)生的影響

固定價格補(bǔ)貼政策為垃圾焚燒發(fā)電電價補(bǔ)貼奠定了基石，但由于我國煤炭資源分布不均衡，北多南少、西多東少，導(dǎo)致廣東、上海、湖北、廣西等地的燃煤發(fā)電標(biāo)桿電價明顯高于0.4元/千瓦時，寧夏、蒙西、甘肅等地的燃煤發(fā)電標(biāo)桿電價卻在0.3元/千瓦時以下。固定價格補(bǔ)貼政策下的上網(wǎng)電價由燃煤機(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價、0.25元/千瓦時的補(bǔ)貼電價兩部分組成，而我國對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足、能源結(jié)構(gòu)單一的煤炭資源區(qū)的垃圾焚燒發(fā)電定價遠(yuǎn)低于其他地區(qū)，這便導(dǎo)致垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)對該部分地區(qū)的投資意愿降低，從而難以有效破解該地區(qū)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足、能源結(jié)構(gòu)單一、垃圾處理方式落后的局面。

為破解固定價格政策下投資分布不均問題，推動邊遠(yuǎn)地區(qū)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)，貫徹中央補(bǔ)貼向西部及落后地區(qū)流動的政策方針，國家發(fā)改委于2012年3月頒布實(shí)施了《國家發(fā)展改革委關(guān)于完善垃圾焚燒發(fā)電價格政策的通知》（發(fā)改價格〔2012〕801號）。該通知規(guī)定，全國統(tǒng)一采取垃圾發(fā)電標(biāo)桿電價，在一定程度上改善了垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)投資布局不均衡的狀況。同時，將之前的固定價格補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)榉謪^(qū)域價格補(bǔ)貼之后，當(dāng)?shù)厝济簷C(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)的電價越低，所獲得的垃圾發(fā)電電價補(bǔ)貼則越多。但對于廣東、上海、湖北、廣西等燃煤機(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價超過0.4元/千瓦時的地區(qū)而言，0.65元/千瓦時全國統(tǒng)一垃圾發(fā)電標(biāo)桿電價的制定，意味著上網(wǎng)電價的降低，將對存量項(xiàng)目的收益產(chǎn)生一定的影響。

三、“國補(bǔ)退坡”所產(chǎn)生的影響

2020年9月11日，發(fā)改能源〔2020〕1421號文的實(shí)施生效，標(biāo)志著垃圾焚燒發(fā)電電價補(bǔ)貼正式開啟了“國補(bǔ)退坡”之路。中央補(bǔ)貼將通過“央地分擔(dān)”和“競爭性配置”的方式，逐步從垃圾焚燒發(fā)電電價補(bǔ)貼中退出。

（一）電價補(bǔ)貼“央地分擔(dān)”所產(chǎn)生的影響

發(fā)改能源〔2021〕1190號文明確，2020年9月11日之前，全部機(jī)組并網(wǎng)的補(bǔ)貼資金全部由中央承擔(dān)，2020年9月11日之后垃圾焚燒發(fā)電全部機(jī)組并網(wǎng)項(xiàng)目的補(bǔ)貼資金實(shí)行央地分擔(dān)。其中，西部和東北地區(qū)垃圾焚燒項(xiàng)目中央支持比例為60%，中部地區(qū)垃圾焚燒項(xiàng)目中央支持比例為40%，東部地區(qū)垃圾焚燒項(xiàng)目中央支持比例為20%。對于財(cái)政實(shí)力較弱的地方，“央地分擔(dān)”將加重地方政府尤其是區(qū)縣級政府的財(cái)政壓力，可能造成部分新建項(xiàng)目啟動困難。

目前，我國中西部地區(qū)的垃圾焚燒發(fā)電仍有較大缺口[5]，且地方財(cái)力更為緊張，若“國補(bǔ)退坡”的部分全部轉(zhuǎn)由項(xiàng)目所在地政府承擔(dān)，有可能會造成部分項(xiàng)目的“難產(chǎn)”。穩(wěn)定的中央電價補(bǔ)貼有助于中西部及其他落后地區(qū)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的推進(jìn)，建議中央電價補(bǔ)貼不宜在上述地區(qū)過早退出。

（二）電價補(bǔ)貼“競爭性配置”所產(chǎn)生的影響

發(fā)改能源〔2021〕1190號文將2021年1月1日（含）以后當(dāng)年新開工項(xiàng)目列為競爭配置項(xiàng)目，由企業(yè)根據(jù)自身情況申報(bào)上網(wǎng)電價?！案偁幮耘渲谩币?guī)則下，項(xiàng)目的每千瓦時電補(bǔ)貼強(qiáng)度=企業(yè)申報(bào)上網(wǎng)電價-當(dāng)?shù)噩F(xiàn)行燃煤基準(zhǔn)價，項(xiàng)目的補(bǔ)貼退坡幅度=現(xiàn)行標(biāo)桿上網(wǎng)電價-企業(yè)申報(bào)上網(wǎng)電價。

發(fā)改能源〔2021〕1190號文對競爭性項(xiàng)目納入補(bǔ)貼的順序作出了明確規(guī)定，即“垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目按補(bǔ)貼退坡幅度由高到低排序納入，直至納入項(xiàng)目所需中央補(bǔ)貼總額達(dá)到相應(yīng)補(bǔ)貼資金額度為止”?！皣a(bǔ)退坡”幅度更高的項(xiàng)目可獲得排序方面的優(yōu)先，企業(yè)為了更早獲取電價補(bǔ)貼資金以達(dá)到早日收回投資的目的，可能會在競爭較為激烈的情況下主動降低上網(wǎng)電價的申報(bào)，即上網(wǎng)電價低于0.65元/千瓦時，該情形從本質(zhì)上將降低電價補(bǔ)貼金額。

四、補(bǔ)貼減少或取消是否觸發(fā)垃圾處理費(fèi)調(diào)價機(jī)制

針對以特許經(jīng)營模式、PPP模式為主進(jìn)行投資建設(shè)的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，在垃圾處理服務(wù)協(xié)議中，社會資本方通常會與政府方約定因電價變化所引發(fā)的垃圾處理費(fèi)調(diào)價機(jī)制，如“運(yùn)營期內(nèi)，生活垃圾處理服務(wù)費(fèi)隨上網(wǎng)電價變動、物價指數(shù)變化的調(diào)價公式如下：W=W 1×K－△P/Q，其中W為調(diào)整后的生活垃圾處理服務(wù)費(fèi)單價，W1為調(diào)整前的生活垃圾處理服務(wù)費(fèi)單價，△P為電價變化后，年售電收入變化值（增加為＋，減少為－），Q為年生活垃圾處理量，K為物價變動的調(diào)價系數(shù)”。

上述調(diào)價機(jī)制實(shí)質(zhì)上成為了政府對上網(wǎng)電價的兜底，即當(dāng)上網(wǎng)電價降價時，政府方應(yīng)相應(yīng)增加垃圾處理服務(wù)費(fèi)，以彌補(bǔ)發(fā)電收入的損失。但是，調(diào)價機(jī)制應(yīng)該是基于風(fēng)險分擔(dān)的原則而產(chǎn)生的，對于由社會資本方自身承擔(dān)的風(fēng)險而導(dǎo)致的電價變化，不應(yīng)涉及調(diào)價機(jī)制。因此，在垃圾焚燒發(fā)電電價補(bǔ)貼變動的情況下，雖然可能導(dǎo)致上網(wǎng)電價發(fā)生變化，但不應(yīng)一刀切地調(diào)整垃圾處理服務(wù)費(fèi)，應(yīng)分情況討論其是否屬于觸發(fā)垃圾處理費(fèi)調(diào)價機(jī)制的情形。

（一）電價補(bǔ)貼因到期而被取消

根據(jù)發(fā)改價格〔2006〕7號文“發(fā)電項(xiàng)目自投產(chǎn)之日起，15年內(nèi)享受補(bǔ)貼電價；運(yùn)行滿15年后，取消補(bǔ)貼電價”的規(guī)定，對于2006年1月4日之后簽約的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，社會資本方在簽約時已預(yù)見運(yùn)營15年后存在電價補(bǔ)貼取消的情形，該種情形下的電價變化不屬于政策變化導(dǎo)致的電價下降，不應(yīng)涉及垃圾處理費(fèi)調(diào)價的問題。

但對于2020年9月29日之前簽約的項(xiàng)目，在項(xiàng)目運(yùn)營期內(nèi)，若因?yàn)檫_(dá)到財(cái)建〔2020〕426號文關(guān)于82500小時合理利用小時數(shù)的規(guī)定，但在運(yùn)營期尚未滿15年時便取消電價補(bǔ)貼的，應(yīng)在未滿15年的剩余期限中按調(diào)價機(jī)制對垃圾處理服務(wù)費(fèi)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

（二）地方政府未作出承諾導(dǎo)致未獲得電價補(bǔ)貼

根據(jù)發(fā)改能源〔2021〕1190號文的規(guī)定，企業(yè)在申請中央補(bǔ)貼資金時，需要獲得地方政府關(guān)于地方補(bǔ)貼的承諾，若因地方政府未出具相關(guān)承諾導(dǎo)致當(dāng)年未被納入電價補(bǔ)貼范圍，則應(yīng)按調(diào)價機(jī)制對當(dāng)年的垃圾處理費(fèi)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

（三）“競爭性配置”導(dǎo)致未獲得電價補(bǔ)貼或補(bǔ)貼減少

在“競爭性配置”的方式下，可能會因?yàn)檠a(bǔ)貼納入順序規(guī)則而導(dǎo)致當(dāng)年無法獲得或少獲得電價補(bǔ)貼，對此，應(yīng)分情況進(jìn)行討論。

首先，若企業(yè)為了盡早獲得電價補(bǔ)貼，在考慮其自身技術(shù)、管理等優(yōu)勢資源基礎(chǔ)上，在申報(bào)上網(wǎng)電價時主動填報(bào)低于0.65元/千瓦時的電價，并獲得了相關(guān)批準(zhǔn)，此時應(yīng)視為企業(yè)對上網(wǎng)電價的主動調(diào)整，該情形下不應(yīng)涉及垃圾處理服務(wù)費(fèi)的調(diào)價問題。否則，企業(yè)將任意降低上網(wǎng)電價的申報(bào)，以更大可能地獲得電價補(bǔ)貼，而因降低電價造成的發(fā)電收入損失則轉(zhuǎn)由地方全額承擔(dān)，違背“國補(bǔ)退坡”的初衷。

其次，建議政府方盡量減少對企業(yè)上網(wǎng)電價申報(bào)的干涉，由企業(yè)自行確定申報(bào)上網(wǎng)電價，并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險。如政府方參與申報(bào)上網(wǎng)電價的確定，應(yīng)就具體情況進(jìn)行分析并提前與企業(yè)達(dá)成一致意見。此種情況下會有兩種可能：

第一種，若政府為了更大可能地獲得中央電價補(bǔ)貼，在企業(yè)申報(bào)上網(wǎng)電價的基礎(chǔ)上，向企業(yè)提出進(jìn)一步降低申報(bào)上網(wǎng)電價的要求，且最終驗(yàn)證企業(yè)原先擬申報(bào)的上網(wǎng)電價亦可成功獲得電價補(bǔ)貼的，應(yīng)視為政府方原因造成的發(fā)電收入損失，應(yīng)就該部分收入損失對垃圾處理服務(wù)費(fèi)進(jìn)行調(diào)整。但是，如果最終驗(yàn)證企業(yè)原先擬申報(bào)的上網(wǎng)電價不能獲得或少獲得電價補(bǔ)貼的，則應(yīng)視為政府方原因造成的發(fā)電收入增加，并應(yīng)就該部分收入的增加對垃圾處理服務(wù)費(fèi)進(jìn)行調(diào)減。

第二種，若政府為了更大可能地減輕地方承擔(dān)的電價補(bǔ)貼，在企業(yè)申報(bào)上網(wǎng)電價的基礎(chǔ)上，向企業(yè)提出提高申報(bào)上網(wǎng)電價的要求，但最終未能獲得或少獲得電價補(bǔ)貼，且最終驗(yàn)證企業(yè)原先擬申報(bào)的上網(wǎng)電價可獲得更多電價補(bǔ)貼的，應(yīng)視為政府方原因造成的發(fā)電收入損失，亦應(yīng)就該部分收入損失對垃圾處理服務(wù)費(fèi)進(jìn)行調(diào)整。但是，如果按政府的要求申報(bào)上網(wǎng)電價超過獲得更高電價補(bǔ)貼的，則應(yīng)視為政府方原因造成的發(fā)電收入增加，并應(yīng)就該部分收入的增加對垃圾處理服務(wù)費(fèi)進(jìn)行調(diào)減。

五、結(jié)語

通過以上分析，本文提出如下結(jié)論與建議：我國垃圾焚燒發(fā)電電價補(bǔ)貼政策主要經(jīng)歷了三個發(fā)展階段，即固定補(bǔ)貼價格階段、電價統(tǒng)一分區(qū)補(bǔ)貼階段、“國補(bǔ)退坡”階段。垃圾焚燒發(fā)電電價補(bǔ)貼政策從“固定價格補(bǔ)貼”向“電價統(tǒng)一分區(qū)補(bǔ)貼”的調(diào)整，促進(jìn)了垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)區(qū)域投資的均衡性，推動了中央電價補(bǔ)貼向中西部及落后地區(qū)的傾斜。央地分擔(dān)政策加重了中西部及落后地區(qū)的地方財(cái)政壓力，不利于地方垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的有序發(fā)展。在垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)滯后的中西部及落后地區(qū)，建議保持中央補(bǔ)貼的持續(xù)穩(wěn)定，以推動當(dāng)?shù)乩幚泶胧┑淖兏?。電價補(bǔ)貼的變動并不必然導(dǎo)致垃圾處理費(fèi)的調(diào)價，在電價補(bǔ)貼發(fā)生變動時，應(yīng)結(jié)合風(fēng)險分擔(dān)的基本原則，分情況討論是否調(diào)整垃圾處理服務(wù)費(fèi)。建議政府方盡量少干涉企業(yè)對上網(wǎng)電價的申報(bào)，應(yīng)由企業(yè)自行確定申報(bào)上網(wǎng)電價，并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險。如政府方參與申報(bào)上網(wǎng)電價的確定，應(yīng)就可能造成的發(fā)電收入損失或增加承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任或分享相關(guān)的收益。