摘 要：郡縣治，天下安?？h級(jí)治理是國(guó)家治理的關(guān)鍵與基礎(chǔ)，又是中央與地方兩個(gè)積極性的重要支撐。在中國(guó)這樣一個(gè)人口眾多、地域廣闊、情況復(fù)雜的國(guó)家，若能充分調(diào)動(dòng)縣級(jí)治理的積極性，做到因地制宜，國(guó)家治理就會(huì)大有成效;若縣級(jí)治理缺乏積極性，國(guó)家治理就容易陷入空轉(zhuǎn)。當(dāng)前，縣級(jí)治理存在的最大問(wèn)題是，由于強(qiáng)調(diào)指標(biāo)化，自上而下的各種中心任務(wù)切割了縣級(jí)治理的完整性，縣級(jí)政權(quán)不僅難以統(tǒng)籌資源，其職能反被條線任務(wù)所制約，縣級(jí)治理也難以做到因地制宜，缺乏積極性主動(dòng)性，由此影響了國(guó)家治理的效能。因此，依據(jù)實(shí)踐情況及時(shí)調(diào)整央地關(guān)系，在收放結(jié)合之間做好文章，既調(diào)動(dòng)縣級(jí)治理的積極性主動(dòng)性，又防止縣級(jí)政權(quán)借口地方情況特殊亂作為，是當(dāng)前時(shí)期國(guó)家治理的重要課題。

關(guān)鍵詞：國(guó)家治理;縣級(jí)治理;央地關(guān)系;中心工作

中圖分類(lèi)號(hào)：D625? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：2096-5729（2021）02-0068-07

毛澤東在《論十大關(guān)系》一文中專(zhuān)門(mén)討論中央與地方的關(guān)系時(shí)指出，“中央與地方的關(guān)系也是一個(gè)矛盾”，“我們國(guó)家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好得多”?！氨仨毘浞职l(fā)揮地方的積極性，各地都要有適合當(dāng)?shù)厍闆r的特殊”[1]（P267-288）。毛澤東所討論的“地方”有一個(gè)十分重要的層級(jí)就是縣級(jí)，這一層級(jí)在中國(guó)歷史上一直扮演著舉足輕重的角色?？たh治，天下安。之所以要調(diào)動(dòng)地方政權(quán)特別是縣級(jí)政權(quán)的積極性，是因?yàn)榭h級(jí)治理是國(guó)家治理的關(guān)鍵與基礎(chǔ)，只有縣級(jí)治理能夠?qū)⑸霞?jí)要求與地方實(shí)際有效結(jié)合起來(lái)，因地制宜進(jìn)行決策，才能推動(dòng)中央政策在地方落地生根，才能有效提高國(guó)家治理效能，更好地進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。

一、縣級(jí)治理為什么重要，

為什么要因地制宜治理

我國(guó)是一個(gè)人口眾多、地域廣闊、情況復(fù)雜的大國(guó)，在我國(guó)的行政建制中，縣一級(jí)一直十分特殊且重要。一方面，縣級(jí)建制已有兩千多年歷史，并且一直保持了相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性;另一方面，縣級(jí)政權(quán)是一級(jí)完備政府，具有較強(qiáng)的行政能力以及因地制宜進(jìn)行統(tǒng)籌決策的能力。特別是縣城，作為地方政治中心、經(jīng)濟(jì)中心、文化中心和教育中心，政權(quán)結(jié)構(gòu)相當(dāng)完備，具備比較強(qiáng)的統(tǒng)籌能力。從某種意義上講，中國(guó)的國(guó)家治理是否有效，關(guān)鍵就在于2000多個(gè)縣級(jí)區(qū)劃的治理是否有效。縣級(jí)治理得好，國(guó)家治理效能就會(huì)高;縣級(jí)治理出了問(wèn)題，國(guó)家治理就會(huì)出問(wèn)題。

當(dāng)前，我國(guó)的行政建制實(shí)行五級(jí)政府，即中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，除五級(jí)政府以外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之下還有一級(jí)建制即行政村建制，行政村實(shí)行村民自治，不是一級(jí)政權(quán)?？h以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級(jí)，規(guī)模都較小，掌握的資源也很少，既沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，又沒(méi)有獨(dú)立財(cái)權(quán)，最主要的工作就是執(zhí)行上級(jí)決策。某種意義上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府類(lèi)似縣級(jí)政權(quán)的派出機(jī)構(gòu)，結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，功能單一，資源有限，缺少基本的決策權(quán)和執(zhí)法權(quán)?？h以上的地方政府，包括省級(jí)、地市級(jí)，這兩級(jí)當(dāng)然也很重要，不過(guò)，中央決策和省級(jí)、地市級(jí)決策能否有效落地，終究還是要靠縣級(jí)政權(quán)，尤其是通過(guò)縣級(jí)政權(quán)來(lái)應(yīng)對(duì)地方實(shí)踐的復(fù)雜性。縣級(jí)政權(quán)有較大規(guī)模、有充足資源、有完備政府、有政策統(tǒng)籌能力，同時(shí)又直接連接鄉(xiāng)村兩級(jí)，對(duì)基層實(shí)踐情況最為了解，因此，縣級(jí)政權(quán)能否因地制宜進(jìn)行治理，能否將上級(jí)要求與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況相結(jié)合，是決定國(guó)家治理效能的關(guān)鍵?？梢哉f(shuō)，一個(gè)省有十來(lái)個(gè)設(shè)區(qū)市，幾十個(gè)甚至上百個(gè)縣級(jí)政權(quán)，只要縣級(jí)政權(quán)有效運(yùn)轉(zhuǎn)，中央和省級(jí)、地市級(jí)決策就可以通過(guò)縣一級(jí)統(tǒng)籌切實(shí)落到基層治理實(shí)踐中，國(guó)家治理的效能就能夠大大提高，進(jìn)而有效推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

縣級(jí)治理的積極性，來(lái)自因地制宜的自主決策空間，來(lái)自上級(jí)的適當(dāng)放權(quán)。但是，必須注意的是，在強(qiáng)調(diào)上級(jí)放權(quán)的同時(shí)還要強(qiáng)調(diào)放權(quán)之后的權(quán)力監(jiān)督，因?yàn)榭h級(jí)政權(quán)在獲得較大決策自主權(quán)之后可能產(chǎn)生地方主義、本位主義，產(chǎn)生脫離中央的傾向，甚至產(chǎn)生縣級(jí)政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)者借決策自主權(quán)胡亂決策、謀取私利的問(wèn)題。必須明確，上級(jí)放權(quán)的目的是通過(guò)放權(quán)來(lái)調(diào)動(dòng)縣級(jí)政權(quán)因地制宜進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的積極性，而不是放任自流，更不是任由縣級(jí)政權(quán)隨意決策、以權(quán)謀私。因此，放權(quán)并不是不管，而是既有權(quán)力下放又有監(jiān)督約束。

之所以要因地制宜，要調(diào)動(dòng)縣級(jí)政權(quán)的積極性，而不是由中央或省級(jí)、地市級(jí)政府一竿子插到底進(jìn)行治理，是因?yàn)椤皣?guó)家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜”，每一個(gè)地方的情況都不一樣，中央只可能提出指導(dǎo)性要求，不可能為所有政策的落實(shí)提供具體的操作辦法。要想推動(dòng)中央政策切實(shí)落地，必須經(jīng)由真正了解具體情況的地方政府進(jìn)行因地制宜的具體操作，進(jìn)行符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的統(tǒng)籌與分解。

尤其是在當(dāng)前中國(guó)，不同地區(qū)之間的差異非常大。譬如，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)與中西部地區(qū)城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度存在顯著差異，邊疆地區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)存在顯著差異，南方農(nóng)村與北方農(nóng)村存在顯著差異，這是大的區(qū)域差異。小的方面，每個(gè)縣的縣情都不同，譬如人口基數(shù)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、區(qū)位情況、財(cái)政能力、民風(fēng)民俗等都會(huì)有差異，因此，在落實(shí)中央決策時(shí)就會(huì)有不同的優(yōu)先順序，有不同的輕重緩急。這就需要縣級(jí)政權(quán)在執(zhí)行上級(jí)決策時(shí)，必須依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際進(jìn)行消化吸收與重新組織，再進(jìn)行因地制宜的統(tǒng)籌安排。

縣級(jí)政權(quán)進(jìn)行統(tǒng)籌的前提是要有進(jìn)行統(tǒng)籌的能力和權(quán)力。如前所述，縣級(jí)政權(quán)相當(dāng)完備，具備了一定的統(tǒng)籌能力。因此，縣級(jí)政權(quán)在統(tǒng)籌權(quán)力方面的關(guān)鍵在于中央給予縣級(jí)政權(quán)多少統(tǒng)籌權(quán)力。中國(guó)是單一制國(guó)家，不是聯(lián)邦制國(guó)家，中央政權(quán)具有高度權(quán)威。堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威、保證全黨令行禁止，是黨和國(guó)家前途命運(yùn)所系，是全國(guó)各族人民根本利益所在。在堅(jiān)持中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，要給地方一定的決策自主權(quán)，尤其是結(jié)合地方實(shí)際落實(shí)中央決策的權(quán)力。正如毛澤東所言，中國(guó)不能像蘇聯(lián)那樣“把地方卡得死死的，一點(diǎn)機(jī)動(dòng)權(quán)也沒(méi)有”，而是應(yīng)當(dāng)調(diào)動(dòng)地方積極性，如陳云所講的“不唯上，不唯書(shū)，只唯實(shí)”，依據(jù)地方實(shí)際情況進(jìn)行決策?？h級(jí)政權(quán)對(duì)本縣情況的了解程度肯定高于中央，如果縣級(jí)政權(quán)可以“唯實(shí)”，且擁有依據(jù)地方實(shí)際情況進(jìn)行因地制宜決策的權(quán)力，中央政策在縣級(jí)的落地就會(huì)變得更符合實(shí)際，更容易落地生根。又因?yàn)榭h級(jí)政權(quán)具有因地制宜進(jìn)行統(tǒng)籌和決策的能力，中央就可以只下達(dá)指導(dǎo)性計(jì)劃，不同地區(qū)可以依據(jù)本地實(shí)際情況制定細(xì)致的落實(shí)方案，從而調(diào)動(dòng)起中央和地方兩個(gè)積極性。

總而言之，在當(dāng)前中國(guó)的國(guó)家治理體系中，縣級(jí)政權(quán)極為重要，關(guān)鍵在于縣級(jí)政權(quán)具有政策統(tǒng)籌能力，這是將自上而下的中央決策與地方實(shí)際結(jié)合起來(lái)的關(guān)鍵。但是，也要嚴(yán)防這樣一種可能，就是中央給予地方?jīng)Q策自主權(quán)之后，地方政府不是因地制宜落實(shí)中央政策，而是以地方情況的特殊為借口選擇性執(zhí)行中央政策，從而出現(xiàn)地方主義偏向，以及縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)以地方情況特殊為借口來(lái)謀取個(gè)人利益最大化，進(jìn)而造成黨群、干群關(guān)系的破壞以及國(guó)家治理的危機(jī)，這就需要高度重視在為地方賦權(quán)的同時(shí)進(jìn)行權(quán)力的有效監(jiān)督，防止地方?jīng)Q策者濫用權(quán)力。

二、防止“上有政策、下有對(duì)策”的

地方主義傾向

中央給地方放權(quán)，上級(jí)給下級(jí)放權(quán)，意義就在于，地方可以依據(jù)本地實(shí)際進(jìn)行統(tǒng)籌，允許地方因地制宜進(jìn)行決策，也就是說(shuō)地方在執(zhí)行中央決策時(shí)可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定落實(shí)措施，以增強(qiáng)貫徹落實(shí)的針對(duì)性實(shí)效性。但是，現(xiàn)實(shí)中，也確實(shí)存在一種現(xiàn)象，就是中央政策是執(zhí)行了，但是因?yàn)椴煌胤骄哂胁煌膶?shí)際情況，具體的政策執(zhí)行方案不同，執(zhí)行效果也不同。有些地方通過(guò)將中央政策與地方實(shí)際情況的創(chuàng)造性結(jié)合，只花費(fèi)很少資源就達(dá)到了中央政策目標(biāo);有些地方則是過(guò)于強(qiáng)調(diào)地方實(shí)際情況的特殊性，在執(zhí)行政策時(shí)打折扣、搞變通，導(dǎo)致“政策不出中南?！?，地方的特殊性威脅到了中央權(quán)威的統(tǒng)一性，地方主義傾向越來(lái)越嚴(yán)重。

由于不同地方的實(shí)際情況不同，必然造成自上而下的中央政策在地方的執(zhí)行方案和執(zhí)行效果不同，而中央又很難對(duì)地方執(zhí)行政策情況進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的考核，最終導(dǎo)致一些地方大搞“上有政策、下有對(duì)策”，不是為了結(jié)合地方實(shí)際以更好地落實(shí)中央決策，而是以地方情況的特殊性為借口來(lái)應(yīng)付甚至抵制中央決策，造成地方主義泛濫。給地方放權(quán)，調(diào)動(dòng)地方積極性是必要的，但是如果對(duì)地方積極性的強(qiáng)調(diào)威脅到了中央權(quán)力的統(tǒng)一性，這樣的地方積極性顯然是不可持續(xù)的，也是不可能被允許的。也正是從這個(gè)意義上講，地方政府應(yīng)當(dāng)“不唯上，不唯書(shū)，只唯實(shí)”，但絕不能借“唯實(shí)”來(lái)強(qiáng)化地方利益，甚至借“唯實(shí)”來(lái)實(shí)現(xiàn)地方官員個(gè)人利益最大化，而是要將“唯實(shí)”的落腳點(diǎn)真正放到最大限度地為當(dāng)?shù)厝嗣穹?wù)和推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上來(lái)。

改革開(kāi)放以來(lái)尤其是1994年實(shí)行分稅制以來(lái)，中央給了地方較大的自主權(quán)，地方的積極性被調(diào)動(dòng)起來(lái)，在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的積極性都大大提高，地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也因此更具活力和創(chuàng)造性。在這樣的放權(quán)條件下，一些地方利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)和發(fā)展機(jī)遇，在較短時(shí)期內(nèi)即獲得了地方經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，但是也進(jìn)一步加劇了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域差異。此外，地方自主權(quán)的增加，不僅調(diào)動(dòng)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、進(jìn)行建設(shè)的積極性，也被一些地方用來(lái)搞政績(jī)工程，甚至用來(lái)謀取私利。地方政府積極性的膨脹，一方面使整個(gè)社會(huì)充滿活力;另一方面也導(dǎo)致亂象叢生。

譬如，在地方治理尤其是“三農(nóng)”工作方面，實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，中央對(duì)地方的限制相對(duì)較少，地方具有很大的自主權(quán)?？h一級(jí)工作主要有兩項(xiàng)：一項(xiàng)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，另一項(xiàng)是完成基本任務(wù)。當(dāng)時(shí)一票否決的基本任務(wù)比較少，主要有兩項(xiàng)任務(wù)，一項(xiàng)是收取農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”，另一項(xiàng)是開(kāi)展計(jì)劃生育工作。計(jì)劃生育是國(guó)策，不能完成計(jì)生任務(wù)就可能被一票否決問(wèn)責(zé)。收取農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”則是維持地方政府運(yùn)轉(zhuǎn)的基本條件，一旦無(wú)法及時(shí)收取稅費(fèi)，不僅政府難以運(yùn)轉(zhuǎn)，而且工作人員工資也發(fā)不出來(lái)。為了完成任務(wù)，地方政府往往采取相對(duì)激烈的手段，由此引發(fā)的“三農(nóng)”問(wèn)題一度成為黨和政府工作的“重中之重”，直到2006年徹底取消農(nóng)業(yè)稅之后才有所改善。

某種意義上說(shuō)，改革開(kāi)放以后，中央與地方的關(guān)系中形成了一種發(fā)包制關(guān)系，中央對(duì)地方的要求主要有兩個(gè)方面：一是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，二是不出問(wèn)題，對(duì)于縣級(jí)政權(quán)來(lái)講，地方官員不能完成這兩項(xiàng)要求，其工作就可能被上級(jí)一票否決，而發(fā)展經(jīng)濟(jì)成績(jī)特別顯著的則有可能獲得升遷[2]。

由于一票否決的任務(wù)較少且主要考核經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，使得地方治理存在兩個(gè)十分顯著的特征：第一，地方積極性很高，尤其在發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面，地方政府各顯神通，加速了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也進(jìn)一步拉大了中國(guó)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距。第二，地方治理中存在諸多亂象，亂作為現(xiàn)象很普遍，地方主義傾向嚴(yán)重，片面追求政績(jī)，以權(quán)謀私現(xiàn)象突出，也由此造成了尖銳的干群矛盾，一些地方甚至出現(xiàn)了明顯的地方主義傾向，導(dǎo)致中央權(quán)威受到影響。正因如此，黨的十八大以后，中央對(duì)地方開(kāi)始收權(quán)，地方自主權(quán)相對(duì)減少，維護(hù)黨中央權(quán)威的要求則極大地加強(qiáng)了。

三、黨的十八大以來(lái)

縣級(jí)治理面臨的全新挑戰(zhàn)

黨的十八大以后，中央全面加強(qiáng)了對(duì)地方的管理，央地關(guān)系發(fā)生了顯著變化，縣級(jí)治理面臨諸多全新挑戰(zhàn)。

（一）“八項(xiàng)規(guī)定”和“打虎拍蠅”成為常態(tài)

黨的十八大以來(lái)，中央制定了“八項(xiàng)規(guī)定”并嚴(yán)格執(zhí)行，極大地扭轉(zhuǎn)了一個(gè)時(shí)期以來(lái)的黨風(fēng)政風(fēng)，改善了黨群干群關(guān)系，減少了權(quán)力的任性使用?！鞍隧?xiàng)規(guī)定”的嚴(yán)格執(zhí)行，提高了中央權(quán)威，強(qiáng)化了中央直接監(jiān)督約束地方和各級(jí)干部的力度，從而使中央可以從日常生活方面介入對(duì)地方和基層干部的治理。更重要的是，黨的十八大以來(lái)，中央持續(xù)對(duì)一個(gè)時(shí)期以來(lái)黨內(nèi)存在的貪污腐敗現(xiàn)象進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，強(qiáng)力反腐，“打虎拍蠅”，維持高壓態(tài)勢(shì)，構(gòu)建了領(lǐng)導(dǎo)干部不敢腐不能腐不想腐的制度體系。因此，地方官員在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)時(shí)設(shè)租尋租、大搞權(quán)錢(qián)交易的情況極大地減少了。與此同時(shí)，“八項(xiàng)規(guī)定”“打虎拍蠅”提高了紀(jì)委的地位，增強(qiáng)了紀(jì)委的權(quán)力，紀(jì)檢下鄉(xiāng)成為常態(tài)，通過(guò)紀(jì)委來(lái)督辦工作具有極強(qiáng)的動(dòng)員性。

（二）技術(shù)治理趨勢(shì)下的危與機(jī)

黨的十八大以來(lái)，中央明顯加大了技術(shù)治理要求，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用多種治理技術(shù)如網(wǎng)格化、市長(zhǎng)熱線、大數(shù)據(jù)比對(duì)、第三方評(píng)估、辦事留痕等。中央對(duì)地方的工作不僅設(shè)定了目標(biāo)，而且設(shè)定了程序和工作規(guī)范，對(duì)工作過(guò)程進(jìn)行全程監(jiān)控，以防止地方治理出現(xiàn)偏差。其中比較典型的就是精準(zhǔn)扶貧工作。中央不僅對(duì)精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)進(jìn)行了規(guī)定，而且對(duì)精準(zhǔn)扶貧整個(gè)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)控，對(duì)所有地方扶貧信息進(jìn)行全程統(tǒng)計(jì)，對(duì)最終扶貧效果進(jìn)行第三方評(píng)估。

隨著信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)體系的不斷發(fā)展成熟，我國(guó)社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入了以大數(shù)據(jù)、智能化為特點(diǎn)的數(shù)字化時(shí)代，強(qiáng)調(diào)技術(shù)治理是科技支撐在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮重要作用的現(xiàn)實(shí)要求，對(duì)于提升國(guó)家治理效能有重要意義。但是，需要注意的是，在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，需要規(guī)避技術(shù)治理存在的局限性。技術(shù)治理很重要的一點(diǎn)就是標(biāo)準(zhǔn)化和指標(biāo)化，只有標(biāo)準(zhǔn)化才可以指標(biāo)化。但是，在標(biāo)準(zhǔn)化方面，由于全國(guó)不同地區(qū)的情況差異很大，且不同事情的適用標(biāo)準(zhǔn)也不同，因此，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化的過(guò)度強(qiáng)調(diào)就可能會(huì)導(dǎo)致各種不匹配，尤其是自上而下的行政要求通過(guò)指標(biāo)下達(dá)以后，指標(biāo)與不同地區(qū)的實(shí)際情況可能相去甚遠(yuǎn)，對(duì)地方因地制宜發(fā)展經(jīng)濟(jì)提出了挑戰(zhàn)，造成了壓力。

技術(shù)治理一般強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)性，譬如，精準(zhǔn)扶貧以及當(dāng)前經(jīng)常強(qiáng)調(diào)的精準(zhǔn)治理，一些人員甚至將精準(zhǔn)治理等同于基層治理現(xiàn)代化。但是在實(shí)踐中，精準(zhǔn)治理往往會(huì)面對(duì)兩個(gè)難以克服的難題：一是我國(guó)不同地區(qū)的情況復(fù)雜，尤其是基層情況更為復(fù)雜，精準(zhǔn)施策的難度很大。比如，各地農(nóng)民的收入就很難精準(zhǔn)計(jì)算，因此，精準(zhǔn)扶貧中雖然有國(guó)家確定的貧困線，實(shí)踐中還有社區(qū)瞄準(zhǔn)以及“兩不愁三保障”這樣的外在標(biāo)準(zhǔn)。再比如，村干部的工作考核也很難標(biāo)準(zhǔn)化，因?yàn)檗r(nóng)村工作往往是季節(jié)性的，不同季節(jié)的工作強(qiáng)度有很大不同。而且不同地區(qū)村莊工作的內(nèi)容也差異極大，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的村莊由于實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化，村干部職業(yè)化也就理所當(dāng)然，而中西部地區(qū)那些以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主的村莊，隨著大量農(nóng)民進(jìn)城，村莊事務(wù)非常有限，坐班的村干部可能一周都接待不了一位群眾來(lái)辦事，對(duì)其工作的考核很難與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的村干部一起實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化?？梢哉f(shuō)，對(duì)于中國(guó)這樣的大國(guó)而言，不同地區(qū)尤其是不同地區(qū)農(nóng)村的基層情況千差萬(wàn)別，難以進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，也就難以進(jìn)行精準(zhǔn)治理，當(dāng)然也就難以進(jìn)行指標(biāo)化的考核。二是當(dāng)前中國(guó)正處于百年未有之大變局，全國(guó)不同地區(qū)農(nóng)村變動(dòng)的速度與方向有很大差異，用一套標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)來(lái)進(jìn)行精準(zhǔn)治理，這樣的標(biāo)準(zhǔn)化很容易導(dǎo)致僵化，依賴(lài)靜態(tài)條件的精準(zhǔn)治理無(wú)法應(yīng)對(duì)復(fù)雜且快速變動(dòng)的地方和基層實(shí)踐。因此，實(shí)踐中的精準(zhǔn)治理就往往變成僵化要求，與鮮活且快速變動(dòng)的實(shí)踐不匹配。自上而下的強(qiáng)有力的精準(zhǔn)要求往往導(dǎo)致地方削足適履，結(jié)果不是提高了地方治理能力，而是削弱了地方治理能力。

此外，因?yàn)閺?qiáng)調(diào)精準(zhǔn)化和指標(biāo)化，上級(jí)不同部門(mén)提出的不同要求、配備的不同資源，到了地方和基層就很可能不適合當(dāng)?shù)厍闆r，更糟糕的是，不同部門(mén)的目標(biāo)還有可能相互沖突，導(dǎo)致資源重復(fù)投入，這個(gè)時(shí)候尤其需要地方有自主權(quán)協(xié)調(diào)資源配備和目標(biāo)達(dá)成。

（三）嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)形勢(shì)下地方治理?yè)?dān)當(dāng)作為的動(dòng)力不足

黨的十八大以來(lái)，中央加大了對(duì)地方監(jiān)管的力度，尤其是加大了問(wèn)責(zé)的力度，凡事都要有人負(fù)責(zé)，也要有人擔(dān)責(zé)。不能勝任工作，或工作中出了事故，都要追責(zé)。客觀而言，通過(guò)用好問(wèn)責(zé)這一利器倒逼地方政府把管黨治黨責(zé)任落到實(shí)處，能夠有力推動(dòng)管黨治黨從寬松軟走向嚴(yán)緊硬。但是，一個(gè)值得注意的現(xiàn)象是，在越來(lái)越強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)治理、技術(shù)治理的情況下，上級(jí)對(duì)下級(jí)追責(zé)，要求下級(jí)干事創(chuàng)業(yè)必須行之有據(jù)，要求符合上級(jí)文件規(guī)定和領(lǐng)導(dǎo)指示，致使一些地方的領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生了不愿擔(dān)當(dāng)?shù)奈冯y情緒，凡是沒(méi)有文件依據(jù)和領(lǐng)導(dǎo)指示的事情，就不敢辦不去辦。做任何事情，往往不是先考慮如何將事情做好，而是先琢磨如何避責(zé)，以及如何應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查和問(wèn)責(zé)，導(dǎo)致辦事留痕等形式主義蔓延。

在問(wèn)責(zé)泛化和大量基層事務(wù)政治化的情況下，地方治理和基層治理還存在通過(guò)各種形式來(lái)應(yīng)付上級(jí)檢查、只“唯上”而不“唯實(shí)”的現(xiàn)象。發(fā)生任何事情，一些地方官員首先想到的不是如何解決問(wèn)題而是如何讓自己免責(zé)。例如，2020年春節(jié)期間抗擊新冠肺炎疫情，全國(guó)進(jìn)行抗疫總動(dòng)員，一些地方卻存在“表格抗疫”“作秀留痕”等嚴(yán)重的形式主義，基層單位每天被多個(gè)上級(jí)部門(mén)催報(bào)填表。本來(lái)是同一件事，為什么會(huì)有多方催要表格呢？除了應(yīng)急時(shí)期地方治理的無(wú)序以外，很重要的原因就是各個(gè)部門(mén)需要通過(guò)讓基層填表來(lái)證明本部門(mén)確實(shí)積極投入到防疫工作中了，不然，上級(jí)追責(zé)下來(lái)就無(wú)法應(yīng)對(duì)[3]。為了應(yīng)付檢查和應(yīng)對(duì)上級(jí)追責(zé)，地方和基層耗費(fèi)大量精力做了很多“虛功”，常常無(wú)心也沒(méi)有精力去真正地干事創(chuàng)業(yè)。

當(dāng)?shù)胤街卫砗突鶎又卫韺⒅饕τ糜趹?yīng)付上級(jí)檢查和防止被問(wèn)責(zé)時(shí)，基層治理就必然成為形式主義的重災(zāi)區(qū)，也必然因此效率低下。盡管很多地方干部看起來(lái)都處于“5+2”“白+黑”的忙碌工作狀態(tài)，但是大都陷于空轉(zhuǎn)，并沒(méi)有真正提高基層治理效率，反而空耗了行政資源。這些問(wèn)題的存在，給問(wèn)責(zé)工作帶來(lái)了一定的負(fù)面影響，不僅違背了問(wèn)責(zé)的初衷，也損害了問(wèn)責(zé)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

因此，在失責(zé)必問(wèn)、問(wèn)責(zé)必嚴(yán)成為常態(tài)的當(dāng)下，地方更應(yīng)考慮的是，如何在強(qiáng)調(diào)問(wèn)責(zé)、強(qiáng)調(diào)政治化、強(qiáng)調(diào)過(guò)程、強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)的同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化擔(dān)當(dāng)精神，更好地因地制宜、履職盡責(zé)。

（四）中心工作普遍化下的地方治理壓力

中心工作、運(yùn)動(dòng)治理一向是我黨的重要工作方法，在一個(gè)時(shí)期集中主要行政資源解決一個(gè)方面的問(wèn)題，這樣一種高度動(dòng)員的體制，使中國(guó)可以完成一般國(guó)家?guī)缀蹼y以想象的治理任務(wù)[4]。

黨的十八大以來(lái)，中央開(kāi)始全面提高對(duì)地方治理的要求，從以前的單項(xiàng)重點(diǎn)工作轉(zhuǎn)向了重點(diǎn)工作和中心工作的常規(guī)化。此外，幾乎所有中央部委的工作都變成了具有一票否決性質(zhì)的要求，且這些部委為了更好地推進(jìn)自身工作，往往會(huì)將大量的部委工作要求通過(guò)“兩辦”通知來(lái)下發(fā)。在強(qiáng)化問(wèn)責(zé)、追責(zé)和政治任務(wù)的情況下，中央部委工作尤其是通過(guò)“兩辦”通知下發(fā)的文件要求成為地方必須認(rèn)真完成的任務(wù)。

因?yàn)閺?qiáng)調(diào)追責(zé)，紀(jì)委在國(guó)家權(quán)力序列中的重要性大為提升。此外，一些過(guò)去較為邊緣的部委也變得更為重要，如國(guó)務(wù)院扶貧辦、生態(tài)環(huán)境部（過(guò)去的“環(huán)境保護(hù)部”）、國(guó)家信訪局、自然資源部（過(guò)去的“國(guó)土資源部”）、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部（過(guò)去的“農(nóng)業(yè)部”）等。這些部委將部門(mén)工作轉(zhuǎn)為自上而下一票否決的政治任務(wù)，地方政府必須舉全縣（市、區(qū)）之力來(lái)完成。在幾乎所有中央部委都可以將其工作中心化、政治化的情況下，地方政府就要在幾乎每個(gè)職能部門(mén)設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組，導(dǎo)致每個(gè)職能部門(mén)都成了協(xié)調(diào)全縣（市、區(qū)）資源的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，都需要協(xié)調(diào)其他部門(mén)來(lái)配合本部門(mén)的工作。這樣一來(lái)，地方治理就勢(shì)必缺乏重點(diǎn)，遑論積極主動(dòng)、因地制宜地進(jìn)行地方治理創(chuàng)新和干事創(chuàng)業(yè)。這種中心工作的普遍化現(xiàn)象，給地方治理造成了較大壓力。

（五）當(dāng)前地方治理中存在的普遍問(wèn)題

黨的十八大以來(lái)，中央加強(qiáng)了對(duì)地方的管理，改變了“政策不出中南?！钡睦Ь?，通過(guò)一系列強(qiáng)有力舉措推動(dòng)全黨真正做到了令行禁止，提高了黨中央權(quán)威，克服了地方亂政的積弊，從根本上扭轉(zhuǎn)了干部貪污腐敗的局面，極大地密切了干群關(guān)系、黨群關(guān)系。

但是，當(dāng)前地方治理中也存在一些問(wèn)題，主要是一些地方因中央加強(qiáng)了監(jiān)管，就喪失了積極性、主動(dòng)性，做工作主要是聽(tīng)從上級(jí)安排，完成上級(jí)任務(wù)，應(yīng)付上級(jí)檢查，防止上級(jí)追責(zé)，導(dǎo)致地方在機(jī)械執(zhí)行上級(jí)任務(wù)時(shí)產(chǎn)生了相互矛盾、相互抵消的治理效果，而不是對(duì)上級(jí)要求進(jìn)行創(chuàng)造性的執(zhí)行。具體而言，當(dāng)前地方治理中存在的問(wèn)題有以下幾點(diǎn)：

第一，上級(jí)安排的中心任務(wù)太多，導(dǎo)致地方政府疲于奔命，難以應(yīng)付，只能以機(jī)械完成任務(wù)為目標(biāo)，很難創(chuàng)造性地完成任務(wù)，更沒(méi)有余力考慮是否適合當(dāng)?shù)貙?shí)際的問(wèn)題。

第二，對(duì)于上級(jí)安排的任務(wù)，一些地方政府沒(méi)有積極性，消極應(yīng)付成為常態(tài)。不作為和形式主義成為一些地方治理的積弊。

第三，上級(jí)要求太嚴(yán)太細(xì)太具體，不僅設(shè)定了目標(biāo)，而且規(guī)范了過(guò)程，地方政府機(jī)械執(zhí)行，即使不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，也只能勉為其難去做，工作效果大打折扣。

第四，上級(jí)不同部門(mén)都以中心工作為由來(lái)要求地方政府，不同工作目標(biāo)之間可能相互沖突、相互抵消，譬如生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間、城市發(fā)展與鄉(xiāng)村振興之間、普惠政策與示范點(diǎn)建設(shè)之間都可能存在沖突，都需要地方政府進(jìn)行統(tǒng)籌，因此，地方政府必須要有主體性和決策權(quán)，才有能力統(tǒng)籌不同部委下達(dá)的任務(wù)。

第五，上級(jí)要求的中心工作太多，過(guò)度消耗了地方政府和基層組織的行政資源與財(cái)政資源，導(dǎo)致地方政府領(lǐng)導(dǎo)在決策方面存在疲于應(yīng)付現(xiàn)象，缺少深思熟慮的戰(zhàn)略決策，也沒(méi)有真正的實(shí)踐創(chuàng)新。出現(xiàn)緊急情況就驚慌失措，只會(huì)等著上級(jí)指示，因此錯(cuò)過(guò)了解決問(wèn)題的最佳時(shí)機(jī)。

第六，一些地方政府眼光向上，對(duì)地方實(shí)際情況越來(lái)越不敏感，既無(wú)興趣又無(wú)資源解決地方實(shí)際問(wèn)題，造成地方政府作風(fēng)漂浮，地方治理能力下降。地方政府過(guò)去動(dòng)員群眾、依靠群眾的優(yōu)良傳統(tǒng)，如今變成了簡(jiǎn)單地為群眾服務(wù)而不管這些服務(wù)是否符合群眾需要，導(dǎo)致一些地方和基層設(shè)立的黨群服務(wù)中心往往不是聯(lián)系了群眾，而是疏遠(yuǎn)了群眾。

第七，在嚴(yán)厲追責(zé)體制下，地方政府不敢承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)，出了問(wèn)題就想方設(shè)法捂蓋子，一旦捂不住就會(huì)出更大問(wèn)題?，F(xiàn)代社會(huì)是有風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)，存在風(fēng)險(xiǎn)是正常的，要避免所有風(fēng)險(xiǎn)反而可能造成更大風(fēng)險(xiǎn)。有時(shí)候，一些風(fēng)險(xiǎn)控制好了還可能成為社會(huì)安全閥，因此，對(duì)地方政府而言，一定程度的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)是可以接受的，如果一味強(qiáng)調(diào)保證絕對(duì)安全，那么這個(gè)安全最終會(huì)導(dǎo)致絕對(duì)不安全。

第八，上級(jí)以精準(zhǔn)為要求、以追責(zé)為手段、以各種中心工作為途徑對(duì)地方政府和基層組織的塑造，造成基層地方治理喪失主體性，從而使地方政府和基層組織既無(wú)法及時(shí)回應(yīng)實(shí)踐中的問(wèn)題，又無(wú)法應(yīng)對(duì)正在快速變動(dòng)的社會(huì)。以靜無(wú)法制動(dòng)，就會(huì)越來(lái)越被動(dòng)。

四、既要政令暢通，又要因地制宜：

縣級(jí)治理的辯證法

黨的十八大以來(lái)，中央與地方的關(guān)系有了巨大改變，由之前的“政策不出中南?！钡疆?dāng)前的政令暢通，是國(guó)家治理的進(jìn)步。同時(shí)，又因?yàn)槲覈?guó)體量巨大，不同地方的情況復(fù)雜多變，在加強(qiáng)對(duì)地方管控的同時(shí)，也在一定程度上造成了地方積極性的弱化，缺少因地制宜的作為空間，從這個(gè)意義上講，如何進(jìn)一步完善中央與地方的關(guān)系，調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性，仍是我國(guó)國(guó)家治理中的重要課題。

實(shí)際上，在新中國(guó)歷史上長(zhǎng)期存在的一個(gè)治理難題就是“一放就亂、一收就死”。對(duì)地方放權(quán)太多，容易導(dǎo)致“上有政策、下有對(duì)策”“政策不出中南?！?，地方雖然有積極性，但也有各種亂作為，造成了很多混亂現(xiàn)象，甚至威脅到了國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)一性。而對(duì)地方收權(quán)太過(guò)，盡管能夠改變地方亂作為的混亂局面，也容易導(dǎo)致地方政府不擔(dān)當(dāng)不作為的問(wèn)題。沒(méi)有地方政府積極主動(dòng)將中央政策與地方實(shí)際相結(jié)合進(jìn)行決策的擔(dān)當(dāng)和作為，就很難治理好中國(guó)這么大的國(guó)家，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就很難實(shí)現(xiàn)。

從這個(gè)意義上講，當(dāng)前中央與地方的關(guān)系應(yīng)當(dāng)探索收放結(jié)合的良性循環(huán)，進(jìn)入新一輪放權(quán)，從“一收就死、一放就亂”，到“一死就放、一亂就收”，在確保中央權(quán)威的同時(shí)，逐步改變對(duì)地方管得過(guò)細(xì)過(guò)死的情況，給地方政府以一定的決策自主權(quán)以及較大的統(tǒng)籌權(quán)，這是當(dāng)前一個(gè)時(shí)期推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。

正如毛澤東所言，“中國(guó)這樣的大國(guó)，有中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性要好得多”，這一認(rèn)識(shí)很重要。那么，如何同時(shí)調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性？普遍的認(rèn)識(shí)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)有一種好的體制可以同時(shí)調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，從而徹底解決“一放就亂、一收就死”的體制弊病。但是，實(shí)踐中很難找到這樣一種一勞永逸解決問(wèn)題的辦法，因?yàn)閷?shí)踐本身在不斷變化，我們需要具體問(wèn)題具體分析，依據(jù)實(shí)踐情況來(lái)及時(shí)調(diào)整央地關(guān)系，大致的邏輯就是前面所述的“一死就放、一亂就收”，在收放結(jié)合之間做好文章，收放時(shí)機(jī)則由中央來(lái)判斷，這個(gè)收放時(shí)機(jī)的準(zhǔn)確把握實(shí)際就是國(guó)家治理的藝術(shù)，需要綜合權(quán)衡實(shí)踐來(lái)決定收放的時(shí)點(diǎn)。表面上看，每一輪收放之間是一種簡(jiǎn)單的循環(huán)，實(shí)際上每一輪循環(huán)都結(jié)合了實(shí)踐本身的進(jìn)展與需要，每一輪循環(huán)都不只是在簡(jiǎn)單的重復(fù)，而是適應(yīng)新形勢(shì)的改變與創(chuàng)新，是推動(dòng)新形勢(shì)下的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)變之策。調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性是目標(biāo)，是動(dòng)態(tài)達(dá)成的，不可能有一種體制可以只有利而無(wú)弊，也不可能有一種抽象的絕對(duì)的好體制。好的體制總是相對(duì)的，總是在實(shí)踐中才存在的。具體來(lái)看，中華人民共和國(guó)成立以來(lái)中央與地方的關(guān)系，盡管也存在一些問(wèn)題，但是遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于蘇聯(lián)僵化的體制，而且一直有力地支撐了中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的偉大事業(yè)。

五、結(jié)? 語(yǔ)

縣級(jí)治理是國(guó)家治理的關(guān)鍵與基礎(chǔ)，又是中央與地方兩個(gè)積極性的重要支撐?？h級(jí)政權(quán)的重要性在于其作為一級(jí)政權(quán)的完備性，縣級(jí)政權(quán)本身具有一定的自主性，具有較強(qiáng)的統(tǒng)籌能力，若能因地制宜將上級(jí)決策與地方實(shí)際結(jié)合起來(lái)，就能極大地提高國(guó)家治理效能。既調(diào)動(dòng)縣級(jí)治理的積極性、主動(dòng)性，又防止縣級(jí)政權(quán)借口地方情況特殊亂作為，是當(dāng)前一個(gè)時(shí)期國(guó)家治理的重要任務(wù)。

對(duì)于地方治理，應(yīng)掌握兩個(gè)大的原則：一是中央必須給予地方有作為、能作為的空間，讓地方擁有因地制宜的權(quán)力和能力，從而真正調(diào)動(dòng)起地方治理的積極性、主動(dòng)性。二是必須對(duì)地方如何作為進(jìn)行有效引導(dǎo)，地方作為應(yīng)當(dāng)是干事創(chuàng)業(yè)、是進(jìn)行地方建設(shè)、是為地方百姓造福，而不是追求短期政績(jī)，更非勞民傷財(cái)亂作為。這兩個(gè)原則在中央與地方權(quán)力收放循環(huán)的不同時(shí)期都應(yīng)當(dāng)高度重視。

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County Governance from the Perspective of the Relationship between Central and Local Government

HE Xue-feng

（School of Social Sciences，Wuhan University，Wuhan 430072，China）

Abstract：The orderly governance of counties and counties is the premise of nationnal stability. County-level governance is the key and foundation of national governance，and is also an important support for the enthusiasm of the central and local governments. In China，such a country with a large population，vast territory and complex situation，if the enthusiasm of county-level governance can be fully mobilized and measures taken according to local conditions，national governance will be greatly effective;if county-level governance lacks enthusiasm，national governance will easily fall into idleness. In the current period，the biggest problem of county-level governance is that the emphasis on indexation and various top-down central tasks cut the integrity of county-level governance. The county-level regime is not only difficult to co-ordinate resources，but its functions are restricted by line tasks. Therefore，county-level governance is difficult to adapt to local conditions and lacks initiative，which affects the effectiveness of national governance. Therefore，according to the practical situation，adjusting the relationship between the central government and the local government in a timely manner，and doing a good job in the combination of collection and release，not only mobilizing the enthusiasm and initiative of county-level governance，but also preventing the county-level regime from acting arbitrarily under the pretext of special local conditions，is an important topic of national governance in the current period.

Key Words：national governance;county-level governance;relationship between central and local government;central task

收稿日期： 2020-11-20

基金項(xiàng)目： 國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)課題“村莊治理現(xiàn)代化的區(qū)域差異研究（18ASH002）

作者簡(jiǎn)介： 賀雪峰，武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院院長(zhǎng)，中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心主任，主要研究方向?yàn)猷l(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村社會(huì)學(xué)、政治社會(huì)學(xué)。