王郁菲 姚奕

摘要：突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，應急預案發(fā)揮著最為核心的作用。研究以新冠肺炎疫情為例，探究突發(fā)公共衛(wèi)生事件中應急預案的有效性不足問題，包括程序上的專業(yè)性缺乏，針對性不強，操作性差和主體協(xié)調(diào)效能低。研究將國內(nèi)外應急預案進行對比，認為應在應急預案評審指南，應急能力評估，應急演習指南和捋順各主體關系等方面強化應急預案有效性，推動應急預案體系創(chuàng)新發(fā)展。

關鍵詞：突發(fā)公共衛(wèi)生事件;新冠肺炎疫情;應急預案;有效性

2019年12月中國湖北爆發(fā)了新冠肺炎疫情。新型肺炎疫情是我國自非典以后面臨的最大的一次公共衛(wèi)生事件，其傳播速度快、感染范圍廣，使得世界各地公共衛(wèi)生面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。在公共危機原有的突發(fā)性和緊急性、高度不確定性、影響具有社會性、非程序化決策四個維度的基礎上，進一步表現(xiàn)出突發(fā)公共衛(wèi)生事件的不明原因性、強大的物理破壞力和心理沖擊力、連續(xù)性等特征。[[參考文獻

[] 鎖箭，楊涵，向凱.我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理體系：現(xiàn)實、國際經(jīng)驗與未來構想[J].電子科技大學學報（社科版），2020，22（03）：17-29.]]衛(wèi)生部門未能重視疫情蔓延現(xiàn)象，現(xiàn)有的應急預案無法對新的病毒衛(wèi)生事件做出指導性影響，地方缺乏強有力的組織和領導對突發(fā)事件做出高瞻遠矚的指揮和應對措施，行動力轉(zhuǎn)化不足，甚至出現(xiàn)瞞報謊報等行為，滯后防治的時間和效能。應急預案沒有很好地滲透，導致公眾意識淡薄，無法從基層開始快速應對公共衛(wèi)生突發(fā)事件。

一、應急預案有效性研究意義

公共衛(wèi)生安全是政府與民眾都十分關心的重要社會問題，公共衛(wèi)生事件在世界全球化背景下，成為世界各國的威脅。非典以來我國各級政府開始建立突發(fā)公共事件應急預案體系并逐漸完善，本應在新冠肺炎疫情的防范上更加從容。實際上，我國建立的應急管理體系還存在薄弱環(huán)節(jié)，疫情從武漢迅速擴散至全國，釀成全國性重大公共衛(wèi)生事件，對我國的經(jīng)濟等各方面的影響難以彌補，深入探討此次疫情中暴露出的問題，解決預案的缺漏之處是必要的。因此，研究加強和提升重大疫情應急預案有效性，對完善我國應急管理體系，提升我國面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處置能力有著關鍵性借鑒意義。

二、國內(nèi)現(xiàn)有的應急預案體系有效性不足分析

目前，我國應急預案體系的框架已經(jīng)初步建設完成，但仍然暴露出許多問題。相關部門及人員在應急時缺少應對突發(fā)事件的思想和物資準備，且應急技術水平較低，突發(fā)事件責任劃分不清，反映出應急預案存在不足之處，甚至有些地方的應急預案徒有虛名，這充分說明我國應急預案建設還存在相當?shù)奶嵘透母锟臻g。

①應急預案的編制與演練程序缺乏專業(yè)性。部分部門對于預案編制的重要性認識不足，忽視預案編制的重要性。另外，預案編制的能力不足，設定特定場景與現(xiàn)實差異大，在對流程預先進行設計和修時，人力分配、應急資源、處置措施等問題處理不當。預案編制需要專業(yè)性極高的編制團隊和部門協(xié)同參與以達到理論與實際的深度融合，而實際操作中，預案的編制特別是基層應急預案編制往往缺少專業(yè)人員的長期考察和指導，預案缺乏科學性。

②現(xiàn)有的應急預案多數(shù)內(nèi)容針對性不強。大部分應急預案沒有對癥具體的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，或?qū)我煌话l(fā)公共衛(wèi)生事件延伸出的問題或者情況考慮不周，串聯(lián)能力不足。一旦復合型突發(fā)公共事件發(fā)生，相關聯(lián)的多個應急預案同時啟動后，這些應急預案在指揮應急工作時就很容易暴露出不協(xié)調(diào)導致現(xiàn)有應急預案在內(nèi)容和完善度和靈活度方面存在較大的缺陷[[[] 耿薇. 國家應急預案在我國災害救援中的實施問題研究[D].東北大學，2010.]]。

③應急預案的實操性弱。應急預案在編制過程中缺乏統(tǒng)一指揮、缺乏溝通聯(lián)系，使應急實際操作過程中各部門各層級之間出現(xiàn)配合不暢、效率低下、資源浪費等多種情況。現(xiàn)有應急預案未預估突發(fā)公共衛(wèi)生事件中潛在的重大危險，難以做出對系統(tǒng)準確的描述和針對性的流程操作和應對策略，再加上實際操作經(jīng)驗不足，地區(qū)差異性大，降低了應急預案的可操作性。

④現(xiàn)有應急預案體系中主體協(xié)調(diào)效能低。突發(fā)公共衛(wèi)生事件量化操作難，量度的模糊性造成社會突發(fā)衛(wèi)生事件的因素不確定，導致難以獲得關于實際結果的精準數(shù)據(jù)和實時情況，不能處理應急組織的緊急和錯綜的信息。應急預案的系統(tǒng)歸類劃分不明，預案和實操中的矛盾與交叉現(xiàn)象嚴重，預案與預案之間沒有形成系統(tǒng)方案，未能考慮到預案之間的銜接與協(xié)調(diào)關系。

四、國內(nèi)外應急預案對比分析

與國外主要發(fā)達國家相比，我國應急預案的實踐活動還存在諸多不夠完善的方面：在應急預案的評審指南方面，我國缺少綱領性、有宏觀意旨的指南;應急能力評估方面，我國對應急能力的評估方法的制定規(guī)則還未有明確界定;應急演習指南方面，我國缺少針對應急演習策劃與實施工作的指導性文件。[[[] 中國安全生產(chǎn)科學研究院赴美考察團.美國的應急管理體系（下）[J].勞動保護，2006（06）：88-90.]]美國等發(fā)達國家危機管理的研究起步較早，如今已經(jīng)建立起較為完備的應急預案體系。[2]西方發(fā)達國家經(jīng)過數(shù)十年的實踐和理論發(fā)展，基本形成了囊括戰(zhàn)略級、行動級、戰(zhàn)術級的應急預案體系，一般由中央政府、地方政府、社會組織及社區(qū)這些層面構成。我國制訂的《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》顯露出很多不合適的情況。借鑒國外思路，我國則要進一步理順各類應急預案的關系，梳理預案體系，充分發(fā)揮預案指導各項應急工作開展的作用，明確應急目標，找準關聯(lián)的應急核心能力，創(chuàng)新應急預案體系，關注社會各界和輿論等等對應急預案建設影響的必要性，并將其影響力和關鍵性歸入體系建設方案，提升應急預案體系的有效性和整體性。

中國礦業(yè)大學公共管理學院，江蘇 徐州 221116