朱紅

日本是一個國土面積狹小、人口密度高、土地資源匱乏的國家，隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，土地資源的稀缺性與國土空間有限性之間的矛盾日益突出，嚴(yán)峻的現(xiàn)實迫使日本較早地探索國土空間的宏觀調(diào)控與管理。19世紀(jì)末，日本從建立土地用途管制開始，不斷豐富和完善森林、海洋、草原等各類生態(tài)空間用途管制的類型、目標(biāo)、手段、方式等，逐步建立覆蓋全區(qū)域、全要素的國土空間用途管制體系，形成了以土地利用規(guī)劃為主，其他各域管制措施和手段密切配合的用途管制制度。

日本國土空間用途管制發(fā)展歷程

20世紀(jì)初，日本頒布了《都市計劃法》，將都市劃分為市街化促進(jìn)區(qū)域和市街化控制區(qū)域，并對居住專用地域、工業(yè)專用地域的建筑物標(biāo)準(zhǔn)、高度、用途、綠化率等做了系列規(guī)定。《森林法》對不同林種的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，提出構(gòu)建森林計劃體系，確立保安林制度，明確森林總產(chǎn)量的增長和生產(chǎn)率的提高是具體指標(biāo)。

近年來，日本提出海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略，將海洋空間開發(fā)作為國家生存優(yōu)先開拓的領(lǐng)域。21世紀(jì)以來，每隔五年頒布一部《日本海洋白皮書》，先后提出對海洋實施全面管理、成立海洋信息中心、制定海洋政策大綱和海洋基本法、加快海洋政策的實施等措施。

日本目前沒有專門的濕地保護(hù)法律，有關(guān)濕地保護(hù)分散在單項自然資源或特定區(qū)域保護(hù)立法中，如《鳥獸保護(hù)及狩獵法》《河川法》等。日本濕地眾多，為更好地保護(hù)濕地，近年來，日本成立了“濕地保全委員會”，擬制定一部專門保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)的“濕地保全法”。

《牧野法》規(guī)定通過采取適當(dāng)措施管理牧場并防止牧場退化，不得隨意轉(zhuǎn)讓割草放牧地所有權(quán)，對于草地面積達(dá)到30公頃以上的，州長指定了一個受保護(hù)的農(nóng)場，明確改善或保護(hù)的目標(biāo)和計劃。

日本國土空間用途管制框架體系

管制層級與職權(quán)劃分。日本的土地、水、礦產(chǎn)、森林、草原、海洋等國土空間管制主體主要集中在國土交通省和農(nóng)林水產(chǎn)省。在眾多自然資源中，日本把土地資源和水資源作為自然資源管理的主軸單獨(dú)提取出來。2001年，將國土廳、建設(shè)省、運(yùn)輸省、北海道管理局4個機(jī)構(gòu)合并，成立了國土交通省，實現(xiàn)了對自然資源開發(fā)、利用和保護(hù)實施集中統(tǒng)一管理。農(nóng)業(yè)用地（包括耕地）、林業(yè)資源的管理歸屬農(nóng)林水產(chǎn)省的農(nóng)業(yè)振興局。

日本國土空間用途管制分為上下三個層級，相關(guān)部門事權(quán)具有相對比較清晰的邊界和職能分工，根據(jù)日本內(nèi)閣令規(guī)定，國家層面，負(fù)責(zé)制定全國國土空間使用基本事項的國家計劃，委托國土交通省對全國國土空間使用的現(xiàn)狀和未來前景進(jìn)行調(diào)查，起草全國國土空間規(guī)劃草案，并充分征求農(nóng)林水產(chǎn)省、環(huán)境省、旅游局等部門的意見，并將意見充分反映在國家國土空間規(guī)劃草案中。都道府縣層面，以全國的國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，制定都道府縣區(qū)域內(nèi)的計劃，充分征求相關(guān)部門的意見和建議，并向國土交通大臣報告，得到審批后，向社會公布。市町村層面，制定市轄區(qū)內(nèi)國土空間開發(fā)利用的計劃，市政部門舉行聽證會等形式，充分征求社會公眾的意見，市議會通過后向社會公布。

規(guī)劃管控機(jī)制。一是總量指標(biāo)控制。根據(jù)《國土形成規(guī)劃法》，日本將國土利用規(guī)劃分為三級：國家土地利用計劃、都道府縣域國土使用計劃、市町村地區(qū)國土利用計劃。這三個層面的規(guī)劃運(yùn)用的都是邊界管理方法和總量指標(biāo)控制法，在城市邊界管理范圍內(nèi)，依據(jù)全國規(guī)劃，自上而下明確總量指標(biāo)，確保了國土利用規(guī)劃管控目標(biāo)逐級得到實施。

二是分區(qū)分級管控。日本又將土地利用規(guī)劃分為5個功能區(qū)域：都市地域、農(nóng)業(yè)地域、森林地域、自然公園地域、自然保全地域。在這5個功能分區(qū)的基礎(chǔ)上，實行分類分級細(xì)化分區(qū)的差異化管制政策，上一級規(guī)劃按照使用強(qiáng)度、農(nóng)田優(yōu)良度、產(chǎn)權(quán)差異、資源保護(hù)度等制定了指標(biāo)控制標(biāo)準(zhǔn)，并逐級分解到地方圈、都道府縣、市町村，結(jié)合“分區(qū)管制+許可+土地制度”等管制手段，自上而下共同對日本國土空間用途進(jìn)行差異化分區(qū)管制。

準(zhǔn)入審批與轉(zhuǎn)用許可機(jī)制。一是前置準(zhǔn)入審批。為使土地得到正確合理的利用，日本圍繞自然環(huán)境和農(nóng)林用地的保護(hù)、地方歷史特色的保護(hù)、治山治水等工作，進(jìn)行土地利用的審批或限制土地的利用。例如，《農(nóng)地法》規(guī)定“為取得飼養(yǎng)家畜的草料，可以提出申請，都道府縣知事根據(jù)省令規(guī)定，對與該申請有關(guān)的土地坡度、土性等自然條件、利用情況及其他必要事項進(jìn)行調(diào)查，并根據(jù)調(diào)查情況進(jìn)行審批”。

二是轉(zhuǎn)用許可審批。日本的轉(zhuǎn)用許可審批實行的是開發(fā)許可證制度，包括兩類：一類是以建筑為目的的土地區(qū)劃變更，一類是土地用途的變更。土地區(qū)劃的變更是指因新建道路等帶來的土地形狀的變化;土地用途的變更是指農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地等造成的土地用途重大變化。例如，《農(nóng)用地許可標(biāo)準(zhǔn)》中將農(nóng)地劃分為一、二、三類農(nóng)地，一類農(nóng)地原則上不允許轉(zhuǎn)用，三類農(nóng)地允許轉(zhuǎn)用，二類農(nóng)地是介于二者之間的。

激勵懲處機(jī)制。一是補(bǔ)償機(jī)制?！锻恋卣饔梅ā吩敿?xì)規(guī)定了“損失的賠償”，征用或使用土地時，對土地所有人以及關(guān)系人造成的損失，征用或使用人必須進(jìn)行賠償。賠償?shù)男问街饕袃深悾阂载泿刨r償為主，置換賠償為輔。

二是懲處機(jī)制?！秶晾糜媱澐ā妨P則規(guī)定“對違反第十四條第一款規(guī)定，不經(jīng)批準(zhǔn)簽訂土地買賣合同的人，處以三年以下徒刑和二百萬日元以下罰款”。例如，《土地區(qū)劃整理法》規(guī)定“對個人施行者、合作社的負(fù)責(zé)人、全體代表或職員，如因與職務(wù)有關(guān)而收受或者要求賄賂，處五年以下徒刑，對同時又有其他不法行為者，處七年以下徒刑”?！逗此|(zhì)污染防治法》罰則也對不同類型的違法行為進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，分別處以30萬日元以下至10萬日元以下的罰金。

借鑒與啟示

完善的法律制度體系是國土空間用途管制的基礎(chǔ)。完善的法律制度體系是編制國土空間規(guī)劃和實現(xiàn)用途管制的基本依據(jù)，包括縱向上不同層級的規(guī)劃有法可依，橫向上主干法律、專項法律和配套法律間的相互銜接。我國的國土空間用途管制也應(yīng)有強(qiáng)有力的法律制度文件作為支撐，完善相關(guān)主干法、專項法和配套法，賦予用途管制充分的法律效力。

統(tǒng)一協(xié)調(diào)的國土空間規(guī)劃體系是國土空間用途管制的依據(jù)。日本先后七次調(diào)整空間規(guī)劃，逐步形成了統(tǒng)籌全域空間格局的國土空間布局和區(qū)域主體功能。我國應(yīng)強(qiáng)化國土空間對各級專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，按照“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃要求，建立縱向一致、橫向銜接、區(qū)域有別的四級國土空間規(guī)劃體系，做好區(qū)域規(guī)劃間的相互銜接，并根據(jù)城鄉(xiāng)差別、區(qū)域特點(diǎn)進(jìn)行因地制宜。

差別化的自然生態(tài)空間用途管制體系是國土空間用途管制的核心。日本國土空間用途管制的核心是以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，統(tǒng)籌全域格局，明確分區(qū)分級。我國應(yīng)進(jìn)一步豐富多類型用途管制手段，實施總量指標(biāo)管理和區(qū)域目標(biāo)管制雙控，探索自然生態(tài)空間實現(xiàn)分層分級分類管理模式，并將好的經(jīng)驗上升為制度在全國推廣，針對用途管制中的“短板”，完善用途管制范圍。

國土空間基礎(chǔ)信息平臺是國土空間用途管制的保障。日本建立了專門的信息中心和空間監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，劃分了指標(biāo)體系，研發(fā)了五類生態(tài)空間的邊界模型。借鑒日本經(jīng)驗，加快國土空間信息化平臺建設(shè)，以自然資源“一網(wǎng)一圖一平臺”為基礎(chǔ)，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)開展各層級國土空間規(guī)劃和國土空間分區(qū)分級管制，研究城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)紅線劃定與調(diào)整、空間優(yōu)化和情景分析等智能模型。同時，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)加強(qiáng)用途管制監(jiān)管，完善各類生態(tài)空間用途管制的用地指標(biāo)，加強(qiáng)對使用者空間準(zhǔn)入前置條件的考核。日本的國土空間用途管制集中體現(xiàn)了“集約有序”的精神，“三維半”的立體國土空間規(guī)劃、廣域城市圈、產(chǎn)業(yè)布局，連地下空間開發(fā)利用都充分體現(xiàn)了前瞻性、戰(zhàn)略性的規(guī)劃設(shè)計，這些都值得我們研究與借鑒。（作者單位：自然資源部咨詢研究中心）