胡栩鋮

摘 要：濕地公園是將生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展相統(tǒng)一的產(chǎn)物，具有極高的生態(tài)和經(jīng)濟價值。目前我國濕地公園立法存在著缺少高位階立法、立法理念落后、基本制度不健全、法律責(zé)任不明確等一系列問題。在闡述我國濕地公園立法現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，通過對存在問題的展開分析，提出完善我國濕地公園立法的若干建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護;濕地公園;立法

中圖分類號：D922.6? ?文獻標(biāo)志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2021）02-0054-03

濕地公園具有濕地保護和利用、濕地科研探究、生態(tài)旅游開發(fā)等一系列重要功能，濕地公園的建設(shè)成為我國濕地保護的重要一環(huán)，由于其具有生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展的雙重價值，全國各地濕地公園建設(shè)陸續(xù)進行。截至2017年底，我國共建立濕地公園1 699處，其中國家濕地公園898處。雖然我國濕地公園的數(shù)量不斷增加，但是濕地公園保護立法還存在高位階立法空白、法律責(zé)任模糊等較大問題。在濕地公園數(shù)量日益增多和生態(tài)文明建設(shè)加速推進的背景下，我國濕地公園保護立法也亟須提高，加快完善濕地公園保護法律體系。

一、立法剖析：以我國濕地公園立法為例

（一）國家層級濕地公園立法現(xiàn)狀

我國國家層級濕地保護法律規(guī)范主要以部門規(guī)章為主，從我國國家層級立法現(xiàn)狀來看，我國對濕地公園的立法重視程度還有待提高。建設(shè)部城建司于2005年2月頒布的《國家城市濕地公園管理辦法（試行）》是我國第一部以濕地公園為主要內(nèi)容的立法。隨后，為了與《國家城市濕地公園管理辦法（試行）》配套實施，在2005年6月，建設(shè)部頒布了《城市濕地公園規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則（試行）》。從2005年起，作為濕地公園主管部門的建設(shè)部和國家林業(yè)局一共頒布與濕地公園相關(guān)的部門規(guī)范性文件共10件（目前已失效1件）。2017年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布《城市濕地公園管理辦法》（下文簡稱建設(shè)部《管理辦法》），同年，國家林業(yè)局修訂發(fā)布了《國家濕地公園管理辦法》（下文簡稱林業(yè)局《管理辦法》），2017年頒布的兩部管理辦法是現(xiàn)階段我國國家層級與濕地公園相關(guān)的最新法律規(guī)定。

國家層級的法律規(guī)范從宏觀角度出發(fā)保護濕地公園。建設(shè)部《管理辦法》主要規(guī)定濕地公園的規(guī)劃、建設(shè)和管理;林業(yè)局《管理辦法》規(guī)定濕地公園的設(shè)立、建設(shè)管理、撤銷以及禁止的行為。二者相互補充，形成了我國濕地公園保護的基本框架，對各濕地公園的建立以及地方的立法具有指導(dǎo)性作用。

（二）地方層級濕地公園立法現(xiàn)狀

1.地方性法規(guī)。截至2020年1月，現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)共6件，最早關(guān)于濕地公園保護的地方性立法是2011年9月杭州市人大發(fā)布的《杭州西溪國家濕地公園保護管理條例》。2019年6月貴陽市人大發(fā)布的《貴陽市濕地公園保護管理規(guī)定》和2019年4月鐵嶺市人大發(fā)布的《鐵嶺蓮花湖國家濕地公園保護管理條例》是目前關(guān)于濕地公園保護的最新地方性立法。

2.地方政府規(guī)章。地方政府規(guī)章共4件（包括已失效2件），分別是《福建省省級濕地公園管理辦法》和《湖北省濕地公園管理辦法》。

3.地方規(guī)范性文件。現(xiàn)行有效地方規(guī)范性文件共44件。自2005年起，全國共26個省、直轄市、自治區(qū)出臺關(guān)于濕地公園保護的地方法規(guī)規(guī)章共計142件，現(xiàn)行有效140件。通過北大法寶網(wǎng)檢索到的以上數(shù)據(jù)可以看出濕地公園的保護在各地方已經(jīng)得到重視，并且地方層級濕地公園保護的法律規(guī)范主要以地方規(guī)范性文件為主。地方立法的內(nèi)容主要以國家層面濕地公園立法為指導(dǎo)，再將國家層面的法律規(guī)范細致化，著重于解決濕地公園實際保護中產(chǎn)生的問題。地方立法中，大部分都是市一級人大和政府部門發(fā)布的法律規(guī)范，根據(jù)本轄區(qū)內(nèi)的不同情況，針對本轄區(qū)的濕地公園進行特別保護。

二、立法之失：我國濕地公園立法存在的問題

（一）高位階立法缺失

現(xiàn)階段，我國國家層級濕地公園立法主要是由建設(shè)部《管理辦法》和林業(yè)局《管理辦法》構(gòu)成。當(dāng)僅具有部門規(guī)章效力級別的法律文件與其他部門規(guī)章或者各省級地方性法規(guī)產(chǎn)生沖突時，缺少上位法指導(dǎo)，難以找到適用的法律，《管理辦法》的效力級別有待提高。自黨的十八大提出生態(tài)文明建設(shè)以來，生態(tài)保護已納入國家發(fā)展規(guī)劃之中，《水污染防治法》《大氣污染防治法》等針對某一種或幾種環(huán)境要素保護的法律都受到國家的高度重視，進行了重大修訂。相比之下，濕地公園保護的法律規(guī)范在重視程度和效力級別上都有待加強。

（二）立法理念不完善

建設(shè)部《管理辦法》和林業(yè)局《管理辦法》第一條都明確規(guī)定了立法目的，強調(diào)濕地公園在生態(tài)平衡中的重要性，加強濕地公園的建設(shè)和管理、合理利用濕地資源是我國濕地公園保護的主要目的。各地方濕地公園保護的法律規(guī)范中也都提到對濕地資源的保護，但是相較于保護措施規(guī)定，更多側(cè)重于對濕地公園建設(shè)、管理的規(guī)定，結(jié)合國家層級立法和地方層級立法可以看出，現(xiàn)階段我國濕地公園保護立法存在“重利用、輕保護”的問題。濕地公園是落實可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的優(yōu)秀成果，其目的是將環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)同發(fā)展，但是首先應(yīng)該明確的是“全面保護、科學(xué)修復(fù)”的原則，強調(diào)“濕地”基礎(chǔ)之上再建設(shè)“濕地公園”。

（三）基本制度不健全

我國濕地公園保護的基本制度也存在待完善之處，主要表現(xiàn)為以下兩點。

第一，現(xiàn)有制度規(guī)定過于模糊。例如，林業(yè)局《管理辦法》第十六條提出社區(qū)共管機制，即強調(diào)了公眾在濕地公園保護中的重要性，一定程度上涉及公眾參與制度，建設(shè)部《管理辦法》第五條規(guī)定將濕地資源保護納入城市濕地資源發(fā)展規(guī)劃之中，也包含一定的規(guī)劃制度。國家層級濕地公園保護法律規(guī)范中提到了一些基本制度，但是沒有專門章節(jié)對制度進行具體規(guī)定，也沒有落實制度的細節(jié)措施，僅在條文中概括性地提到一些制度。沒有具體的法律規(guī)定，在法律實際實施過程中將存在很大難度。和國家層級立法相似，地方層級濕地公園保護立法也存在同樣的問題，《福建省省級濕地公園管理辦法》第二十一條將被歸入生態(tài)保護紅線的濕地公園按照國家管控予以保護，條文涉及生態(tài)保護紅線制度，但未做出明確規(guī)定。各地方濕地保護立法對基本制度都是進行簡單概括或者參考其他法律適用，未能做出法律實施的明確規(guī)定。

第二，在濕地公園保護中，除了現(xiàn)有制度在條文中有所體現(xiàn)外，還有許多制度尚未確立。例如生態(tài)補償制度，生態(tài)補償制度現(xiàn)已是我國環(huán)境保護的一項基本制度，對生態(tài)系統(tǒng)良性發(fā)展，促進人與生態(tài)和諧共生具有重要意義。將濕地打造成濕地公園，周圍的居民、農(nóng)民的房屋、耕田可能會被征收，工廠的生產(chǎn)、建設(shè)也會因為環(huán)境要求受到影響，這些都是生態(tài)補償?shù)膶ο?。提高生態(tài)補償意識：一方面政府能規(guī)范管理濕地公園;另一方面補償對象利益得到保障，可以更好地保護濕地公園。除了生態(tài)補償制度外，還有環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度等制度需要確立，制度的確立可以有效提高濕地公園保護的執(zhí)行力。

（四）法律責(zé)任不明確

法律責(zé)任作為濕地公園保護的有效手段，在立法過程中沒有得到重視，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是規(guī)定了禁止行為，但是沒有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任;二是法律責(zé)任懲戒力度較輕，不足以震懾違法行為。

林業(yè)局《管理辦法》中規(guī)定了濕地公園保護過程中的禁止行為，但是沒有規(guī)定違反禁止行為后相應(yīng)的法律責(zé)任。地方性立法中，《陜西省省級濕地公園管理辦法》中僅在第十四條規(guī)定：“不得在省級濕地公園內(nèi)從事法律、法規(guī)禁止的行為?！睕]有明示禁止行為，也未在條文中明確違法后的法律責(zé)任。法律責(zé)任的不明將會導(dǎo)致法律的漏洞，在立法過程中，若未能明確法律責(zé)任，那么“有法可依”和“有法必依”將成為空談。

《福建省省級濕地公園管理辦法》《南寧市西津國家濕地公園保護條例》《湖北省濕地公園管理辦法》等，都用專門章節(jié)規(guī)定了法律責(zé)任，但是法律責(zé)任較輕，一般針對實施禁止行為的違法者都是采取罰款形式處罰，只有當(dāng)管理人員出現(xiàn)瀆職、失職等管理不當(dāng)行為時才做出行政處罰，若行為構(gòu)成犯罪，則追究其刑事責(zé)任。懲戒力度的不夠，會使得違法成本大大降低，對于違法行為難以達到震懾的目的，嚴重阻礙濕地公園的保護。

三、完善路徑：我國濕地公園保護之立法前景

（一）推進濕地公園保護立法進程

從國家層級出發(fā)，提高濕地公園保護立法位階，注重與各法律規(guī)范的協(xié)調(diào)銜接，在地方立法中細化濕地公園的保護，以上位法為指導(dǎo)，形成“自上而下，左右呼應(yīng)，突出保護”的立法體系。

1.“自上而下”。在國家層級立法，現(xiàn)階段最主要的是頒布一部由全國人大及其常委會或者國務(wù)院制定的專門針對濕地公園保護的法律，實現(xiàn)專門性立法，提高濕地公園保護的立法位階，濕地公園立法須將濕地公園的概念、立法理念、基本原則、基本制度、管理主體、法律責(zé)任等包含其中。在地方，地方層級濕地公園保護立法要以上位法為指導(dǎo)，省級立法與國家級立法相銜接、市級立法與省級立法相銜接，各級地方立法因地制宜，細化濕地公園保護管理工作，形成“自上而下”立法體系。

2.“左右呼應(yīng)”。各層級的濕地公園立法保護要與其他法律規(guī)范相互呼應(yīng)。專門立法中，要與《自然區(qū)保護法》《環(huán)境保護法》《水污染防治法》等環(huán)境保護法律規(guī)范銜接，內(nèi)容與其他法律規(guī)范有沖突或者相互適用時，確定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。同時，立法中法律責(zé)任部分還要與《刑法》《行政法》等相協(xié)調(diào)，形成“左右呼應(yīng)”的立法體系。

3.“突出保護”。針對大型濕地公園實行“一園一辦法”。不同濕地公園有各自特點，國家層級濕地公園立法在于宏觀指導(dǎo)，地方層級濕地公園立法參照上位法可以進一步細化。截至2017年，我國共有濕地公園1 699個，雖然不能針對每一個都進行立法保護，但大型、具有重要生態(tài)意義的濕地公園可以專門性立法，加強其可操作性，實行嚴格保護，實現(xiàn)“突出保護”。

（二）提升濕地公園立法理念

黨的十八大以來，黨中央提出生態(tài)文明建設(shè)的思想，提倡人與自然和諧共生的綠色發(fā)展理念也在全社會得到普遍認可。2014年《環(huán)境保護法》做出的重大修訂，將“推進生態(tài)文明建設(shè)”寫入其中。濕地公園保護立法應(yīng)以上位法為指導(dǎo)，在以“生態(tài)文明建設(shè)”為中心的基礎(chǔ)之上，落實“全面保護、科學(xué)修復(fù)”的基本原則。

除去政策指引濕地立法，科學(xué)立法的理念也是濕地立法需要實際考慮的。立法過程中不僅需要協(xié)調(diào)各級以及同級法律規(guī)范的關(guān)系，同時需要考慮法律頒布后能否順利實施的問題。濕地公園立法不僅要遵從上位法指引，同時對下位法要有所指導(dǎo)。同級法律之間，對于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、相互適用準(zhǔn)則等容易產(chǎn)生分歧之處做出明確規(guī)定。濕地公園是自然因素和社會因素的集合，立法時不僅需要考慮到管理者權(quán)利和義務(wù)，也要關(guān)注公眾的權(quán)利和義務(wù)，只有明確的權(quán)利義務(wù)關(guān)系才能保證法律的實施。

（三）建立完整的法律制度體系

法律基本制度建設(shè)是我國濕地公園立法保護的基礎(chǔ)，我國在制定有關(guān)濕地公園法律規(guī)范時，應(yīng)當(dāng)歸納總結(jié)，將現(xiàn)有的制度完善，缺失的制度補充，建立完整的濕地公園法律制度體系。

對于現(xiàn)有但是規(guī)定不明確的制度，從以下這幾個方面完善。首先，要將公眾監(jiān)督納入濕地公園保護的全過程，完善公眾參與制度。公眾參與制度有助于增強公民的參與感和責(zé)任感，實現(xiàn)管理部門科學(xué)民主決策，達到多元共治的目的。濕地公園在規(guī)劃設(shè)立時，對于公園的規(guī)模、地點、開放方式等問題都應(yīng)當(dāng)聽取公眾的想法、咨詢公眾建議。在濕地公園建設(shè)時，及時公布建設(shè)進程。在濕地公園建成之后，管理部門采取公眾可接受的方式公開公園信息，公眾對管理機構(gòu)履行職責(zé)的情況進行監(jiān)督。其次，完善生態(tài)保護紅線制度，生態(tài)保護紅線是生態(tài)環(huán)境安全的底線，只有確保環(huán)境安全底線，才能保證經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一。因為濕地公園的建設(shè)是在保護濕地這一根本目的的基礎(chǔ)上，再對濕地資源進行一定的開發(fā)利用，所以在利用時，一定要遵守生態(tài)保護紅線，進行嚴格管控。濕地公園立法時應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定生態(tài)保護紅線制度，并在法律條文中做出明確、具體的規(guī)定。最后，要完善規(guī)劃制度。完善規(guī)劃制度最好的方式就是堅持環(huán)境影響評價。立法中專章規(guī)定環(huán)境影響評價制度，把建設(shè)濕地公園納入建設(shè)規(guī)劃之中，由專門的評估機構(gòu)對建設(shè)濕地公園可能造成的生態(tài)影響進行評估，嚴格按照規(guī)劃實施建設(shè)。

對于尚且缺失的制度需要進行補充。在濕地公園建設(shè)過程中，肯定會有一部分的主體利益受到損失，比如周圍居民、企業(yè)等，生態(tài)補償制度可以更好地處理濕地公園建設(shè)和他們之間的關(guān)系，激勵為建設(shè)濕地公園做出貢獻的主體，實現(xiàn)人與自然的和諧相處。在最新修訂的環(huán)境保護法中第六條、第二十二條、第二十三條都對生態(tài)補償制度做出了明確規(guī)定，但在現(xiàn)有的濕地公園立法中對于生態(tài)補償制度暫時沒有規(guī)定，未來立法應(yīng)當(dāng)寫入相關(guān)規(guī)定。我國濕地公園的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)也有所缺失，確定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)可以準(zhǔn)確對濕地公園環(huán)境進行監(jiān)測和評估，有利于濕地公園保護，因此在濕地公園立法的過程中要明確各類環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，同時配套監(jiān)測和評估體系，對濕地公園開展動態(tài)監(jiān)測。

（四）完善濕地公園法律責(zé)任

完善濕地公園法律責(zé)任是濕地公園法律組成不可缺少的一部分，構(gòu)建完善的法律責(zé)任，一方面可以保證各項制度的落實，另一方面法律責(zé)任是法律體系構(gòu)建的重要組成部分，是處罰違法行為，做到有法可依、有法必依的關(guān)鍵。

我國濕地公園立法可以參照比對《刑法》《治安管理處罰法》和《行政法》，在確定禁止行為后，用專章明確違法行為的法律責(zé)任。對于破壞濕地公園生態(tài)環(huán)境的行為需要明確法律責(zé)任，豐富法律責(zé)任的類型，加強懲戒力度，提高法律的震懾力。同時，對于濕地公園立法過程中實踐經(jīng)驗不足，可以適當(dāng)引用其他法律中的條款以明確法律責(zé)任。參考《福建省省級濕地管理辦法》，該管理辦法的法律責(zé)任專章做出規(guī)定：部分行為依照《福建省濕地保護條例》的有關(guān)規(guī)定予以處罰。如此，不僅可以精簡法律條文內(nèi)容，并且在法律適用時更加明確。

四、結(jié)語

濕地公園建設(shè)是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要一環(huán)，具有推進生態(tài)環(huán)境保護和提高人們生活質(zhì)量的重要現(xiàn)實意義。目前，國家層級的濕地公園管理辦法在2017年進行最新修訂，各地方濕地公園保護立法不斷涌現(xiàn)，還有一些法律也在起草過程之中，但是，從文中分析可以看出我國濕地公園立法還存在很多缺陷。從2005年我國第一部以濕地公園保護為主要內(nèi)容的《國家城市濕地公園管理辦法（試行）》頒布以來，我國濕地公園保護立法經(jīng)過了十多年發(fā)展，已經(jīng)度過初期探索階段，現(xiàn)在需要進入完善階段，構(gòu)建從國家到地方、從宏觀到微觀的濕地公園保護法律體系，推動生態(tài)文明建設(shè)。

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（責(zé)任編輯：張 珺）