秦雅男

改革開放以來財(cái)政制度發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，一方面為適應(yīng)不斷變化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形式與實(shí)現(xiàn)更好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要優(yōu)化財(cái)政制度，另一方面還需要平衡人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。但在轉(zhuǎn)變中也暴露出一些問題，例如忽視事權(quán)改革等問題導(dǎo)致基本公共服務(wù)出現(xiàn)非均等化?；竟卜?wù)均等化的推進(jìn)是當(dāng)前社會(huì)發(fā)展重要任務(wù)，該目標(biāo)的達(dá)成需要有科學(xué)的財(cái)政體制作為支撐，因此本文基于以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化建設(shè)為前提深化財(cái)政管理體制改革，對(duì)當(dāng)前工作中存在的問題與改革措施進(jìn)行探討。希望對(duì)基本服務(wù)均等化的未來發(fā)展提供參考，以及更好地推進(jìn)這一方向上的研究進(jìn)展。

基本公共服務(wù)均等化基本概念

在政府財(cái)政的眾多工作之中基本公共服務(wù)均等化一直是需要提高重視的任務(wù)內(nèi)容。財(cái)政部門可以利用職能的再分配方式縮短現(xiàn)有城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體等間的公共服務(wù)差距問題，確保國(guó)家基本公共服務(wù)的落實(shí)。堅(jiān)持公平公正原則實(shí)現(xiàn)服務(wù)均等化。政府應(yīng)該盡最大努力滿足人們的基本物質(zhì)和文化不平等，這在城市中體現(xiàn)出來。當(dāng)前我國(guó)基本公共服務(wù)水平參差不齊，嚴(yán)重影響了基本公共服務(wù)的公平性。

基本公共服務(wù)均等化視域下財(cái)政管理體制工作中存在的問題

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，我國(guó)民生建設(shè)工作不斷深入，在基礎(chǔ)公共服務(wù)建設(shè)上已經(jīng)取得了一定成績(jī)。但當(dāng)前仍存在不同發(fā)展區(qū)域、不同人群之間可享受的基本公共服務(wù)存在明顯差距，部分地區(qū)的公共服務(wù)無法滿足人們的需求。而造成此現(xiàn)象的原因除中央和地方財(cái)政分權(quán)體制、長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制、地方政府投資行為偏好和不同地區(qū)資源稟賦差異以外，不完善的地方財(cái)政體制以及其緩慢的改革步伐也是重要因素?；竟卜?wù)均等化的發(fā)展與政府財(cái)政事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任的劃分有著直接關(guān)系，但當(dāng)前缺乏明確的財(cái)政事權(quán)與支出劃分，導(dǎo)致在地方政府公共服務(wù)建設(shè)上缺乏財(cái)力支撐。此外轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)落后，當(dāng)前地方各級(jí)政府間的轉(zhuǎn)移支付制度問題較為嚴(yán)重。財(cái)政支出管理體制并不完善，缺乏完善的財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)基本公共服務(wù)均等化建設(shè)的資金使用效率造成了影響，一定程度上阻礙了基本公共服務(wù)均等化建設(shè)進(jìn)程。

基本公共服務(wù)均等化框架下財(cái)政管理體制改革的具體對(duì)策

基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)需要宏觀層面與微觀層面共同努力。宏觀層面需要中央政府提供強(qiáng)有力的改革措施與制度支持，明確發(fā)展方向。微觀層面需要各級(jí)地方政府對(duì)自身財(cái)政管理工作進(jìn)行改革與創(chuàng)新，落實(shí)政策措施。

推進(jìn)財(cái)務(wù)管理體制改革

當(dāng)前地方財(cái)政體制存在結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不合理的問題，致使財(cái)政資源分配并不均衡。在基礎(chǔ)公共服務(wù)方面投入力度較小，無法對(duì)服務(wù)質(zhì)量提供保障。因此對(duì)財(cái)政管理體制進(jìn)行改革是當(dāng)前提升公共服務(wù)均等化的必要手段。

1.明確地方政府財(cái)政工作協(xié)調(diào)機(jī)制

各級(jí)地方政府財(cái)政工作要從當(dāng)前真實(shí)財(cái)政收支情況與未來實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)入手，對(duì)下一級(jí)財(cái)政部門下達(dá)考核目標(biāo)。在尚未完成財(cái)政管理體制改革時(shí)明確各級(jí)政府財(cái)政工作責(zé)任，上一級(jí)財(cái)政有義務(wù)對(duì)下級(jí)財(cái)政機(jī)構(gòu)工作進(jìn)行協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。

2.對(duì)市級(jí)財(cái)政資金保障機(jī)制進(jìn)行完善

為確保直管縣不因改革而承受額外支出壓力，市級(jí)財(cái)政部門要明確財(cái)政體制運(yùn)行后新發(fā)生的配套資金承擔(dān)比例。尤其是對(duì)省直管縣財(cái)政管理體制改革增加的市級(jí)財(cái)政承擔(dān)比例，避免因財(cái)政改革造成的下級(jí)單位負(fù)擔(dān)。

3.對(duì)財(cái)政歸屬進(jìn)行規(guī)范

為實(shí)現(xiàn)地方各級(jí)財(cái)政管理體制完善，需要在財(cái)政改革的同時(shí)對(duì)財(cái)政收入歸屬機(jī)制進(jìn)行完善和規(guī)范。及時(shí)解決因體制漏洞出現(xiàn)工作錯(cuò)誤。在地方政府財(cái)政支出上明確政府間的權(quán)責(zé)范圍，對(duì)財(cái)政收入進(jìn)行規(guī)范的劃分，建立切實(shí)可行的歸屬機(jī)制，有效擺脫當(dāng)前下級(jí)機(jī)構(gòu)財(cái)政工作不利局面。對(duì)于部分縣市收入劃分不合理現(xiàn)象，要保證縣級(jí)財(cái)政的應(yīng)得利益，使稅收來源的利益不受損失。

4.建立合理的省對(duì)市、縣的財(cái)政激勵(lì)機(jī)制

對(duì)取得突出經(jīng)濟(jì)發(fā)展成績(jī)的市、縣要給予鼓勵(lì)和支持，制定科學(xué)合理的激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)各級(jí)財(cái)政部分工作熱情，提升工作效率和管理質(zhì)量。

5.建立健全省對(duì)縣的監(jiān)督管理機(jī)制

上級(jí)財(cái)政部門建立健全對(duì)下級(jí)財(cái)政的預(yù)算編制監(jiān)管可以有效避免管理工作出現(xiàn)真空地帶。采取切實(shí)可行的預(yù)算審查機(jī)制加強(qiáng)對(duì)下級(jí)財(cái)政工作的監(jiān)督和管理，既可以保證財(cái)政資金的分配合理化，又可以對(duì)某些財(cái)政專項(xiàng)資金的流向進(jìn)行嚴(yán)密的跟蹤與監(jiān)控，確保基本公共服務(wù)均等化項(xiàng)目進(jìn)程科學(xué)展開，提升資金使用效率。

對(duì)地方各級(jí)政府責(zé)權(quán)范圍進(jìn)行明確劃分

為保證基本公共服務(wù)均等化建設(shè)，需要對(duì)地方各級(jí)政府責(zé)權(quán)范圍進(jìn)行明確劃分，在財(cái)政支出等方面合理界定各級(jí)政府職責(zé)。

1.省級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事權(quán)責(zé)任

承擔(dān)重要行政管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任的省級(jí)政府，在地方政府結(jié)構(gòu)體系中處于頂端管理位置。因此需要對(duì)財(cái)政事務(wù)管理責(zé)權(quán)進(jìn)行明確的劃分，從地方管理實(shí)際情況出發(fā)對(duì)公共服務(wù)的落實(shí)進(jìn)行有效監(jiān)督。同時(shí)工作重點(diǎn)放置到中央委托或授權(quán)的、涉及范圍廣或各下級(jí)單位無法獨(dú)立完成的以及牽涉到其他地區(qū)的公共管理事務(wù)上。

2.市級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事權(quán)責(zé)任

市級(jí)政府作為省級(jí)政府與縣級(jí)政府之間的中端機(jī)構(gòu)，在財(cái)務(wù)管理工作上不僅要積極落實(shí)上級(jí)機(jī)關(guān)下達(dá)的政策與指標(biāo)，還要對(duì)下一級(jí)政府財(cái)政進(jìn)行有效的監(jiān)督。

3.縣級(jí)以下地方政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事權(quán)責(zé)任

縣級(jí)以下地方政府作為執(zhí)行經(jīng)濟(jì)政策，落實(shí)建設(shè)工作的最前沿，在職能劃分上要做到明確細(xì)化。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面積極利用自身現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)，借助政策優(yōu)勢(shì)實(shí)施科學(xué)可行的規(guī)劃手段。在城市建設(shè)與管理方面充分利用財(cái)政資源，提高基礎(chǔ)公共服務(wù)水平。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事權(quán)責(zé)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在構(gòu)建基礎(chǔ)公共服務(wù)均等化建設(shè)中主要實(shí)行簡(jiǎn)單管理措施。在當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革趨勢(shì)下，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要在上級(jí)政府財(cái)政支持的同時(shí)及時(shí)發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)基礎(chǔ)公共服務(wù)建設(shè)投入，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)共同發(fā)展。

各級(jí)政府明確財(cái)政責(zé)權(quán)

1.合理調(diào)整稅務(wù)工作內(nèi)容

財(cái)政體制的改革提高了各級(jí)政府管理工作的效率與質(zhì)量，對(duì)各級(jí)政府財(cái)政工作的分配與劃分起到積極推進(jìn)作用?；诋?dāng)前基礎(chǔ)公共服務(wù)建設(shè)工作的有效開展，需要相關(guān)各級(jí)財(cái)政部門明確責(zé)權(quán)。在不影響基本稅收工作的前提下適當(dāng)提高包括縣級(jí)在內(nèi)的同級(jí)地方財(cái)政收入比重。允許地方政府開征一些對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響不大的地方稅。

2.加強(qiáng)縣級(jí)鄉(xiāng)級(jí)政府財(cái)政保障工作

強(qiáng)有力的財(cái)政保障能力是實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)公共服務(wù)均等化的必要條件，因此要積極強(qiáng)化財(cái)政管理體系中縣級(jí)鄉(xiāng)級(jí)的財(cái)政保障工作能力。地方各級(jí)政府的財(cái)力水平一直是影響基礎(chǔ)公共服務(wù)均等化建設(shè)的直接因素，當(dāng)前部分地區(qū)由于地方財(cái)力有限無法實(shí)現(xiàn)良好的公共服務(wù)建設(shè)。大部分地方政府在財(cái)政支出上更傾向于投資經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，而對(duì)于民生與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面往往由于財(cái)政資金困難很難有所成績(jī)。基于當(dāng)前地方政府財(cái)政資源有限的角度各地方政府應(yīng)當(dāng)推進(jìn)財(cái)政體制改革，盡量放寬基層政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付條件，擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，同時(shí)以及緩解基層政府的財(cái)政支出壓力。并在財(cái)政支出方向上及時(shí)監(jiān)督管控，保證基本公共服務(wù)均等化建設(shè)的資金投入。

深化改革地方轉(zhuǎn)移支付制度

地方轉(zhuǎn)移支付制度改革有利于基層政府在稅源有限的情況下保障基本公共服務(wù)建設(shè)的開展。

1.深化改革一般性轉(zhuǎn)移支付制度

一般性轉(zhuǎn)移支付是當(dāng)前政府財(cái)政資源補(bǔ)充的必要方式，但由于我國(guó)政府層級(jí)較多在支付上手續(xù)相對(duì)復(fù)雜，導(dǎo)致資金的使用不及時(shí)，沒有體現(xiàn)財(cái)政資金的價(jià)值。因此，地方各級(jí)政府要積極推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)法律法規(guī)的完善，同時(shí)結(jié)合自身實(shí)際情況，根據(jù)地方財(cái)政現(xiàn)狀制定各級(jí)政府間的支付辦法和規(guī)范。

2.深化改革專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度

為大力推進(jìn)民生項(xiàng)目強(qiáng)化基本公共服務(wù)均等化建設(shè)，地方各級(jí)政府要深化專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度改革。為保證資金的利用率可以根據(jù)自身情況合并或者削減專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，放寬各級(jí)政府對(duì)轉(zhuǎn)向資金的支配權(quán)限，允許下級(jí)的政府在合理范圍內(nèi)自主分配轉(zhuǎn)向資金。

3.改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付計(jì)算各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)

各級(jí)地方政府要根據(jù)實(shí)際需求降低下一級(jí)政府的可控制指標(biāo)比重，加大基本公共服務(wù)均等化建設(shè)相關(guān)的指標(biāo)權(quán)重。采用客觀方法進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付資金分配比重的計(jì)算，盡快對(duì)轉(zhuǎn)移支付計(jì)算指標(biāo)進(jìn)行改進(jìn)。

4.靈活選擇資金承接主體

根據(jù)我國(guó)實(shí)際人口分布情況縣級(jí)鄉(xiāng)級(jí)政府承擔(dān)著大部分的公共服務(wù)職責(zé)。因此地方政府可以適當(dāng)改變傳統(tǒng)的資金承接主體，中央和省級(jí)政府可以根據(jù)實(shí)際情況靈活選擇轉(zhuǎn)移支付資金承接主體。

5.適當(dāng)調(diào)整配套資金標(biāo)準(zhǔn)

省政府在出臺(tái)政策時(shí)要適當(dāng)降低縣鄉(xiāng)政府的經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。省級(jí)政府可參照中央對(duì)不同省份的轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)和資金分擔(dān)辦法，設(shè)定不同的財(cái)政資金分擔(dān)比例，降低或取消對(duì)經(jīng)濟(jì)落后、財(cái)政困難地區(qū)的扶持資金要求。

結(jié) 語

地方各級(jí)政府通過深化財(cái)政改革，提高財(cái)政管理工作質(zhì)量。運(yùn)用切實(shí)可行的財(cái)政管理體制在保證資金合理利用和有效投入基礎(chǔ)上推進(jìn)基本公共服務(wù)建設(shè)進(jìn)程，最大程度消除基本公共服務(wù)差距，保障人們享受公共服務(wù)的權(quán)益。

（呼倫貝爾市財(cái)政局）