鄧建鵬,馬文潔

(中央財經(jīng)大學，北京 100081)

征信是金融基礎設施的重要組成部分，有助于解決信貸交易中的信息不對稱問題，防范金融風險，降低融資成本，提高融資效率。個人征信是基于個人資產(chǎn)狀況和經(jīng)濟交易信息，對個人未來履約能力的評價和預測?；趥€人征信，出借人才能較有效地評估潛在借款人的還款意愿和還款能力，進而提供與之風險相匹配的資金。近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術的快速發(fā)展，人類交往頻繁，信息流通迅速，世界自此進入了一個大數(shù)據(jù)時代。當前，數(shù)據(jù)作為重要的生產(chǎn)因素，已滲透到不同行業(yè)領域。同時，人們對于海量數(shù)據(jù)的挖掘和運用，推動著新一波生產(chǎn)率的增長。大數(shù)據(jù)也引發(fā)了個人征信市場的持續(xù)創(chuàng)新：以海量數(shù)據(jù)為主要依托，新興個人征信服務被廣泛應用于獲取貸款、酒店入住、共享汽車、租房等生產(chǎn)或消費新場景，與人們的日常生活和經(jīng)濟活動息息相關。由此，大數(shù)據(jù)時代下個人征信市場的繁榮發(fā)展對中國經(jīng)濟穩(wěn)健增長，乃至提升社會整體福利意義重大。

受計劃經(jīng)濟體制的影響，個人征信服務在我國長期由政府(央行征信中心)供給。但隨著大數(shù)據(jù)時代的來臨，互聯(lián)網(wǎng)金融與金融科技不斷促進著消費升級，為個人征信創(chuàng)造出更大的行業(yè)發(fā)展空間，也對產(chǎn)品服務提出了更高的要求，央行征信中心的局限性越發(fā)明顯。在此背景下，政府表示要“積極穩(wěn)妥推進個人征信機構準入”，通過引入競爭機制和市場力量，促進行業(yè)繁榮發(fā)展。然而，我國個人征信的市場化改革尚未取得突破性進展，存在波動的政策風險、事實上的行政壟斷嫌疑、政府過度干預市場等問題。同時，大數(shù)據(jù)時代征信行業(yè)的新變革，個人征信市場的新業(yè)態(tài)，也為征信監(jiān)管帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。那么，如何在法治框架下更好地激發(fā)市場活力，實現(xiàn)有效的監(jiān)管，亟需學界予以回應。

遺憾的是，較少法學研究者關注到個人征信的市場化進程，既有研究較為匱乏。實際上，政府與市場關系的調(diào)整是貫穿個人征信市場化、法治化發(fā)展的主線。市場化必然引起政府職能的調(diào)整、監(jiān)管方式的新探索，這也是研究者應當關注的核心問題。為此，有必要以政府與市場關系作為切入點，在法治視野下審視我國個人征信市場化進程，發(fā)現(xiàn)并破除行業(yè)現(xiàn)存的法治障礙，探索如何有效實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)化，更好地發(fā)揮政府的作用。

本文主要分為四個部分，第一部分介紹大數(shù)據(jù)時代個人征信所面臨的行業(yè)變革，以及在此背景下我國個人征信市場化、法治化的協(xié)同發(fā)展，明確研究的切入點；第二部分結合《優(yōu)化營商環(huán)境條例》等規(guī)范所體現(xiàn)的法治精神與具體要求，分析個人征信領域的監(jiān)管邏輯與規(guī)制手段所存在的弊端；第三部分針對上述問題，從法治角度提出解決路徑；第四部分指出，在“政府瘦身”與“市場回歸”的行政體制改革過程中存在許多共性問題，個人征信市場化的法治路徑或可為其他領域的監(jiān)管體制改革以及新業(yè)態(tài)的合規(guī)化發(fā)展提供借鑒。

一、個人征信的行業(yè)現(xiàn)狀與市場化進程

(一)新興個人征信的興起與特征

新興個人征信的興起，實際是一場“自下而上”的行業(yè)變革，也是大數(shù)據(jù)時代信用場景的擴展與央行征信服務的局限所帶來的必然結果，為行業(yè)發(fā)展與法治改革確立了前進方向。不同于央行征信中心“自上而下”的建設歷程，新興個人征信發(fā)源于民間金融市場與互聯(lián)網(wǎng)金融的高速發(fā)展，借助大數(shù)據(jù)對信用主體進行分析，并主要服務于網(wǎng)絡信貸、金融消費等新場景。由于主要依靠市場內(nèi)生動力，并充分結合了“大數(shù)據(jù)”與“互聯(lián)網(wǎng)”時代的發(fā)展趨勢，這類新興個人征信有時也被稱為“市場化征信”“大數(shù)據(jù)個人征信”“互聯(lián)網(wǎng)個人征信”或“民間征信”，在數(shù)據(jù)來源、評估對象、應用場景等方面均與傳統(tǒng)征信服務存在較大區(qū)別。

第一，新興個人征信業(yè)務的數(shù)據(jù)來源更加廣泛，金融信貸信息以外的“替代數(shù)據(jù)”發(fā)揮出更大的價值。傳統(tǒng)個人征信主要采集金融信貸信息，而互聯(lián)網(wǎng)的普及使人們線上交易日漸頻繁，并留存下海量消費數(shù)據(jù)、行為數(shù)據(jù)等。這部分互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)與生活關聯(lián)緊密，更新及時，常作為“替代數(shù)據(jù)”參與信用評價，為征信行業(yè)帶來新的發(fā)展機遇。2015年7月國務院印發(fā)《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，鼓勵大數(shù)據(jù)在征信業(yè)的應用和發(fā)展。2020年12月央行會議指出，金融信貸領域之外的“替代數(shù)據(jù)”是借貸信息的有益補充，現(xiàn)代化征信體系需要利用替代數(shù)據(jù)為金融和經(jīng)濟活動提供信用管理服務[1]。

第二，新興個人征信的評估主體更加廣泛，能夠更全面地評估“長尾”人群及信貸新興人群的信用價值。傳統(tǒng)個人征信主要采集金融機構的信貸數(shù)據(jù)，難以為缺乏信貸記錄甚至是沒有信貸記錄的“白戶”提供征信服務。據(jù)統(tǒng)計，截至2020年11月，全國在校大學生4 000萬人，工作5年以內(nèi)的畢業(yè)生3 500萬人，民政低保人群約6 000萬人，這些人群中大部分都是傳統(tǒng)信用的“白戶”或“準白戶”，也是普惠金融的重點服務對象[2]。而新興的個人征信業(yè)務通過互聯(lián)網(wǎng)“替代數(shù)據(jù)”有效擴大了評估主體的范圍，增加了他們的貸款可獲得性。

第三，新興個人征信的服務范圍更加廣泛，應用場景更加多元。新興個人征信可為傳統(tǒng)金融機構以外的互聯(lián)網(wǎng)金融機構提供服務。同時隨著社會生活體現(xiàn)出高度信用化的發(fā)展趨勢，新興個人征信從金融借貸領域逐漸擴展到其他經(jīng)濟生活場景，最先被應用于P2P網(wǎng)絡借貸平臺，而后不斷向網(wǎng)絡信貸、消費金融、社交等各類經(jīng)濟生活場景擴展。

(二)個人征信的市場化與法治化發(fā)展

經(jīng)濟體制市場化和國家治理法治化存在著明顯的歷史關聯(lián)性和互動關系，是現(xiàn)代化進程中兩個不可分割的重要層面[3]。2020年12月25日，中國人民銀行副行長陳雨露在國務院政策例行吹風會上指出，“中國征信市場的發(fā)展將迎來黃金發(fā)展期。征信業(yè)堅持市場化、法治化和科技化的發(fā)展方向”[4]。市場化、法治化正成為個人征信發(fā)展的主旋律和大趨勢。

實際上，個人征信的市場化與法治化二者相互驅(qū)動，相輔相成。其一，市場化與法治化具有價值目標上的一致性。市場化指的是服務“提供機制”的市場化，即在政府承擔基本責任的前提下，通過多元生產(chǎn)者間的競爭降低成本、提高效率和質(zhì)量[5]。由此，市場化的實質(zhì)是充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，而這與法治精神充分契合。例如，2019年10月22日正式頒布的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》(以下簡稱《條例》)明確提出“最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大限度減少政府對市場活動的直接干預”,“以市場主體需求為導向，以深刻轉(zhuǎn)變政府職能為核心”等原則，用明確的制度強化對市場主體的保護。其二，市場化與法治化具有共同的問題導向。市場化成敗的關鍵在于政府簡政放權與職能優(yōu)化，即“放手不該管的，管好該管的”。在此基礎上，個人征信的市場化與法治化二者相互驅(qū)動、相輔相成，是促進行業(yè)繁榮發(fā)展的兩個不可分割的重要層面。其積極意義主要體現(xiàn)在以下方面：第一，回應市場所需，助力普惠金融，為數(shù)字經(jīng)濟保駕護航。隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展，央行征信中心的局限性越發(fā)凸顯。一方面，互聯(lián)網(wǎng)金融機構對個人征信產(chǎn)品的需求日益增大，卻大多無法對接央行征信中心，無法對客戶進行有效的風險預警和貸后管理。另一方面，平臺自身積累的用戶信用信息不能與央行征信中心共享，進一步加劇了長尾人群多頭借貸的違約風險。我國互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)態(tài)出現(xiàn)的一系列風險，其根源在于個人征信服務的缺失?！段覈F(xiàn)金貸發(fā)展情況報告》顯示，預計有近200萬現(xiàn)金貸借款人存在多頭借貸情況[6]，風險巨大。如前文所述，新興個人征信的出現(xiàn)是“自下而上”的創(chuàng)新與變革，有望緩解上述困局，也為相應的市場化改革確立了前進方向。政府需要用法治凝聚共識，提供理論根據(jù)和制度框架，進一步推進個人征信的市場化改革。

第二，優(yōu)化資源配置，有效擴大內(nèi)需和促進國內(nèi)大循環(huán)。有投資專家在2019年年末指出，消費是今后中國經(jīng)濟增長最根本的驅(qū)動力[7]。個人征信的市場化改革使更多企業(yè)家和消費者參與到市場之中，有利于激發(fā)市場活力，驅(qū)動經(jīng)濟持續(xù)增長。具言之，其一，市場化改革擴大了評估主體的范圍，使傳統(tǒng)征信模式下的“白戶”或“準白戶”獲得更多的交易機會，增強消費對經(jīng)濟發(fā)展的基礎性作用。其二，市場化改革有利于促進各類機構順應消費升級趨勢，培育新型消費模式，滿足用戶的線上融資和多場景的消費需求。其三，市場化改革能夠提升供給體系對國內(nèi)需求的適配性，滿足市場對征信服務的個性化、多元化需求，為創(chuàng)新驅(qū)動、高質(zhì)量供給創(chuàng)造新需求。

第三，促進政府職能優(yōu)化，更好地發(fā)揮政府作用。個人征信作為準公共產(chǎn)品，在我國長期由政府供給，但隨著經(jīng)濟體制改革與政府職能優(yōu)化，越發(fā)強調(diào)轉(zhuǎn)變供給方式、引入市場機制。從最初僅有“央行征信中心”到如今“政府+市場”雙輪驅(qū)動的行業(yè)新格局，個人征信服務供給方式的轉(zhuǎn)變，反映出政府從“經(jīng)營者”回歸到“監(jiān)管者”的職能轉(zhuǎn)型，為“全能型政府”向“有限政府”的衍變創(chuàng)設了空間，促進了政府職能優(yōu)化，深化了經(jīng)濟體制改革。

(三)個人征信市場化改革與存在的不足

受計劃經(jīng)濟體制和政企合一模式的影響，我國個人征信服務長期受到高度管制，由政府統(tǒng)一供給。2006年中國人民銀行征信中心設立，形成了政府主導的個人征信格局。2013年《征信業(yè)管理條例》的出臺，明確了中國征信業(yè)的市場化發(fā)展方向，為改革提供制度支持與保障。2015年央行出臺《關于做好個人征信業(yè)務準備工作的通知》，要求八家民營機構做好開展個人征信業(yè)務的準備，央行計劃下發(fā)個人征信牌照[8]。

試點籌備階段，八家待批機構推出了基于大數(shù)據(jù)的個人征信產(chǎn)品，如“螞蟻金服”控股的“芝麻信用”“騰訊”控股的“騰訊征信”等。然而，監(jiān)管者指出，上述待批機構在個人征信業(yè)務的獨立性、個人信息權益保護、公正性方面均不符合監(jiān)管要求[9]。“個人征信亟需深化市場化改革”與“八家待批機構均不符合審批標準”的矛盾使得牌照的下發(fā)陷入僵局。為盡快打破僵局，促進個人征信的市場化發(fā)展，監(jiān)管方與八家待批機構也只能相互“妥協(xié)”，“聯(lián)合共建”成為獲取牌照的新思路。由此，中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會與上述八家待批機構聯(lián)合共建我國首家市場化個人征信機構——“百行征信”，并于2018年2月22日獲得個人征信牌照。但近年來，百行征信的產(chǎn)品在市場上的認可度較為有限，與監(jiān)管層的預期設想相差較遠。2020年12月25日，我國個人征信牌照的再度“開閘”，“樸道征信”獲得牌照[10]。

回顧上述進程，雖然學界和業(yè)界都認可個人征信的市場化發(fā)展是必然趨勢(1)參見：吳國平《關于征信立法中幾個重大疑難問題的探析》(《學海》,2005年第5期149-157頁)；潘功勝《讓市場化征信機構起主導作用》(《財新周刊》,2014年第33期22-23頁)；吳晶妹《加快推進社會組織信用信息管理》(《中國社會組織 》，2018年第4期18-19頁)、《2018年展望:征信面臨突破》(《征信 》，2018年第1期4-11頁)、《實施全面統(tǒng)籌的信用管理是時代所需》(《中國信用 》，2018年第1期116-118頁)等。，但我國個人征信的市場化進程卻較為緩慢。尤其在大數(shù)據(jù)時代，個人征信覆蓋人群范圍的局限性與新興群體日益增長的信貸需求之間的矛盾、個人征信產(chǎn)品的單一性與信用場景日益拓展之間的矛盾、機構內(nèi)部信息孤島與日益增長的數(shù)據(jù)價值之間的矛盾依然存在。矛盾的根源指向了當前我國征信體制與行業(yè)監(jiān)管的缺漏，亟需通過法治途徑予以革新與規(guī)制。然而，個人征信的市場化進程卻未得到法學界的廣泛關注，既有法學研究多聚焦于個人信息保護與商業(yè)利用(2)參見：張曉軍 《論征信活動中保護個人信用信息隱私權之目的特定原則》(《中國人民大學學報》，2006年第5期86-91頁)；齊愛民 《 個人信息保護法的宏觀解讀》(《中共長春市委黨校學報 》，2007年第4期65-67頁)、《制定個人信息保護法的經(jīng)濟功能與人權意義分析》(《貴州師范大學學報：社會科學版 》，2007年第6期80-85頁)；姚朝兵《 個人征信法律規(guī)制比較研究——以信息主體同意權為視角》(《湖北社會科學 》，2013年第9期150-153頁)、《個人信用信息隱私保護的制度構建——歐盟及美國立法對我國的啟示》(《Minerva urologica e nefrologica = The Italian journal of urology and nephrology 》2013年第3期20-24頁)等。，圍繞個人信用信息的采集、流轉(zhuǎn)、利用等環(huán)節(jié)進行制度設計。上述研究思路無可厚非，因為征信的核心在于數(shù)據(jù)共享，數(shù)據(jù)治理的確是規(guī)范征信業(yè)務的一條邏輯主線。但除此以外，個人征信的市場化改革必然引起政府與市場邊界的調(diào)整、政府職能與監(jiān)管體制的革新，亟需學界予以關注與回應。

不同于開始較晚、關注度較少的個人征信領域的市場化改革，電信、公交、醫(yī)療等其他公共事務領域的市場化改革開始時間較早，既有研究也較為豐富，可為我們提供經(jīng)驗借鑒，發(fā)現(xiàn)改革背后存在的共性問題。論者謂，公用事業(yè)是我國計劃經(jīng)濟的最后一個堡壘和市場經(jīng)濟的“邊疆”，改革相對滯后。改革的突破口在于打破行政壟斷和實現(xiàn)政企分離，才能引入真正的競爭機制與市場機制[11]。有研究者結合具體領域的市場化進程進行分析，認為我國公交民營化改革普遍受挫的背后隱藏著復雜的政府規(guī)制課題，政府規(guī)制革新是擺脫民營化困境的根本之道[12]。不少研究者探討了改革帶來的政府職能變動，以及治理體系的革新。市場化改革促進了服務型政府的建設，即政府從以強制性行政管理為主旨的傳統(tǒng)模式向以公共服務為核心的現(xiàn)代模式進行轉(zhuǎn)變[13]，背后的邏輯是政府、市場、社會合作供給體制的完備以及公私權責配置的重塑[14]。合作供給和共享權力代表了未來的發(fā)展方向，在此過程中，需要構建順應社會發(fā)展所需的合作行政關系[15]，實現(xiàn)從“單中心”的政府壟斷到“多中心”的治理體系的轉(zhuǎn)變[16]。上述既有研究系統(tǒng)地回答了一些重大的理論和現(xiàn)實問題，為正確認識市場化改革、科學制定政策、提升監(jiān)管能力提供了有益的經(jīng)驗和啟示：打破行政壟斷、實現(xiàn)政企分離、革新政府規(guī)制，是決定市場化改革進程成功與否的關鍵。

雖然不同領域的市場化改革存在一些共性問題，但也需要結合具體領域的特征進行政策選擇與成效分析，在公共服務的特定領域和市場化改革的特定方式之間找到最佳組合[17-18]。鑒于個人征信市場化進程的重大意義，及實踐中難以取得突破性進展的困境，有必要在法治視野下重新審視我國的個人征信市場化進程，通過對監(jiān)管邏輯以及具體規(guī)制過程的觀察，發(fā)現(xiàn)并破除個人征信市場化進程中現(xiàn)存的法治障礙，促進個人征信行業(yè)的繁榮發(fā)展。

二、法治視野下的個人征信市場化

習近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上明確指出“法治是最好的營商環(huán)境”，體現(xiàn)出黨中央對法治與市場關系的深刻認識和準確把握。當前我國經(jīng)濟體制改革逐漸進入到深水區(qū)，亟需最大限度激發(fā)市場活力，所有政策的側(cè)重點、出發(fā)點應當聚焦在如何優(yōu)化營商環(huán)境、增強企業(yè)家的信心、減少政府對市場的不當干預上，這也是深化改革與厲行法治需要突破的重點。

法治的實質(zhì)內(nèi)涵在于“良法善治”?！傲挤ā币笞鹬睾腕w現(xiàn)客觀規(guī)律，同時也要滿足標準適度、公開透明、普遍適用、連續(xù)穩(wěn)定等要求?！吧浦巍笔墙Y果和目標意義上的“良好的治理”，是一種協(xié)商互動、共同參與、多元共治的和諧關系狀態(tài)[11]。新出臺的《條例》貫徹了良法善治的精神，以厘清政府與市場的關系作為改革突破口，明確加強反壟斷執(zhí)法力度(第21條),嚴格控制新設行政許可(第39條),對新業(yè)態(tài)實行包容審慎監(jiān)管(第55條),實行行政許可清單管理(第40條),法律規(guī)范的制定應當結合實際(第65條)，為投資興業(yè)營造良好的營商環(huán)境。基于此，本部分將結合《條例》的具體要求，對監(jiān)管邏輯和具體規(guī)制過程進行分析，發(fā)現(xiàn)實踐中阻礙個人征信市場化進程的法治弊端，并有針對性地予以消解。

(一)政策波動及對央行新規(guī)的法治思考

自改革開放以來，我國個人征信行業(yè)發(fā)展較為有限，尤其近年來，相關政策與領導表態(tài)呈現(xiàn)較大波動。具體而言，在2015年行業(yè)試點后，其結果演變?yōu)榫哂姓尘暗陌傩姓餍乓患覄俪?。由于行業(yè)準入的高度限制，國際個人征信業(yè)巨頭“益博睿”長期未能在國內(nèi)開展個人征信業(yè)務，財務低迷，計劃退出中國市場。2020年11月25日，李克強總理于國務院常務會議上強調(diào)“積極穩(wěn)妥推進個人征信機構準入，加大征信業(yè)開放力度”[20]。2020年12月25日，中國人民銀行副行長陳雨露在國務院政策例行吹風會上指出“中國征信市場的發(fā)展將迎來黃金發(fā)展期。征信業(yè)堅持市場化、法治化和科技化的發(fā)展方向”[4]。為貫徹落實國務院常務會議關于促進征信業(yè)發(fā)展提質(zhì)、建立健全征信體系的會議精神，中國人民銀行于2021年1月草擬并公布了《征信業(yè)務管理辦法(征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)[21]。監(jiān)管高層的積極表態(tài)為個人征信業(yè)的回暖帶來和風，在地方金融監(jiān)管機構與行業(yè)專家的溝通下，益博睿表達了繼續(xù)深耕中國市場的愿望[22]。

當前，積極向好的高層表態(tài)與會議精神仍需要通過具體的行業(yè)規(guī)范進行落實，以實現(xiàn)“為各類市場主體投資興業(yè)營造穩(wěn)定、公平、透明、可預期的良好環(huán)境”(《條例》第4條)，為市場主體增添信心。如相關政策不能貫徹“黃金發(fā)展期”與“政策和風”的宗旨，就難以真正激發(fā)市場活力。實際上，央行公布的《征求意見稿》在適用和管轄上擴寬了征信行業(yè)的規(guī)制范圍，日趨嚴格的監(jiān)管引發(fā)了市場的不安與動蕩?！墩髑笠庖姼濉吠ㄟ^不完全列舉的方式，將“為金融經(jīng)濟活動提供服務、用于判斷個人和企業(yè)信用狀況的各類信息”界定為信用信息，其信息服務活動為征信活動，均納入征信業(yè)監(jiān)管。雖然《征求意見稿》為規(guī)范征信市場提供了必要的制度保障，但其中的部分規(guī)定可能有違法治精神，有待斟酌。

第一，《征求意見稿》在適用和管轄上擴寬了征信行業(yè)的規(guī)制范圍，許多業(yè)務主體或因無照經(jīng)營觸及監(jiān)管禁區(qū)，為行業(yè)市場的穩(wěn)健發(fā)展帶來較大沖擊?！墩髑笠庖姼濉返?4—27條明確規(guī)定傳統(tǒng)的信用信息查詢產(chǎn)品服務、評價類產(chǎn)品服務與反欺詐產(chǎn)品服務均納入征信業(yè)務范疇。而根據(jù)先前監(jiān)管層向市場釋放出的信號以及行業(yè)共識，只有限制在金融領域，甚至是金融借貸領域，狹義的征信活動才受到監(jiān)管，其他場景下的信息服務活動不屬于這類征信業(yè)務的監(jiān)管范疇，也不受相應規(guī)制。央行領導先前否認了數(shù)字信譽評分屬于征信業(yè)務，而《辦法》擴寬了征信業(yè)務的規(guī)制范圍，這意味著實踐中所有利用大數(shù)據(jù)進行的信用評分、畫像、評價業(yè)務均可能被納入征信業(yè)務范疇，接受相應監(jiān)管。

監(jiān)管高層表示，《征求意見稿》生效后，人民銀行將依法依規(guī)嚴肅查處非法從事征信業(yè)務的行為。打著大數(shù)據(jù)公司、金融科技公司等旗號，未經(jīng)人民銀行批準擅自從事個人征信業(yè)務的行為，均屬于違法行為[23]。若如此，那么市場上很大比例的大數(shù)據(jù)服務公司、金融科技公司都或因“非法從事征信業(yè)務”而將受到處罰，存在較大的政策風險。監(jiān)管強度可從央行對鵬元征信的行政處罰初見端倪：因存在未經(jīng)批準擅自從事個人征信業(yè)務活動，作為八家試點機構之一的鵬元征信被央行合計罰沒1 979.55萬元[24]。鵬元征信表示，本次處罰是由于鵬元征信在2019年對機構客戶提供的個人報告中，少量報告含有個人貸款信息[25]，然而更詳細的信息卻沒有公開，鵬元征信違規(guī)的主因與具體裁定標準仍不夠明確。無論是新規(guī)的出臺還是鵬元征信的受罰，均釋放出從嚴監(jiān)管的信號，與政府先前包容審慎、鼓勵發(fā)展的政策導向大相徑庭，給市場主體帶來了較大的政策風險與合規(guī)壓力。許多市場主體基于嚴監(jiān)管與重打擊的消極政策預期，難以繼續(xù)開展業(yè)務，選擇退市保平安，這將扼殺大數(shù)據(jù)紅利價值的釋放。

第二，新規(guī)體現(xiàn)出“大一統(tǒng)”的監(jiān)管思路，即對實際不同性質(zhì)的業(yè)務按照同一標準進行監(jiān)管，這種監(jiān)管邏輯的合理性值得斟酌。吳晶妹指出，整個征信業(yè)的監(jiān)管是由中國人民銀行內(nèi)設機構征信管理局依據(jù)《征信業(yè)管理條例》開展的。征信管理局管理征信的目的主要是為金融信貸服務，防范金融交易風險，所以采取了較為嚴格的監(jiān)管措施，符合金融審慎監(jiān)管原則[26]。但如前文所述，大數(shù)據(jù)時代新興個人征信的信息來源、應用場景、服務對象、影響效應與傳統(tǒng)金融征信(央行征信中心)有較大的差別，不可相提并論。例如，市場上許多評分產(chǎn)品只適用于企業(yè)自己的商業(yè)閉環(huán)或生活服務領域，并不涉及金融借貸領域，不符合“金融服務”的本質(zhì)，這類業(yè)務是否應當接受金融業(yè)審慎監(jiān)管的“高標準”，我們心存疑慮。《條例》第55條強調(diào)“針對其性質(zhì)、特點分類制定和實行相應的監(jiān)管規(guī)則和標準”，即監(jiān)管強度應當由業(yè)務的本質(zhì)屬性與固有的風險所決定。而《征求意見稿》擴寬了征信行業(yè)的規(guī)制范圍，更傾向監(jiān)管機構“大一統(tǒng)”的監(jiān)管思路，即對所有類型的“征信業(yè)務”均按照金融信貸相關征信活動的管理辦法來管理。這種“大一統(tǒng)”與“一刀切”的監(jiān)管思路缺乏對行業(yè)屬性的細致劃分，以金融審慎監(jiān)管的思路去監(jiān)管一般市場活動，或許存在監(jiān)管過度，不僅難以突出監(jiān)管重點，還可能制約行業(yè)發(fā)展。

(二)監(jiān)管過度偏重事前準入

當前，我國個人征信行業(yè)遵守嚴格的事前準入監(jiān)管思路?！墩餍艠I(yè)管理條例》規(guī)定“設立經(jīng)營個人征信業(yè)務的征信機構，應當經(jīng)國務院征信業(yè)監(jiān)督管理部門批準”。這就意味著中國人民銀行需要從眾多符合條件的申請者中“謹慎挑選”經(jīng)營者，對申請者進行行政審批并對牌照實行數(shù)量管制。作為政府監(jiān)管的重要手段，行政審批本質(zhì)上是對市場主體資質(zhì)的一次性認可。這種準入制度帶有明顯的“政府背書式”特征，試圖控制市場進入者數(shù)量以維護市場秩序。但在實踐中，卻面臨下述問題：第一，審批制的監(jiān)管工作有效性存疑。有論者指出，外生于市場的監(jiān)管部門難以動態(tài)掌握生產(chǎn)經(jīng)營者情況，通常只能對資金、設備、場地等靜態(tài)要素提出具體要求，故而審批制度的科學化和規(guī)范化建設滯后[27]。同時，監(jiān)管部門過度依賴事前準入，監(jiān)管資源大量傾斜于事前的資料審核等工作，事中事后環(huán)節(jié)卻受到監(jiān)管資源的客觀約束，難以集中精力查處市場活動中的違法行為。審批制下“嚴格的事前準入”容易異化為事中事后“弱監(jiān)管、弱執(zhí)法”的狀態(tài)，實踐中非法從事征信業(yè)務、侵害信息主體權益等問題頻發(fā)，行業(yè)亂象無法得到有效治理。

第二，嚴格的事前準入使個人征信市場難逃“行政壟斷”的詰問。2013年《征信業(yè)管理條例》確立了中國征信業(yè)在有限監(jiān)管下的市場化發(fā)展方向，由央行負責資格的審批與牌照的下發(fā)。該項許可應該是一般許可，并無數(shù)量的限制，即央行不能在事實上停止該條例的實施，應該繼續(xù)為符合標準的機構頒發(fā)牌照。但直至目前，央行只給兩家具有典型政府背景的機構下發(fā)了個人征信牌照。在過去較長時間，央行在實際結果與事實層面限制甚至直接排除了個人征信機構的市場化競爭格局，造成少量征信機構寡頭壟斷的局面，可能涉嫌“濫用行政權力排除、限制競爭”(《條例》第21條)。論者謂，政府通過管制牌照數(shù)量所產(chǎn)生的行政性壟斷，實質(zhì)限制了市場準入，消除了潛在的競爭[28]。而行政壟斷會嚴重降低經(jīng)濟運行效率、降低政府行政威信，加大權力尋租的風險[29]。雖然第二張個人征信牌照的下發(fā)有助于緩解先前行政壟斷的格局，但與“充分的市場競爭格局”相距較遠。

第三，“自上而下”的事前準入與“自下而上”的行業(yè)創(chuàng)新之間的固有矛盾沒有得到較好的解決，新業(yè)態(tài)仍面臨合法性的詰問。如前文所述，新興個人征信的出現(xiàn)是“自下而上”的創(chuàng)新與變革，是一種“試點”或是“新業(yè)態(tài)”，在最初均未獲得個人征信牌照。雖然沒有牌照提供“合法性”的支持，但基于個人征信模糊的業(yè)務邊界，以及包容審慎監(jiān)管思路下“非禁即入”的理念，上述業(yè)務也不會面臨較大的違法風險。而《征求意見稿》擴大了征信業(yè)務的規(guī)制范疇，大量業(yè)務只有獲得監(jiān)管部門的審批，獲取牌照，才能擺脫“非法”的風險，進而帶來如下問題：其一，國家嚴格控制新設行政許可，但擴大的征信范疇可能涉嫌“變相設定或者實施行政許可”(《條例》第39條)，即在先前不納入征信業(yè)務范疇的部分數(shù)據(jù)服務業(yè)務，在央行新規(guī)生效后也需通過審批，才能合法經(jīng)營。其二，“自上而下”的審批制難以滿足轉(zhuǎn)瞬即逝的業(yè)務機會與創(chuàng)新業(yè)態(tài)，也難以及時對市場需求作出有效的反應，與“自下而上”的行業(yè)創(chuàng)新之間存在著固有矛盾。若無法有效解決個人征信服務的供給側(cè)結構失衡問題，新興個人征信業(yè)務就具有發(fā)生學上的正當性，其旺盛的生命力和市場需求，也會在事實上瓦解“審批制”的正當性。

(三)準入標準的欠缺

審批制下，游離于正規(guī)軍之外的新興個人征信需要通過獲得牌照以掃除“非法”的身份障礙，期待獲得政府“合法性”的認可。雖然《征信業(yè)管理條例》《征信機構管理辦法》《征信機構監(jiān)管指引》對于設立個人征信機構的條件進行了規(guī)定，但事實上，個人征信的牌照標準既“有形”又“無形”。“無形”標準沒有通過規(guī)范予以明確，但卻在監(jiān)管高層的多次講話以及獲批的兩張牌照中初見端倪。我們認為，“獨立性”與“政府背景”均納入了監(jiān)管者在頒發(fā)牌照時的考量范圍，“無形”的準入門檻不符合“公開透明”(《條例》第4條)、“統(tǒng)一開放”(《條例》第5條)的市場要求，有礙民營資本和社會力量進入市場。

第一，有關“獨立性”標準的探討。“個人征信機構需要具有獨立性”的相關要求沒有明確的法律依據(jù)，也未在準入標準中予以體現(xiàn)，卻是事實上的準入門檻。監(jiān)管層曾公開表示，第一批申請個人征信牌照的八家機構股權結構過于集中，不具有獨立性，這是不予下發(fā)牌照的一個重要因素[9]；但卻沒有將“獨立性原則”細化為便于判斷與執(zhí)行的具體標準。綜合考察萬存知、汪路、吳曉靈等監(jiān)管者的觀點，“獨立性”至少應當滿足股權結構獨立、業(yè)務經(jīng)營獨立的條件。按照上述標準，企業(yè)無法單獨申領牌照，聯(lián)合共建似乎成為必要的獲批路徑，百行征信和樸道征信的成立也均遵循上述思路。雖然監(jiān)管層通過聯(lián)合共建打破了平臺的數(shù)據(jù)壟斷，保障了征信活動的公正性，但在實踐中卻帶來了負面效應。2019年9月英國《金融時報》發(fā)文指出，中國央行發(fā)起成立百行征信，并讓八家新金融科技巨頭成為小股東，試圖打破科技巨頭對信貸數(shù)據(jù)的寡頭壟斷；但是新的股權計劃并沒有為合作鋪平道路，作為股東的阿里和騰訊都拒絕向百行征信提供信貸數(shù)據(jù)，沒有實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的初衷[30]。

第二，有關“政府背景”標準的探討。借鑒金融監(jiān)管所倡導的“穿透式原則”分析可知，百行征信和樸道征信的第一大股東、董事長均與政府(監(jiān)管機構)有著千絲萬縷的聯(lián)系，政府背景似乎成為了獲取牌照的“標配”。主體穿透可發(fā)現(xiàn)市場參與者的真實身份，識別隱藏在形式背后的實質(zhì)[31]。以百行征信為例，第一大股東中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會，是中國人民銀行同部委建立的國家級互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)自律組織。論者謂，在中國的實際國情下，政府對于行業(yè)協(xié)會等社會組織的控制一直較為嚴苛，即行政機關往往利用行業(yè)組織來承擔職能，并繼續(xù)保持政府控制力[32]，這意味著百行征信的第一大股東與政府之間可能并未實現(xiàn)有效分化。不僅如此，百行征信首任董事長有著人民銀行的任職經(jīng)歷。由此，百行征信的聯(lián)合共建與獲批過程，并非“市場選擇”的結果，甚至可以說仍然是政府權力與市場經(jīng)濟邊界模糊不清的產(chǎn)物。無獨有偶，樸道征信第一大股東和董事長的身份背景與百行征信非常相似。綜上，無論是股權結構還是人事構成，當前個人征信市場上僅有的兩家“正規(guī)軍”，其政府背景過于濃厚，市場的開放程度仍十分有限。

具有政府背景的企業(yè)是否比民營企業(yè)更安全可靠，更有利于個人征信的市場化發(fā)展？實際上，百行征信在商業(yè)機制與模式形成、產(chǎn)品與服務開發(fā)拓展、數(shù)據(jù)整合路徑等企業(yè)自身生存與發(fā)展的重要環(huán)節(jié)中均存在外人不知的難處[33]，并沒有很好地實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)金融領域信息共享的初衷，與監(jiān)管層對個人征信業(yè)多樣化、市場化發(fā)展的預期設想相差較遠。究其原因，政府背景雖然使企業(yè)擁有了得天獨厚的官方公信力優(yōu)勢，卻也難免“為其所累”，即由于企業(yè)的股東、主要負責人與監(jiān)管機構之間沒有實現(xiàn)有效分化，很容易導致監(jiān)管機構過度介入企業(yè)的經(jīng)營與內(nèi)部治理，給企業(yè)帶來發(fā)展瓶頸。同時，政府背景的信號也會使?jié)撛诮?jīng)營者們沿此思路“主動”或“不得不”與具有官方背景的企業(yè)尋求合作，以解決牌照獲取的難題，由此進一步引發(fā)政府不當干預或權力尋租等問題。

三、法治視野下的改革路徑與政策建議

我國個人征信的市場化改革長期面臨上述發(fā)展困境與規(guī)制難題。當前個人征信業(yè)務市場化改革應當從何處尋找突破？什么才是監(jiān)管的重中之重？在新規(guī)背景下，數(shù)據(jù)服務企業(yè)、大數(shù)據(jù)風控企業(yè)的合規(guī)之路位于何方？本部分，我們將結合個人征信的業(yè)務特征與發(fā)展趨勢，思考中國征信業(yè)的頂層設計與科學布局、政府角色定位等問題，從法治角度提出具體的改革路徑與政策建議。

(一)明確頂層設計，重塑監(jiān)管思路

當前，我國個人征信行業(yè)相關政策與領導表態(tài)呈現(xiàn)較大的波動，《征求意見稿》體現(xiàn)出的“大一統(tǒng)”監(jiān)管邏輯有效性存疑，行業(yè)亂象仍沒有徹底消除，新業(yè)態(tài)仍面臨合法性的詰問。這些問題背后的主要原因是缺少相應的頂層設計，個人征信未來的發(fā)展方向不夠明朗。論者謂，政治經(jīng)濟法律制度的合法性危機是變革的轉(zhuǎn)折點，使改革不斷走向深化，并為制度創(chuàng)新提供了不竭的需求和動力；而持續(xù)不斷的制度創(chuàng)新則有助于強化改革思維，推動新一輪制度創(chuàng)新，由此形成一個良性循環(huán)[19]。從某種意義上而言，新興個人征信是自下而上的一場創(chuàng)新變革，也是市場向政府提出的實際需求，為我國個人征信的整體改革提供重要的方向提示和經(jīng)驗，具有全局意義。同時，作為中央高度集權的國家，事關社會政治經(jīng)濟的全局性制度改革，由中央決策層規(guī)劃，由中央統(tǒng)一推動，才能事半功倍[34]。為此，我國應當以實際問題為導向，以服務市場為核心，主動充當?shù)谝煌苿恿?，積極推動自上而下的監(jiān)管制度改革。

監(jiān)管機構應當對個人征信行業(yè)以及未來發(fā)展趨勢進行頂層設計和前瞻性研究，并以此為基礎，搭建基本的監(jiān)管框架。據(jù)世界銀行金融基礎設施技術援助負責人賴金昌預測，未來中國的征信相關市場分為三個層級：第一層級為全面征信機構，第二層級為專業(yè)類征信機構，第三層級為數(shù)據(jù)分析和風管服務商。其中，綜合類征信機構、專業(yè)類征信機構屬于征信業(yè)范疇[35]。在此發(fā)展趨勢下，我國應當充分認識到新興個人征信的創(chuàng)新意義與積極價值，用積極的改革政策促進建立專業(yè)化、多層次的個人征信市場，以應對信用場景擴展的大趨勢。在此過程中，政府需要公布開放市場的步驟時間表，幫助潛在的投資人、經(jīng)營者對未來的體制變化建立合理的投資架構，以穩(wěn)定市場預期。

在頂層設計的指導下，需要根據(jù)個人征信的行業(yè)特點與發(fā)展趨勢重塑監(jiān)管思路，建立分類監(jiān)管框架。在《征求意見稿》寬泛的征信業(yè)務范疇下，對于不同性質(zhì)與風險的活動，一并按照征信業(yè)務的“高標準”進行監(jiān)管，這不符合“比例原則”等法治理念，容易限制市場主體的正常經(jīng)營活動，甚至對其施加不適當?shù)囊?guī)制與處罰。實際上，信用服務的內(nèi)涵遠大于征信業(yè)務，當前許多畫像、評估類服務更廣泛應用于金融借貸之外(比如個人消費、商業(yè)營銷，特別是共享經(jīng)濟的免押金業(yè)務等場景中)，這在其他國家通常不會被認為是從事征信業(yè)務。以美國為例，“使用目的”是區(qū)分數(shù)據(jù)服務商與征信機構這兩類機構的主要依據(jù)。凡是信息用于信貸、保險、雇傭及其他交易活動資格評估等目的，則視為征信機構，需遵守《公平信用報告法》的有關規(guī)定；其他則視為數(shù)據(jù)服務商[36]。那么，針對專業(yè)化與多層次的行業(yè)發(fā)展趨勢，應當根據(jù)征信業(yè)務的實質(zhì)屬性，采取分類監(jiān)管的模式，實現(xiàn)業(yè)務的場景化監(jiān)管。具言之，針對上述三個層級的發(fā)展趨勢，對于全面征信機構與專業(yè)類征信機構均適用征信業(yè)務的相關規(guī)范，強調(diào)持牌經(jīng)營。但對于一般的數(shù)據(jù)分析和風管服務商，建議不納入“征信業(yè)務”，不適用征信業(yè)務規(guī)范，無需獲得征信牌照，采用事后備案管理；積極回應大數(shù)據(jù)時代的技術發(fā)展，以數(shù)據(jù)治理為監(jiān)管導向，努力構建具有本土適應用性、可操作性的監(jiān)管規(guī)則[37]，完善國家數(shù)據(jù)治理體系[38]，方為更有效的監(jiān)管。

(二)放松準入管制，激發(fā)市場活力

監(jiān)管機構對于個人征信長期以來奉行嚴格的事前準入監(jiān)管思路，即對申請者進行行政審批并對牌照實行數(shù)量管制。然而，在慈父家長主義立場上的準入監(jiān)管忽視了市場的自我凈化能力。產(chǎn)品應當由買家選擇，而不能由政府或?qū)＜易髦饔^裁定，政府也沒有能力為技術創(chuàng)新背書。面對頻發(fā)的行業(yè)亂象以及事實上的行政壟斷，我們需要反思固有監(jiān)管思路的合理性，探索更有效的監(jiān)管邏輯。

當前，市場化與法治化的重點任務是“以市場主體需求為導向，以深刻轉(zhuǎn)變政府職能為核心”(《條例》第4條)、“國家加快建立統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系”(《條例》第5條)。由此，需要適當放松準入管制，及時下發(fā)個人征信牌照，打破個人征信市場的行政壟斷，有效引入競爭機制，才能用政府權力的“減法”換取企業(yè)和市場活力的“加法”。審批制下，政府僅挑選出兩家“正規(guī)軍”，無法營造充分的市場競爭格局，資源配置更多體現(xiàn)政府意志，而非市場需求。法治要求政府簡政放權，“對現(xiàn)有審批和許可事項要逐一深入論證”，“市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動不再保留審批和許可”，“新設行政許可應當按照規(guī)定嚴格設定標準，并進行合法性、必要性和合理性審查論證”?；诖?，我們有以下觀點：第一，個人征信領域行政審批制度的合法性、必要性和合理性值得仔細評估。在許多國家，成立征信公司無需通過專門審批，例如美國的征信市場沒有牌照的限制，強調(diào)市場競爭的優(yōu)勝劣汰。即使是監(jiān)管較嚴的歐盟，也僅采取向國家數(shù)據(jù)保護機構進行登記備案的制度[36]。這提醒我們：在個人征信的市場化進程中，行政審批的范圍也應當是變動的，我國可以考慮適度放松對個人征信的準入管制，激活《行政許可法》第20條規(guī)定的行政許可評價制度，推進個人征信領域的行政審批制度改革。第二，雖然監(jiān)管高層多次強調(diào)“征信業(yè)務必須持牌經(jīng)營”，但在“征信業(yè)務”范疇急劇擴大的背景下，并非所有信息服務活動均適用審批制，而應當突出監(jiān)管重點，減輕審批壓力，優(yōu)化規(guī)制路徑。例如，金融借貸領域之外的數(shù)據(jù)分析和風管服務商無需適用審批制，否則有新設行政許可之嫌。第三，審批制下，牌照的數(shù)量與類型也是值得監(jiān)管層深入研究的關鍵性問題。牌照的下發(fā)決定著市場上合法經(jīng)營者的數(shù)量，直接影響著行業(yè)的競爭格局。牌照發(fā)放過少可能涉嫌行政壟斷，過多又將削弱有效監(jiān)管資源，也失去了審批制的價值，所以合理設置牌照的數(shù)量顯得尤為關鍵。另外是牌照類別問題，即牌照有無分類的必要。例如全面征信機構與專業(yè)類征信機構的牌照是否需要區(qū)分，準入標準是否一致，也值得進一步思考。

(三)加強協(xié)商互動，確立科學標準

在目前征信業(yè)務需要持牌經(jīng)營的監(jiān)管思路下，如何科學設置市場的準入標準成為難點。我們認為，“獨立性”與“政府背景”不應當作為無形的準入門檻，監(jiān)管機構需要細化準入規(guī)則，為非持牌新興個人征信的正規(guī)化提供空間，激發(fā)民營資本的活力。

第一，準入標準的制定應當結合實際，符合行業(yè)發(fā)展規(guī)律。國外專家運用大量實證數(shù)據(jù)證明，過于嚴苛的市場準入監(jiān)管并非理想中的“幫助之手”，不僅無法保證高質(zhì)量的產(chǎn)品或服務，還會導致腐敗比例大大升高[39]。實踐中“獨立性”“政府背景”等無形的標準大大提高了牌照的申領難度，抑制了創(chuàng)新業(yè)態(tài)的正規(guī)化發(fā)展，有待重新予以考量。其一，正確理解“獨立性”要求。股權結構應當是市場自發(fā)調(diào)節(jié)形成的，而非政府強制實現(xiàn)的，政府主導下的聯(lián)合共建思路可能會引發(fā)新的行業(yè)發(fā)展困境。結合我國的具體國情，大型金融科技公司可作為個人征信優(yōu)質(zhì)的后備力量，這類公司由于股權高度集中，不滿足獨立性要求，無法單獨申領牌照；同時，這類公司基于數(shù)據(jù)優(yōu)勢，通常也不愿與其他機構聯(lián)合共建。那么，監(jiān)管層需要重新審視獨立性要求，打破當下牌照申領的僵局，引領優(yōu)質(zhì)的大型金融科技公司、互聯(lián)網(wǎng)金融公司有序進入個人征信行業(yè)，創(chuàng)造更充分的市場競爭。其二，“政府背景”使政府與獲批企業(yè)之間未實現(xiàn)有效分化，“政府做市場”的管制慣性仍然存在。而市場化改革的本質(zhì)在于“政府瘦身”與“市場回歸”?！稐l例》也反復強調(diào)“保障各類市場主體公平參與市場競爭”(第5條)、“平等對待內(nèi)資企業(yè)、外商投資企業(yè)等各類市場主體”(第6條)。由此，要盡可能地減少政府的不當干預，真正引入競爭機制，為民營資本乃至外資進入個人征信領域創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，激發(fā)非公有制經(jīng)濟活力和創(chuàng)造力。

第二，準入標準細則的制定過程應當注重公眾參與，及時將此前“無形”標準通過的規(guī)則予以明確。目前，規(guī)范中有形的準入標準與監(jiān)管層的真實考量之間存在較大距離，兩者間的“模糊地帶”增加了監(jiān)管機構濫用自由裁量權的可能。法治要求規(guī)則明確，僅靠“領導的善意”和“黑箱式的操作”下發(fā)牌照的做法不符合法治精神，也會給市場帶來太多不確定的因素。因此，監(jiān)管層和利益相關方需要盡快在準入標準上達成一致，將科學的標準依法確立、穩(wěn)定預期，指導待批企業(yè)按照準入原則強化公司治理，使合規(guī)企業(yè)及時獲得個人征信牌照，創(chuàng)造更充分的市場競爭。

(四)包容審慎與合作治理

隨著個人征信市場化的進程不斷深入，新興業(yè)態(tài)下個人征信業(yè)務模式越發(fā)復雜，在金融科技推動下，個人征信產(chǎn)品的種類日新月異，數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)過程中涉及的利益主體不斷增多，監(jiān)管也必然面臨更多挑戰(zhàn)。為更好應對個人征信的發(fā)展趨勢，監(jiān)管機構應當用包容審慎的態(tài)度、多元共治的理念培育新興市場，力圖打破改革“一收就死，一放就亂”的惡性循環(huán)，真正實現(xiàn)善治。

第一，《條例》第55條指出，政府及其有關部門應當按照鼓勵創(chuàng)新的原則，對新技術、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式等實行包容審慎監(jiān)管。因為在打破壟斷、開放市場的過程中，早期的投資人容易遭遇政策波動風險，陷入“非法”的監(jiān)管禁區(qū)。包容審慎的態(tài)度乃是建立良好政企關系，培育新興業(yè)務市場的必要理念。當前，征信行業(yè)嚴監(jiān)管的態(tài)勢加大了大數(shù)據(jù)公司、金融科技公司涉嫌“非法從事征信業(yè)務”的風險。由于《征求意見稿》尚未生效，針對“征信業(yè)務范圍的具體判定標準”等問題，需要監(jiān)管層及時回應，消解從業(yè)主體的疑慮，為市場提供穩(wěn)定預期。在征求意見的過程中，監(jiān)管層需要加強與市場主體的溝通互動，強化對市場主體的權利關注，從“管理型”立法向“治理型”立法轉(zhuǎn)變。在政策實施前，為市場主體設置政策適應調(diào)整期，避免“一刀切”與“運動式”執(zhí)法，用包容審慎的態(tài)度培育個人征信市場。

第二，“善治”在于實現(xiàn)治理主體的多元化、治理權能的分化、治理方式的民主化。在傳統(tǒng)行政管理語境下，政府被視為市場秩序的監(jiān)管者，希望通過嚴格的行政審批控制風險；在行業(yè)面臨風險時，忙于開展集中清理活動，或通過“一刀切”的禁令整頓市場。這種模式下的監(jiān)管者與被監(jiān)管者如同“貓抓老鼠”般，完全處于對立的關系。而在個人征信市場化的進程中，為了防范風險，監(jiān)管層過于嚴苛的審查標準致使個人征信牌照“難產(chǎn)”，極大地壓縮了新興個人征信正規(guī)化的空間。在市場屢屢發(fā)生侵犯個人信息亂象后，又集中出臺整頓政策，查處非持牌個人征信業(yè)務。這不僅無法真正消除行業(yè)風險，還會引發(fā)新業(yè)態(tài)向“地下化”逃逸。

從政府管制到合作治理的轉(zhuǎn)變，蘊含著治理主體、治理過程、治理機制的轉(zhuǎn)型，也是良法善治的內(nèi)在要求[40]。一是治理主體的多元化。合作治理有賴于社會主體的參與，企業(yè)的自我規(guī)制、行業(yè)協(xié)會的自律。大數(shù)據(jù)時代，政府不能忽略掌握大量數(shù)據(jù)信息的機構、消費者等多元主體的積極作用，需要及時轉(zhuǎn)變“單中心”的管制理念，從依賴政府監(jiān)管到加強公私合作、公私互動以達成監(jiān)管目標[41]。二是治理過程的動態(tài)化。治理是動態(tài)的政策制定與政策實施過程，監(jiān)管機構也應當關注行業(yè)發(fā)展新動態(tài)，識別新興業(yè)務的實質(zhì)屬性，及時調(diào)整負面清單的范圍。三是治理機制的科學化，政府需要根據(jù)監(jiān)管對象的性質(zhì)與風險，選擇最適宜的治理手段。例如，從“控制命令型”轉(zhuǎn)向“激勵型”規(guī)制，通過市場化的手段和數(shù)據(jù)確權的方式，加快推動信用信息共享，實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值的合理開發(fā)與創(chuàng)新成果的市場共享。

四、結語

“改革是發(fā)展的第一推動力，創(chuàng)新主要的動力來自競爭，而競爭的市場環(huán)境是由改革創(chuàng)造的，因此要堅定不移地推進改革，用市場化改革破解發(fā)展中遇到的矛盾和挑戰(zhàn)”[42]。當前，我國政府體制改革與市場經(jīng)濟發(fā)展逐漸進入深水區(qū)，中央出臺一系列重大改革方案，提出“雙循環(huán)”新發(fā)展格局?；诖耍嫔罨瘋€人征信的市場化改革，是市場所需，大勢所趨，也是全面深化經(jīng)濟體制改革、激發(fā)市場活力、優(yōu)化政府職能、創(chuàng)新監(jiān)管方式的重要領域。

然而，我國個人征信的市場化進程尚未取得突破性進展，市場活力沒有被充分激發(fā)，其根本原因在于：監(jiān)管思維與機制轉(zhuǎn)變不夠徹底，造成事實上的行政壟斷；政府與市場未實現(xiàn)有效分化，微觀干預企業(yè)經(jīng)營，企業(yè)面臨發(fā)展瓶頸；監(jiān)管理念沒有及時轉(zhuǎn)變，高度依賴準入管制，輕視事中與事后監(jiān)管；前后政策波動性較大，不利于行業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展。上述弊端需要通過法治路徑予以消除。具體而言，政府提供頂層布局與制度保障，促進良法共識的形成；革新監(jiān)管思路，放松準入管制，樹立科學標準，維護市場競爭；在事中事后階段，采取包容審慎的態(tài)度，分類監(jiān)管與功能監(jiān)管的理念，從政府單向管制走向多元主體合作治理。

法治視野下的個人征信市場化進程，為我們展示了在政府簡政放權、優(yōu)化營商環(huán)境過程中，市場創(chuàng)新與監(jiān)管制度改革可能面臨種種困局的冰山一角。實際上，這些問題不僅存在于個人征信領域，也是其他領域容易發(fā)生，且必須直面的法治障礙，更是深化改革與厲行法治需要突破的重點與難點。個人征信市場化的法治路徑或許可為其他領域的體制改革以及新業(yè)態(tài)的合規(guī)化發(fā)展提供幫助，為行政審批、行政壟斷、政府做市場等固有改革難題提供破解思路，從而更好地構建法治政府，實現(xiàn)放與管的有效平衡。