王燦發(fā)，周 鵬

(中國政法大學(xué) 民商經(jīng)濟法學(xué)院，北京 100088)

黨的十八大以來，我國社會治理中的生態(tài)環(huán)境保護問題被提升至前所未有的高度。主觀層面，環(huán)保理念深入人心；客觀領(lǐng)域，環(huán)保成效也非常明顯，而此間環(huán)保督察制度發(fā)揮了重要作用。環(huán)保督察不同于環(huán)保領(lǐng)域內(nèi)的監(jiān)督執(zhí)法，不僅體現(xiàn)為權(quán)力之間的監(jiān)督、制約機制，還可以“將督察視為作為委托人的上級政府為改善委托—代理難題而對作為代理人的下級政府采用的一種治理工具?！盵1]72

“中央環(huán)境保護督察實現(xiàn)了黨依照黨規(guī)領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境保護事業(yè)、政府依法開展環(huán)境保護公共服務(wù)、人民依法監(jiān)督環(huán)境保護工作的有機統(tǒng)一，是立足于中國實際，用中國的思維和方法解決中國自己問題的中國特色社會法治形式?！盵2]26而問責(zé)權(quán)是環(huán)保督察機構(gòu)履行職責(zé)的一項重要權(quán)力，是一項旨在治官治權(quán)的民主控權(quán)機制，具有壓力傳輸直接、治理效果明顯以及直接回應(yīng)民眾訴求的諸多優(yōu)勢，這些優(yōu)勢使其在現(xiàn)有的治理體系中成為不可或缺的一種手段。當前，環(huán)保督察問責(zé)的制度實踐面臨著問責(zé)權(quán)力來源的正當性、問責(zé)規(guī)范的權(quán)威性以及體系化建設(shè)等一系列難題，筆者將聚焦于此展開深入探討，以期通過法治化進路來消弭環(huán)保督察問責(zé)的實踐與理論困境。

一、環(huán)保督察問責(zé)的邏輯廓清

我國環(huán)保督察制度經(jīng)歷了從“督企”到“督政”，再到“黨政同責(zé)”的變遷，也存在由“督查”到“督察”的轉(zhuǎn)型。[3]176在該制度適用初期，“作為一項生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度的創(chuàng)新舉措，區(qū)域環(huán)保督查制度意在解決地方各自為政、環(huán)境違法行為跨域治理難題。但評估結(jié)果顯示，區(qū)域環(huán)保督查制度并未有效發(fā)揮督查效力，”[4]160因此后續(xù)才有由“區(qū)域督查”上升為“中央督察”的轉(zhuǎn)變。

(一)行政權(quán)力體系內(nèi)部的自我革新

環(huán)境保護問題的根本因素往往可以歸結(jié)為市場失靈或地方政府治理失靈，而環(huán)保督察的核心目標在于以環(huán)保領(lǐng)域的權(quán)力制約與監(jiān)督的方式，解決地方治理失靈的問題。[5]51-52行政權(quán)力在環(huán)保領(lǐng)域所實行的垂直管理體制在一定程度上突破了“屬地管理”與“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的執(zhí)法弊端，但仍不能有效地抵制地方行政權(quán)力所進行的合法行政干預(yù)，由此也導(dǎo)致了權(quán)責(zé)配置失衡。[6]18近年來，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法中所秉持的傳統(tǒng)“科層制”邏輯取得的治理效果并不理想。就制度淵源而言，環(huán)保督察制度緣起于國家在環(huán)保領(lǐng)域開展治理的基本矛盾與面臨的危機之中，由黨中央與中央政府通過“黨政”雙向的行政權(quán)力內(nèi)部的特殊手段，來擺脫常規(guī)型環(huán)保治理方式失敗的困境，關(guān)鍵在于穩(wěn)定的組織基礎(chǔ)，但又常常表現(xiàn)出以非常規(guī)權(quán)力，或稱為政治權(quán)威來實現(xiàn)特定環(huán)保任務(wù)的外觀。[7]157而考察環(huán)保督察制度的演進過程，特別是自2016年開展的中央環(huán)保督察，其取得顯著成效的“奧秘”恰在于中央權(quán)威的強力介入，黨中央、國務(wù)院所代表的中央“專斷性權(quán)力”督察地方黨委、政府在環(huán)境保護工作中的履職情況，強大的政治壓力帶來了對地方行政權(quán)力的行為強制，客觀上極大地提升了地方各級領(lǐng)導(dǎo)干部對環(huán)保工作的重視程度，及時、妥當?shù)乇苊鈱Νh(huán)境的破壞行為，有效糾正環(huán)境違法行為。[3]178中央環(huán)保督察通過將環(huán)境保護轉(zhuǎn)化為政治任務(wù)，將部門職責(zé)上升為國家行動，進一步強化了環(huán)保領(lǐng)域的權(quán)威治理，但環(huán)保督察作用的可持續(xù)性發(fā)揮有賴于新的配套機制的輔助。[8]83結(jié)合問責(zé)機制的環(huán)保督察，能夠強化行政權(quán)力內(nèi)部的合作與監(jiān)督，以及全社會的參與、協(xié)同治理，來實現(xiàn)長效化、常態(tài)化與法治化的環(huán)保治理目標。

(二)公眾訴求回應(yīng)型的問責(zé)邏輯

公眾舉報是環(huán)保督察最重要的信息來源，督察組一項核心工作就是梳理分析有效舉報，轉(zhuǎn)交地方辦理。同時要求地方政府在收到督察組轉(zhuǎn)辦的舉報后及時調(diào)查并作出處理，向社會公眾公布問責(zé)決定。環(huán)保理念深入人心，社會公眾特別是利害關(guān)系人更傾向于積極參與環(huán)境治理，表達權(quán)利訴求。中央環(huán)保督察制度的全力推行，尤其該制度通過問責(zé)對行政過程和結(jié)果質(zhì)疑的回應(yīng)以及對于對追責(zé)結(jié)果的及時公開符合公共行政的本質(zhì)要求，有效地保障了社會公眾在這一領(lǐng)域的參與權(quán)和知情權(quán)。

在法律允許范圍內(nèi)，對環(huán)保問題細節(jié)公開得越明確，整改內(nèi)容實施期限公開得越詳細，環(huán)保督察的功效發(fā)揮得就會越好，這是一項非常重要的法律適用經(jīng)驗。環(huán)保督察問責(zé)的公開透明正是以理性的方式增加了地方政府的履職壓力，倒逼政府整改到位，做到對社會公眾的利益負責(zé)。為了保障監(jiān)督問責(zé)的常態(tài)化、長效化、制度化，生態(tài)環(huán)境部及六大區(qū)域督察局官方網(wǎng)站均設(shè)有專門的中央環(huán)保督察板塊，隨時同步更新各地整改情況以及問責(zé)追責(zé)情況，傳遞督察壓力，回應(yīng)公眾關(guān)注。地方上一批散、亂、污企業(yè)被關(guān)停，存在問題的環(huán)境治理工作在中央環(huán)保督察與問責(zé)的強大壓力下得以實質(zhì)整改，形式主義的環(huán)保治理現(xiàn)象被遏制，公眾從日益提升的環(huán)境質(zhì)量中獲得切實的實惠。因此，中央環(huán)保督察的進程并非是行政體系的自我規(guī)制，更是回應(yīng)公眾關(guān)切，并由公眾參與全過程的活動。

二、環(huán)保督察問責(zé)機制的困局

回顧我國環(huán)境保護督察制度的變遷歷程，面向其設(shè)置初衷與制度邏輯，在法治化建設(shè)方面依然存在需要完善的法理問題，從問責(zé)主體的明晰化、問責(zé)路徑的合法化到問責(zé)方式的高效合理化均有進一步完善的空間。

(一)權(quán)源之困：問責(zé)主體權(quán)力來源的正當性不足

受傳統(tǒng)行政法理論影響，探究實施公權(quán)力的主體并確認其授權(quán)的合法性是首要命題，中央環(huán)保督察活動也不例外?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)境保護法》)第67條、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條與第66條的規(guī)定，確立了兩個路徑的上下級監(jiān)督：上級政府——下級政府；上級部門——下級部門。早期環(huán)保綜合督查主要監(jiān)督路徑是環(huán)保部——地方政府，事實上通過對我國《環(huán)境保護法》第67條的文意解讀，難以得出環(huán)保部能夠直接對地方政府進行監(jiān)督的結(jié)論?，F(xiàn)行的行政科層制的層級性和隸屬性之特點決定下級需要服從上級的領(lǐng)導(dǎo)，同時接受上級的問責(zé)，同一個層級的不同機構(gòu)之間卻是獨立運行的，只是在理論層面上存在協(xié)調(diào)合作的要求和壓力。[9]15因此，從行政管理的理論上分析，環(huán)保部與地方政府屬于相互獨立的不同機構(gòu)，不存在嚴格意義上的直接的上下級之間的隸屬關(guān)系，環(huán)保部并不天然具有監(jiān)督地方政府履行環(huán)保責(zé)任的權(quán)力優(yōu)勢。

我國的中央環(huán)保督察制度，其主要執(zhí)行機構(gòu)為督察小組，在性質(zhì)上屬于我國行政機構(gòu)體系內(nèi)的“議事協(xié)調(diào)機構(gòu)”，在功能設(shè)定上接近于專門委員會。由于該小組屬于非常設(shè)機構(gòu)，因此應(yīng)根據(jù)其衍生性，即原單位職權(quán)以及整體所處的層級綜合確定督察小組的科層位階。環(huán)保督察小組組長通常由中央選派的環(huán)保部部長擔(dān)任，環(huán)保部副部長擔(dān)任小組中的副組長，環(huán)保部的其他成員擔(dān)任小組成員。因此，督察小組擁有的權(quán)力類似于環(huán)保綜合督查中的環(huán)保部的權(quán)力，區(qū)別在于中央環(huán)保督察當中的督察小組擁有更高的權(quán)威與剛性，但是同樣存在問責(zé)主體權(quán)力來源的正當性問題?？傮w而言，環(huán)保綜合督查以及中央環(huán)保督察的主體可以依法在問責(zé)之前進行相應(yīng)的監(jiān)督調(diào)查以及搜集線索等行為，但并不具備嚴格科層制意義上的問責(zé)資格，法理上難以順暢地對地方政府進行基于行政科層制的督察問責(zé)。

(二)規(guī)范之困：問責(zé)法律規(guī)范欠缺妥適的層級結(jié)構(gòu)

生態(tài)環(huán)保部針對地方政府開展環(huán)保綜合督查的規(guī)范性依據(jù)主要是其出臺的《綜合督查工作暫行辦法》和《全國環(huán)境監(jiān)察工作要點》，兩份文件的效力位階均較低。同樣，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定，中央環(huán)保督察工作所依據(jù)的《環(huán)境保護督察方案(試行)》屬于黨內(nèi)立法層面的“工作方案”，是效力較低的“黨內(nèi)規(guī)范性文件”，不屬于“黨內(nèi)法規(guī)”。而且因為是“廳發(fā)”，所以屬于中共中央辦公廳就具體問題向特定對象印發(fā)的通知性文件。就行政立法而言，《黨政機關(guān)公文處理條例》規(guī)定：“聯(lián)合行文時，使用主辦機關(guān)的發(fā)文字號”。因為這里國務(wù)院辦公廳的發(fā)文字號在該《方案》發(fā)布時并沒有標明，所以判斷該文件在行政系統(tǒng)內(nèi)部的法律效力時需要對照其在黨內(nèi)規(guī)范的位置。因此，在黨內(nèi)規(guī)范中定性為通知性文件的《環(huán)境保護督察方案》，其“在行政系統(tǒng)中應(yīng)被視為國務(wù)院辦公廳就特定問題針對特定對象印發(fā)的公函類文件”。[3]181就環(huán)保督察的法律依據(jù)而言，目前部門規(guī)章和行政規(guī)范性文件的效力均難以突破現(xiàn)有的行政科層體系，賦予環(huán)保部門以監(jiān)督地方政府的權(quán)力；同樣在中央環(huán)保督察當中黨內(nèi)規(guī)范性文件以及行政公函類文件的效力層級也很難使得督察小組突破科層制進行監(jiān)督、調(diào)查。換言之，當前的規(guī)范現(xiàn)狀不足以支持環(huán)保部門對地方政府的監(jiān)督，問責(zé)權(quán)的法律依據(jù)極為脆弱。

(三)體系之困：問責(zé)統(tǒng)一化與系統(tǒng)化建設(shè)的疏漏

從法律淵源的角度來看，我國已制定和頒布了大量有關(guān)環(huán)境保護的法律法規(guī)和部門規(guī)章，但相關(guān)法律規(guī)范在體系化構(gòu)建方面尚有較大的完善空間，目前環(huán)境法治建設(shè)在規(guī)范領(lǐng)域的主要問題之一即表現(xiàn)為環(huán)境立法的分散、重復(fù)、重疊、交叉和矛盾。[10]6這種立法現(xiàn)狀不僅可能導(dǎo)致問責(zé)主體、問責(zé)對象的重合，問責(zé)依據(jù)也可能存在重復(fù)。在對責(zé)任人員進行追責(zé)時，可能會依據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》、《環(huán)境保護法》以及《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)。當問責(zé)的對象為政府及工作部門的領(lǐng)導(dǎo)干部時，上述依據(jù)均可適用，此時就存在規(guī)范適用沖突的問題。依照規(guī)范效力位階的高低，在確定責(zé)任問題上應(yīng)當優(yōu)先適用《環(huán)境保護法》，但是《環(huán)境保護法》所規(guī)定的程度最重的問責(zé)后果僅為“引咎辭職”，責(zé)任人因此承受的不利負擔(dān)相對較小，責(zé)任類型供給嚴重不足?！掇k法》相對于《環(huán)境保護法》效力較低，屬于規(guī)范性文件，但是規(guī)定了包括聲譽責(zé)任、組織處理、黨紀政紀處分等更為豐富、責(zé)任程度高低有序的問責(zé)方式，明顯比位階高的《環(huán)境保護法》要求更為嚴格，治理手段更為多樣，對實踐中環(huán)保督察的問責(zé)需求的適應(yīng)力更強。黨內(nèi)規(guī)范性文件與法律規(guī)范中相關(guān)問責(zé)規(guī)定之間的適用關(guān)系尚未明晰，就法理層面而言，黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件的適用效力應(yīng)當劣后于重疊的法律法規(guī)，發(fā)揮著補充法律法規(guī)漏洞的作用，但《環(huán)境保護法》確立的單一的責(zé)任方式又不足以擔(dān)負起環(huán)保督察問責(zé)的重任。問責(zé)方式、問責(zé)標準的不統(tǒng)一同樣會強化公眾對環(huán)保督察“運動型治理”的主觀印象，換言之，“環(huán)保綜合督查能在短期內(nèi)取得明顯效果的‘訣竅’，在于依據(jù)行政權(quán)威強力推進督查工作?！盵11]7但此非法治化的治理路徑也面臨著后勁不足、責(zé)任失當、處責(zé)任意、易于規(guī)避等弊端，對存在不良動機的主體所施加的最強的威懾力永遠是長久、穩(wěn)定的規(guī)制，而非一時的嚴苛政策。

三、消弭環(huán)保督察問責(zé)法理障礙的法治化進路

通過上述分析可知，捋順問責(zé)的法理基礎(chǔ)對環(huán)保督察的實施具有重要意義。為了更好地堅持貫徹在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要對環(huán)保督察問責(zé)進行法治化路徑的完善，以此全面補足其法理基礎(chǔ)的欠缺，并通過完善與其密切銜接的行政問責(zé)與監(jiān)察問責(zé)的規(guī)范內(nèi)容，以實現(xiàn)環(huán)保督察問責(zé)的體系化與常態(tài)化。

(一)傳統(tǒng)行政科層制權(quán)力結(jié)構(gòu)的多元化擴充

現(xiàn)行的行政科層制的權(quán)力設(shè)置結(jié)構(gòu)過于原則化，無法適應(yīng)現(xiàn)代社會日益細化的社會分工與行政監(jiān)管體系。針對國家部委與同級別地方政府之間的行政權(quán)力劃分面臨空白的局面，需要面向行政監(jiān)管職能的實踐需要進行改進。環(huán)保部在特定的職能領(lǐng)域，應(yīng)當具有超越普遍性的權(quán)力層級的特殊權(quán)力，可以形成相較于地方政府在環(huán)保領(lǐng)域中權(quán)力的優(yōu)越地位。這一行政科層制權(quán)力體系的補漏是必要的，因為國家部委的履職有賴于行政科層制權(quán)力結(jié)構(gòu)的擴充，否則國家部委無法在其監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)約束地方政府的行為，其權(quán)力將形同虛設(shè)。與此同時，中央權(quán)威的介入也賦予了國家部委超越傳統(tǒng)行政科層制權(quán)力結(jié)構(gòu)的“特權(quán)”，國家部委的履職在一定意義上具有了代表中央的特點，擁有中央權(quán)力的“背書”之后，國家部委也就在特定領(lǐng)域具備了突破上下級與同級權(quán)力的職能運行空間。而國家部委在非涉及自身專門職能范圍的情況下，與其他行政機構(gòu)共同適用傳統(tǒng)法定的權(quán)力結(jié)構(gòu)，接受其對權(quán)力行使的制約。因此，作為法治化、常態(tài)化的中央環(huán)保督察機制，作為執(zhí)行機構(gòu)的督察小組在完成歷史任務(wù)之后應(yīng)當被取消，督察小組本身的權(quán)力內(nèi)容與環(huán)保部類似，只是基于滿足傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)的要求而被臨時設(shè)置，況且在實踐中，督察小組雖然擁有權(quán)威優(yōu)勢和組織能力等資源，但仍需借助于環(huán)保部的組織能力和信息節(jié)點等方面的資源優(yōu)勢。中央可以通過對環(huán)保部的立法授權(quán)而使環(huán)保部直接享有中央環(huán)保督察的權(quán)威，無需長期借助督察小組的間接路徑實現(xiàn)環(huán)保督察的目標，行政科層制權(quán)力結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代演進論為其提供了理論支撐。中央的立法授權(quán)的規(guī)范依據(jù)也應(yīng)當相應(yīng)提高層級，突破當前的部門規(guī)章、行政規(guī)范性文件乃至黨內(nèi)規(guī)范性文件等規(guī)范形式，需要以法律規(guī)范的方式確立環(huán)保部的環(huán)保督察權(quán)力，也就是說，只有能夠體現(xiàn)中央權(quán)威的規(guī)范層級才能夠賦予環(huán)保部以具有中央權(quán)威的環(huán)保督察權(quán)力。如此，行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的多元化統(tǒng)一了環(huán)保治理中的問題意識與任務(wù)意識，環(huán)保督察中的行政權(quán)力之間的關(guān)系也得以捋順，環(huán)保督察在高位階的立法對問責(zé)權(quán)予以充分規(guī)定中能夠被依法推進。

(二)推動實現(xiàn)行政問責(zé)的程序正義價值

行政問責(zé)主體在問責(zé)的過程中需要以問責(zé)主體的地位明確“誰需要被問責(zé)”“什么事項需要被問責(zé)”“如何追責(zé)”等事項，在查明這幾項問題時只有遵循嚴格的程序才能夠真正實現(xiàn)法治化問責(zé)。倘若無法解釋清楚上述問題與被問責(zé)人員之間存在的因果關(guān)系以及被問責(zé)人員與問責(zé)事件之間的關(guān)聯(lián)性，那么做出的問責(zé)決定“很容易失之武斷，變成長官意志”[12]96。同時由于行政內(nèi)部關(guān)系屬于特別權(quán)力關(guān)系的一種，目前在我國無法針對行政內(nèi)部關(guān)系提起司法救濟，因此，問責(zé)實施過程中的程序性規(guī)范就更應(yīng)當受到重視。在“政府主導(dǎo)型”的行政法治模式下，政府內(nèi)在的法治驅(qū)動力越來越被置重，行政問責(zé)的方式也越發(fā)豐富，就是為了增加行政機關(guān)及其工作人員的壓力，促使其實現(xiàn)公共行政的目的。不過將各種問責(zé)形式向社會公開，才是對保障社會公益的真正回應(yīng)。因此，在行政問責(zé)程序中應(yīng)當實現(xiàn)行政問責(zé)決定和處理結(jié)果的公開，并明確社會公眾參與具體環(huán)保事項的可行路徑，確立公眾參與的主體范圍與參與環(huán)保督察的方式。行政問責(zé)主體進行問責(zé)所要遵守的程序側(cè)重于科層制的處理程序，核心可以定位于證明因果關(guān)系和關(guān)聯(lián)性。

此外，向社會、媒體等公開行政問責(zé)，亦不失為一種“軟約束”地方政府的方式，地方政府從中能夠得到環(huán)保責(zé)任的壓力，以促使其在治理工作中提升環(huán)保意識，強化環(huán)保工作。同時，針對“失職”、“失誤”、“失當”、“不力”等各項問責(zé)事由，應(yīng)明確規(guī)定判斷的標準，避免實踐適用中的爭議，也是維護問責(zé)公平的要求，因為即便是行政問責(zé)，被問責(zé)者的權(quán)利保障也是應(yīng)予以重點關(guān)注的事項，應(yīng)當設(shè)置、完善責(zé)任主體的知情權(quán)、陳述權(quán)與申辯權(quán)等權(quán)利規(guī)范的內(nèi)容，并建立必要范圍內(nèi)的環(huán)境保護行政治理的容錯機制，以此作為環(huán)保督察問責(zé)的除外情形，防止環(huán)保督察問責(zé)過于嚴苛。問責(zé)還應(yīng)與干部政績的考核制度相結(jié)合，加強環(huán)境問責(zé)指標的權(quán)重，強化地方黨政環(huán)境保護的主體責(zé)任。

(三)在界分與銜接之間：明晰行政問責(zé)與監(jiān)察問責(zé)間的關(guān)系

隨著國家監(jiān)察體制改革，政府內(nèi)部的監(jiān)察部門被劃歸為國家監(jiān)察委員會，政府監(jiān)察部門所擁有的行政監(jiān)察權(quán)以及行政違法預(yù)防權(quán)均歸由國家監(jiān)察委員會。根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》的規(guī)定，國家監(jiān)察委員會主要享有監(jiān)督、調(diào)查、處置的權(quán)力。其第11條、第45條的規(guī)定均明確了國家監(jiān)察屬性的問責(zé)。那么監(jiān)察機關(guān)對于行政機關(guān)主要負責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)是基于行政監(jiān)察權(quán)還是基于獨立的監(jiān)察權(quán)？如果監(jiān)察委員會運用獨立的監(jiān)察權(quán)進行問責(zé)，那么可能存在與行政問責(zé)重復(fù)的問題又該如何解決？筆者認為解決問題的關(guān)鍵在于明晰國家監(jiān)察權(quán)作為新型國家權(quán)力的屬性界定。國家監(jiān)察權(quán)將行政監(jiān)察權(quán)以及行政違法預(yù)防權(quán)在內(nèi)的五種權(quán)力進行了整合從而形成一種“新型復(fù)合性國家權(quán)力”，其所影響和規(guī)制的法律關(guān)系和其他五種權(quán)力規(guī)制的法律關(guān)系之間不可彼此取代或者覆蓋。因此，環(huán)保督察有必要納入國家監(jiān)察法律體系之中進一步予以完善。

解決行政問責(zé)和監(jiān)察問責(zé)之間沖突的首要問題就是明晰問責(zé)權(quán)限，當國家監(jiān)察委對于相關(guān)問題沒有管理權(quán)限時，其只能發(fā)揮監(jiān)督和調(diào)查的作用，此時可以將國家監(jiān)察委的問責(zé)定義為行政問責(zé)的前端程序，可以就監(jiān)督和調(diào)查的相關(guān)內(nèi)容形成問責(zé)意見，交由行政機關(guān)內(nèi)部問責(zé)機構(gòu)依法進行下一環(huán)節(jié)的調(diào)查并作出最終的問責(zé)決定。當行政問責(zé)和監(jiān)察問責(zé)都有問責(zé)權(quán)限時，則可以有以下三種處理方式：第一，僅容許一種權(quán)力對其進行問責(zé)，如當行政機關(guān)內(nèi)部作出問責(zé)決定，則國家監(jiān)察委不可以就同一問題再次進行監(jiān)督、調(diào)查并作問責(zé)決定；第二，基于兩種權(quán)力的問責(zé)可以同時進行，兩種權(quán)力對同一問題作出問責(zé)決定，從實現(xiàn)提升被問責(zé)主體的責(zé)任意識、增加內(nèi)部壓力的角度出發(fā)，對兩種問責(zé)決定中的處罰內(nèi)容依法進行選擇性結(jié)合，但須注意避免出現(xiàn)“一事二罰”的結(jié)果。由于監(jiān)察問責(zé)與行政問責(zé)遵循的程序以及做出決定之后對于被問責(zé)主體的救濟也存在明顯的差異，第一種方式在一定程度上會產(chǎn)生調(diào)查不到位的情況，并面臨兩種權(quán)力如何取舍的問題，第二種方式則可能帶來救濟途徑混亂、權(quán)力混合的問題。兩相結(jié)合的第三種方式即為上述提到的由監(jiān)察問責(zé)(前端程序)和行政問責(zé)(執(zhí)行程序)形成一個完整的回應(yīng)機制，彼此之間既有界分又有銜接，結(jié)合兩種權(quán)力的優(yōu)勢，最終作出有利于實現(xiàn)問責(zé)目標的決定。

結(jié)語

環(huán)境保護是行政基本職能之一，而環(huán)保督察問責(zé)對于提升環(huán)保部門的生態(tài)環(huán)境保護的治理能力有著重要的意義，同時也是在行政主導(dǎo)型法治背景下，公眾輿論與行政內(nèi)部責(zé)任追究相結(jié)合，通過回應(yīng)公眾對生態(tài)環(huán)境的訴求來實現(xiàn)對公眾負責(zé)的一種方式。目前，我國逐漸重視環(huán)保督察問責(zé)，但是其仍然存在著問責(zé)主體不明確、問責(zé)依據(jù)不明晰、“運動式”問責(zé)等情況，探究環(huán)保督察問責(zé)的法理基礎(chǔ)，實現(xiàn)問責(zé)的法治化是真正發(fā)揮環(huán)保督察問責(zé)制度效用的根本方法?！霸谌魏翁囟I(lǐng)域的負責(zé)問責(zé)網(wǎng)絡(luò)中，沖突與緊張是不可避免的，我們的目標不應(yīng)當是消除沖突，而是要利用沖突，讓整個體系處于適當?shù)木o張狀態(tài)?！盵13]305由此，明確環(huán)保督察問責(zé)的權(quán)力結(jié)構(gòu)、構(gòu)建明晰化的權(quán)責(zé)劃分機制以及運行程序、協(xié)調(diào)行政問責(zé)與監(jiān)察問責(zé)之間的權(quán)限沖突、實現(xiàn)信息公開與政務(wù)透明等應(yīng)當成為推進環(huán)保督察問責(zé)法治化的必由之路。