侯惟原 趙榮軍

摘要：建筑面積作為一個技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)廣泛使用于建設(shè)工程項(xiàng)目中各個階段，直接關(guān)系著各項(xiàng)社會生產(chǎn)活動的順利進(jìn)行。然而，當(dāng)前建筑面積的計算執(zhí)行著不同的標(biāo)準(zhǔn)，二者的差異性不僅對不同行政管理部門間的決策造成一定困擾，還容易引起企業(yè)對項(xiàng)目建設(shè)理解的矛盾，不利于項(xiàng)目的科學(xué)有效管理。因此，統(tǒng)一建筑面積的計算口徑，對于破解建設(shè)項(xiàng)目管理中的難題具有重要現(xiàn)實(shí)意義。從當(dāng)前建設(shè)項(xiàng)目管理領(lǐng)域涉及的兩套建筑面積計算標(biāo)準(zhǔn)分析出發(fā)，剖析兩套標(biāo)準(zhǔn)對行政審批管理的影響，并結(jié)合近年來機(jī)構(gòu)改革情況，介紹南京市在統(tǒng)一建筑面積管理中的具體實(shí)踐，對建設(shè)項(xiàng)目高效審批提供重要支撐，并為業(yè)界同行提供參考。

關(guān)鍵詞：建筑面積;建設(shè)項(xiàng)目;審批;管理

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）11-0059-63 收稿日期：2021-09-24

建設(shè)工程項(xiàng)目從開工建設(shè)到完成不動產(chǎn)登記，通常需要經(jīng)歷設(shè)計、規(guī)劃許可、施工建設(shè)、竣工驗(yàn)收、不動產(chǎn)登記等多個環(huán)節(jié)。涉及到規(guī)劃、國土、住建等多個行業(yè)主管部門的協(xié)同配合，建筑面積是貫穿建設(shè)工程項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)全流程的一個重要控制指標(biāo)，其在項(xiàng)目管理與審批的各階段發(fā)揮著各自不同的作用，是測算項(xiàng)目相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)的依據(jù)。然而，建筑面積的計算口徑在不同領(lǐng)域執(zhí)行著兩套不同的標(biāo)準(zhǔn)，二者的差異性一定程度上制約著項(xiàng)目審批認(rèn)定及管理工作，尤其是在當(dāng)前進(jìn)一步深化機(jī)構(gòu)改革的背景下，推行統(tǒng)一的建筑面積計算標(biāo)準(zhǔn)，有利于進(jìn)一步推動“放管服”改革，推進(jìn)政府部門科學(xué)高效行政，充分減輕開發(fā)企業(yè)的負(fù)擔(dān)，為實(shí)現(xiàn)建設(shè)工程項(xiàng)目的高效開發(fā)建設(shè)打下堅實(shí)基礎(chǔ)。

1 兩套建筑面積計算標(biāo)準(zhǔn)分析

當(dāng)前建設(shè)工程項(xiàng)目涉及的建筑面積計算涉及《建筑工程建筑面積計算規(guī)范》和《房產(chǎn)測量規(guī)范》兩套標(biāo)準(zhǔn)，其分別對應(yīng)規(guī)劃建筑面積和房產(chǎn)建筑面積，二者的差異主要體現(xiàn)在以下幾方面。

1.1 概念定義不同

規(guī)劃建筑面積定義的是規(guī)劃設(shè)計方案在某一區(qū)域內(nèi)規(guī)劃的各類建筑的建筑面積之和，也稱為規(guī)劃方案的“總建筑面積”。是由規(guī)劃行政主管部門進(jìn)行核定，主要用于規(guī)劃許可、許可審批以及竣工驗(yàn)收時的規(guī)劃條件核實(shí)。

房產(chǎn)建筑面積是經(jīng)實(shí)地測量，根據(jù)房產(chǎn)測量有關(guān)規(guī)定進(jìn)行測算，由房產(chǎn)行政主管部門和不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)審核，分為套內(nèi)建筑面積和共有分?jǐn)偯娣e。它與規(guī)劃部門審批的容積率和規(guī)劃相關(guān)建筑面積并無直接聯(lián)系，但項(xiàng)目竣工后經(jīng)規(guī)劃核實(shí)，符合規(guī)劃要求、屬合法建造的房屋方可進(jìn)行確權(quán)登記。

1.2 適用范圍不同

規(guī)劃建筑面積主要是為工程建筑造價、計算建筑房屋工程量、建設(shè)工程規(guī)劃許可審批、竣工驗(yàn)收的規(guī)劃核實(shí)等建設(shè)過程提供計算數(shù)據(jù)，側(cè)重于項(xiàng)目的前期規(guī)劃審批階段，主要針對建筑單層面積及總體面積計算，是從規(guī)劃層面對城市建設(shè)的考慮，其中的規(guī)劃條件中計容建筑面積是測算土地出讓合同中的土地出讓金及項(xiàng)目規(guī)劃許可證容積率的基礎(chǔ)。

房產(chǎn)建筑面積主要是為不動產(chǎn)登記、房產(chǎn)交易、稅費(fèi)征收等提供重要依據(jù)，側(cè)重于項(xiàng)目建設(shè)完成階段，主要是采集和表述房屋和房屋用地的有關(guān)信息，無需考慮容積率問題。

1.3 計算規(guī)則不同

因?yàn)閮商捉ㄖ娣e計算標(biāo)準(zhǔn)對房屋各類建筑形式的認(rèn)定方面存在差異，且計算規(guī)則有所不同，導(dǎo)致在住宅單層面積計量、標(biāo)準(zhǔn)層面積計算，以及走廊、封閉陽臺、半地下室等的計算規(guī)則有所不同，常見的差異舉例如下：

（1）關(guān)于層高/凈高的認(rèn)定。在《建筑工程建筑面積計算規(guī)范》中，規(guī)定“層高2.20米以上者計算全面積，2.20米以下者計算1/2面積”，而在《房產(chǎn)測量規(guī)范》中，則是“層高2.20米及以上計算全面積，低于2.20米的不計算建筑面積”。

（2）關(guān)于陽臺的計算。在《建筑工程建筑面積計算規(guī)范》中，規(guī)定“在主體結(jié)構(gòu)內(nèi)的陽臺，應(yīng)按其結(jié)構(gòu)外圍水平面積計算全面積;在主體結(jié)構(gòu)外的陽臺，應(yīng)按其結(jié)構(gòu)底板水平投影面積計算1/2面積”，而在《房產(chǎn)測量規(guī)范》中則為：“封閉陽臺按外圍水平投影計算;未封閉陽臺、挑廊按其維護(hù)結(jié)構(gòu)且有上蓋的外圍水平投影面積的1/2計算”等。

2 對行政管理的影響

正因?yàn)閮商捉ㄖ娣e標(biāo)準(zhǔn)間的差異，導(dǎo)致即使建設(shè)單位完全按照規(guī)劃審批圖紙建設(shè)，同一項(xiàng)目的房產(chǎn)建筑面積與規(guī)劃建筑面積也必然會產(chǎn)生差異。此外，因建設(shè)單位在項(xiàng)目建設(shè)過程中常受主客觀等因素的影響，不可避免的對項(xiàng)目做出一些調(diào)整，導(dǎo)致需反復(fù)到規(guī)劃、國土等部門進(jìn)行變更，從而對政府的行政管理工作也造成一定的影響。

2.1 造成城市規(guī)劃設(shè)計控制性指標(biāo)的失效

在城市規(guī)劃中，常見的控制性指標(biāo)包括建筑密度、建筑高度、容積率、綠化率以及公共服務(wù)設(shè)施控制等方面。其中的容積率是各項(xiàng)控制性指標(biāo)中衡量土地使用密度的重要指標(biāo)。政府部門對上述指標(biāo)進(jìn)行控制，有利于城市環(huán)境質(zhì)量的承載力的保護(hù)，使得基礎(chǔ)設(shè)施能夠運(yùn)行在合理區(qū)間，最終體現(xiàn)著城市運(yùn)轉(zhuǎn)的動態(tài)公平和統(tǒng)一。然而，因兩套計算面積標(biāo)準(zhǔn)的不一致，導(dǎo)致一些建設(shè)單位在開發(fā)時，常采取“偷面積”等手段建設(shè)，滿足對利潤的追求，但會打破政府與開發(fā)企業(yè)間的利用平衡關(guān)系，造成政府部門收益的損失。

2.2 需制定一系列規(guī)定來界定房屋是否符合不動產(chǎn)登記要求

由于前期規(guī)劃許可中樓幢測算與后期房產(chǎn)實(shí)測中的建筑面積計算執(zhí)行不同標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致部分在規(guī)劃核實(shí)（驗(yàn)收）規(guī)定實(shí)施前已竣工，但尚未申請首次登記的房屋在不動產(chǎn)登記時，需對房屋是否符合登記條件進(jìn)行面積差異的界定。為此，不動產(chǎn)登記部門需出臺一系列規(guī)定對二者的差異進(jìn)行統(tǒng)一，以保障登記工作的順利進(jìn)行，但這樣的操作無形中增大了登記部門的審查風(fēng)險，不利于不動產(chǎn)登記的便捷高效。

2.3 造成項(xiàng)目是否符合土地出讓合同要求的認(rèn)定存在偏差

建設(shè)工程項(xiàng)目前后建筑面積計算標(biāo)準(zhǔn)的不一致，使得項(xiàng)目用地條件復(fù)核結(jié)果的存在差異，導(dǎo)致相關(guān)監(jiān)管部門在行政決策管理中容易出現(xiàn)認(rèn)識上的偏差，尤其是復(fù)核后僅有輕微差異的，按要求仍需要有關(guān)職能部門進(jìn)行認(rèn)定。但認(rèn)定時間通常較長，且結(jié)果甚至?xí)蚪?jīng)辦人的理解不同而有所差異，從而產(chǎn)生不確定性。這不僅不利于行政審批制度改革的提速，而且容易引起企業(yè)的矛盾，間接影響政府的公信力。

3 統(tǒng)一建筑面積計算口徑的具體要求

為破解建筑面積計算標(biāo)準(zhǔn)不一致所造成的困擾，加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目建筑面積管理，南京市在前期充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，印發(fā)了《南京市建設(shè)項(xiàng)目建筑面積管理辦法》（以下簡稱《南京管理辦法》），于2017年7月1日開始施行?！赌暇┕芾磙k法》的出臺統(tǒng)一了土地出讓、規(guī)劃許可和房產(chǎn)登記階段建設(shè)項(xiàng)目的建筑面積計算標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)要求，市行政區(qū)范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目在土地出讓、規(guī)劃許可、房產(chǎn)登記階段所涉及的建筑面積計算，均統(tǒng)一按國家、省、市房產(chǎn)面積測量的規(guī)范執(zhí)行，并針對建設(shè)項(xiàng)目管理的土地出讓、規(guī)劃許可、房屋測量、規(guī)劃核實(shí)等階段，對建筑面積管理做出具體規(guī)定。

3.1 規(guī)劃許可階段

實(shí)行“自行申報制”，即建設(shè)單位按照土地出讓合同約定的建筑面積或者容積率，根據(jù)《南京管理辦法》中規(guī)定的相關(guān)面積計算規(guī)范自行計算建設(shè)項(xiàng)目建筑面積申報規(guī)劃許可，并書面承諾其提供數(shù)據(jù)的真實(shí)性承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，規(guī)劃行政主管部門不再計算和復(fù)核建筑面積，直接依據(jù)建設(shè)單位申報的建筑面積依法核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。

3.2 規(guī)劃核實(shí)階段

規(guī)劃行政主管部門通過核對房產(chǎn)實(shí)測成果，如超出規(guī)劃許可建筑面積，規(guī)劃行政主管部門出具具體規(guī)劃認(rèn)定意見，由建設(shè)、國土、城管行政主管部門依照各自職責(zé)進(jìn)行確認(rèn)和處理。

針對建設(shè)項(xiàng)目未按規(guī)劃核準(zhǔn)圖施工，造成超層高、超尺寸等不符合規(guī)劃的情形，制定了相應(yīng)的折算超建建筑面積的標(biāo)準(zhǔn)。以住宅為例，如層高超過3.6米，計算地上建筑面積時，每超出2.2 米，則該層建筑面積按該層實(shí)際建筑面積增加1倍計算，不足2.2米的，該層建筑面積按該層實(shí)際建筑面積增加0.5倍計算。

4 經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

《南京管理辦法》的實(shí)施，不僅提升了企業(yè)建設(shè)項(xiàng)目前期審批各環(huán)節(jié)的辦理效率，避免建設(shè)工程項(xiàng)目方案審定工作的來回修改，規(guī)范了建設(shè)單位的建設(shè)行為，而且在后期不動產(chǎn)登記中，使得登記部門對建設(shè)施工過程中產(chǎn)生的不一致的情形進(jìn)行認(rèn)定的風(fēng)險得以大大降低。通過明確超成超層高、超尺寸的折算超建建筑面積標(biāo)準(zhǔn)，讓行政管理更加標(biāo)準(zhǔn)化。

隨著近年來機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步整合，實(shí)現(xiàn)了土地出讓、規(guī)劃設(shè)計、審批許可、竣工規(guī)劃核實(shí)和不動產(chǎn)登記職能均歸于規(guī)劃和自然資源局，對于規(guī)劃核實(shí)階段遇到的問題，從原來不同政府機(jī)構(gòu)間聯(lián)系變成了同一機(jī)構(gòu)不同部門間的溝通，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目全流程的精細(xì)化管理。

以建設(shè)項(xiàng)目的用地條件復(fù)核為例，機(jī)構(gòu)整合后，僅需對房產(chǎn)測繪面積與規(guī)劃面積的一致性進(jìn)行核實(shí)，并對土地用途進(jìn)行認(rèn)定，對于出現(xiàn)的土地用途與土地出讓合同約定不一致的，只需采用內(nèi)部聯(lián)系的方式即可與規(guī)劃部門進(jìn)行確認(rèn)，大大減少了辦理時效。

5 結(jié)語

統(tǒng)一建筑面積計算口徑是實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目有效管理的重要舉措，南京市在統(tǒng)一建筑面積計算標(biāo)準(zhǔn)下審批建設(shè)完成的項(xiàng)目，不僅方便了企業(yè)建設(shè)項(xiàng)目審批各環(huán)節(jié)的辦理程序，減輕了建設(shè)單位的負(fù)擔(dān)，而且約束了建設(shè)單位的行為，有效地控制了項(xiàng)目建設(shè)中與規(guī)劃不一致情形，保障了規(guī)劃核實(shí)工作的順利開展。從行政管理的角度看，實(shí)現(xiàn)了行政管理從“程序上簡化、過程中監(jiān)督、結(jié)果上把關(guān)”的效能改革目標(biāo)，在簡政放權(quán)的同時實(shí)現(xiàn)相關(guān)的有效監(jiān)督，從而保證社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)的持續(xù)穩(wěn)定。

參考文獻(xiàn)：

1.連夏暉.新時期房地產(chǎn)項(xiàng)目不動產(chǎn)登記中建筑面積問題的探討.住宅與房地產(chǎn).2020.12