方秀斌 魯 超

2019年12月，我國突發(fā)新冠肺炎疫情(COVID-19)并擴散至全國各地，共發(fā)病8萬余例，世界多國均爆發(fā)感染，在全球范圍內(nèi)形成了大流行。我國將此次疫情列為突發(fā)公共衛(wèi)生一級響應(yīng)事件，WHO將其列為“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”(或稱為“國際衛(wèi)生緊急事件”，PHEIC)[1]。新冠肺炎以及2003年的SARS等突發(fā)公共衛(wèi)生事件由于具有突然發(fā)病、群體發(fā)病、傳播速度快、危害性大且難以短期有效控制等特點，一旦發(fā)生必然嚴重影響公共健康，給局部地區(qū)甚至國家造成重大損失[2]。習(xí)近平總書記強調(diào)，要打贏新冠肺炎疫情防控阻擊戰(zhàn)，更要放眼長遠，總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓(xùn)，完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。在當(dāng)前后疫情時期，進入疫情防控常態(tài)化階段，反思審視各級醫(yī)療機構(gòu)應(yīng)急管理水平和應(yīng)急響應(yīng)處置能力，改善提升應(yīng)急策略，對今后應(yīng)對可能突發(fā)的類似重大疫情具有十分重要的意義。

1 突發(fā)公共衛(wèi)生事件與應(yīng)急管理相關(guān)概念內(nèi)涵

1.1 突發(fā)公共衛(wèi)生事件

突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。以重大傳染病疫情為例，重大傳染病疫情可以定義為：“甲類傳染病病例的出現(xiàn)，乙類傳染病和丙類傳染病的暴發(fā)或多例死亡，臨床及病原學(xué)特點與原有疾病特征有著明顯異常的疾病、已經(jīng)消失的或者罕見的傳染病、新出現(xiàn)的傳染病的疑似病例等?！卑凑丈鐣：Τ潭?、影響范圍等因素，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級[3-4]。

1.2 突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特點

突發(fā)公共衛(wèi)生事件一般具有以下幾個特點：①發(fā)生很突然：事件在發(fā)生之前沒有什么特殊現(xiàn)象，不會提前告知人們，而且不可預(yù)測事件的發(fā)生時間以及地點，也無法提前控制事件，防止其發(fā)生，或者無法估計事件帶來的危害。②影響范圍大：事件一旦發(fā)生，若不對其及時控制，波及范圍會迅速擴大，影響眾多人的生命健康，給社會帶來恐慌，而不僅僅是某一個人遭受到威脅。由于經(jīng)濟全球化的影響，各國之間的交流頻繁，人、物的流動更是大大增加了危機發(fā)生的可能性。病毒傳播的速度與各國之間人、物流通的速度成正比，使各國都面臨著威脅。③危害難以預(yù)測：這種事件發(fā)生之后，病毒會快速的傳播，使人們的身體健康造成威脅，甚至?xí)斐伤劳?，影響社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的發(fā)展，給民眾和政府都帶來經(jīng)濟損失，使人們喪失對政府的信任，一系列的嚴重后果都難以預(yù)測。④處理過程復(fù)雜：由于這種事件是突發(fā)的，危害性大，影響范圍廣，可能給全人類造成威脅，因此處理十分復(fù)雜，沒有及時采取措施就會使病毒迅速擴散至各國各地，非常不好控制，此時就需要國家加以領(lǐng)導(dǎo)，實施相關(guān)政策，制定應(yīng)對突發(fā)衛(wèi)生事件機制。

1.3 應(yīng)急管理

應(yīng)急管理是指在突發(fā)公共事件發(fā)生前、發(fā)生中、發(fā)生后用有效方法加以干預(yù)和控制，使其造成的損失減至最小。應(yīng)急管理包括為避免或減少突發(fā)公共事件所造成的損害而采取的突發(fā)公共事件預(yù)防、識別、緊急反應(yīng)、應(yīng)急決策、處理以及應(yīng)對評估等行為，目的是提高對突發(fā)公共事件發(fā)生前的預(yù)見能力、事件發(fā)生中的防控能力以及事件發(fā)生后的恢復(fù)能力。由于突發(fā)公共事件具有不可逆轉(zhuǎn)性，因此，應(yīng)急管理是一種特殊類型的管理，其特殊性表現(xiàn)為：①事件的發(fā)生、發(fā)展具有突然性、急劇性，需要管理者當(dāng)機立斷；②可供管理者利用的時間和信息等資源非常有限；③事態(tài)的發(fā)展可危及管理單位、管理者的根本利益，管理的后果很難預(yù)料。應(yīng)急管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)包括：建立監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)、健全決策機制、規(guī)范信息管理、保障應(yīng)急隊伍、保證物資供應(yīng)和堅持依法行政等[5-6]。

2 國內(nèi)應(yīng)對突發(fā)公衛(wèi)事件現(xiàn)狀

突發(fā)公衛(wèi)事件危害性大、涉及面廣，會對經(jīng)濟社會發(fā)展、人民生命安全及社會安全穩(wěn)定造成很大影響，因此黨和國家高度重視預(yù)防和控制工作，也是公共衛(wèi)生體制建設(shè)的重中之重。改革開放以來，我國公共衛(wèi)生體制發(fā)生了重大變革，公共衛(wèi)生領(lǐng)域服務(wù)范圍不斷拓展，公共衛(wèi)生機構(gòu)得到了快速發(fā)展，公共衛(wèi)生法制化水平不斷提高。公共衛(wèi)生體制的變革也使我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對能力得到了很大的提高，成功應(yīng)對了多起突發(fā)公共衛(wèi)生事件?？傮w來說，近幾十年來，我國的公共衛(wèi)生體系大致經(jīng)歷了三個發(fā)展階段，即體系恢復(fù)發(fā)展和調(diào)整階段、體系改革階段、體系發(fā)展和完善三個階段[7-8]。

我國各省市政府管理部門自SARS之后，逐漸完善和健全應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的管理辦法和應(yīng)急預(yù)案，具有較好的指導(dǎo)性作用。但在全面、系統(tǒng)、快捷、有效地應(yīng)對各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件，處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警、應(yīng)急處置和恢復(fù)方面仍然存在一些不足之處。綜合醫(yī)院擔(dān)負著社會應(yīng)急醫(yī)療救治職責(zé)，因此，綜合醫(yī)院面對突發(fā)重大傳染病疫情的應(yīng)急響應(yīng)和救治能力，對省市區(qū)域性整體有效防控疫情尤為重要。然而，各級醫(yī)院自身內(nèi)部的應(yīng)急管理體系尚缺乏系統(tǒng)化和規(guī)范化，大多為常規(guī)性的、單個模塊的應(yīng)急管理預(yù)案，沒有進行系統(tǒng)性的整合管理和體系化建設(shè)，特別是對于突發(fā)重大傳染性疫情的聯(lián)動和及時應(yīng)急響應(yīng)體系不健全。因此，一旦面對突發(fā)重大疫情，會出現(xiàn)應(yīng)急不及時、信息不暢通、指揮調(diào)度不順暢、處置流程不規(guī)范、基礎(chǔ)能力跟不上等問題，影響突發(fā)疫情的防控救治。如何構(gòu)建醫(yī)院多部門、多層級協(xié)調(diào)聯(lián)動的應(yīng)急管理體系，并與政府應(yīng)急管理融合貫通，是應(yīng)對今后可能發(fā)生的重大疫情防控的重要課題。

3 調(diào)查目的

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理中，綜合性醫(yī)院扮演著重要的角色，其管理意識、防控舉措、資源布置等會影響應(yīng)急管理的實踐工作。此次新冠疫情病毒各年齡層均有發(fā)病，對公眾健康及社會穩(wěn)定造成了較大影響[9]。疫情期間，安徽省針對此次新冠肺炎疫情防治，共確定6家省級綜合醫(yī)院、19家市級綜合醫(yī)院，作為省級定點和市級定點收治醫(yī)療機構(gòu)，綜合醫(yī)院成為疫情醫(yī)療救治和疫情防控的主力軍和應(yīng)急響應(yīng)前哨。因此，綜合醫(yī)院面對突發(fā)重大傳染病疫情的應(yīng)急響應(yīng)和救治能力，對省市區(qū)域性整體有效防控疫情尤為重要。然而，現(xiàn)階段的應(yīng)急管理對于重大傳染病疫情的管理有一定的效果，但是仍需要提升策略，更好地應(yīng)對重大傳染病疫情[10]，各醫(yī)院既有的應(yīng)急管理體系在應(yīng)對疫情防控中，或多或少存在體系模糊、職責(zé)不明晰、聯(lián)動不暢等不適應(yīng)新情況的問題。如何構(gòu)建醫(yī)院多部門、多層級協(xié)調(diào)聯(lián)動的應(yīng)急管理體系，并與政府應(yīng)急管理融合貫通，是應(yīng)對今后可能發(fā)生的重大疫情防控的重要課題。通過選取中部某省省級和高校附院、地市級具有代表性的醫(yī)院進行問卷調(diào)查，掌握突發(fā)重大疫情綜合醫(yī)院應(yīng)急管理現(xiàn)狀并進行因素分析，探討建立科學(xué)規(guī)范、高效有序、協(xié)同聯(lián)動的應(yīng)急響應(yīng)機制，提升應(yīng)急管理水平。

4 資料和方法

4.1 調(diào)查對象

選取安徽省內(nèi)具有代表性的省級及高校附院和地市共10家綜合醫(yī)院、76名人員進行問卷調(diào)查。人員有管理、后勤、臨床三類，其中管理類57.33%、后勤類26.67%、臨床類16.00%；醫(yī)院有省級醫(yī)院34.21%、地市級醫(yī)院65.79%，三級綜合醫(yī)院57.89%、二級綜合醫(yī)院42.11%。

4.2 調(diào)查內(nèi)容

借鑒扎根理論，在衛(wèi)生管理部門和醫(yī)療機構(gòu)選擇具有5年以上豐富經(jīng)驗的管理專家進行訪談咨詢，對問卷內(nèi)容整體分類作考量，明確整體框架，對選題設(shè)計和評價指標進行篩選，設(shè)計出調(diào)查問卷。主要調(diào)查該省綜合醫(yī)院應(yīng)對突發(fā)重大傳染疫情應(yīng)急管理現(xiàn)狀，包含應(yīng)急組織建設(shè)、處置流程、響應(yīng)機制、相關(guān)規(guī)程和人力資源、員工掌握度、實戰(zhàn)演練能力等，以期分析綜合醫(yī)院的應(yīng)急響應(yīng)現(xiàn)狀，找出可能存在的共性問題和個性問題，并進行影響因素分析。

5 結(jié)果

調(diào)查問卷發(fā)出76份，收回76份，回收率和應(yīng)答率均為100%。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，所調(diào)查的省級和地市綜合醫(yī)院基本建有與突發(fā)公衛(wèi)事件相關(guān)的應(yīng)急管理舉措，新冠疫情發(fā)生后能積極按照省市要求開展疫情防控和醫(yī)學(xué)救治工作。但同時也顯示，各級各類醫(yī)院的應(yīng)急管理均不同程度存在不足。在應(yīng)急管理組織架構(gòu)方面，表現(xiàn)為“有但分散在各部門管理”、“有但不完整齊備”；在應(yīng)急預(yù)案建設(shè)方面，表現(xiàn)為“有應(yīng)急預(yù)案但未系統(tǒng)整合”、“有應(yīng)急預(yù)案但未實施修訂”；在改進提升的期望方面，表現(xiàn)為“建立完整的預(yù)案，規(guī)范處置流程”、“加強常態(tài)化應(yīng)急演練和培訓(xùn)”、“加強內(nèi)部各系統(tǒng)協(xié)調(diào)聯(lián)動”等(表1)。如：在應(yīng)急管理組織架構(gòu)方面，“有，但分散在各部門管理”占26.32%，“有，但不完整齊備”占31.58%，“非常完備”占42.11%，從而表明絕大多數(shù)醫(yī)院的應(yīng)急管理組織架構(gòu)都存在不足，未整合形成協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。在應(yīng)急預(yù)案建設(shè)方面，“有應(yīng)急預(yù)案但未系統(tǒng)整合”占23.68%，“有應(yīng)急預(yù)案但未實施修訂”占34.21%，“非常齊全”占42.11%，同樣暴露出應(yīng)急預(yù)案存在很多不足。在應(yīng)對應(yīng)急事件處置是否到位方面，“基本到位但存在不足”占53.95%，“非常到位”占43.42%，“不到位”占2.63%。在應(yīng)對新冠肺炎疫情應(yīng)急管理不足突出問題方面， “應(yīng)急隊伍人員不足”占40.79%，“應(yīng)急預(yù)案不健全”占38.16%，“部門間協(xié)調(diào)不聯(lián)動”占40.79%，“部門間存在缺位、錯位、職責(zé)不清”占52.63%，“應(yīng)急培訓(xùn)不到位”占38.16%，“傳染病區(qū)空間不足”占44.74%。在加強今后應(yīng)急管理的期待和需求方面，期望“建立完整的預(yù)案，規(guī)范處置流程”占81.94%，“加強常態(tài)化應(yīng)急演練和培訓(xùn)”占77.78%，“加強內(nèi)部各系統(tǒng)協(xié)調(diào)聯(lián)動”占65.28%，“政府給予更多的資源配置”占56.94%。歸總影響醫(yī)院應(yīng)對重大疫情應(yīng)急能力的因素主要表現(xiàn)在管理體系不健全、處置流程不規(guī)范、培訓(xùn)演練不夠、協(xié)同聯(lián)動機制不強、資源配備不足等。

表1 重大疫情綜合醫(yī)院應(yīng)急管理現(xiàn)狀 (n,%)

6 討論

疫情的變化和發(fā)展是難以準確預(yù)計的，做好疫情變化的應(yīng)對，是體現(xiàn)醫(yī)院應(yīng)急管理能力的重要方面[11]。通過此問卷調(diào)查，一定程度上可以從側(cè)面反映出該區(qū)域綜合醫(yī)院重大疫情應(yīng)急管理現(xiàn)狀和不足之處。在挖掘影響因素、對比分析、借鑒參考等基礎(chǔ)上，可以有針對性地對現(xiàn)狀改變提升。為了提升綜合醫(yī)院應(yīng)急管理水平，更好地應(yīng)對重大疫情，提出以下綜合醫(yī)院應(yīng)急能力提升策略。

6.1 構(gòu)建協(xié)調(diào)聯(lián)動的決策運轉(zhuǎn)體系

醫(yī)院應(yīng)對突發(fā)重大疫情防控是一個系統(tǒng)工程，非一個部門單兵種作戰(zhàn)即可完成，涉及多個部門、多個層級和多個領(lǐng)域。應(yīng)當(dāng)建立防控領(lǐng)導(dǎo)組統(tǒng)一決策指揮下的多部門分工協(xié)作機制，并明確由一個中樞部門(如醫(yī)務(wù)處、應(yīng)急辦等)作為戰(zhàn)時的“前哨”或“后臺”負責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)調(diào)度各方力量，根據(jù)需要設(shè)置監(jiān)測預(yù)警、醫(yī)學(xué)救治、預(yù)檢分診、感染防護、人員調(diào)配、資源保障等工作組，明確各自工作職責(zé)，避免職責(zé)錯位、越位或真空地帶。

6.2 健全系統(tǒng)整合的應(yīng)急預(yù)案

應(yīng)急預(yù)案的建立應(yīng)當(dāng)遵循規(guī)范性、全面性、實用性和可操作性的原則，依據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《傳染病防治法》等法律條文，從疫情的監(jiān)測預(yù)警、評估研判、應(yīng)急處置、警情恢復(fù)等全過程、全方位統(tǒng)籌制定[12-13]，應(yīng)當(dāng)有明確的流程圖、路線圖，形成閉環(huán)管理，同時要本著持續(xù)改進的原則，根據(jù)政策、環(huán)境、形勢等變化適時動態(tài)對預(yù)案進行修訂完善，避免應(yīng)急預(yù)案流于形式，增強預(yù)案的實操性。

6.3 建立常態(tài)化的應(yīng)急演練和培訓(xùn)機制

完善的知識儲備是采取有效應(yīng)急措施的必要條件，醫(yī)院應(yīng)當(dāng)根據(jù)應(yīng)急預(yù)案制定每年的應(yīng)急培訓(xùn)和演練計劃[14]，根據(jù)不同預(yù)案確定培訓(xùn)次數(shù)、培訓(xùn)范圍，并做到有培訓(xùn)有考核，確保參與度、知曉度和掌握度。演練項目可根據(jù)實際采取實戰(zhàn)演練、沙盤推演、模擬演練等形式，既易操作又具實效。每年應(yīng)當(dāng)根據(jù)形勢變化，確定醫(yī)院的應(yīng)急管理年度優(yōu)先級改進項目，改進重點應(yīng)急項目和薄弱環(huán)節(jié)領(lǐng)域，提升應(yīng)急隊伍整體實力，真正做到遇突發(fā)疫情時不慌亂無措，有序高效地從容應(yīng)對。

6.4 建立高效安全的信息支持體系

利用5G等現(xiàn)代通訊等信息化手段，提升醫(yī)院應(yīng)急管理的信息化程度，實施科技抗疫，充分發(fā)揮5G、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)在遇突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警監(jiān)測、大數(shù)據(jù)應(yīng)用、遠程治療以及輿情監(jiān)控、信息上報、決策支持等方面的應(yīng)用，實現(xiàn)院內(nèi)外信息互聯(lián)互通、共享交互，增強各系統(tǒng)的聯(lián)動性、時效性，借助現(xiàn)代科技力量提升重大疫情的應(yīng)急響應(yīng)和應(yīng)急處置能力。充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療服務(wù)優(yōu)勢，大力開展互聯(lián)網(wǎng)診療服務(wù)，進一步完善“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”服務(wù)功能[15-16]。

綜上，突發(fā)重大疫情危急人類生命安全，各級醫(yī)療機構(gòu)是疫情防治的主力軍，醫(yī)院應(yīng)急管理水平的高低直接決定了疾病救治和疫情防控能力。當(dāng)前，在后疫情時期進入疫情常態(tài)化防控階段，各級醫(yī)療機構(gòu)應(yīng)對照國家衛(wèi)健委疫情防控指導(dǎo)要求和相關(guān)指南，認真審視自身應(yīng)急管理現(xiàn)狀，從門診設(shè)置、資源配置、病區(qū)設(shè)置、預(yù)警研判、應(yīng)急響應(yīng)等，找出不足，查缺補漏，從多維度、多角度、多層面、多體系，探索構(gòu)建科學(xué)合理的綜合醫(yī)院應(yīng)對突發(fā)傳染病疫情的應(yīng)急響應(yīng)策略。建立起上下貫通、縱橫聯(lián)動、及時高效和安全有序的應(yīng)急響應(yīng)機制，提高應(yīng)急處置能力，以有效應(yīng)對后期可能突發(fā)的各類重大突發(fā)疫情，切實維護人類生命健康。