方燕

(中國社會科學(xué)院，北京100102)

0 引言

國務(wù)院辦公廳2019年印發(fā)的《關(guān)于促進平臺經(jīng)濟規(guī)范健康發(fā)展的意見》[1]讓平臺經(jīng)濟發(fā)展問題成為熱點，作為“互聯(lián)網(wǎng)+交通”融合的共享交通平臺發(fā)展自然也如此。共享交通平臺類型及其特點不同，政策處理不同，應(yīng)量身定制新型監(jiān)管模式。

作為“互聯(lián)網(wǎng)+交通”的融合，共享交通業(yè)態(tài)按商業(yè)模式和服務(wù)產(chǎn)品性質(zhì)可分為基于雙邊市場的平臺撮合匹配服務(wù)、基于自營化的在線渠道服務(wù)和車輛在線租賃服務(wù)三大類。匹配平臺(如網(wǎng)約車、順風(fēng)車、拼車、代駕和停車)通過搭建C2C間的信息技術(shù)鏈接橋梁，快速匹配司機和乘客間的即時供需信息，幫助解決打車難、停車難等出行難問題，盤活閑置的交通資源。其中網(wǎng)約車(和拼車、順風(fēng)車、代駕)是由平臺運營商借助信息技術(shù)將社會上已有車輛、道路和駕駛員等資源與潛在乘客進行實時精準匹配，為非巡游的乘客給予的獨特化預(yù)約出行服務(wù)，確保整個運乘過程的質(zhì)量高、效率快、更安全。網(wǎng)約車和順風(fēng)車(拼車)平臺運營商不直接從事運乘服務(wù)，只借助信息技術(shù)資源，向私家車主有償提供信息匹配服務(wù)。提供運乘服務(wù)的是私家車主而非平臺，兩者間形成的是短期合作交易關(guān)系而非長期雇傭關(guān)系。匹配平臺業(yè)務(wù)具有進入/退出門檻低(輕資產(chǎn)、易融資)、研發(fā)創(chuàng)新頻繁、交叉網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)強、直接網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)不明顯、用戶粘性低等經(jīng)濟技術(shù)特征。

在線渠道服務(wù)是由相關(guān)運營商通過搭建B2C間的信息技術(shù)鏈接橋梁，自備出租車輛和專業(yè)駕駛員等資源為乘客有償提供運乘服務(wù)，解決出行難問題。例如，約車服務(wù)是由運營商借助信息技術(shù)雇傭司機為潛在乘客提供高質(zhì)有效又安全的運乘服務(wù)。約車運營商同時發(fā)布信息匹配撮合服務(wù)和運乘服務(wù)，也是服務(wù)提供者。在線渠道業(yè)務(wù)具有重資產(chǎn)(自備司機和車輛)、用戶粘性低、服務(wù)差異化大(中高端)等特征。

車輛在線租賃由運營商借助信息技術(shù)向需求方有償出租車輛(如單車、汽車和電動車)，滿足即時用車需求，并借助互聯(lián)網(wǎng)信息化優(yōu)勢提高車輛運營效率和安全性。分時租賃業(yè)務(wù)的常見表現(xiàn)是共享單車、電動車和汽車。平臺運營商借助信息技術(shù)向出行者有償提供點到點的車輛租賃服務(wù)。車輛在線租賃業(yè)務(wù)常具有隨取隨還、無樁共享和經(jīng)濟便捷等優(yōu)勢，但由于法規(guī)缺乏和社會不友好等原因，致使主動或被動地將在線租賃過程產(chǎn)生的負外部性推向社會，帶來無序停放、阻礙通行等亂象。共享汽車和電動車還面臨停車費高和充電不便等問題。操作租賃車輛的人常是出行服務(wù)需求方——乘客，屬于自我提供的運乘服務(wù)。在線租賃平臺只提供租賃服務(wù)，除非車輛有缺陷，否則不應(yīng)承擔(dān)運乘服務(wù)責(zé)任。在線租賃服務(wù)具有重資產(chǎn)(自有車輛)、用戶粘性低、服務(wù)差異化較難等特征。

無論共享交通各業(yè)態(tài)的商業(yè)模式有多大差異，平臺運營商都秉持增長重于利潤的原則，致力爭奪用戶注意力和眼球，爭取盡量多的用戶盡量頻繁地使用自家應(yīng)用，迅速提升網(wǎng)民使用相應(yīng)服務(wù)的頻率和時長，盡快讓自家用戶規(guī)模率先突破臨界點或防止對手的用戶規(guī)模率先突破臨界點。運營商借助大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，獲取盡量精細的用戶行為和特征數(shù)據(jù)進行私人訂制出行方案、個性化動態(tài)化定價營銷、個性化推送等，進一步吸引潛在用戶使用平臺應(yīng)用。

共享交通監(jiān)管可以是維持壟斷格局下的平臺運營商管制，也可以是旨于打破壟斷、促進競爭和研發(fā)創(chuàng)新的反壟斷與競爭政策。兩者都以社會福利(消費者利益)和公共利益為訴求，以促進共享交通可持續(xù)發(fā)展和深度融合綜合智能交通體系為長遠目標。

1 共享交通出行監(jiān)管中的問題

當前關(guān)于監(jiān)管共享交通這一業(yè)態(tài)至少仍有兩大問題待續(xù)解決。

1.1 網(wǎng)約車(順風(fēng)車)及其平臺運營商功能定位不清

針對共享交通平臺運營商的功能定位仍未完全清晰。如果說基本認同將約車平臺運營商定位為交通運輸服務(wù)提供商、將共享車輛平臺定位為車輛租賃服務(wù)商，那么對網(wǎng)約車、順風(fēng)車和拼車平臺的定位就存在異議。出租車公司和部分政府部門希望將這類平臺定位為與傳統(tǒng)出租車公司一樣的交通運輸服務(wù)提供者，同樣需遵守出租車監(jiān)管制度。滴滴出行和優(yōu)步等平臺強調(diào)自己只借助網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)給供需雙方提供信息撮合匹配服務(wù)，在這個業(yè)務(wù)上屬于平臺型網(wǎng)絡(luò)技術(shù)服務(wù)公司?？傮w上，歐盟傾向于認為優(yōu)步和滴滴網(wǎng)約車是出租車業(yè)務(wù)，應(yīng)按照客運公司監(jiān)管，需取得牌照。同時，在英國優(yōu)步司機訴優(yōu)步平臺不提供帶薪休假案件中，英國最高法院在2021年2月19日認定優(yōu)步司機與平臺是從屬關(guān)系而非合同交易關(guān)系，裁定優(yōu)步司機為優(yōu)步員工(Worker)而非零工，享受英國勞動法中的部分權(quán)益(如最低工資和帶薪休假等)。值得注意的是，此判決中司機被裁定的身份是員工而非職工(Employee)，因而不能享受解雇保護等權(quán)益。只有存在明確的勞動合同的員工才能視為職工。但是，美國加利福尼亞、科羅拉多、華盛頓等越來越多州傾向于將網(wǎng)約車平臺統(tǒng)稱為交通網(wǎng)絡(luò)公司，以和傳統(tǒng)出租車、預(yù)約包租車相區(qū)分，將網(wǎng)約車平臺入駐的司機在一定條件下視為獨立成承運人。對網(wǎng)約車(順風(fēng)車)平臺運營商的功能定位不清或錯誤，導(dǎo)致對共享交通行業(yè)乃至整個零工經(jīng)濟的監(jiān)管措施不合理，阻礙行業(yè)發(fā)展。

1.2 傳統(tǒng)監(jiān)管理念和模式在共享交通領(lǐng)域的實用性存疑，監(jiān)管錯位越位頻顯

傳統(tǒng)依靠準入限制等經(jīng)濟性管控的監(jiān)管理念和模式[2-4]，無法適應(yīng)共享交通新特征，實用性備受非議，致使監(jiān)管錯位越位，推高被管制的共享交通新興企業(yè)的合規(guī)成本。

在對網(wǎng)約車的政府監(jiān)管方面，六部委出臺的網(wǎng)約車管理辦法讓網(wǎng)約車和車輛租賃合法化的同時，也賦予了北京市政府以屬地管理的責(zé)任主體，并把網(wǎng)約車和傳統(tǒng)巡游出租車并列為出租車。這就直接導(dǎo)致在新政落地時北京市主管部門基本延續(xù)了針對傳統(tǒng)巡游出租車行業(yè)的特許準入管理體制，實現(xiàn)屬地化、行業(yè)性和科層型管理。這種體制不但對平臺、駕駛員和車輛提出諸多無必要的技術(shù)要求，還要求設(shè)立異地分公司、安裝定位裝置和計價器等。以三證合一式準入許可為標志的經(jīng)濟性監(jiān)管體制違背了共享交通跨區(qū)域、跨部門、跨行業(yè)等特性，更違背共享交通的進入退出和研發(fā)創(chuàng)新均頻繁的特征。此外，特許準入監(jiān)管模式無形中幫助了網(wǎng)約車行業(yè)搭建起阻擾市場進入的人為壁壘，促使網(wǎng)約車在位者涉嫌壟斷，削弱非巡游出行服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量，影響乘客出行過程中的消費體驗和安全感，長期而言勢必也會挫敗和抑制共享出行行業(yè)的研發(fā)創(chuàng)新活力。這種監(jiān)管體制無意中將資源配置權(quán)力再度收歸政府，直接導(dǎo)致平臺、車輛和司機的合規(guī)成本攀升，壓縮市場供給空間，使得打車難、打車貴等出行問題重現(xiàn)。這反過來又誘導(dǎo)網(wǎng)約車非法運營頻發(fā)和“黑車”市場重現(xiàn)，乘客安全無保障，加大了公眾出行的安全隱患。同時，這又加大監(jiān)管審核壓力，催生了對執(zhí)法隊伍和力量的無故需求，浪費執(zhí)法資源。經(jīng)營執(zhí)照、車輛軸距排量、司機戶籍等要求并不能確保乘客人身安全或職業(yè)化提供服務(wù)的初衷，有時獲取執(zhí)照的要求遠遠超出執(zhí)業(yè)所需的技能，涉嫌違背勞動權(quán)和公平競爭原則。

車輛分時租賃方面，相關(guān)部門出臺的規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃單車、汽車、小微型客車和停車場等發(fā)展的政策，大多借助車輛投放量、運營牌照等限制手段一刀切地杜絕公共出行安全隱患。車輛投放量原本屬于租賃服務(wù)商的正常經(jīng)營行為，僅因其帶來的潛在負外部性影響而剝奪自主決策權(quán)，實有監(jiān)管越位錯位之嫌。監(jiān)管機構(gòu)也未與相關(guān)服務(wù)商充分溝通，更未利用共享車輛運營大數(shù)據(jù)，分區(qū)域、分城市地科學(xué)研究調(diào)控投放量和分配機制，未根據(jù)城市交通規(guī)劃動態(tài)調(diào)整完善機制。

2 共享交通出行監(jiān)管現(xiàn)代化改革的思路和路徑

為實現(xiàn)共享交通監(jiān)管能力和體系現(xiàn)代化，誘導(dǎo)新型移動出行服務(wù)和科技共同滿足大都市發(fā)展，在此建議重新界定網(wǎng)約車(順風(fēng)車)平臺的功能定位、變革特許準入式監(jiān)管模式，全面提升監(jiān)管理念。

2.1 認清共享交通業(yè)態(tài)屬性，按業(yè)務(wù)形態(tài)或商業(yè)模式界定平臺的功能定位

網(wǎng)約車(順風(fēng)車)平臺只提供線上信息撮合服務(wù)，線下由兼職司機完成承運服務(wù)。因而這類平臺不從事任何交通運輸職能，應(yīng)定位為網(wǎng)絡(luò)信息中介服務(wù)商，不應(yīng)按照傳統(tǒng)巡游出租車來監(jiān)管。同時，可借鑒美國和英國經(jīng)驗，明確平臺與從業(yè)者之間的關(guān)系。

從立法層面，借鑒針對平臺型電商的職能定位的有益做法，明確將網(wǎng)約車(順風(fēng)車)平臺運營商界定為提供交通網(wǎng)絡(luò)技術(shù)服務(wù)的交通網(wǎng)絡(luò)技術(shù)公司，而非交通運輸服務(wù)公司。交通網(wǎng)絡(luò)公司的功能定位在北美日益流行。截至2018年11月，美國49個州和哥倫比亞特區(qū)均基于交通網(wǎng)絡(luò)公司的定位進行監(jiān)管立法。鑒于共享交通平臺運營商常從事網(wǎng)約車和順風(fēng)車、約車等多種業(yè)務(wù)，要求平臺運營商按業(yè)務(wù)核算，并探索按照業(yè)務(wù)模式細致界定共享交通平臺運營商的職能定位。將網(wǎng)約車和順風(fēng)車(拼車)業(yè)務(wù)部分視為網(wǎng)絡(luò)技術(shù)服務(wù)，不強制承擔(dān)承運人責(zé)任，自然就不能與傳統(tǒng)出租車公司等同對待；將依靠企業(yè)雇員提供的專車快車等約車業(yè)務(wù)視為交通運輸服務(wù)提供，承擔(dān)承運人責(zé)任，與其他交通運輸公司等同對待；車輛租賃業(yè)務(wù)算作金融租賃行業(yè)范疇，不承擔(dān)承運人責(zé)任。突出共享車輛的互聯(lián)網(wǎng)特性和綠色低碳環(huán)保作用，明確車輛在線租賃業(yè)務(wù)在慢行交通的職能定位。

2.2 深刻認識共享交通的共享特性，建立適應(yīng)行業(yè)發(fā)展的分類監(jiān)管新模式

與傳統(tǒng)交通資源的專業(yè)化利用不同，共享交通將交通資源的所有權(quán)和使用權(quán)分離開來，更加注重使用權(quán)的交易，大幅提升交通資源的利用效率。實踐中，交通資源分布在公共交通、私人、企業(yè)、政府等多主體手中，不同主體對交通資源的利用水平差異極大，尤其是私家車資源的閑置率普遍在95%以上。這不僅導(dǎo)致了交通資源的巨大浪費，而且閑置交通資源還占據(jù)了大量城市空間資源，成為道路擁堵的重要原因。但是，普遍有專職工作的私家車主和私家車資源進入出行服務(wù)市場，意味著他們將以兼職身份提供短時服務(wù)，這構(gòu)成了當前北京市網(wǎng)約車的重要提供主體。如果不區(qū)分共享交通資源供給的專職和兼職差異，一刀切地適用傳統(tǒng)的監(jiān)管方式，將會讓兼職從業(yè)者的成本遠超收入，得不償失?，F(xiàn)行的一刀切式的傳統(tǒng)監(jiān)管政策已經(jīng)顯現(xiàn)出極大的負面效果，要盡快拋棄此監(jiān)管方式，根據(jù)共享交通的基本特征，創(chuàng)新監(jiān)管方式，在保障安全的基礎(chǔ)上，切實為大量兼職從業(yè)者提供從業(yè)機會。

2.3 短期內(nèi)優(yōu)化既有經(jīng)濟性監(jiān)管模式

長期看來，建議取消網(wǎng)約車屬地化特許經(jīng)營的經(jīng)濟性監(jiān)管模式；取消互聯(lián)網(wǎng)租賃監(jiān)管車輛投放做法，還權(quán)于民。在短期無法徹底擯棄準入監(jiān)管模式的情況下，適當優(yōu)化和調(diào)整現(xiàn)有網(wǎng)約車監(jiān)管模式(如禁限投放令)，放寬監(jiān)管政策適用的地理邊界。第一步措施是將牌照統(tǒng)籌范圍從城市擴至省份甚至是全國一盤棋，減少合規(guī)成本。國家級和省市級監(jiān)管主體在數(shù)據(jù)本地化監(jiān)管上進行兼容性對接和互聯(lián)互通，減少重復(fù)接入新增帶來的合規(guī)成本。同時，出于滿足公平競爭審查、遵守勞動法等考慮，修改和放寬網(wǎng)約車實施細則中三證合一規(guī)定，調(diào)整或弱化要在每個城市設(shè)立分公司和交保險的要求，取消安裝定位裝置和計價器等不合理要求。順風(fēng)車及拼車業(yè)務(wù)與網(wǎng)約車遵守相同制度。在短期內(nèi)，按照可行性和科學(xué)性原則重新推敲和修訂完善互聯(lián)網(wǎng)租賃監(jiān)管中的車輛投放、沒收和罰款額度等方面的規(guī)定。

2.4 長期內(nèi)變革理念，改善模式，完成監(jiān)管“五過渡”

在總體監(jiān)管理念上，從以準入審核審批的事前監(jiān)管為主過渡為以事中事后過程監(jiān)管+結(jié)果監(jiān)管為主，輔以必要的準入監(jiān)管，提升監(jiān)管理念合理化水平和響應(yīng)“放管服”精神。對于事后過程監(jiān)管，從唯“封堵”型監(jiān)管過渡為以“疏通”型監(jiān)管為主。轉(zhuǎn)變“一亂即禁止”的封堵式監(jiān)管做法，探索嘗試“一亂先疏通”的監(jiān)管思路，通過觀念更新、法律法規(guī)和技術(shù)運用來培育良好的監(jiān)管制度。弱化甚至改變憑借“秒完單”預(yù)防性設(shè)計和屏蔽“顯示乘客目的地”功能等簡單粗暴式監(jiān)管來規(guī)避網(wǎng)約車司機變相拒載和選擇性接單的做法，更多地借助經(jīng)濟激勵手段因勢利導(dǎo)地引導(dǎo)提供高質(zhì)充足又安全的出行服務(wù)。促進數(shù)據(jù)開發(fā)利用，通過脫媒等技術(shù)手段優(yōu)化針對網(wǎng)約車數(shù)據(jù)本地化政策，規(guī)避數(shù)據(jù)保護主義，力爭保護用戶隱私和數(shù)據(jù)安全。

根本改革調(diào)整監(jiān)管模式與手段，從以經(jīng)濟性監(jiān)管為主過渡為經(jīng)濟性同社會性雙管齊下。在社會性監(jiān)管方面，結(jié)合共享交通業(yè)態(tài)的多學(xué)科交叉特點，加強和優(yōu)化針對乘客個人健康、生產(chǎn)安全、公共安全以及外圍環(huán)境的監(jiān)管，同時防范事后的用戶隱私和數(shù)據(jù)安全損害風(fēng)險。規(guī)范車輛租賃押金結(jié)算和信用制度，密切關(guān)注順風(fēng)車社交化中存在的違法違規(guī)隱患。變革和改進經(jīng)濟性監(jiān)管理念，從以結(jié)構(gòu)性監(jiān)管為主過渡為以行為和績效監(jiān)管為主。謹慎采用行政特許經(jīng)營監(jiān)管共享交通平臺，可適度采用普通許可，逐漸不設(shè)置數(shù)量控制，采取價格上限等方式讓價格機制靈活可控，并配套以最基本的資質(zhì)要求限制(汽車司機駕齡、犯罪歷史和基本保險，單車騎行人最小年齡等)。弱化甚至拋棄僅憑市場份額和集中度等靜態(tài)的結(jié)構(gòu)性指標來判斷共享交通運營企業(yè)及其行為的正當性的做法；結(jié)合共享交通的經(jīng)濟技術(shù)特征和動態(tài)演化規(guī)律，直接考察和判斷平臺運營商行為，評估其績效影響?？陀^審視網(wǎng)約車(順風(fēng)車)平臺進行個性化動態(tài)定價等行為性質(zhì)，防止誤診錯判。

拓展行為監(jiān)管范圍，從一味監(jiān)管價格、數(shù)量和質(zhì)量等傳統(tǒng)商業(yè)行為過渡為以監(jiān)管平臺數(shù)據(jù)和算法規(guī)則為主，輔以優(yōu)化監(jiān)管傳統(tǒng)商業(yè)行為。數(shù)據(jù)監(jiān)管時，不應(yīng)拘泥于數(shù)據(jù)收集和使用環(huán)節(jié)，更應(yīng)著眼于數(shù)據(jù)的收集、存儲、處理加工、分析提煉和使用等整個數(shù)據(jù)價值鏈，借助市場設(shè)計和制度頂層設(shè)計的思路人為構(gòu)建數(shù)據(jù)交易市場，促進數(shù)據(jù)資產(chǎn)的交易共享使用。算法監(jiān)管時，根據(jù)誰最終決策原則明確主體，按照成本收益原則劃定責(zé)任邊界，在尊重商業(yè)機密和秘密等知識產(chǎn)權(quán)的前提下重點審視算法合謀、算法歧視和安全、算法倫理道德等方面。在確保算法商業(yè)機密不泄露的前提下，借助新規(guī)制經(jīng)濟理念和機制設(shè)計思想優(yōu)化監(jiān)管算法規(guī)則，杜絕要算法透明化的不可行也不合理的要求。

3 結(jié)束語

本文探討了移動互聯(lián)網(wǎng)時代下的共享交通監(jiān)管精細化改革問題。筆者主張認清共享交通業(yè)態(tài)屬性，按業(yè)務(wù)形態(tài)或商業(yè)模式的不同，分類施策。通過解決網(wǎng)約車(順風(fēng)車)及其平臺運營商功能定位不清，傳統(tǒng)監(jiān)管理念和模式下監(jiān)管錯位越位頻顯的問題，推進共享交通監(jiān)管能力和體系現(xiàn)代化。特別是呼吁在短期內(nèi)優(yōu)化既有經(jīng)濟性監(jiān)管模式，在長期內(nèi)變革監(jiān)管理念，改善監(jiān)管模式。監(jiān)管能力和體系現(xiàn)代化是保障以共享交通為代表的“互聯(lián)網(wǎng)+”和各種各樣的“+互聯(lián)網(wǎng)”健康有序發(fā)展的基本前提。針對共享交通監(jiān)管改革的探索只是其中的一個先期嘗試，但有助于后續(xù)的監(jiān)管改革推進工作。