趙超

摘要：鄉(xiāng)村建設(shè)行動涉及大量的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)，需要財政資金支持。完善實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動的財政支持機(jī)制，是鄉(xiāng)村建設(shè)行動能否有效實施的關(guān)鍵。本文在分析財政支持機(jī)制在實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動中作用的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)梳理了財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)機(jī)制的短板及原因，提出了健全和完善支持鄉(xiāng)村建設(shè)行動的財政支持機(jī)制的政策建議。

關(guān)鍵字：鄉(xiāng)村建設(shè) 財政 鄉(xiāng)村振興 機(jī)制優(yōu)化

黨的十九屆五中全會審議通過的“十四五”規(guī)劃建議中提出，要實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動，要把鄉(xiāng)村建設(shè)擺在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要位置。鄉(xiāng)村建設(shè)行動離不開財政的支持，農(nóng)村的垃圾收集、污水處理、自來水網(wǎng)、光纖網(wǎng)絡(luò)、公共服務(wù)站等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面都需要資金，財政是實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動的重要政策工具和手段，在實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。而健全的鄉(xiāng)村建設(shè)行動財政支持機(jī)制是財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)行動的基礎(chǔ)性制度保障，是實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動的關(guān)鍵一環(huán)。

一、財政支持機(jī)制在實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動中的重要作用

（一）健全的財政支持機(jī)制是實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動的重要支柱和基礎(chǔ)

鄉(xiāng)村建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程和長期的歷史過程，財政是黨在農(nóng)村工作中始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方的制度保障，為鄉(xiāng)村建設(shè)提供堅強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)保障。健全的財政支持機(jī)制為鄉(xiāng)村建設(shè)提供政策導(dǎo)向和物質(zhì)基礎(chǔ)，是鄉(xiāng)村建設(shè)行動成功的關(guān)鍵。財政支持機(jī)制為鄉(xiāng)村建設(shè)提供了政策導(dǎo)向，體現(xiàn)著政府與市場、政府與社會、各級政府之間實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動的職責(zé)權(quán)限，是規(guī)范和處理各方職責(zé)權(quán)限的基本準(zhǔn)則和根本制度。而以財政管理體制為基礎(chǔ)的財政收入、支出和管理等機(jī)制，則保障了鄉(xiāng)村建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，決定著實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動中各行為主體履行職責(zé)的質(zhì)量和效率。

（二）健全的財政支持機(jī)制是實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動的重要制度保障

實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動，需要財政支持機(jī)制保障政府職能的履行、處理好市場和政府間的關(guān)系、支撐鄉(xiāng)村治理、引導(dǎo)形成多元參與協(xié)調(diào)有機(jī)的鄉(xiāng)村治理體系，健全的財政支持機(jī)制是實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動的重要制度保障。通過構(gòu)建健全的多元共治的財政投入機(jī)制、嚴(yán)格適用的管理機(jī)制、彈性可控的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，可以形成財政、金融、社會和農(nóng)民的多元投入格局，完善財力保障機(jī)制，確保財政對鄉(xiāng)村建設(shè)行動的支持力度，進(jìn)而通過財政引導(dǎo)，構(gòu)建多元共治的鄉(xiāng)村治理格局。通過建立公共財政投入優(yōu)先保障及公共服務(wù)優(yōu)先安排的現(xiàn)代財政支持機(jī)制，強(qiáng)化鄉(xiāng)村建設(shè)制度性供給，可推進(jìn)公共資源向農(nóng)村傾斜，加快補(bǔ)齊農(nóng)村發(fā)展的短板。加快建立健全涉及鄉(xiāng)村建設(shè)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制，凝聚財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金合力，為鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展提供制度支持。通過構(gòu)建科學(xué)的財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金全面績效管理機(jī)制，可以提高鄉(xiāng)村建設(shè)財政資金使用效率。

（三）健全的財政支持機(jī)制是實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動的重要內(nèi)容

基于財政在鄉(xiāng)村建設(shè)中至關(guān)重要的作用，在實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動中，必須形成財政優(yōu)先保障、金融重點(diǎn)傾斜、社會積極參與的財政綜合投入體制。靈活運(yùn)用財稅手段和相關(guān)政策，建立實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動的財政投入和保障體系，調(diào)整和優(yōu)化財政收支規(guī)模和結(jié)構(gòu)，提高財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金的配置和管理效率。必須建設(shè)財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)的綜合投入體制，通過財政的支出、稅收、補(bǔ)貼和政府采購等多種政策手段，確保國家各項農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民政策的順利實施，形成由可持續(xù)制度框架和政策體系構(gòu)成的自上而下全面覆蓋的財政支持機(jī)制，這樣才能形成多元參與、協(xié)調(diào)有機(jī)的鄉(xiāng)村治理體系，激發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)在動力和活力。因此，完善鄉(xiāng)村建設(shè)的財政支持機(jī)制，是實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動的題中應(yīng)有之義，是構(gòu)成實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動的重要內(nèi)容。

二、鄉(xiāng)村建設(shè)行動財政支持機(jī)制面臨的困境及原因分析

近年來，各地不斷加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)力度，擴(kuò)大對鄉(xiāng)村建設(shè)行動實施領(lǐng)域的投入規(guī)模，對鄉(xiāng)村建設(shè)行動實施領(lǐng)域的財政支出在絕對數(shù)量上有大幅增長，但相對于財政總體支出而言，對鄉(xiāng)村建設(shè)行動實施領(lǐng)域的財政支出增長相對有限。同時，各地鄉(xiāng)村建設(shè)行動財政支持機(jī)制不健全，鄉(xiāng)村建設(shè)財政投入在結(jié)構(gòu)和投入方式等方面還存在著一定的問題，一定程度上影響了鄉(xiāng)村建設(shè)行動實施領(lǐng)域財政投入的效率。

（一）財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)的綜合投入體制亟待建設(shè)

現(xiàn)行的財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)機(jī)制沒有隨著外部環(huán)境的變化和新時期新任務(wù)的要求而進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展目標(biāo)不明確、針對性較差等問題十分突出，出現(xiàn)目標(biāo)模糊、針對性低等問題。特別是在全球新冠肺炎疫情的背景下，伴隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力的增大，財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金逐步呈現(xiàn)出相對趨緊的局面，各級政府在全面貫徹執(zhí)行上級財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)政策和財政轉(zhuǎn)移支付方面的能力普遍出現(xiàn)了弱化的問題。縣級財政支持力度不足且并未將鄉(xiāng)村建設(shè)財政支持作為常態(tài)化工作，也無法有效促進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)工作的開展，必然會對鄉(xiāng)村建設(shè)整體進(jìn)程形成負(fù)面影響。很多地方財政存在困難，很難提供相應(yīng)的配套資金，嚴(yán)重影響了財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金的應(yīng)用效率。

（二）財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金整合機(jī)制有待完善

目前，各地雖然成立了政策性擔(dān)保公司、鄉(xiāng)村投資引導(dǎo)基金等財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金運(yùn)作平臺，但還缺乏一個能夠把分散在不同部門的涉及鄉(xiāng)村建設(shè)資金集中整合、統(tǒng)籌運(yùn)用的部門、管理機(jī)構(gòu)和機(jī)制，以破除現(xiàn)有財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金管理體制不順、政府間財權(quán)與事權(quán)劃分不清和涉農(nóng)資金管理部門簡政放權(quán)不到位等體制機(jī)制問題。同時，農(nóng)村信用體系建設(shè)滯后，政府部門在行政工作中較少應(yīng)用信用信息，嚴(yán)重影響了財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金的杠桿作用。

（三）財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金管理體制有待理順

目前，財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金管理體制不順、政府間財權(quán)與事權(quán)劃分不清和涉農(nóng)資金管理部門簡政放權(quán)不到位等問題依然存在。在具體投入執(zhí)行中，由于各類支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金來源不同，管理方式各異，很難協(xié)調(diào)統(tǒng)一，這種資金管理體制不利于支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金的有效配置，從而影響了財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金的使用效益，特別是未來支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金規(guī)模在政策帶動下會有所擴(kuò)大，效率損失就會愈加嚴(yán)重。這些問題的存在，充分說明制約各地財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金管理機(jī)制的矛盾依然沒有破除。

（四）財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金的監(jiān)督機(jī)制有待健全

由于缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，事后審計也往往存在著滯后性，再加上一些部門對于財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金的投資效益要求較低，財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金的使用效益比較低。同時，財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金信息公開不全面，基層不能主動、方便地獲取信息，政策多頭、信息分散現(xiàn)象依然明顯。某些財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金資料信息不能共享，導(dǎo)致政策執(zhí)行的相關(guān)進(jìn)度、數(shù)據(jù)與信息滯后。資金的流向并沒有及時地公開，資金分塊化管理呈現(xiàn)漏洞，難以真正讓財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金高效地應(yīng)用到鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展中，難以真正讓農(nóng)民受益。

三、優(yōu)化支持鄉(xiāng)村建設(shè)行動財政支持機(jī)制的政策建議

（一）建設(shè)財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)的綜合保障機(jī)制

1.建立財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)的各級財力保障機(jī)制。實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動，穩(wěn)定的財政投入是關(guān)鍵。要逐步提高財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金在國家財政總支出中所占的比重，建立健全支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金投入的長效機(jī)制。要進(jìn)一步完善財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)章制度，完善鄉(xiāng)村建設(shè)投入的長遠(yuǎn)發(fā)展機(jī)制，使支持鄉(xiāng)村建設(shè)政策的執(zhí)行有法可依、有章可循。要針對各地區(qū)差異，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)可以留下更多的財力，增加財政留成比例，針對稅收增加部分可以考慮給予地方更高的自留比例，給予欠發(fā)達(dá)地區(qū)更大的傾斜，逐步提高縣級財政在省以下財力分配中的比重。同時，下放審批權(quán)限，減少由于信息不對稱導(dǎo)致的決策失誤，進(jìn)一步解決支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金管理中存在的條塊分割、交叉重復(fù)、上下權(quán)責(zé)不匹配等問題，提高財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)政策效果和支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金使用效益。

2.創(chuàng)新和完善多元一體的財政投入方式，擴(kuò)大資金來源渠道。要繼續(xù)發(fā)揮省級政府的主導(dǎo)作用，不斷增加本省財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金的投入，同時加大爭取中央財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金力度。逐步建立多元化的資本支持鄉(xiāng)村建設(shè)體系，除直接的財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金引導(dǎo)方式外，還可以利用稅收、利率、匯率等金融政策，積極調(diào)動民間資本投資于農(nóng)業(yè)，逐步建立多元化的資本支持鄉(xiāng)村建設(shè)體系。通過“財政+銀行”“財政+小貸”“財政+基金”“財政+擔(dān)?！薄柏斦?農(nóng)村新型經(jīng)營主體”“財政+保險”“財政+ PPP模式”等新的財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金投入方式，加快推進(jìn)市場化方式在鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用。還可以考慮拓寬包括土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、宅基地使用權(quán)在內(nèi)的抵質(zhì)押物范圍，深化小額貸款保證保險，拓寬鄉(xiāng)村建設(shè)的資金來源渠道。

3.進(jìn)一步優(yōu)化財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)支出結(jié)構(gòu)。要確立科學(xué)合理的財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)的投入結(jié)構(gòu)，保障黨中央、國務(wù)院關(guān)于鄉(xiāng)村建設(shè)等各項重大任務(wù)和決策部署落實到位。科學(xué)合理地確定財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)的投入結(jié)構(gòu)，不僅是完善財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)投入機(jī)制的前提，也是完善財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)投入機(jī)制的基礎(chǔ)，它可以增強(qiáng)財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)政策的目標(biāo)性，提升政策的前瞻性。進(jìn)一步創(chuàng)新財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金支出方式，因地制宜推廣政府和社會資本合作、政府購買服務(wù)、信貸擔(dān)保、投資開發(fā)基金等支出方式，充分發(fā)揮財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金引導(dǎo)作用和杠桿作用，撬動金融和社會資本更多地投向農(nóng)村，為鄉(xiāng)村建設(shè)提供更加可持續(xù)的資金來源和更多有效的投入。

（二）理順財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)的管理機(jī)制

要加大對財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金的監(jiān)管力度，保證鄉(xiāng)村建設(shè)資金的使用效率，以更好地發(fā)揮財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金的作用，加快推進(jìn)社會主義鄉(xiāng)村建設(shè)。

1.加大對財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金的監(jiān)管力度。財政部門要按照事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的要求，厘清事權(quán)，加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃，探索實行“大專項+任務(wù)清單”的管理模式，把財政支持政策與任務(wù)清單相結(jié)合，重點(diǎn)推進(jìn)省級任務(wù)整合，形成各部門、各層級協(xié)同配合、上下聯(lián)動的財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金管理體系。

2.建立“立體化”監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。可事先設(shè)定入庫的條件和標(biāo)準(zhǔn)，要求入庫項目需經(jīng)過前期調(diào)研、科學(xué)論證及可行性研究。要進(jìn)一步下放審批權(quán)限，充實支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金項目庫，加強(qiáng)支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金監(jiān)管，加大信息公開公示力度，通過改革完善支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金管理體制機(jī)制，促進(jìn)提高財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金使用效益，資金管理和項目管理要職權(quán)相分離，確定監(jiān)控重點(diǎn)，防止權(quán)力交叉。同時，加強(qiáng)項目入庫的審核工作，對擬入庫項目進(jìn)行公示，接受社會監(jiān)督，公示無異議后方可納入項目庫，確保項目庫的質(zhì)量與申報信息的真實合理性。強(qiáng)化行業(yè)主管部門和投資受益對象對支持鄉(xiāng)村建設(shè)投資的監(jiān)督作用。

（三）健全財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)的績效考核機(jī)制

1.逐步建立起財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金使用的績效考核體系。要建立支持鄉(xiāng)村建設(shè)項目資金績效評價專家?guī)?，每年定期抽取部分項目開展績效評價，實現(xiàn)支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金績效評價工作的有序推進(jìn)。對于績效評價不合格的鄉(xiāng)村項目進(jìn)行取締，財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金重點(diǎn)扶持績效評價好的項目，提高鄉(xiāng)村項目投入產(chǎn)出比，以此推動鄉(xiāng)村建設(shè)項目的健康良性發(fā)展。

2.形成財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)決策問責(zé)機(jī)制。要落實財政資金支持鄉(xiāng)村建設(shè)投資使用決策失誤的責(zé)任追究制度，并與績效考評結(jié)合起來，最大限度地降低決策失誤和提升支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金的使用效益。把績效評價結(jié)果作為支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金預(yù)算安排的重要依據(jù)，提高支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金使用和管理的規(guī)范性、安全性和有效性。落實財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金投資使用決策失誤的責(zé)任追究制度，并與干部職工的績效考評結(jié)合起來，最大限度地降低決策失誤，最大限度地提升支持鄉(xiāng)村建設(shè)資金的使用效益。

3.建立財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)項目考核機(jī)制。財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同種類和性質(zhì)的建設(shè)項目，建立與之相適應(yīng)的項目評估和考核機(jī)制，加強(qiáng)對項目投資決策執(zhí)行后的監(jiān)督和制約。要確立財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)包保責(zé)任制，力爭做到縣級財政對于鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)程中各項建設(shè)工作的全面覆蓋，以政府和縣級財政領(lǐng)導(dǎo)作為包保主體，對于鄉(xiāng)村建設(shè)各項工作開展進(jìn)行針對性指導(dǎo)。要構(gòu)建貫穿于鄉(xiāng)村建設(shè)項目全生命周期的長效問責(zé)機(jī)制，既包括在項目建設(shè)期間，對項目決策、評估、施工、監(jiān)理等職能部門或單位的問責(zé)；又包括在項目竣工后的運(yùn)行期間，對相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人的問責(zé)。

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作者單位：中共廣東省委黨校（廣東行政學(xué)院）決策咨詢研究中心）

責(zé)任編輯：欣文