姜 本 紅，楊 永 平，彭 慧 敏，田 浩 然

(1.長江水利委員會 長江工程建設(shè)局，湖北 武漢 430010； 2.長江工程項(xiàng)目管理有限公司(武漢)，湖北 武漢 430010； 3.長江水利委員會 長江工程監(jiān)理咨詢有限公司，湖北 武漢 430010)

長江，中華民族的母親河，在我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)著極為重要的地位。然而，長江流域河流眾多，每年的暴雨洪水造成的災(zāi)害嚴(yán)重制約了我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。新中國成立以來，特別是改革開放以來，長江防洪綜合體系發(fā)生了巨大的變化[1-2]。1998年大洪水后，長江中下游長江干堤堤防得到了一次比較系統(tǒng)全面的加固，極大地提高了長江堤防防御洪水的安全可靠度，完善了長江防洪體系[3]，奠定了長江綜合防洪工程體系的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)[4]。

然而近幾年來，長江流域多次發(fā)生了較大洪水，部分支流或區(qū)域發(fā)生了特大洪水，造成了較為嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害，這進(jìn)一步暴露出長江防洪綜合體系中仍存在諸多短板。從防洪工程體系來看，仍然存在蓄滯洪區(qū)建設(shè)嚴(yán)重滯后、中下游局部河段崩岸多發(fā)、支流及中小河流防洪能力偏低、湖泊圩區(qū)排澇問題突出、小型病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固尚未完成等問題[5]。特別是主要支流和中小河流防洪能力不高，大部分堤防等級為4～5級，甚至無等級。雖然目前長江干堤堤身斷面基本達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，但還存在著連江支堤、重要湖泊及主要支流堤防防洪標(biāo)準(zhǔn)偏低、堤防斷面大部分未完成達(dá)標(biāo)[6]等問題。

關(guān)于防洪非工程體系，在應(yīng)急管理部組建之前，在修建防洪工程的同時(shí)大力加強(qiáng)了洪水測報(bào)預(yù)報(bào)、通訊及預(yù)警系統(tǒng)、防洪預(yù)案、防洪政策法規(guī)、防汛組織建設(shè)等防洪非工程措施的建設(shè)[7]。但是，防汛非工程措施配套仍不完善：山洪地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)覆蓋程度需進(jìn)一步提高；縣鄉(xiāng)級防汛預(yù)報(bào)預(yù)警體系和信息平臺尚不完善，預(yù)報(bào)預(yù)警的及時(shí)性、準(zhǔn)確性仍然不足；農(nóng)村防汛搶險(xiǎn)組織、群測群防體系還不健全，應(yīng)對突發(fā)洪水不能做到迅速反應(yīng)、快捷轉(zhuǎn)移、有效避險(xiǎn)；基層缺乏必要的防汛救生設(shè)備器材，自防自救能力不強(qiáng)[5]，搶險(xiǎn)能力有待提高，巡堤查險(xiǎn)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)急需加強(qiáng)。

針對長江防洪綜合體系中存在的問題，特別是流域內(nèi)小型水庫等工程運(yùn)行管理中短板，2020年4月1日水利部辦公廳印發(fā)了《小型水庫防汛“三個(gè)責(zé)任人”履行手冊(試行)》和《小型水庫防汛“三個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)”工作指南(試行)》的通知[8-9]，就是立足于貫徹落實(shí)“水利工程補(bǔ)短板，水利工程強(qiáng)監(jiān)管”的工作總基調(diào)，對小型水庫防汛運(yùn)行管理這一短板所采取的非工程措施之一。這一措施對低等級堤防(洪水標(biāo)準(zhǔn)低于10 a一遇，堤防等級為4～5級或無等級)運(yùn)行管理中的短板管理是一個(gè)很好的借鑒。

從應(yīng)急管理角度來看，雖然長江防總發(fā)布了《長江流域防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》[7]，但是在長江流域水利突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)中，仍然存在應(yīng)急預(yù)案體系尚不完善、部分應(yīng)急預(yù)案針對性及操作性不強(qiáng)、預(yù)案之間缺乏較好銜接、普遍缺乏必要應(yīng)急演練和準(zhǔn)備、社會參與程度低等問題[10]。從應(yīng)急管理“一案三制”來看水文應(yīng)急管理[11]，水文應(yīng)急管理體系建設(shè)[12]還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。自2018年國務(wù)院組建應(yīng)急管理部以來，長江防洪應(yīng)急管理體制發(fā)生了根本變化，通過2 a多的運(yùn)行，改革所期望的愿景還未實(shí)現(xiàn)，長江防汛應(yīng)急管理體系有待進(jìn)一步完善。

近幾年來，長江干堤1～2級堤防險(xiǎn)情較少，而支流上低等級堤防險(xiǎn)情較多，災(zāi)情較為嚴(yán)重，低等級堤防在長江防洪綜合體系中的短板已開始顯露，這正是本文所要重點(diǎn)討論的問題。

1 堤防現(xiàn)狀

根據(jù)水利部要求，筆者先后參加了長江水利委員會(以下簡稱長江委)牽頭組織的2019年湖南、江西水利工程險(xiǎn)情和2020年江西省鄱陽縣問桂道圩堤防潰口險(xiǎn)情的調(diào)查，調(diào)查要求做到“四查清”：① 查清堤防決口和水庫垮壩的原因；② 查清水位變化情況；③ 查清整個(gè)巡查過程；④ 查清整個(gè)搶險(xiǎn)過程，并要求對機(jī)構(gòu)改革后部門之間協(xié)調(diào)配合方面進(jìn)行調(diào)研。

經(jīng)調(diào)查分析后判定，險(xiǎn)情發(fā)生部位基本在堤身，導(dǎo)致堤身潰決的主要原因?yàn)楣苡?、脫坡和崩岸[13]。2次調(diào)查部分成果(摘自上述2次險(xiǎn)情調(diào)查分析報(bào)告)列于表1。

表1 長江中下游近2 a部分險(xiǎn)情基本情況統(tǒng)計(jì)Tab.1 Statistics of some dangerous situations of dykes in the middle and lower reaches of the Yangtze River in recent two years

2 原因分析

綜合分析以上險(xiǎn)情發(fā)生的原因，可以歸結(jié)為以下幾個(gè)方面：

(1) 自然因素。持續(xù)的強(qiáng)降雨、長時(shí)間的雨水、江水、湖水浸泡是導(dǎo)致以上險(xiǎn)情發(fā)生的直接原因。

(2) 工程因素。① 低等級堤防由于其防護(hù)區(qū)確定困難[14]，導(dǎo)致其防洪標(biāo)準(zhǔn)無法確定。同時(shí)，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，部分堤防防洪標(biāo)準(zhǔn)難以滿足需要。② 出險(xiǎn)堤段或是歷史險(xiǎn)情多發(fā)地段，或是與穿堤建筑物的結(jié)合部，或是堤防標(biāo)準(zhǔn)不達(dá)標(biāo)的地段(堤身歷史復(fù)雜、填筑質(zhì)量、結(jié)構(gòu)尺寸等不達(dá)標(biāo))。

(3) 運(yùn)行管理因素。堤防的日常運(yùn)行管理、應(yīng)急狀態(tài)下的應(yīng)急管理等工作存在：責(zé)任不落實(shí)、組織措施不力、人員資金不到位、應(yīng)急預(yù)案針對性不強(qiáng)、搶險(xiǎn)備料不足等問題。

3 堤防運(yùn)行管理中存在的主要問題

為了做好“四查清”，主要通過察看現(xiàn)場、詢問當(dāng)事人、查閱相關(guān)資料、與相關(guān)單位有關(guān)人員座談、與專家組有關(guān)專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行會商討論等形式開展險(xiǎn)情調(diào)查分析研判工作。綜合分析堤防日常運(yùn)行管理、應(yīng)急狀態(tài)下的應(yīng)急管理等工作，主要存在以下幾個(gè)方面的問題。

3.1 堤防日常管理過程中存在的主要問題

(1) 責(zé)任壓實(shí)不夠。經(jīng)調(diào)查，雖然在縣(市、區(qū))與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))均設(shè)立了相應(yīng)的責(zé)任單位或機(jī)構(gòu)，并落實(shí)了相關(guān)責(zé)任人，縣(市、區(qū))與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))之間也簽訂了年度防汛責(zé)任書，但是從鄉(xiāng)(鎮(zhèn))到村(組)、村(組)到巡查個(gè)人之間的防汛責(zé)任還是壓實(shí)得不夠；即使簽訂了責(zé)任書，但多流于形式，條款格式化，內(nèi)容空泛，可操作性不強(qiáng)。

(2) 組織措施不力。① 堤身管理現(xiàn)狀堪憂。堤身現(xiàn)狀是堤防管理的一面鏡子，從堤身現(xiàn)狀來看，堤身普遍存在不達(dá)標(biāo)的問題；部分堤坡雜草、林木叢生，局部堤段民房林立；有的堤段堤身生物洞穴較多，蟻害嚴(yán)重；現(xiàn)場很難看到堤防巡查責(zé)任公示牌、監(jiān)督舉報(bào)電話、應(yīng)急預(yù)警告示等。② 管理制度不健全，執(zhí)行力不夠。通過查閱堤防檔案、巡查記錄、隱患險(xiǎn)情排查及處置記錄、信息報(bào)送等資料，發(fā)現(xiàn)部分堤段檔案資料缺失嚴(yán)重，系統(tǒng)性不強(qiáng)；部分險(xiǎn)情處置不專業(yè)；信息報(bào)送不規(guī)范等。

(3) 人員、資金不到位。經(jīng)查，部分堤段巡查人員的數(shù)量、年齡結(jié)構(gòu)、文化素質(zhì)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等均不能滿足堤防管理的要求；堤防管理資金短缺，資金來源有限；人難留，人難進(jìn)，人才嚴(yán)重短缺。

(4) 搶險(xiǎn)備料不足。這是低等級堤防管理中普遍存在的問題。

3.2 應(yīng)急管理狀態(tài)下存在的問題

(1) 日常運(yùn)行管理基礎(chǔ)性工作的缺失。由于堤防日常運(yùn)行管理基礎(chǔ)性工作的缺失，導(dǎo)致低等級堤防的防洪能力不斷下降，這是低等級堤防險(xiǎn)情頻發(fā)的直接原因。

(2) 風(fēng)險(xiǎn)意識淡薄。應(yīng)急管理意識不強(qiáng)，防洪管理組織體系應(yīng)急能力下降，這是低等級堤防險(xiǎn)情頻發(fā)的根本原因。

(3) 應(yīng)急預(yù)案針對性差。從應(yīng)急管理來看，雖然各級政府都編制了度汛方案和應(yīng)急預(yù)案，但預(yù)案的針對性不強(qiáng)，缺乏可操作性，演練多流于形式，以致于應(yīng)急預(yù)案與實(shí)際應(yīng)急響應(yīng)之間差別很大[15]。

(4) 改革過渡期的影響。改革仍處于過渡期，改革期望出現(xiàn)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的應(yīng)急能力體系愿景并未出現(xiàn)[16]。

4 補(bǔ)短板的主要措施和建議

針對長江中下游1，2級支流低等級堤防存在的問題及原因，為彌補(bǔ)這一短板，建議采取以下幾個(gè)方面的措施。

4.1 工程措施

加大長江中下游1，2級支流治理的投入力度。建議在實(shí)施《全國中小河流治理和病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固、山洪地質(zhì)災(zāi)害防御和綜合治理總體規(guī)劃》的同時(shí)，將近年防洪問題突出且未納入規(guī)劃的支流，補(bǔ)充納入主要支流實(shí)施計(jì)劃，并優(yōu)先安排實(shí)施[5]。同時(shí)，在《水利改革發(fā)展“十四五”規(guī)劃工作大綱》的基礎(chǔ)上，盡快制定中小河流治理“十四五”計(jì)劃，以進(jìn)一步提高中小河流防洪能力。

4.2 非工程措施

(1) 落實(shí)責(zé)任制(3個(gè)責(zé)任人)。借鑒水利部針對小型水庫防汛出臺的《小型水庫防汛“三個(gè)責(zé)任人”履職手冊(試行)》和《小型水庫防汛“三個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)”工作指南(試行)》，編制《低等級堤防汛“三個(gè)責(zé)任人”履職手冊》和《低等級堤防防汛“三個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)”工作指南》，盡快補(bǔ)齊這一管理環(huán)節(jié)的短板。

(2) 改革過渡期的建議(3個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié))。鑒于目前國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)狀，建議以應(yīng)急管理“一案三制”建設(shè)為導(dǎo)向，重點(diǎn)關(guān)注以下3個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)： 防(汛)會商預(yù)(警 、案)演練救(援)。

機(jī)構(gòu)改革之前，長江防洪體系的建設(shè)重點(diǎn)立足于防和預(yù)，會商機(jī)制是歷年來水利部門防汛度汛致勝的法寶。雖然長江防總編制了《長江流域防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》，但依據(jù)防汛的主體責(zé)任和屬地管理原則，預(yù)案-演練-應(yīng)急救援環(huán)節(jié)的主要責(zé)任就落在地方各級政府身上。應(yīng)急管理部成立后，預(yù)案-演練-應(yīng)急救援環(huán)節(jié)的主要責(zé)任就落在應(yīng)急管理部身上。從表面上看，水利、應(yīng)急等職能部門之間分工明確。但是，由于防汛工作的特殊性(時(shí)程長、影響范圍廣、聯(lián)動協(xié)作單位多、信息量大、預(yù)報(bào)預(yù)警決策難度大等)和水利部門長期以來的工作慣性，水利、應(yīng)急等職能部門之間的協(xié)作一時(shí)還不適應(yīng)，改革期望的愿景還未實(shí)現(xiàn)。

因此，針對這一現(xiàn)狀，建議以應(yīng)急預(yù)案管理為抓手、以打勝仗為導(dǎo)向、以預(yù)案促演練、以演練修正預(yù)案、以此為契機(jī)來促改革，讓改革盡快走出目前的困境。

(3) 堤防管理。針對長江中下游1，2級支流低等級堤防管理中存在的問題及產(chǎn)生的原因，提出如下幾點(diǎn)建議：落實(shí)責(zé)任制、壓實(shí)責(zé)任是根本；補(bǔ)充完善堤防管理制度體系，制度的可操作性是重點(diǎn)；人員、資金到位是保障，針對低等級堤防運(yùn)行管理中人力資源、經(jīng)費(fèi)短缺的問題，應(yīng)在中央及地方財(cái)政預(yù)算中進(jìn)行明確，水利部門要加強(qiáng)對資金的管理和監(jiān)督，確保資金使用安全有效；強(qiáng)化基層防汛人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)是堤防管理的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)；加大堤防的日常巡查、隱患險(xiǎn)情排查力度，規(guī)范險(xiǎn)情排除，完善雨情、水情、汛情、災(zāi)情等信息報(bào)送和預(yù)報(bào)預(yù)警，這是防災(zāi)救災(zāi)的關(guān)鍵；全面提升應(yīng)急管理意識，高度重視應(yīng)急預(yù)案的編制，從實(shí)戰(zhàn)出發(fā)，強(qiáng)化應(yīng)急預(yù)案的演練，要求做到預(yù)警到鄉(xiāng)，預(yù)案到村，責(zé)任到人。

5 結(jié) 語

本文通過分析近2 a長江中下游1，2級支流上發(fā)生險(xiǎn)情的低等級堤防管理現(xiàn)狀，找出了堤防日常管理及應(yīng)急管理中存在的問題，并針對這些問題，提出了彌補(bǔ)低等級堤防管理短板的措施和建議。本文旨在拋磚引玉，以期為后續(xù)相關(guān)部門規(guī)范低等級堤防管理體系提供有益參考。