王國棟

（河南省水利廳，450003，鄭州）

一、基本情況

河南省多年平均本地水資源量403.53億m3，可利用總量195.24億m3，人均、畝均水資源總量分別為376 m3、331 m3，僅相當(dāng)于全國人均、畝均水資源量的20%左右，屬于極度缺水省份。地下水是河南城鄉(xiāng)供水和農(nóng)業(yè)灌溉的主要水源。20世紀(jì)五六十年代，全省地下水開采量一般不超過40億m3，開采程度較低。70年代以后地下水開發(fā)利用規(guī)?？焖贁U(kuò)大，90年代開采量突破100億m3。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著城鄉(xiāng)用水和糧食生產(chǎn)用水的不斷增長，地下水開采量也持續(xù)增多，全省多年平均用水總量228.3億m3，其中地下水127.2億m3，占總用水量的55.7%。2013年地下水開采量達(dá)到峰值，年開采地下水138.8億m3，占當(dāng)年全省用水總量240.6億m3的57.7%。地下水長期過度開發(fā)利用造成區(qū)域性超采，引發(fā)地下水水位持續(xù)下降、含水層枯竭、地面沉降等一系列生態(tài)與地質(zhì)環(huán)境問題，成為制約河南生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重要瓶頸。

2014年河南省組織開展了地下水超采區(qū)評價，全省超采區(qū)總面積4.44萬km2，地下水年均超采量11.11億m3。其中，淺層水超采區(qū)面積1.42萬km2，超采量4.21億m3；深層承壓水超采區(qū)面積2.80萬km2，超采量4.93億m3；巖溶水超采區(qū)面積0.55萬km2，超采量1.97億m3。主要分布于豫北、豫東和豫中地區(qū)，共涉及鄭州、開封、平頂山、安陽、鶴壁、新鄉(xiāng)、焦作等15個市71個縣（市、區(qū)）。按照2020年全國重點(diǎn)區(qū)域地下水超采劃分，河南省12個地級行政區(qū)屬于重點(diǎn)區(qū)域，總面積8.44萬km2，初步評價地下水多年平均供水量105.21億m3，占總供水量的62%，年超采量19.61億m3，其中平原區(qū)超采17.78億m3，山丘區(qū)不合理開采1.83億m3。地下水年供水量中，生活用水占16.7%，工業(yè)用水占19.5%，農(nóng)業(yè)用水占60.6%，生態(tài)用水占3.2%。

二、超采區(qū)治理

1.治理成效

2012年全國實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度以來，河南省采取了一系列綜合措施強(qiáng)化地下水管理，尤其是2014年南水北調(diào)中線工程通水后，各地組織實(shí)施地下水水源置換及地下水超采區(qū)綜合治理，地下水開采量逐漸減少。2019年全省用水總量237.8億m3，其中地下水開采量由2013年的138.8億m3下降到112.5億m3，減 少26.3億m3，地下水占比從57.7%下降到47.3%。同時，利用引黃灌區(qū)為農(nóng)田及河湖生態(tài)補(bǔ)水年均10億m3以上，利用南水北調(diào)干渠實(shí)施生態(tài)補(bǔ)水累計(jì)23.7億m3。經(jīng)連年治理，部分市縣地下水下降趨勢得到緩解，部分市縣地下水水位開始回升。比如，鄭州市“十三五”期間累計(jì)封停地下水井3 225眼，壓采地下水9 648萬m3。20世紀(jì)八九十年代鄭州市地下水漏斗中心水位距離地面110 m，到2021年年初已回升60多m。根據(jù)水利部通報(bào)，2020年第二、第三季度鄭州深層地下水水位與上年同比分別上升4.25 m、4.61 m，在全國存在深層水超采區(qū)的37個城市中上升幅度名列第一。

2.治理措施

地下水治理措施分為工程措施和非工程措施。工程措施主要有水源置換、引水補(bǔ)源、引黃調(diào)蓄、非常規(guī)水利用及節(jié)水灌溉工程，以及工業(yè)和生活節(jié)水設(shè)施建設(shè)、地下水監(jiān)測體系建設(shè)等。非工程措施是指法律、政策、經(jīng)濟(jì)和行政、技術(shù)等措施，主要是制定完善地下水管理法律法規(guī)和政策制度，編制相關(guān)規(guī)劃及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格超采區(qū)及禁采區(qū)、限采區(qū)管理，嚴(yán)控高耗水產(chǎn)業(yè)發(fā)展，關(guān)停城鎮(zhèn)自備井和農(nóng)灌井，調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)，推進(jìn)水權(quán)水價水資源稅改革等。

（1）政策制度建設(shè)

2015年河南省研究制定了《河南省地下水管理暫行辦法》，明確了管理職責(zé)分工和具體管理措施。2018年河南省政府印發(fā)《關(guān)于實(shí)施四水同治加快推進(jìn)新時代水利現(xiàn)代化的意見》，將地下水治理作為重要內(nèi)容，并召開全省動員大會進(jìn)行動員部署。2019年組織開展了《河南省地下水管理辦法》調(diào)研和編制工作，并納入了河南省政府2021年度立法調(diào)研計(jì)劃。

2020年地下水治理工作納入全省河長制年度考核和污染攻堅(jiān)戰(zhàn)績效考核。同時，河南省水利廳聯(lián)合省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好南水北調(diào)用水效益提升工作的函》，要求各地加快推進(jìn)城鄉(xiāng)地下水水源置換。省水利廳聯(lián)合省自然資源廳、住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格限制南水北調(diào)受水區(qū)和地下水超采區(qū)取用地下水的通知》，明確要求各地加大地下水治理和水源置換力度，沒有實(shí)施地下水源置換的，由審批機(jī)關(guān)限期采取相應(yīng)措施限制取用地下水。

（2）南水北調(diào)受水區(qū)地下水壓采

按照國務(wù)院批復(fù)的《南水北調(diào)東中線一期工程受水區(qū)地下水壓采總體方案》，河南省需在2025年年底前壓采地下水5.44億m3（城區(qū)2.37億m3、農(nóng)村3.07億m3）。河南省計(jì)劃2015—2020年壓采城區(qū)地下水2.7億m3（淺層水1.75億m3、深層水0.95億m3），2021—2025年壓采農(nóng)村地下水3.07億m3。從2015年開始，各地自籌資金進(jìn)行地下水井封停，開展地下水壓采，到2020年累計(jì)形成地下水壓采能力5.91億m3，提前超額完成國務(wù)院明確的城區(qū)地下水壓采任務(wù)。2020年年底部署開展了農(nóng)村地下水壓采工作。

（3）縣域地下水超采區(qū)綜合治理試點(diǎn)

2018—2020年，河南省選取滑縣、內(nèi)黃、湯陰、浚縣、蘭考、清豐及南樂7個縣組織開展了地下水超采區(qū)治理試點(diǎn)，試點(diǎn)區(qū)涉及超采區(qū)面積6 588 km2，超采量2.47億m3，試點(diǎn)期計(jì)劃壓采地下水1.93億m3。試點(diǎn)期間，中央和省級財(cái)政累計(jì)補(bǔ)助資金18億元，2020年已基本完成試點(diǎn)任務(wù)。在此基礎(chǔ)上，2021年擴(kuò)大了地下水超采綜合治理范圍，除原有試點(diǎn)清豐、蘭考2縣因試點(diǎn)績效突出繼續(xù)予以資金補(bǔ)助外，新增11個縣實(shí)施地下水超采區(qū)綜合治理，并給予一定的資金補(bǔ)助，重點(diǎn)推進(jìn)開展鄉(xiāng)村供水地下水水源置換工程建設(shè)，共安排中央和省級財(cái)政補(bǔ)助資金6.8億元，其他所需資金由當(dāng)?shù)乜h市利用財(cái)政專項(xiàng)債、社會融資等方式籌措。

（4）全省飲用水地表化試點(diǎn)

為充分利用當(dāng)?shù)厮?、外調(diào)水地表水源，推進(jìn)城鄉(xiāng)地下水水源置換工作，遏制深層地下水超量開采，2020年河南省選取平頂山、濮陽2個省轄市作為市級試點(diǎn)，新鄭市等21個縣（市、區(qū)）為縣級試點(diǎn)，組織開展了以地下水水源置換為重點(diǎn)的農(nóng)村供水“規(guī)?；?、市場化、水源地表化、城鄉(xiāng)一體化”（簡稱“四化”）試點(diǎn)工作，計(jì)劃投資141億元，2021年年底前基本完成試點(diǎn)區(qū)集中供水地下水水源置換任務(wù)。

2021年新增部分縣市作為試點(diǎn)，試點(diǎn)縣市達(dá)到60個，計(jì)劃總投資300億元，資金來源主要依靠財(cái)政專項(xiàng)債、社會融資和銀行貸款等。計(jì)劃分期完成試點(diǎn)任務(wù)，到2025年前全省有條件的縣（市、區(qū)）全部完成城鄉(xiāng)供水地下水水源置換，預(yù)期可置換城鄉(xiāng)供水地下水80%左右（全省城鄉(xiāng)供水中，年均開采地下水約25.7億m3）。

（5）地下水監(jiān)測體系建設(shè)

為及時掌握地下水動態(tài)情況，2010年開始省水利廳投資1 200萬元建設(shè)了河南省墑情及地下水監(jiān)測系統(tǒng)一期工程，其中建設(shè)地下水自動監(jiān)測站150處，主要分布在河南中東部6個地市平原區(qū)。2015年國家地下水監(jiān)測工程進(jìn)入實(shí)施階段，河南省開始在全省范圍內(nèi)推進(jìn)地下水自動監(jiān)測站網(wǎng)建設(shè)，水利部門新建、改建地下水自動監(jiān)測站712處（人工監(jiān)測井1 740眼），自然資源部門建設(shè)872處。到2020年全省水利和自然資源部門各類地下水監(jiān)測站點(diǎn)共有3 388處（不含地下水超采治理試點(diǎn)區(qū)102處自動監(jiān)測站點(diǎn)及市縣自建監(jiān)測站）。按照水利部總體部署，地下水自動監(jiān)測井每天監(jiān)測6次，人工監(jiān)測井每月監(jiān)測1次。2019年部署開展了省級地下水監(jiān)測平臺及信息體系開發(fā)建設(shè)，初步構(gòu)建了地下水監(jiān)測“一張圖一張網(wǎng)”。

（6）體制機(jī)制改革

為助推地下水治理，河南省實(shí)施了農(nóng)業(yè)水價綜合改革，累計(jì)改革農(nóng)田面積2 300多萬畝（1畝=1/15 hm2，下同），涉及全省17個省轄市、1個示范區(qū)、138個縣（市、區(qū)）,完善了灌溉用水計(jì)量和工程管護(hù)制度，制定了農(nóng)業(yè)水價、財(cái)政獎補(bǔ)和灌溉用水定額標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目建設(shè)、井電灌溉體制理順和以電折水模式推廣，改革區(qū)安裝計(jì)量設(shè)施76 153臺（套）。地下水超采治理試點(diǎn)區(qū)完成計(jì)量設(shè)施安裝1 178套，農(nóng)業(yè)水價綜合改革覆蓋灌溉面積13.04萬畝。2015年開始河南省在南水北調(diào)受水區(qū)組織開展了跨流域跨區(qū)域水權(quán)交易試點(diǎn)，建立了初始水權(quán)確認(rèn)機(jī)制、結(jié)余水量指標(biāo)收儲轉(zhuǎn)讓機(jī)制、水權(quán)交易價格形成機(jī)制，累計(jì)簽訂南水北調(diào)水量交易協(xié)議或意向4.12億m3。

作為全國第二批水資源稅改革的9個試點(diǎn)省份之一，2017年12月河南省組織開展了水資源稅改革試點(diǎn)，設(shè)計(jì)了地表水、地下水、自來水、中水等不同的稅額標(biāo)準(zhǔn)。通過農(nóng)業(yè)水價綜合改革、水權(quán)試點(diǎn)、水資源稅改革，鼓勵使用地表水，抑制地下水取用，減少了地下水開采，提高了用水效率。從總供水量的占比來看，2017年全省地下水供水量占總供水量的49.4%，2019年占47.3%，地下水占比逐年下降。

（7）加強(qiáng)地下水開采日常管理

全省各地建立健全了地下水管理臺賬，嚴(yán)格地下水取水許可證辦理。尤其是在深層承壓水禁采區(qū),除應(yīng)急供水外嚴(yán)禁新鑿取水井,停止新增地下水取水許可；對取水許可證到期的,無特殊情況不再核發(fā)。在深層承壓水限采區(qū),城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)除應(yīng)急供水外，嚴(yán)禁新鑿取水井；對已批準(zhǔn)開采地下水的用戶，根據(jù)超采程度逐步核減地下水開采總量和年度取水指標(biāo)，逐步實(shí)現(xiàn)地下水采補(bǔ)平衡；對城市供水管網(wǎng)覆蓋范圍外，無其他替代水源、確需取用地下水的，要嚴(yán)格論證審批，加強(qiáng)日常監(jiān)督管理，嚴(yán)控新增取用地下水。省市兩級水利部門會同住建部門，每年開展1次以上地下水取水情況監(jiān)督檢查。在取水許可“雙隨機(jī)一公開”檢查中，重點(diǎn)檢查地下水監(jiān)管情況。對于違法違規(guī)取用地下水的，發(fā)現(xiàn)一起，處理一起。

三、存在問題及應(yīng)對措施

1.政策法規(guī)制度建設(shè)

近年，從國家到地方制定出臺的地下水治理方面的政策文件、規(guī)章制度較多，但缺乏國家層面和省級層面的地下水管理專項(xiàng)法律法規(guī)。需加快地下水管理立法進(jìn)程，完善和出臺相應(yīng)法規(guī)規(guī)章，細(xì)化地下水管理制度和措施，明確監(jiān)管責(zé)任，強(qiáng)化法律責(zé)任，增強(qiáng)地下水超采區(qū)治理法規(guī)政策的可操作性和執(zhí)行力。

2.地下水監(jiān)測體系建設(shè)

河南省水利和自然資源部門雖然布設(shè)了3 388處地下水監(jiān)測站點(diǎn)，但大多數(shù)是淺層水、人工監(jiān)測井，中深層監(jiān)測井、自動化監(jiān)測井?dāng)?shù)量偏少，并且監(jiān)測井與超采區(qū)、監(jiān)測水位與地下水層位對應(yīng)關(guān)系不夠銜接，難以真實(shí)反映地下水超采與治理情況。需加強(qiáng)地下水資源信息系統(tǒng)建設(shè)，盡快健全地下水監(jiān)測網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)地下水資源的動態(tài)管理，為合理布局開采、防治水質(zhì)污染提供科學(xué)依據(jù)。建議自然資源部門和水利部門地下水監(jiān)測網(wǎng)并網(wǎng)統(tǒng)測、信息共享。

3.地下水管理與保護(hù)資金投入

參照華北地下水超采綜合治理預(yù)算安排情況，河南省重點(diǎn)區(qū)地下水年超采量19.6億m3，治理約需投資431.2億元。2018—2021年河南地下水超采區(qū)綜合治理中，中央和省級財(cái)政補(bǔ)助資金24.8億元。由于地方財(cái)力有限，大部分市縣雖然采取了節(jié)水灌溉、引水補(bǔ)源、水源置換、地下水封停等措施，但是投資少、力度弱、見效慢，難以滿足地下水超采治理的迫切需要。應(yīng)加大財(cái)政資金投入力度，鼓勵地下水治理項(xiàng)目先建后補(bǔ)，激發(fā)基層治理地下水的積極性。同時，研究制定相關(guān)投融資改革機(jī)制，積極引導(dǎo)社會資金投入地下水治理。

4.淺層水地下水超采區(qū)界定

淺層水超采主要原因是農(nóng)業(yè)灌溉用水。在地下水超采治理中，城鄉(xiāng)集中供水地下水水源置換推進(jìn)快、見效快，但灌溉用水地下水水源置換、引水補(bǔ)源需水多、難度大，特別是地下水水位受降雨影響大，豐水年枯水年水位變幅較大。如何科學(xué)界定淺層地下水超采，需進(jìn)一步研究。 ■