魏思澤 吳望冰

1.杭州市規(guī)劃設(shè)計研究院 浙江 杭州 310000

2.國網(wǎng)浙江省電力有限公司杭州供電公司 浙江 杭州 310000

1 引言

土地是城市空間賴以發(fā)展的重要資源，具備稀缺性、高價值的雙重屬性[1]。杭州市作為長三角重要中心城市，“G20峰會”舉辦以來城市形象更上一臺階，土地價值愈加凸顯。以2020年土地出讓情況為例，杭州市區(qū)土地出讓金收入已達2514.5億元，僅次于上海居全國第二，平均地面價也高居全國第四[2]。

城市化早期由于土地價值低廉、社會經(jīng)濟發(fā)展薄弱，高壓電力線路大量采用架空敷設(shè)、高壓變電站多采用對景觀影響較大的戶外式。隨著土地價格攀升、景觀品質(zhì)要求提高，近年政府對建成區(qū)內(nèi)電力高壓架空線“上改下”、變電站戶內(nèi)化改造需求愈加強烈。現(xiàn)狀架空線和戶外式變電的改造不僅有力于提升城市空間景觀，同時將釋放出大量可用土地資源。根據(jù)統(tǒng)計，杭市區(qū)規(guī)劃建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)尚存35-220千伏架空線路長度1141公里，涉及規(guī)劃地塊213公頃?，F(xiàn)存高壓架空線路和戶外式變電站空間已然成為城市發(fā)展重要的空間資源。因此如何盤活存量空間資源，實現(xiàn)供電公司和屬地政府的雙贏，將是需要探究的重要課題。本研究將在借鑒其他城市工作經(jīng)驗基礎(chǔ)上，結(jié)合杭州市實踐，提出電網(wǎng)空間資源的利用路徑。

2 綜合利用意義

電網(wǎng)空間資源合理利用是城市發(fā)展的必然路徑。經(jīng)過改革開放四十余年的發(fā)展，國內(nèi)主要城市經(jīng)歷了史無前例的大規(guī)模城市化過程，空間不斷突破原有城市肌理，邊界不斷外延，完成尺度上的“小”到“大”。但隨著城市發(fā)展空間的不斷減少，無序的向外發(fā)展模式逐漸受到詬病。城市由向“外延伸”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟?nèi)部提質(zhì)”成為未來發(fā)展共識，完善城市框架、提升空間品質(zhì)、重塑經(jīng)濟地理，將是未來城市重點的發(fā)展方向。電網(wǎng)空間資源是城市空間要素之一，且多占用內(nèi)部優(yōu)質(zhì)空間，因此利用好電網(wǎng)空間資源是城市“內(nèi)部提質(zhì)”的重要抓手。

電網(wǎng)空間資源合理利用是資源提質(zhì)增效的內(nèi)在要求。以杭州域范圍，現(xiàn)運維35至220千伏輸電線路788回、長度7082公里，廊道637條、長度4763公里、總投影面積166.3平方公里。雖然大量的架空線路位于城市外圍空間，但仍有大量線路遺存于城市中心區(qū)域。根據(jù)統(tǒng)計杭州市核心區(qū)（上城區(qū)、西湖區(qū)、拱墅區(qū)、濱江區(qū)）及錢塘區(qū)現(xiàn)存35-220千伏電力線路長度232公里，電力線路廊道69條，廊道投影總面積達到780萬平方米。近年來隨著核心區(qū)開發(fā)的深化，土地資源逐漸稀缺，土地經(jīng)濟價值增長迅速，架空廊道的存在不僅直接暫用空間同時一定程度上影響周邊土地價值，因此通過合理的手段盤活這部分資源則意義重大。喚醒的資源是最優(yōu)質(zhì)的資源，只有通過資源綜合利用，實現(xiàn)閑置土地利用，才能獲得資源效益最大。

圖1 杭州市城區(qū)某待開發(fā)區(qū)塊土地與電力架空廊道關(guān)系比對

3 經(jīng)驗借鑒

3.1 北京：政企合作，財政支持、精簡審批

2011年5月19日，北京市要求五環(huán)以內(nèi)城五環(huán)路以內(nèi)城市道路、規(guī)劃新城范圍內(nèi)城市道路以及市人民政府確定的其他區(qū)域(以下簡稱埋設(shè)入地區(qū)域)，不得新設(shè)置架空線[3]。

2017年，北京市提升城市景觀、優(yōu)化城市空間，開展核心區(qū)塊大范圍的上改下工作，計劃完成127公里主次干道高壓線路的入地。從項目推進過程看，處理好政府和企業(yè)關(guān)系，獲得財政支出和審批的簡化是項目快速落地的重要保障。

政企合作，財政支持。以2017年為例，市區(qū)兩級管委2017年架空入地58項工程，總投資金額7.784億元，市財政承擔(dān)2.704億元，市發(fā)改委承擔(dān)2.25億元，西城區(qū)政府承擔(dān)0.199億元，東城區(qū)政府承擔(dān)0.296億元，電力公司承擔(dān)2.335億元。

一會三函，聯(lián)審聯(lián)辦。項目啟動前召開相關(guān)部門審查會以及前期工作函、設(shè)計方案審查意見函、施工意見登記函。根據(jù)北京市政府規(guī)定，滿足前述四項條件即可開工，部分法定審批手續(xù)則可推遲至竣工驗收階段，從而大大縮短施工審批時間。同時，由于園林、路政、交通等多部門的施工審批也手續(xù)繁瑣且相距較遠，會給項目進程帶來大量時間成本，為此推動用“聯(lián)審聯(lián)辦”制度，北京市架空入地辦同時組織園林、路政、交通等多個部門集中到一起，實行一站式審批，快速完成了24類736項行政審批手續(xù)，也為工程實施爭取了大量的寶貴時間。

3.2 上海：立法規(guī)范，市級財政統(tǒng)籌

2018年，為推進本市電力架空線入地整治工作上海制訂了電力上改下整治的資金管理辦法，以立法形式明確架空線入地項目資金補充情況[4]。

資金來源：上海市電力架空線入地整治項目市級資金由市財政預(yù)算統(tǒng)籌安排。

支持范圍：在重要區(qū)域、內(nèi)外環(huán)線連接干道和內(nèi)環(huán)主要道路，經(jīng)市架空線入地和合桿整治指揮部(以下簡稱市指揮部)認(rèn)定的既有道路電力架空線入地整治項目，納入市級資金支持范圍。

支撐方式：由市級資金支持項目前期費等費用和工程費。其中：(1) 變電設(shè)備拆遷費用、占率復(fù)綠等前期費用由區(qū)級政府承擔(dān)，超出每公里2000萬元的部分由市級資金給予補貼。(2) 工程費用工程費原則上由市級資金按照電力架空線入地整治項目概算定額的2/3比例予以安排，其余工程費電力公司承擔(dān)。(3) 土建部分可由區(qū)負(fù)責(zé)實施，建成后移交國網(wǎng)上海市電力公司。電力公司可參照上海發(fā)改委制定的定額收費標(biāo)準(zhǔn)(滬發(fā)改價管〔2012〕21號)給予區(qū)適當(dāng)補償。

4 杭州實踐

4.1 廊道資源利用

杭州市某郊區(qū)新城為例，現(xiàn)狀有35-220kV架空廊道16條，其中具備綜合利用條件的廊道6條，廊道長度21.4公里。項目前期供電公司通過該新城范圍內(nèi)的高壓架空線路梳理，積極與規(guī)劃部門獲得城市用地規(guī)劃，準(zhǔn)確厘清廊道空間涉及土地資源規(guī)模。經(jīng)過統(tǒng)計線路遷改后可釋放土地61公頃，結(jié)合所釋放土地規(guī)劃屬性和該新城近期土地出讓數(shù)據(jù)，預(yù)測線路遷改后預(yù)計受益達28億元，其中政府與供電公司受益分成為3:1。項目由新城政府提出，電力公司和規(guī)資部門積極配合，最終實現(xiàn)電力公司、所屬區(qū)政府經(jīng)濟效益以及社會效益的三方共贏。

4.2 站址資源利用

某220千伏戶外式變電站占地37.9畝，地處老城區(qū)投產(chǎn)于1996年。隨著區(qū)域開發(fā)的推進，原本戶外式的建設(shè)形式阻礙周邊土地利用。根據(jù)該區(qū)塊控制性詳細規(guī)劃，變電站影響周邊8宗土地的開發(fā)。近一年來周邊已出讓住宅地價4550萬/畝、商業(yè)地價2600萬/畝。

通過電力公司與屬地政府達成最終方案，屬地政府出資5.5億元遷建變電站并完成周邊4宗土地出讓，獲取土地收益1.3億元。電力公司取得新站址西側(cè)商業(yè)用地開發(fā)權(quán)，電力資產(chǎn)增值約3.5億元，商業(yè)用地價值約4.5億元。

在此過程中屬地政府雖然承擔(dān)大量的變電遷建成本，但從釋放的土地中獲取更多經(jīng)濟效益，于此同時進一步提升區(qū)塊景觀，實現(xiàn)社會效益的提升。而電力公司作為資源原有資源的占有者，在提升電力供給安全性的前提下，實現(xiàn)電網(wǎng)空間從資源到價值的實現(xiàn)。

5 策略研究

5.1 重點抓住“兩方面影響”和“三個關(guān)系”

兩方面影響：一是對電網(wǎng)運維和檢修的影響。架空線路“上改下”后，增加了運維檢修成本，電力公司做好經(jīng)濟技術(shù)經(jīng)濟方案比較，強化綜合利用方案論證。二是綜合利用對電網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)的影響。綜合利用會帶來電網(wǎng)廊道規(guī)劃的不確定性，容易造成電網(wǎng)建設(shè)困難的局面，需選擇在合適區(qū)域開展，并及時調(diào)整規(guī)劃策略。

需妥善處理好三個關(guān)系：一是處理好供電企業(yè)與政府需求的關(guān)系。充分了解和滿足政企雙方訴求，才能形成合力，最終實現(xiàn)合作共贏。二是處理好與安全和效益的關(guān)系。充分考慮安全、經(jīng)濟、技術(shù)等因素，合理制定實施方案，才能保障電網(wǎng)安全運行水平和公司經(jīng)營效益。三是處理好與電網(wǎng)發(fā)展的關(guān)系。只有科學(xué)安排推進節(jié)奏，適應(yīng)社會、電網(wǎng)、公司三方發(fā)展不同階段的需求，才能實現(xiàn)資源利用價值的最大化。

5.2 摸清現(xiàn)狀資源存量，判斷資源價值

電網(wǎng)資源利用的動力之一是經(jīng)濟價值，只有實現(xiàn)企業(yè)和政府經(jīng)濟價值的雙贏才能有效推動資源的轉(zhuǎn)化。因此應(yīng)詳細摸清存量電網(wǎng)資源的規(guī)模，并對電網(wǎng)資源價值進行評估。

電網(wǎng)空間資源主要由變電站和架空線路兩部分組成。變電站部分以點為主，主要對地方政府有遷改意向或電力公司有技改計劃的變電站，梳理可轉(zhuǎn)化為資源的存量戶外變用地。架空線部分則以“整區(qū)整片”統(tǒng)籌考慮，價值從“廊道保護區(qū)投影面積”和“廊道影響地塊面積”兩個維度分析。充分對接各片區(qū)控制性詳細規(guī)劃，結(jié)合廊道影響地塊的規(guī)劃用途屬性。對于各電力廊道情況進行個性化分析，厘清可利用資源。

電網(wǎng)資源資源（可用變電站、廊道用地）價值，可結(jié)合區(qū)域出讓土地價值進行判斷。以杭州錢塘區(qū)為例，區(qū)域內(nèi)共有架空線33回，線路總長度107公里，占市區(qū)線路總長度的46%，廊道總面積514萬平方米，占杭州市區(qū)廊道總面積的66%?？赏ㄟ^對于涉及區(qū)塊的土地利用規(guī)劃進行比對，扣除永久基本農(nóng)田等不可開發(fā)土地，判斷可利用廊道面積約11.7萬平方米。再根據(jù)區(qū)塊控制性詳細規(guī)劃進行比對，架空廊道共涉及待出讓地塊36宗，待出讓地塊總面積668萬平方米，其中規(guī)劃住宅用地85萬平方米，規(guī)劃工業(yè)用地562萬平方米。結(jié)合廊道涉及地塊周邊各類土地出讓價值，對土地價值進行評估，最終測算資源價值總量可達到280億元。

5.3 遴選典型項目，形成示范效應(yīng)

充分對接政府開發(fā)計劃、土地出讓計劃等因素，著重在近期開發(fā)的新區(qū)、城市更新區(qū)域遴選示點項目。

發(fā)揮試點優(yōu)勢，進一步優(yōu)化完善和總結(jié)提煉前期試點經(jīng)驗，爭取政策與資源傾斜，形成風(fēng)險可控、收益可觀、操作可行的電網(wǎng)資源綜合利用范例，優(yōu)先在中心城區(qū)、重點發(fā)展板塊等電力廊道資源價值高的區(qū)域試點應(yīng)用，提高回報率。注重普遍培育，鼓勵和支持在現(xiàn)有電網(wǎng)資源綜合利用樣式的基礎(chǔ)上，因地制宜，努力開拓創(chuàng)新、開源開放，探索更多更好更優(yōu)的資源綜合利用模式，實現(xiàn)新的突破。

5.4 探索合理的效益形成模式

主要考慮收益形式、操作模式和參與主體等方面問題。

一是收益形式：主要分資產(chǎn)、資金兩種。資產(chǎn)形式的收益，有利于緩解供電公司建設(shè)壓力，加快變電站落點和廊道布局；有利于靈活開展儲能、充電樁等非監(jiān)管業(yè)務(wù)和市場化業(yè)務(wù)，支撐高彈性電網(wǎng)建設(shè)；有利于解決供電公司小型基建建設(shè)。資金形式的收益，有利于提高電力公司經(jīng)營指標(biāo)和投資能力。

二是操作模式：主要有資源補償和合作共享兩種。資源補償主要指直接獲得資產(chǎn)或資金的補償，時間周期較短，在目前“上改下”和變電站遷建中廣泛使用；收益共享主要指電網(wǎng)投資公司和政府做地單位組建聯(lián)合體，通過土地投資取得收益，收益率較高。

6 結(jié)論

本文通過對北京、上海等先進城市電網(wǎng)資源利用經(jīng)驗分析，結(jié)合杭州市已實踐的廊道、站址資源利用案例，從處理政府企業(yè)關(guān)系、資源價值和項目遴選、效益形成模式等方面提出電網(wǎng)資源利用策略。