李璐 盛曉雪

沈陽市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司，中國·遼寧 沈陽 110004

1 引言

治理理念可以規(guī)范中國各區(qū)域制度、體制、機制制定過程，完善國家治理體系是全面深化改革重要內(nèi)容，城市規(guī)劃作為國家治理體系建設(shè)的核心，需要以現(xiàn)代化治理理念為主，優(yōu)化治理方式，發(fā)揮治理效力，改善城市化過程中城市主體利益變化引起的惡性競爭局面，最終形成多元主體和諧參與的局面。采用現(xiàn)代治理理念可以解決政府過度干預城市建設(shè)的負面影響，為城市更新規(guī)劃策略制定提供思路，以此更好地踐行和檢驗現(xiàn)代治理理念的綜合作用。

2 現(xiàn)代治理理念和城市更新規(guī)劃概述

2.1 現(xiàn)代治理理念

現(xiàn)代治理理念起源于西方政府改革運動、新公共管理實踐，后期多個國家的學者對現(xiàn)代治理理念概念進行定義，其指出治理權(quán)威性不再來源于政府，主要來自社會合作，治理主體由單一管理者向著多元管理者進行轉(zhuǎn)變，且治理過程也由豎向管理向著橫向多元局面變化。對于中國而言，隨著市場體制的轉(zhuǎn)型升級，資源、利益由政府主控向社會分化方向變動，治理理念具體表現(xiàn)為一種多元互動、平等參與、綜合治理、合作共贏的方式。中國共產(chǎn)黨中央委員會第三次全體會議提出國家治理體系化、治理能力現(xiàn)代化，其將現(xiàn)代治理理念上升到國家發(fā)展戰(zhàn)略層面，實現(xiàn)了治理理念到治理策略的完美轉(zhuǎn)變。

2.2 城市更新規(guī)劃

規(guī)劃從本質(zhì)上來說是指協(xié)調(diào)，城市傳統(tǒng)規(guī)劃工作注重規(guī)劃內(nèi)容的科學性，要求規(guī)劃工作需要在科學的程序和步驟下進行，注重決策者自身的特點，不注重規(guī)劃本身和規(guī)劃條件的協(xié)調(diào)，其主要受到傳統(tǒng)權(quán)威性政府管理方式和管理體制的影響。隨著社會的進步和變化，這種單一的組織方式無法滿足社會需求，因此需要決策者根據(jù)動態(tài)變化的社會需求，將工作重心轉(zhuǎn)移到規(guī)劃的決策、編制、設(shè)施過程中來。并促使規(guī)劃工作在各社會主體的合作下進行，面向社政府、市場、社會機構(gòu)等主體，向著互動型、扁平式的組織方式轉(zhuǎn)變[1]。

3 基于現(xiàn)代治理理念的城市更新規(guī)劃策略

3.1 更正價值導向

在市場化運行的今天，政府通過公共政策調(diào)節(jié)市場，以此利用自身權(quán)力實現(xiàn)利益分配、維護社會公平的目標，政府在以往制定公共政策時，需要以效率為前提，以此確保市場資源的優(yōu)化配置，且還需要以促進社會公平為根本目的，解決市場決定作用下的不足問題。但是，傳統(tǒng)的城市規(guī)劃中沒有發(fā)揮出公共政策的作用，促使其成為政府干預市場經(jīng)濟、提高經(jīng)濟效益的手段，對此需要從通過現(xiàn)代治理理念來改變這種錯誤的價值導向。注重以社會公平為全過程目標，根據(jù)公共政策本質(zhì)作用，在城市規(guī)劃的過程中協(xié)調(diào)各主體利益，根據(jù)各主體訴求做好市場資源配置、公共利益配置工作，以此發(fā)揮社會綜合規(guī)劃效能。

3.2 重構(gòu)主體權(quán)益關(guān)系

傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟下，社會利益中階級利益、集團利益是隱性共存的，土地是無償使用的，以此導致城市規(guī)劃、編制、實施的過程中存在很多矛盾問題。隨著市場經(jīng)濟的到來，城市土地無償使用開始變?yōu)樾姓芸钕碌臒o償使用和有償使用兩部分，城市土地資源開發(fā)也以市場開發(fā)為主，城市發(fā)展工作逐漸成為以政府牽引，社會居民、開發(fā)商、社區(qū)工作者協(xié)力參與的一體化發(fā)展模式。這種變化趨勢，也推動了城市更新規(guī)劃的到來，在城市更新規(guī)劃的過程中各種利益主體新矛盾逐漸增多、新問題也開始出現(xiàn)，對此需要分析利益主體之間的權(quán)利關(guān)系，促使各主體在獲取資源和優(yōu)勢條件的過程中，避免對城市更新規(guī)劃的效能的發(fā)揮產(chǎn)生阻礙性作用。對此，需要城市規(guī)劃者以科學、合理的方式制定城市更新規(guī)劃，以此確保各利益主體之間有效參與、合作共贏，具體可以從以下這幾個方面做起：

第一，轉(zhuǎn)變政府職能。在不同的城市中，政府掌握土地資源分配、規(guī)劃決策、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、財政資金下?lián)艿慕^對權(quán)力，受到傳統(tǒng)分稅制、城市GDP政績考察、任期制等的影響，政府通過擴大城市規(guī)模、提高經(jīng)濟效益來解決自己的問題，在一定程度上損害了民眾的利益。對此，需要從根本上改變政府職能，將工作向著經(jīng)濟、社會、自然效益同步提升的方向轉(zhuǎn)變。一方面，需要加強對政府權(quán)力行使的監(jiān)督和約束，將城市規(guī)劃權(quán)力下放，完善民主監(jiān)督機制；另一方面，需要改變政府決策主導的局面，承擔更新規(guī)劃組織者、公共服務提供者、規(guī)劃建設(shè)參與者的角色[2]。

第二，提高社會民眾參與度。社會民眾是城市更新規(guī)劃成果的直接享受者，在城市房屋拆遷、安置、補償、社區(qū)劃分等工作中都會影響民眾的基本權(quán)益，對此需要增加他們接收規(guī)劃信息的渠道、表達意見和需求的權(quán)利，以此確保城市更新規(guī)劃可以滿足他們的利益訴求。對此，在城市更新規(guī)劃中需要成立民眾參與機構(gòu)，解決民眾因為資金、信息等因素的不全，導致他們參與過程中無法平等對話的問題。

第三，約束開發(fā)商基本權(quán)益。開發(fā)商在城市更新規(guī)劃中是土地投資的主體，他們享有充足的發(fā)言權(quán)，考慮到自身的利益實現(xiàn)，他們會要求政府給予自己更多的利益，難免會侵犯公眾利益。對此，需要在滿足開發(fā)商基本訴求的基礎(chǔ)上重新劃分他們的利潤分成，在不占用公共權(quán)益的基礎(chǔ)上，規(guī)范他們的投資行為。開發(fā)商本身需要積極承擔規(guī)劃任務，做好拆遷補償工作，以此提升社區(qū)公共服務品質(zhì)[3]。

3.3 完善配套制度

想要有效實現(xiàn)城市更新規(guī)劃的治理目的、發(fā)揮治理功能，就需要完善配套制度，在制度保障條件下，有效做好城市更新規(guī)劃工作。首先，需要明確社區(qū)規(guī)劃者在制度化建設(shè)過程中的地位和作用，動員社區(qū)民眾積極參與到城市規(guī)劃工作中來，以此保證規(guī)劃的公開、透明，便于居民聽證、監(jiān)督其落后情況。其次，社區(qū)規(guī)劃者主要由規(guī)劃師、規(guī)劃設(shè)計人員、社區(qū)居民組成，以此吸引更多歷史文化保護者、媒體新聞人士、經(jīng)濟學者、律師等人員積極參與到規(guī)劃更新中來，指導社區(qū)制定科學的規(guī)劃流程，提高工作參與度。最后，社區(qū)規(guī)劃者還需要對規(guī)劃編制責任單位、規(guī)劃評判結(jié)果等進行評估，以此提出相關(guān)意見，以此有效調(diào)節(jié)更新規(guī)劃過程中政府、居民、開發(fā)商之間的權(quán)利和義務。

3.4 加強城市規(guī)劃的數(shù)字化建設(shè)

數(shù)字城市、彈性城市都是現(xiàn)代治理理念的一部分，城市更新規(guī)劃也需要從數(shù)字城市層面進行對整個的城市的未來發(fā)現(xiàn)、當前問題解決進行綜合規(guī)劃、部署，如可以制定數(shù)字城市規(guī)劃技術(shù)標準，在城市規(guī)劃編制過程中加強空間信息技術(shù)的應用，且規(guī)劃人員也可以根據(jù)數(shù)據(jù)規(guī)劃實現(xiàn)數(shù)字城市建設(shè)，以此確保規(guī)劃工作在數(shù)字化建設(shè)下發(fā)揮信息共享的作用。

4 結(jié)語

總之，只有充分了解現(xiàn)代治理理念內(nèi)涵，才可以有效認識到城市傳統(tǒng)規(guī)劃問題，以此產(chǎn)生新思路，注重把握將規(guī)劃本質(zhì)和現(xiàn)代治理方式進行結(jié)合，以此制定出一整套符合多元主體利益需求、城市規(guī)劃發(fā)現(xiàn)需求的城市更新規(guī)劃策略，最終推動城市建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。