唐小娟 ，崔 靜，王軍德

（1.甘肅省水利科學(xué)研究院, 730000，蘭州;2.中國(guó)灌溉排水發(fā)展中心，100054，北京）

為全面踐行“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，依據(jù)疏勒河流域水資源特點(diǎn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求， 優(yōu)化水資源配置，提高水資源利用效率和效益，保護(hù)用水者合法權(quán)益，需要建立健全疏勒河流域水權(quán)交易制度體系，為實(shí)現(xiàn)流域水資源可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供服務(wù)。 甘肅省立足基本省情和水情， 實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，在“三條紅線”框架指導(dǎo)下加強(qiáng)“二維水權(quán)”管理，逐漸形成水權(quán)確權(quán)登記明晰、水權(quán)交易順暢、水權(quán)水市場(chǎng)監(jiān)管有效的可持續(xù)性水權(quán)交易機(jī)制，從而確保市場(chǎng)在水資源配置中的決定性作用。 同時(shí)，明確政府行政職能，積極發(fā)揮作用，為全方位提高水資源的綜合利用效率、效益以及可持續(xù)利用提供有效技術(shù)保障。

一、流域概況

疏勒河水系是河西走廊三大內(nèi)陸河水系最西邊的一支， 上游昌馬盆地河段稱昌馬河，中下游又稱卜吉爾川、布隆吉爾河。 全流域面積14.888 萬(wàn)km2，占全省總面積的32.81%，年均降水量?jī)H為96.2 mm，平均徑流量16.18億 m3，地下水量 0.95 億 m3，水資源總量為 17.13 億 m3。自流域 2014 年被確定為全國(guó)水權(quán)試點(diǎn)以來(lái)， 主要探索性地開展了流域內(nèi)不同行業(yè)間以及不同用水戶之間的水權(quán)交易。同時(shí)《甘肅省疏勒河流域水權(quán)試點(diǎn)方案》 相繼得到水利部及甘肅省政府的聯(lián)合批復(fù)。 疏勒河流域水權(quán)試點(diǎn)區(qū)只包括疏勒河干流區(qū)，涉及玉門市和瓜州縣，主要圍繞水資源分配、確權(quán)登記、水權(quán)交易及監(jiān)管等方面開展工作， 尤其是在農(nóng)業(yè)用水權(quán)分配方面開展了大量工作。

二、疏勒河水權(quán)交易原則

1.水權(quán)分配與水權(quán)交易

按照《甘肅省疏勒河流域水權(quán)試點(diǎn)方案》， 規(guī)范生活和工業(yè)取水權(quán)取得，明確農(nóng)業(yè)用水水資源使用權(quán)確權(quán)主體、確權(quán)對(duì)象、程序和水量份額。 以《敦煌水資源合理利用與生態(tài)保護(hù)綜合規(guī)劃》確定的雙塔灌區(qū)、昌馬灌區(qū)面積以及 《疏勒河項(xiàng)目中期計(jì)劃調(diào)整》 確定的花海灌區(qū)面積為基準(zhǔn)，核定水權(quán)面積，以省水利廳核準(zhǔn)的取水許可總量為基數(shù)，按照“豐增枯減”的辦法分配水權(quán)。 其中分配的生態(tài)水權(quán)和生活用水權(quán)不得參與交易。

2.堅(jiān)持基本用水優(yōu)先、公平與效率兼顧

在水資源使用權(quán)確權(quán)中，應(yīng)優(yōu)先保障人民群眾生活和生態(tài)環(huán)境的生存用水需求， 再統(tǒng)籌水資源配置順序、水資源產(chǎn)出效率以及合理保障農(nóng)業(yè)用水不被擠占等因素，對(duì)工業(yè)取水權(quán)和農(nóng)業(yè)用水權(quán)進(jìn)行合理分配。

3.有償和有限轉(zhuǎn)讓

疏勒河流域水資源總量是一定的，必須在充分滿足本流域用水需求的前提下，對(duì)通過(guò)調(diào)整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝、節(jié)水等所節(jié)約的富余水量在灌區(qū)內(nèi)自由交易，不能為追求經(jīng)濟(jì)效益將全部或大部分水權(quán)轉(zhuǎn)讓。同時(shí)， 水權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)有一定的期限，永久性水權(quán)交易將被法律所禁止。

4.堅(jiān)持民主協(xié)商與集中決策相結(jié)合

疏勒河流域水權(quán)轉(zhuǎn)讓關(guān)乎民生，玉門市和瓜州縣政府在處理水權(quán)交易過(guò)程中要廣泛聽取并采納公眾的合理性建議， 以聽證會(huì)形式征求公眾意見，保障利益方的知情權(quán)和參與權(quán),特別是農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)的參與。 初始水權(quán)應(yīng)堅(jiān)持自上而下的方法進(jìn)行分配。

5.水權(quán)交易實(shí)行有償轉(zhuǎn)讓與超定額累進(jìn)加價(jià)

在疏勒河流域水權(quán)交易過(guò)程中，灌溉定額實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。 沒有實(shí)施節(jié)水項(xiàng)目的暫以過(guò)渡定額為基礎(chǔ)定額，已經(jīng)實(shí)施節(jié)水項(xiàng)目的，以項(xiàng)目批復(fù)時(shí)確定的節(jié)水定額為基礎(chǔ)定額，逐步實(shí)現(xiàn)《敦煌水資源合理利用與生態(tài)保護(hù)綜合規(guī)劃》預(yù)定灌溉定額。 對(duì)于低于規(guī)劃定額的用水量按省發(fā)改委批準(zhǔn)的水價(jià)計(jì)收水費(fèi)，超定額50%以內(nèi)的部分， 暫按執(zhí)行水價(jià)的1.2 倍計(jì)收水費(fèi)，超出定額50%以上的部分，暫按執(zhí)行水價(jià)的1.51 倍計(jì)收水費(fèi)。新增申報(bào)節(jié)水項(xiàng)目時(shí)， 應(yīng)出具受益區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)民用水合作組織同意執(zhí)行定額管理和超定額累進(jìn)加價(jià)的承諾書。

三、水權(quán)交易框架體系

疏勒河流域水權(quán)交易應(yīng)該在甘肅省政府的宏觀調(diào)控與指導(dǎo)下，流域水權(quán)主體利用市場(chǎng)機(jī)制將依法取得的水資源使用權(quán)中的剩余節(jié)水量，通過(guò)水權(quán)交易中涉及的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行使用權(quán)合法轉(zhuǎn)讓的行為。 該流域的水權(quán)交易應(yīng)該執(zhí)行第三方代理制度，水權(quán)交易的轉(zhuǎn)讓方和受讓方應(yīng)分別委托第三方開展交易活動(dòng)。 只有水權(quán)流出方具備流轉(zhuǎn)權(quán)益資格時(shí)，方可進(jìn)行流轉(zhuǎn)程序。 只有條件審查合格，水權(quán)交易買賣雙方才可填寫水權(quán)流轉(zhuǎn)申請(qǐng)書，或在中國(guó)水權(quán)交易所網(wǎng)站提出交易申請(qǐng)。 水權(quán)交易中心應(yīng)該對(duì)買賣雙方提交的申請(qǐng)進(jìn)行合規(guī)性審查， 符合條件的申請(qǐng)方可進(jìn)行受理。同時(shí)，開展組織撮合工作，撮合主要采用集市交易方式進(jìn)行，所有水權(quán)出售及購(gòu)買信息統(tǒng)一放在集市中進(jìn)行信息匹配，匹配成功后，水權(quán)出售及購(gòu)買方則通過(guò)中國(guó)水權(quán)交易所進(jìn)行權(quán)益交易和價(jià)款結(jié)算；疏勒河流域買賣雙方憑借中國(guó)水權(quán)交易中心出具的交易憑證執(zhí)行水權(quán)交易變更登記手續(xù)； 如果在水權(quán)的交易過(guò)程中，出現(xiàn)特殊情況則交易終止，比如由相關(guān)權(quán)威機(jī)構(gòu)發(fā)出終止交易的書面通知等情況；在交易過(guò)程中出現(xiàn)各種糾紛事件的，當(dāng)事人可以依次通過(guò)申請(qǐng)調(diào)解、仲裁和訴訟的手段來(lái)逐級(jí)解決。

四、疏勒河水權(quán)交易機(jī)制研究

1.市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制

（1）交易對(duì)象

疏勒河流域水權(quán)交易行政主體主要涉及甘肅省疏勒河流域水資源管理局和玉門市、 瓜州縣水務(wù)局，前者主要是對(duì)流域內(nèi)地表水進(jìn)行管理，包括昌馬灌區(qū)、雙塔灌區(qū)和花海灌區(qū)3 個(gè)管理處以及1 個(gè)電站管理處，分別承擔(dān)昌馬灌區(qū)、雙塔灌區(qū)、花海灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水管理和昌馬總干渠梯級(jí)電站用水管理任務(wù)。 玉門市水務(wù)局管理白石灌區(qū)、小昌馬灌區(qū)和相應(yīng)區(qū)域地下水，瓜州縣水務(wù)局管理榆林河灌區(qū)、橋子灌區(qū)和相應(yīng)區(qū)域地下水。

（2）市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制

疏勒河水權(quán)交易市場(chǎng)準(zhǔn)入是指水資源主體以市場(chǎng)機(jī)制與國(guó)家經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行為背景，基于疏勒河流域水情和國(guó)內(nèi)以及甘肅省內(nèi)相關(guān)水資源法律法規(guī)規(guī)定，科學(xué)提出流域水權(quán)進(jìn)入不同行業(yè)及不同用戶的相關(guān)程序、準(zhǔn)入條件與明確要求，是對(duì)交易平臺(tái)的一種約束和限制機(jī)制，是體現(xiàn)交易過(guò)程規(guī)范性與科學(xué)有效性的“頭道門檻”，足見其重要性。 實(shí)行疏勒河水權(quán)交易市場(chǎng)準(zhǔn)入制度是一種政府行為，是一項(xiàng)行政許可制度。 疏勒河流域水權(quán)交易市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制主要包括水權(quán)交易主體資格審查、水權(quán)持有人待遇、相關(guān)信息披露、出資比例、利益保護(hù)等環(huán)節(jié)。 通過(guò)準(zhǔn)入前的嚴(yán)格審查， 可規(guī)范和優(yōu)化水權(quán)流轉(zhuǎn)程序，有效改善水權(quán)交易市場(chǎng)操作環(huán)境。

2.信息披露機(jī)制

信息披露也稱信息公開，該流域水權(quán)交易信息披露機(jī)制包括四方面的內(nèi)容，即水權(quán)交易信息披露的基礎(chǔ)制度、主體、立法、內(nèi)容等。

（1）信息披露基礎(chǔ)制度

疏勒河流域水權(quán)轉(zhuǎn)讓主體應(yīng)該對(duì)擬流轉(zhuǎn)的多余水權(quán)建立公告制度，該制度主要涉及公告時(shí)間與方式、交易水量與水質(zhì)、流轉(zhuǎn)水權(quán)期限與轉(zhuǎn)讓條件等，水權(quán)轉(zhuǎn)讓還應(yīng)實(shí)行公示登記制度。在開展水權(quán)交易時(shí)，疏勒河流域水權(quán)交易委托中國(guó)水權(quán)交易所交易平臺(tái)實(shí)現(xiàn)買賣雙方供需信息共享， 讓社會(huì)公眾及時(shí)收到并接收信息。

（2）信息披露主體

流域水權(quán)轉(zhuǎn)讓的前提條件就是轉(zhuǎn)讓主體必須具有水資源的使用權(quán)，該使用權(quán)的獲取方式有兩種，一種是國(guó)家直接將水資源使用權(quán)出讓，該種方式可以通過(guò)行政方式獲得，可在水資源一級(jí)市場(chǎng)開展；另一種是通過(guò)水權(quán)在不同使用主體之間的流轉(zhuǎn)而獲得，可在水資源二級(jí)市場(chǎng)開展。由此可見， 疏勒河流域水權(quán)交易的主體屬于第二種方式， 即在二級(jí)市場(chǎng)中通過(guò)不同交易主體之間的多次流轉(zhuǎn)， 從而獲得水資源使用權(quán)的單位或單個(gè)用戶。

（3）信息披露立法

①疏勒河流域水權(quán)交易要以相應(yīng)制度建設(shè)為保障，例如可根據(jù)流域?qū)嶋H情況，結(jié)合甘肅省已有或正在執(zhí)行的相關(guān)文件以及相關(guān)政策法規(guī)，出臺(tái)和制定省級(jí)的水權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)指南、甘肅省取水許可動(dòng)態(tài)管理實(shí)施意見、疏勒河農(nóng)業(yè)用水確權(quán)登記制度和水權(quán)交易管理辦法、疏勒河流域水資源管理?xiàng)l例、水權(quán)交易價(jià)格形成機(jī)制等，真正體現(xiàn)政府宏觀調(diào)控與市場(chǎng)主要決策的雙重水權(quán)交易機(jī)制。

②疏勒河流域水權(quán)交易可通過(guò)水權(quán)水市場(chǎng)的有效監(jiān)管體系來(lái)規(guī)范約束，明晰不同行政級(jí)別的水權(quán)交易監(jiān)管權(quán)限， 主要是對(duì)水資源用途、取水許可、水資源使用權(quán)確權(quán)、水權(quán)交易、水市場(chǎng)運(yùn)作、水量調(diào)度等方面的監(jiān)管，防止水權(quán)交易對(duì)第三方和生態(tài)環(huán)境造成影響；加強(qiáng)水資源管理隊(duì)伍建設(shè)和人員培訓(xùn)，加快水資源管理信息化和監(jiān)測(cè)計(jì)量設(shè)施建設(shè)；完善水權(quán)市場(chǎng)監(jiān)管法律法規(guī)等。

（4）信息披露內(nèi)容

為了確保疏勒河流域初始水權(quán)公開、公平與公正，應(yīng)對(duì)其登記結(jié)果進(jìn)行公示。 對(duì)在指定公示期內(nèi)未提出異議的，水權(quán)初始申請(qǐng)人就可獲得由水權(quán)管理機(jī)構(gòu)授予的初始水權(quán)。 流域水權(quán)交易方的披露信息包括供給方應(yīng)該提供買方即水權(quán)擁有者的單位或個(gè)人名稱、所在灌區(qū)、有意轉(zhuǎn)讓水量等；信息披露的需求方即賣方信息包括角色、灌區(qū)、水管站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、協(xié)會(huì)等詳細(xì)信息。 信息披露的審計(jì)方負(fù)責(zé)對(duì)其提供的信息進(jìn)行審查，保證其真實(shí)完整。 信息披露的監(jiān)管方應(yīng)確保信息披露的公開性和透明性。 水權(quán)交易市場(chǎng)信息披露可借助當(dāng)今各種信息平臺(tái)，比如因特互聯(lián)網(wǎng)、市場(chǎng)掛牌、廣播電視以及各種報(bào)紙、期刊、雜志和水集市等形式來(lái)發(fā)布，以增加信息的廣譜性和公眾性。

3.撮合與定價(jià)機(jī)制

（1）撮合機(jī)制

疏勒河流域水權(quán)交易采取定期集市型交易，通過(guò)多個(gè)用水戶出價(jià)排序方式確定水權(quán)交易水價(jià)，從而開展交易的撮合。 具體方式包括：對(duì)集市中所有賣家和買家的出價(jià)進(jìn)行排序；估算集市中買賣雙方的供需水量；只有當(dāng)賣價(jià)低于買價(jià)，且集市中供需水量豐足時(shí)，交易才能達(dá)成；集市交易要求達(dá)成最大交易量，即賣出或買入盡可能多的水量；所對(duì)應(yīng)的買賣雙方的平均出價(jià)即為集市的建議水價(jià)。

（2）定價(jià)機(jī)制

受疏勒河流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，當(dāng)前的水價(jià)根本不能體現(xiàn)真實(shí)水的價(jià)值，因此在確定水權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)時(shí)，應(yīng)綜合考慮多方面的影響因素，比如各種水利工程的新建、改建、擴(kuò)建費(fèi)用以及正常運(yùn)行管理維護(hù)費(fèi)、 轉(zhuǎn)讓年限、生態(tài)與供水保障補(bǔ)償?shù)?。但通常?lái)說(shuō)，交易價(jià)格是由交易成本決定的，交易成本的高低在某種程度上直接決定了水權(quán)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)交易價(jià)格的水平，但不得觸碰等量水源和相關(guān)工程設(shè)施等效替代這個(gè)最低限額的紅線。 為積極發(fā)揮水價(jià)在節(jié)水中的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用，建議酒泉市抓緊研究出臺(tái)《敦煌區(qū)域水價(jià)改革方案》，全面征收地表和地下水資源費(fèi)；根據(jù)當(dāng)?shù)厮Y源狀況，制定合理的水利工程供水價(jià)格， 城市供水價(jià)格要參考干旱區(qū)旅游城市， 在現(xiàn)有水平基礎(chǔ)上要有顯著提高； 加強(qiáng)對(duì)污水處理費(fèi)和排污費(fèi)征收， 定額內(nèi)用水和超定額用水實(shí)行不同水價(jià)， 著手研究實(shí)行分類水價(jià)和累進(jìn)加價(jià)制度，促進(jìn)節(jié)水； 尤其要注意研究通過(guò)價(jià)格杠桿作用，有效控制地下水開采量。

4.行政審批機(jī)制

取水許可是一種典型的行政審批， 該制度當(dāng)前仍采用無(wú)償劃撥方式進(jìn)行，尚未引入市場(chǎng)機(jī)制，水資源微觀配置環(huán)節(jié)仍決定于行政手段， 市場(chǎng)在水權(quán)交易環(huán)節(jié)中根本起不到關(guān)鍵調(diào)節(jié)作用。 行政審批制度主要涉及行政審批設(shè)定的權(quán)限和范圍、 實(shí)施的機(jī)關(guān)和程序、監(jiān)督以及審批責(zé)任等方面。該制度旨在為經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展指引方向，同時(shí)為科學(xué)優(yōu)化水資源配置指供保障。在進(jìn)行疏勒河水權(quán)交易中， 水權(quán)出售方申請(qǐng)出售水權(quán)時(shí)， 應(yīng)與中國(guó)水權(quán)交易中心簽訂《水權(quán)轉(zhuǎn)讓（流出）合同》。該合同涉及的內(nèi)容主要包括水權(quán)交易標(biāo)的，委托事項(xiàng)、權(quán)限與期限，買賣雙方的權(quán)利和義務(wù)， 交易支付的金額和形式， 合同違約與糾紛解決方法以及其他相關(guān)事宜。 出售水權(quán)的一方必須保證所出售文件的合法合規(guī)性。 通過(guò)審查合格，交易中心才能向出售水權(quán)的一方開出《水權(quán)掛牌轉(zhuǎn)讓（流出）申請(qǐng)通知書》，同時(shí)，才能將這一信息向大眾進(jìn)行披露。一旦發(fā)現(xiàn)由于水權(quán)流出方所提供的相關(guān)資料出現(xiàn)導(dǎo)致對(duì)方經(jīng)濟(jì)利益損失的情況時(shí)，水權(quán)出售方必須按照相關(guān)法律、 法規(guī)與合同事前約定承擔(dān)賠償責(zé)任。 對(duì)本流域的水權(quán)交易應(yīng)當(dāng)采取協(xié)議流轉(zhuǎn)、 競(jìng)價(jià)流轉(zhuǎn)以及國(guó)家法律、法規(guī)規(guī)定的其他方式進(jìn)行。

5.水量調(diào)度機(jī)制

疏勒河流域水量調(diào)度是在遵循水資源優(yōu)化配置和高效利用前提下，借助水市場(chǎng)這個(gè)虛擬平臺(tái)，通過(guò)市場(chǎng)準(zhǔn)入、信息披露、撮合與定價(jià)、行政審批等環(huán)節(jié)的市場(chǎng)監(jiān)管，將通過(guò)節(jié)水改造或采用新工藝等節(jié)水措施后節(jié)余的水量，在政府宏觀指導(dǎo)下，流入市場(chǎng)進(jìn)行水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓調(diào)度，從而讓水資源的使用權(quán)流向用水效率和效益更高的行業(yè)或用水戶的過(guò)程。 根據(jù)疏勒河流域的實(shí)際情況，鼓勵(lì)買賣雙方因地制宜開展水權(quán)交易，以方便流域內(nèi)不同灌區(qū)、行業(yè)以及用水戶之間的水量就近調(diào)度，從而實(shí)現(xiàn)水量沿途損失最小化。 同時(shí)也要尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)保障農(nóng)業(yè)和農(nóng)民用水權(quán)益，防止因水量調(diào)度影響生態(tài)環(huán)境。

疏勒河流域水權(quán)調(diào)度應(yīng)以實(shí)施方案中確定的用水總量為 “控制紅線”， 需上下聯(lián)動(dòng)調(diào)度、 多方協(xié)調(diào)管理、全過(guò)程監(jiān)控、公眾與用水者協(xié)會(huì)積極參與等全鏈條管制方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。一般應(yīng)按照交易雙方取水口屬地劃分。 以 2 000 萬(wàn) m3水權(quán)交易量為分界點(diǎn)， 小于者由疏勒河流域管理局負(fù)責(zé)，酒泉市水務(wù)局參與審批；大于者則須由酒泉市水務(wù)局和疏勒河管理局聯(lián)合初審，將符合條件的報(bào)由甘肅省水利廳最終審批。 對(duì)于區(qū)間的水權(quán)交易須經(jīng)由不同級(jí)別的管理機(jī)構(gòu)審核同意， 例如灌區(qū)間須由疏勒河管理局審核； 對(duì)于同一灌區(qū)內(nèi)須由灌區(qū)管理處審核；同一渠系則由渠系水管所報(bào)灌區(qū)管理處備案即可；農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)內(nèi)農(nóng)戶間則須由水管所審核同意后再在農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)監(jiān)管下進(jìn)行。

五、結(jié) 語(yǔ)

甘肅省疏勒河流域水權(quán)交易試點(diǎn)工作已取得初步進(jìn)展， 其水權(quán)交易平臺(tái)已委托中國(guó)水權(quán)交易所開展相應(yīng)工作。 玉門市、瓜州縣可在“三條紅線” 規(guī)定用水總量控制指標(biāo)范圍內(nèi)以結(jié)余水量為標(biāo)的開展水權(quán)交易， 但如果要大面積復(fù)制推廣其成功的水權(quán)交易經(jīng)驗(yàn)， 需要以完善的制度建設(shè)為之保駕護(hù)航， 將行政手段與市場(chǎng)化緊密結(jié)合， 后者起決定性作用。