董永立

鄭州市水利建筑勘測(cè)設(shè)計(jì)院 河南 鄭州 450006

1.黃河流域生態(tài)環(huán)境面臨的問題及其治理的重要性

1.1 黃河流域生態(tài)環(huán)境面臨的問題

1.1.1 黃河徑流量逐年減少

根據(jù)多位黃河治理專家及相關(guān)研究機(jī)構(gòu)的研究報(bào)告分析可知，1961—2013年黃河源區(qū)年平均流量以接近每10年23.6m3/s的速率減少，尤其是秋季最為顯著；同時(shí)黃河年平均徑流量由580億m3降低到482億m3，種種跡象表明黃河徑流量的減少與自然生態(tài)環(huán)境惡化導(dǎo)致的水土流失、土壤沙化等問題密切相關(guān)。

1.1.2 黃河水體污染嚴(yán)重

隨著國(guó)家持續(xù)加快推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)開發(fā)，黃河流域內(nèi)的工業(yè)、農(nóng)業(yè)活動(dòng)不斷增多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾頻顯，尤其是在追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中忽視環(huán)境承載力，高污染高能好的產(chǎn)業(yè)過(guò)多，面源污染嚴(yán)重，加之一旦出現(xiàn)地方政府管理理念偏差即會(huì)造成環(huán)保工作開展不力，污染源整治、排污管理跟不上，水污染不可避免。

1.1.3 黃河流域植被退化

植被退化問題已經(jīng)成為困擾黃河治理的重大問題，由于徑流減少、水體污染、水土流失等問題的持續(xù)家具，沿黃流域的植被覆蓋率呈現(xiàn)逐年減少趨勢(shì)，同時(shí)人類活動(dòng)的增加也給原生態(tài)植被生長(zhǎng)環(huán)境造成了巨大破壞，植被退化進(jìn)一步加劇了生態(tài)惡化。

1.1.4 黃河流域水土流失嚴(yán)重

水土流失問題集中發(fā)生中黃土高原地區(qū)，由于該地區(qū)土壤結(jié)構(gòu)和成分復(fù)雜，黃河流經(jīng)該區(qū)域的水流量相對(duì)較大，長(zhǎng)時(shí)間的沖擊侵蝕，很容易導(dǎo)致該地區(qū)的土壤溶于水中行程黃河泥沙，最終導(dǎo)致中下游出現(xiàn)河道淤積、河床抬高的問題。

1.1.5 黃河流域土地荒漠化加劇

水土流失、植被退化、水體污染等問題的存在直接導(dǎo)致了黃河流域土地荒漠化的持續(xù)加劇。當(dāng)前研究發(fā)現(xiàn)，黃河流域土地荒漠化現(xiàn)象主要集中發(fā)生在黃河流域的西北部，包括黃河源區(qū)、甘肅北部、若爾蓋地區(qū)以及寧夏、內(nèi)蒙、山西和陜西交界地帶。

1.2 黃河流域生態(tài)環(huán)境治理的重要性

首先，黃河流域生態(tài)環(huán)境治理對(duì)確保生態(tài)安全具有重要意義。生態(tài)環(huán)境直接關(guān)系著群眾的身體健康及正常生活，開展黃河流域生態(tài)環(huán)境治理能夠確保流域水土安全并持續(xù)增加植被覆蓋率、優(yōu)化空氣質(zhì)量，全面保障黃河流域乃至全國(guó)的生態(tài)安全。

其次，推進(jìn)黃河流域生態(tài)環(huán)境治理對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要作用。經(jīng)濟(jì)必須要在確?！熬G水青山”常在的前提下的發(fā)展才是高質(zhì)量的發(fā)展，開展黃河流域生態(tài)環(huán)境治理，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，走綠色環(huán)?？沙掷m(xù)發(fā)展之路。

再次，推進(jìn)黃河流域生態(tài)環(huán)境治理是貫徹落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的必然路徑。五位一體的現(xiàn)代化建設(shè)體系強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)，作為一項(xiàng)重要的政治任務(wù)，科學(xué)治理黃河流域生態(tài)環(huán)境能夠有效解決前文所述的種種問題，在確保生態(tài)安全的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)。

最后，黃河流域生態(tài)環(huán)境治理具有培根鑄魂的現(xiàn)實(shí)意義。千百年來(lái)，黃河流域的中國(guó)人在經(jīng)濟(jì)、整治、文化領(lǐng)域不斷開拓形成了自強(qiáng)不息、團(tuán)結(jié)拼搏為內(nèi)涵的黃河文化，傳承和弘揚(yáng)黃河文化需要持續(xù)開展黃河流域生態(tài)環(huán)境治理，將中華文化的根與魂留住。

2.黃河流域生態(tài)環(huán)境治理存在的困境

2.1 生態(tài)環(huán)境保護(hù)與流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的矛盾突出

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的沖突自工業(yè)革命開始就一直存在，黃河流經(jīng)多個(gè)省區(qū)，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在較大差異，在此背景下，為了消除東西部之間的差異，我國(guó)持續(xù)開展的“西部大開發(fā)”等戰(zhàn)略在一定程度上解決了西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題。然而，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不夠科學(xué)合理，高污染、高能耗的產(chǎn)業(yè)仍然是黃河上游地區(qū)的主要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，這就導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)發(fā)展與流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間產(chǎn)生了矛盾，地方政府在二者之間很難做到平衡，治理工作面臨著諸多源自經(jīng)濟(jì)、政治等方面的阻礙。

2.2 黃河流域行政主體協(xié)同治理機(jī)制不健全

由于黃河大跨度的流域區(qū)極大地增加了區(qū)域協(xié)同治理的難度，不同行政區(qū)在治理理念、方式、技術(shù)及標(biāo)準(zhǔn)等方面存在較大差異，加之為了更好地促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，上游地區(qū)對(duì)可能發(fā)生于下游的環(huán)境污染或破壞行為監(jiān)管不力，整個(gè)黃河流域內(nèi)的治理工作難以有效開展。造成這一困境的原因有以下幾個(gè)方面：一是整體性協(xié)同治理理念未建立，各地區(qū)自行其是，分塊治理活動(dòng)難以行程統(tǒng)一協(xié)調(diào)的整體；二是地方保護(hù)主義的存在，行政管理活動(dòng)強(qiáng)調(diào)各自為政，關(guān)于黃河生態(tài)環(huán)境治理的工作也存在前述問題；三是黃河流域生態(tài)環(huán)境治理的法制體系不健全，沒有在國(guó)家層面行程統(tǒng)一、規(guī)范、明確的法律法規(guī)給具體工作提供強(qiáng)有力的法律支持。

2.3 黃河流域生態(tài)治理體系不完善

黃河流域面積大、區(qū)域間的自然環(huán)境、地理地質(zhì)條件千差萬(wàn)別，而開展生態(tài)治理工作則涉及到了政府管理、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境整治、公共服務(wù)等眾多社會(huì)治理工作。但是，由于政府工作體制機(jī)制存在的一些弊端導(dǎo)致具體工作的執(zhí)行存在效率低下的問題，且各項(xiàng)社會(huì)治理工作的協(xié)調(diào)耗時(shí)費(fèi)力，很多地方在黃河生態(tài)治理上不能利用現(xiàn)代技術(shù)手段將整個(gè)治理工作建構(gòu)成一套完整的治理體系，整體性、靈活性上存在欠缺。

2.4 政府、企業(yè)、社會(huì)之間協(xié)同治理機(jī)制失衡

黃河流域生態(tài)環(huán)境治理并不單單是政府的責(zé)任，而應(yīng)該是全社會(huì)共同參與的一項(xiàng)重大歷史任務(wù)，新形勢(shì)下，單一地區(qū)、單一部門已經(jīng)很難承擔(dān)起黃河流域生態(tài)環(huán)境治理的重大任務(wù)。然而，政府、企業(yè)、社會(huì)協(xié)同治理機(jī)制由于存在權(quán)力、利益、責(zé)任等方面的沖突，三者很難在意識(shí)和制度層面達(dá)成一致，協(xié)同治理僅僅停留在理論研究上，區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)同機(jī)制失衡或缺失。

3.加強(qiáng)黃河流域生態(tài)環(huán)境治理的策略

3.1 踐行綠色發(fā)展理念，指導(dǎo)黃河流域生態(tài)環(huán)境治理

首先，在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中必須要轉(zhuǎn)變思想觀念，樹立并踐行綠色發(fā)展理念。沿黃流域的各地區(qū)要積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，加快淘汰高污染高能耗的企業(yè)，鼓勵(lì)和扶持綠色、節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)業(yè)，建構(gòu)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)文明三位一體的新格局，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展。其次，踐行綠色發(fā)展理念，就要樹立并堅(jiān)持“在開發(fā)中保護(hù)，在保護(hù)中開發(fā)”的原則來(lái)指導(dǎo)黃河流域生態(tài)環(huán)境治理工作。要結(jié)合黃河流域內(nèi)各地區(qū)在自然資源、生態(tài)區(qū)位上的異同，科學(xué)規(guī)劃布局區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，從現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、文化旅游、新能源等多角度推進(jìn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，既要開發(fā)挖掘黃河流域的經(jīng)濟(jì)潛力，又要利用綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益進(jìn)一步推動(dòng)黃河流域生態(tài)環(huán)境的治理和保護(hù)。

3.2 構(gòu)建協(xié)同治理體系，推進(jìn)黃河流域生態(tài)環(huán)境治理

黃河流域涉及到的行政區(qū)域和單位較為復(fù)雜，而黃河生態(tài)環(huán)境治理工作常常需要多地區(qū)、多部門協(xié)同發(fā)力才能取得良好的效果，因此，必須要著力構(gòu)建協(xié)同治理體系，推進(jìn)黃河流域生態(tài)環(huán)境治理。首先，黃河流域負(fù)有生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)責(zé)任的單位要樹立起協(xié)同治理理念，一條黃河澤被千里，單靠一地、一部門之力是難以從整體上達(dá)到良好治理效果的，各行政區(qū)域、各管理責(zé)任單位要通力協(xié)作，服務(wù)好黃河流域生態(tài)環(huán)境治理這個(gè)大局。其次，要從頂層設(shè)計(jì)上構(gòu)建黃河流域統(tǒng)一的利益協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、部門協(xié)同、技術(shù)協(xié)同、監(jiān)督協(xié)同和評(píng)價(jià)協(xié)同的治理體系，形成長(zhǎng)效機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)沿黃流域各部門參與生態(tài)環(huán)境治理的積極性，發(fā)揮集體的智慧不斷實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)人與自然和諧相處。

3.3 完善治黃法律體系，保障黃河流域生態(tài)環(huán)境治理

首先，持續(xù)推動(dòng)黃河立法工作，健全黃河立法，為黃河流域生態(tài)環(huán)境治理工作提供強(qiáng)有力的法律保障。要結(jié)合黃河生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)的實(shí)際需求及其發(fā)展變化，對(duì)相關(guān)法律進(jìn)一步完善，尤其對(duì)空白區(qū)域要組織科學(xué)論證并出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)或規(guī)章制度，為治黃工作構(gòu)建起嚴(yán)密的法律體系。其次，在完善法律體系的基礎(chǔ)上必須嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法工作，卻波黃河流域生態(tài)環(huán)境治理活動(dòng)取得實(shí)效。要堅(jiān)持統(tǒng)籌管理，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，對(duì)任何地區(qū)、任何單位、任何企業(yè)、任何個(gè)人違反法律規(guī)定的行為都嚴(yán)厲打擊，營(yíng)造良好的黃河流域生態(tài)環(huán)境治理秩序。最后，一套完備的法律體系及其執(zhí)行還需要加強(qiáng)監(jiān)督，一方面是對(duì)立法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，包括立法程序、法律草案內(nèi)容等等，確?？茖W(xué)、民主立法；另一方面是加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，自我監(jiān)督、上級(jí)監(jiān)督以及公眾、媒體參與的監(jiān)督共同構(gòu)成嚴(yán)密的監(jiān)督體系，確保黃河流域生態(tài)環(huán)境治理的執(zhí)法活動(dòng)得民心、順民意。

3.4 鼓勵(lì)多元主體參與，加強(qiáng)黃河流域生態(tài)環(huán)境治理

黃河流域生態(tài)環(huán)境治理難度大，必須要廣泛依靠社會(huì)力量的參與，必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)，企業(yè)、社會(huì)共同參與治理，唯有鼓勵(lì)多元主體參與治理才能確保黃河流域生態(tài)環(huán)境治理取得效果并維持下去。首先，要積極探索構(gòu)建公眾參與機(jī)制，廣泛宣傳治黃工作的重要性及國(guó)家政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)、個(gè)人關(guān)注并治黃工作，積極搭建通道為公眾參與治理提供便利。其次，利用多元主體在不同領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)來(lái)加強(qiáng)治理工作，一是積極引入民間資本進(jìn)入治黃領(lǐng)域及其衍生出來(lái)的新興產(chǎn)業(yè)，既能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)又較好地促進(jìn)了黃河流域生態(tài)環(huán)境治理工作；二是積極引入先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，加強(qiáng)自主研發(fā)與外部引進(jìn)相結(jié)合的方式不斷改進(jìn)黃河流域生態(tài)環(huán)境治理的技術(shù)，為持續(xù)提升治理效果打下基礎(chǔ)。

4.結(jié)語(yǔ)

黃河流域生態(tài)環(huán)境治理工作“功在當(dāng)代，利在千秋”。必須要清醒地認(rèn)識(shí)到開展這項(xiàng)工作在確保生態(tài)安全及生態(tài)文明建設(shè)上的重要性，正確處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展必須要樹立綠色發(fā)展理念，著力構(gòu)建協(xié)同治理體系，通過(guò)不斷完備法律法規(guī)體系，鼓勵(lì)多元主體參與黃河流域生態(tài)環(huán)境治理等措施來(lái)解決實(shí)際困難，不斷提升黃河流域生態(tài)環(huán)境治理成效，促進(jìn)黃河流域的可持續(xù)發(fā)展。