李學峰，陳長太

（上海市水務規(guī)劃設(shè)計研究院，200233，上海）

2019 年12 月國務院發(fā)布《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確“推動上海與近滬區(qū)域及蘇錫常都市圈聯(lián)動發(fā)展，構(gòu)建上海大都市圈”。上海大都市圈的適時提出，既是圈內(nèi)各主體發(fā)展的迫切訴求，也是城市發(fā)展趨勢的必然導向，更是責無旁貸的國家責任使然。上海大都市圈規(guī)劃范圍包括上海、蘇州、無錫、南通、常州、寧波、嘉興、舟山、湖州在內(nèi)的“1+8”市域行政范圍，總面積為5.4 萬km2。2019 年， 大都市圈總?cè)丝谶_ 7 118 萬人，約占全國總?cè)丝诘?.1%；區(qū)域國內(nèi)生產(chǎn)總值10.79 萬億元， 占全國總量的10.9%，人均約 14.4 萬元，是全國人均水平的2.1 倍。 大都市圈內(nèi)的眾多城市，基本都是因水而生、依水而興，同時又以水為脈，互聯(lián)互通、共興共榮，因此，大都市圈洪澇災害共同防御具有十分重要的意義。

一、上海大都市圈防洪除澇現(xiàn)狀

1.河網(wǎng)水系現(xiàn)狀

上海大都市圈河湖水系承擔著防洪、除澇、供水、灌溉、航運、生態(tài)、景觀等多重復合功能。 從自然屬性上劃分，可分為三大區(qū)域：一是北部地區(qū)，包括南通及上海崇明三島，屬淮河流域和長江流域； 二是中部地區(qū)，包括常州、無錫、蘇州、上海大陸、嘉興、湖州等城市，屬太湖流域；三是南部地區(qū)，包括寧波和舟山，屬東南諸河水系。 大都市圈河網(wǎng)密布，現(xiàn)狀河湖面積約7 776.11 km2，河湖水面率約14.1%。 區(qū)域內(nèi)河網(wǎng)水系均為自然演變和人工改造的結(jié)果，但不同區(qū)域也有其自身鮮明的特點。

2.防洪現(xiàn)狀

經(jīng)過多年建設(shè)，上海大都市圈主要涉及的太湖流域基本形成了“北向長江引排、東出黃浦江供排、南排杭州灣”并且利用太湖調(diào)蓄的防洪與水資源調(diào)控工程體系， 基本達到防御1954 年型洪水標準，一舉扭轉(zhuǎn)了太湖流域河湖水系有網(wǎng)無綱的不利局面。重要城市防洪標準普遍達到50 年一遇及以上標準， 中心城區(qū)的防洪標準顯著提高，上海、蘇州、無錫、常州等城市防洪能力已達200 年一遇及以上標準，嘉興、湖州已達100 年一遇，寧波、南通基本達到 50 年一遇～100 年一遇，舟山為20 年一遇～50 年一遇。

3.除澇現(xiàn)狀

太湖流域現(xiàn)有圩區(qū)近5 000 個，圩區(qū)面積約占流域面積的53%，排澇能力超過14 000 m3/s。 為支撐城市和區(qū)域經(jīng)濟社會快速發(fā)展，流域內(nèi)重要城市基本已建成防洪大包圍工程，設(shè)防面積和排澇能力大幅度提升。 據(jù)統(tǒng)計，環(huán)湖五大城市群總排澇能力超過1 200 m3/s，其中蘇州、無錫和嘉興市中心城區(qū)排澇模數(shù)較大，達到3（m3/s）/km2以上。 上海、蘇州、無錫、常州、嘉興、 湖州等城市除澇能力達到10 年一遇～20 年一遇，南通、寧波、舟山等城市達到5 年一遇～20 年一遇。

二、上海大都市圈洪澇特征及存在的問題

1.區(qū)域地勢低洼，洪澇災害風險大

上海大都市圈內(nèi)大部分屬于太湖流域，地形以平原為主，地勢低洼、平坦，地面高程一般在3.0～5.0 m（鎮(zhèn)江吳淞基面，下同），一半以上地面高程處于太湖設(shè)計洪水位 （4.80 m）以下。 地面坡降 1/10 萬～1/20 萬，河道水力比降小，水流流速緩慢，汛期一般僅為0.3～0.5 m/s；流域排水受東海潮汐頂托影響， 日排水時間僅為 13～14 h，排水能力不足、效率不高，洪澇滯蓄時間較長，易發(fā)生洪澇災害。 另一方面，由于快速城市化，1980—2010 年間太湖流域耕地面積占比由63.89%減少到47.02%，共減少 6 327.33 km2，建設(shè)用地面積占比由9.70%增加到25.16%，共增加5 878.29 km2，流域產(chǎn)匯流特性發(fā)生顯著變化，大大削弱和降低了防洪除澇工程體系的防御能力。

2.災害天氣頻發(fā)，防災韌性不夠強

上海大都市圈，6—7 月為梅雨期，降雨歷時長、總量大、范圍廣，易造成流域性洪澇；8—10 月為臺風多發(fā)期，臺風暴雨降雨集中、強度大，易造成區(qū)域性洪澇。 風暴潮增水引起沿海沿江高潮位，如適逢天文高潮易導致瀕江臨海地區(qū)受災。 另外，全球變暖將導致極端降水事件頻繁發(fā)生，并且降水時空變異性增大，從而增加洪水災害的發(fā)生概率。 1980—2014 年，我國沿海海平面上升速率為3.0 mm/a，預計未來30 年， 上海沿海海平面將繼續(xù)上升 64～135 mm。 此外，部分地區(qū)地面沉降問題突出，主要集中在蘇州、無錫、常州、嘉興及上海市中心城區(qū)，其中杭嘉湖地區(qū)年均沉降速率達10.2 mm/a，沉降中心最大累計沉降量達1 097 mm。地面沉降使得已建工程防洪標準降低，加重區(qū)域內(nèi)澇。

3.蓄排能力不足，工程體系不完善

由于泥沙淤積、湖泊圍墾和城鎮(zhèn)化建設(shè)的綜合因素，上海大都市圈河湖空間受到明顯擠壓。僅2005—2010年的5 年間，太湖流域水域面積就減少293 km2，減少約5.5%。由于大量圩區(qū)工程建設(shè)，圩外水面減少，使河網(wǎng)可調(diào)蓄空間受到一定壓縮， 河網(wǎng)實際調(diào)蓄能力可能還在下降。 骨干防洪工程尚未全面完成， 流域防洪規(guī)劃確定的太浦河后續(xù)工程、望虞河后續(xù)工程、吳淞江行洪通道工程等尚未實施， 太湖洪水下泄主要依賴太浦河和望虞河兩大泄洪通道。 2016 年、2020 年流域發(fā)生特大洪水， 暴露出洪水外排能力不足等問題， 亟須集中力量擴大太湖洪水出路，加快推進流域骨干工程治理。

4.洪澇壓力互轉(zhuǎn)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大

平原河網(wǎng)地區(qū)每遇大范圍持久降雨或局部大暴雨時，難以嚴格區(qū)分洪災和澇災。 洪水期間，上游洪水和本地澇水在平原河道共同宣泄，致使河道水位迅速抬高， 尤其是低水位的提高，大大削弱了區(qū)域澇水在落潮期間乘潮自排的能力，流域下游地區(qū)“因洪致澇”問題突出。另一方面，由于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展， 城市和圩區(qū)規(guī)模迅速擴大，圩區(qū)外排能力不斷增強，造成外河水位上漲加快、高水位持續(xù)時間延長，加大了流域骨干河道、 圩外河道的防洪壓力，由澇轉(zhuǎn)洪，加劇了洪澇矛盾。

三、上海大都市圈洪澇災害共防策略

1.策略一：蓄

太湖是上海大都市圈最大的湖泊，也是流域洪水調(diào)蓄中心，太湖蓄滯水位每提高0.1 m， 可增蓄洪水2.4億m3。 應綜合考慮水資源供給需求，繼續(xù)優(yōu)化完善太湖控制水位，合理降低汛期太湖水位，適度提高太湖的蓄滯能力。 酌情恢復歷史河道、湖泊、濕地，確保河湖水面只增不減。 嚴格涉水項目審批和監(jiān)管，杜絕隨意填堵河道。 實施斷頭河溝通工程，恢復河網(wǎng)連通性，結(jié)合地塊雨水排水加密城市河網(wǎng)密度。 推進河網(wǎng)湖蕩周邊養(yǎng)殖坑塘的綜合治理和生態(tài)修復，恢復湖蕩原有的行洪、蓄洪、排澇、灌溉、調(diào)蓄、通航等功能，提升水系空間自然調(diào)蓄能力，改善濱水空間生境破碎化的現(xiàn)象。 加大城市徑流雨水源頭減排的約束，優(yōu)先利用自然排水系統(tǒng)，建設(shè)生態(tài)排水設(shè)施， 實施海綿城市建設(shè)，從源頭滯蓄雨水。 重視農(nóng)村地區(qū)魚塘、水田等設(shè)施積蓄雨水、 削峰減排的“海綿” 作用， 在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整時， 應合理配置不同農(nóng)業(yè)設(shè)施的比例。 轉(zhuǎn)變“與水抗衡、寸土必爭”的觀念，在頻繁受淹的低洼區(qū)域、單位面積經(jīng)濟產(chǎn)出率相對不高的區(qū)域，劃出一定區(qū)域作為應對超標準洪水、超強臺風的可洪泛空間，同時配套政府補助的滯洪保險制度。

2.策略二：排

按照流域防洪規(guī)劃，加快實施吳淞江工程、太浦河后續(xù)工程、望虞河拓浚工程等流域骨干工程，加快推進新孟河、德勝河、錫澄運河、白茆塘等通江骨干河道整治。 新辟或擴大流域性排水通道， 增加流域洪水外排出路， 進一步優(yōu)化杭嘉湖區(qū)入杭州灣、太浦河、黃浦江的排水格局，完善區(qū)域防洪工程體系， 擴大沿杭州灣泵閘規(guī)模， 提升區(qū)域洪水外排能力；新辟或疏拓麻涇港、乍浦塘、杭州西部通道、 京杭運河二通道等杭嘉湖南排骨干河道， 增加區(qū)域洪澇水外排杭州灣出路； 增建南排杭州灣泵站， 加快杭嘉湖地區(qū)洪水排泄，減輕太湖、太浦河及下游地區(qū)防洪壓力。

3.策略三：擋

江堤海塘是上海大都市圈第一道外圍防線，但江堤海塘的防御能力與規(guī)劃標準尚有一定差距， 常州、無錫、 南通等長江岸段基本為50 年一遇， 尚未達到長江流域規(guī)劃要求的100 年一遇。 應進一步加快江堤海塘達標建設(shè)，開展長江干流堤防升級改造工程，提高防洪（潮）標準，維護干流河勢穩(wěn)定和區(qū)域整體防洪安全。 對標長三角區(qū)域一體化高質(zhì)量發(fā)展要求，加快推進《長江口綜合治理規(guī)劃》修編工作，深化長江口河勢控制治導線研究， 推進長江口綜合整治工程，繼續(xù)實施河勢控導工程。 對標世界級大灣區(qū)建設(shè)要求，著力推進海塘生態(tài)化改造、 功能融合和數(shù)字化建設(shè)，進一步筑牢沿海地區(qū)防臺御潮安全屏障。 實施環(huán)太湖大堤剩余工程和東太湖綜合整治后續(xù)工程，進一步加高加固太湖環(huán)湖大堤。 開展京杭大運河綜合整治，實施運河堤防、護岸達標加固，擴大運河洪水外排能力。 持續(xù)推進黃浦江市區(qū)段防汛墻近遠期防汛保障措施研究，深化黃浦江河口閘前期研究并擇機啟動建設(shè)。 完善甬江防洪工程，謀劃甬江河口建閘工程等儲備項目，加快姚江干流、奉化江及其支流東江、 剡江的防洪堤防建設(shè)，實現(xiàn)“三江”干支流防洪堤封閉，阻擋洪（潮）侵入城區(qū)。

4.策略四：攔

寧波、舟山、湖州、無錫等受山洪影響的城市， 應劃定洪澇空間邊界，外截山洪，內(nèi)排澇水，充分利用現(xiàn)有地形，上游山區(qū)興建控制性工程攔洪削峰；對已建水庫的防洪能力進行復核和調(diào)整攔截山洪，減緩沖刷，化害為利；加快推進水庫除險加固，消除存量隱患。 同時，結(jié)合遠景發(fā)展邊界，依托外圍主干河道構(gòu)建“護城河”，實現(xiàn)洪澇分開，既可攔截山洪，避免山區(qū)洪水進入城區(qū)， 又可作為疏水通道，引導上游客水繞城而走，以緩解中心城區(qū)防洪排澇壓力。 重點推進湖州老石坎、 無錫桃花和寧波葛岙、柏坑、清溪等水庫建設(shè)，提高“上蓄”能力。 實施甬江流域姚江上游西分工程、余姚北排一通道及二通道等新通道工程建設(shè)， 新增上游洪水外排通道，增加“中分”能力，減輕下游防洪壓力。

5.策略五：聯(lián)

上海大都市圈江河湖庫關(guān)系復雜，干支流、上下游、左右岸相互制約相互影響， 在工程補短板基礎(chǔ)上，進一步突出防洪除澇的聯(lián)防聯(lián)控。 統(tǒng)籌流域與區(qū)域，完善超標準洪水和超強風暴潮應急預案體系，完善部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機制和社會動員機制建設(shè)，提升超標準洪水和超強風暴潮應對能力。強化行業(yè)監(jiān)管，合理制定圩區(qū)排澇標準，嚴格限制大規(guī)模聯(lián)圩并圩，加強對流域、區(qū)域防洪排澇影響較大的水利工程和圩區(qū)建設(shè)的協(xié)調(diào)指導。 加強城市協(xié)同，探索跨省市、跨區(qū)域、跨部門聯(lián)合行動， 形成多部門緊密協(xié)作、責任共擔、信息共享、問題協(xié)商、聯(lián)防聯(lián)控的工作格局。 立足數(shù)字長三角建設(shè)技術(shù)優(yōu)勢，探索構(gòu)建基于空天地一體化監(jiān)測預報的水利工程統(tǒng)一調(diào)度平臺，建立大都市圈聯(lián)合調(diào)度工作機制，加快推進區(qū)域協(xié)同、優(yōu)勢互補、共建共享的智慧水利建設(shè)。 主動規(guī)避災害，加強防洪除澇風險管理，推進洪澇災害風險圖的編制和應用，探索推進洪澇災害損失保險體系建設(shè)。

四、結(jié) 語

上海大都市圈是典型的平原感潮水網(wǎng)地區(qū)，易受臺風、暴雨、洪水、高潮的多重侵襲。 經(jīng)過多年建設(shè)，基本形成了相對完整的防洪除澇工程體系，有力支撐了大都市圈經(jīng)濟社會發(fā)展。 但面對突發(fā)災害性氣候頻發(fā)、海平面上升、 地面沉降等變化趨勢，現(xiàn)有工程體系與上海大都市圈規(guī)劃發(fā)展定位還有較大差距。 作為水脈相依、血脈相連的生命共同體，大都市圈各城市應借助長江經(jīng)濟帶、長三角一體化發(fā)展等國家戰(zhàn)略的實施，共同打造縱橫交錯、 連通暢活的藍色水網(wǎng)，共同塑造水清岸綠、人水和諧的生態(tài)水鄉(xiāng)，共同構(gòu)建江河安瀾、富有韌性的防洪體系， 共同建設(shè)協(xié)同共享、高效智能的管理體制，為大都市圈經(jīng)濟社會發(fā)展提供更安全、更富有韌性的洪澇安全保障。