【提要】近年宏觀政策更加注重結(jié)合短期調(diào)控和長(zhǎng)期結(jié)構(gòu)性改革目標(biāo)。當(dāng)前形勢(shì)下，穩(wěn)就業(yè)穩(wěn)民生需要較大體量的“主動(dòng)”財(cái)政擴(kuò)張，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化可以在短時(shí)間內(nèi)承載較大規(guī)模的政府主導(dǎo)投資。從長(zhǎng)期視角看，推進(jìn)戶籍城鎮(zhèn)化和大都市圈建設(shè)是進(jìn)一步消費(fèi)升級(jí)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的必要基礎(chǔ)。雖然表觀城鎮(zhèn)化率已近六成，但是中國(guó)戶籍城市化率和“大城市化率”均遠(yuǎn)低于這一水平。戶籍城市化及現(xiàn)代都市圈發(fā)展滯后，且部分城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍有短板，這些中期挑戰(zhàn)凸顯了加快關(guān)鍵要素市場(chǎng)化改革的緊迫性。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化;大都市圈;要素市場(chǎng)改革;結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

一、短期穩(wěn)增長(zhǎng)所需的財(cái)政擴(kuò)張力度較大

（一）外需增長(zhǎng)顯著低于潛在水平

目前新冠肺炎疫情在全球呈現(xiàn)“多點(diǎn)爆發(fā)”特征，可能有“長(zhǎng)尾”。雖然主要?dú)W美國(guó)家已經(jīng)開始嘗試分階段復(fù)工，但我們預(yù)計(jì)復(fù)工率“爬坡”的速度可能比中國(guó)更慢，全球經(jīng)濟(jì)恢復(fù)疫前正常秩序尚需時(shí)日——2020年2-4季度外需可能都面臨負(fù)增長(zhǎng)。并且如果疫情出現(xiàn)反復(fù)，不排除海外復(fù)工進(jìn)程受到暫時(shí)阻斷的可能性。參照中國(guó)經(jīng)驗(yàn)，我們預(yù)計(jì)全球經(jīng)濟(jì)恢復(fù)正常秩序的進(jìn)程“道阻且長(zhǎng)”（圖1）。

鑒于此，相比于中國(guó)復(fù)工率的回升軌跡，中金全球經(jīng)濟(jì)活動(dòng)指數(shù)（GAT）初期的回升節(jié)奏大概率更緩慢，且疫情對(duì)海外的收入沖擊可能比中國(guó)更大——由此，我們預(yù)計(jì)海外經(jīng)濟(jì)活躍度可能需要3個(gè)月或者更長(zhǎng)的時(shí)間才能回升至九成左右的“開工率”。

（二）新冠疫情對(duì)中國(guó)全年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的沖擊約為7-8個(gè)百分點(diǎn)

我們預(yù)計(jì)2020年2-3季度海外GDP可能都出現(xiàn)比2009年更深的負(fù)增長(zhǎng)，四季度是否回到正增長(zhǎng)仍有較大不確定性，中國(guó)外需難免受到較大沖擊。5月至今，GAT雖然初現(xiàn)低位筑底的早期跡象，但日均值仍在38.1的低位，相比4月未見回升。我們預(yù)測(cè)全球增長(zhǎng)2季度可能明顯衰退——美國(guó)2季度GDP年化環(huán)比增速可能降至-28%、甚至更低;而由于管制時(shí)間和力度均甚于美國(guó)，歐洲經(jīng)濟(jì)受到的沖擊可能更大、衰退幅度可能更深。鑒于海外復(fù)工復(fù)產(chǎn)所需的時(shí)間可能比中國(guó)更長(zhǎng)，3季度海外經(jīng)濟(jì)可能仍同比收縮，中國(guó)外需在未來1-2個(gè)季度面臨的短期挑戰(zhàn)可能比2008-2009年有過之而無不及。

鑒于此，中國(guó)前三季度可能都難以回到疫前6%的“潛在增長(zhǎng)率”、產(chǎn)出缺口較大，保就業(yè)、保民生的目標(biāo)仍需更大的政策紓困體量。如我們此前測(cè)算，新冠疫情對(duì)全年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的沖擊約為7-8個(gè)百分點(diǎn)。而由于收入受到“重創(chuàng)”，國(guó)內(nèi)消費(fèi)和私有部門投資短期仍難恢復(fù)元?dú)猓?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可能持續(xù)低于潛在增長(zhǎng)率，就業(yè)壓力可能繼續(xù)積聚。

（三）微觀數(shù)據(jù)亦體現(xiàn)出企業(yè)現(xiàn)金流壓力高企、用工需求疲弱

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)調(diào)查顯示，2020年1季度總體工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)同比下跌36.7%、收入同比下跌15.1%，流動(dòng)性指標(biāo)明顯惡化;我們對(duì)百家企業(yè)（其中中小企業(yè)占比約50%）的調(diào)查顯示，近60%的調(diào)研企業(yè)表示目前的員工數(shù)量相比2019年底有所減少，其中14%的企業(yè)已縮減一成以上員工。

（四）加大紓困與穩(wěn)增長(zhǎng)的政策力度

在此背景下，政府開始重新評(píng)估海內(nèi)外疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)和民生的影響;4月17日，中央政治局會(huì)議指出新冠疫情“對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來前所未有的沖擊”，在“六穩(wěn)”的基礎(chǔ)上提出“六?！?，即“保居民就業(yè)、?；久裆?、保市場(chǎng)主體、保糧食能源安全、保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定、?；鶎舆\(yùn)轉(zhuǎn)”，并進(jìn)一步明確將加大紓困與穩(wěn)增長(zhǎng)的政策力度。

我們預(yù)計(jì)2020年實(shí)際GDP增長(zhǎng)2.6%，其中已經(jīng)包含廣義財(cái)政赤字同比擴(kuò)張7個(gè)點(diǎn)左右的政策假設(shè)——其中填補(bǔ)財(cái)政收入減少的缺口之外，主動(dòng)擴(kuò)張可能約3萬億元（占GDP的3%）。受疫情影響，2020年上半年一般公共預(yù)算及政府基金（土地交易）收入都可能大幅下降，全年財(cái)政“被動(dòng)”減收幅度或達(dá)3萬億-4萬億元，相當(dāng)于政府全年總收入的11%-15%。其中“被動(dòng)”財(cái)政擴(kuò)張3-4個(gè)百分點(diǎn)（由財(cái)政收入減少引起的赤字增加），而此外可以有效提振經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“主動(dòng)”財(cái)政擴(kuò)張?bào)w量可能達(dá)到3個(gè)百分點(diǎn)、即3萬億元左右。兩項(xiàng)加總為6-7個(gè)百分點(diǎn)，廣義財(cái)政赤字率同比擴(kuò)張6萬億-7萬億元。

資金來源方面，6-7個(gè)點(diǎn)的廣義財(cái)政赤字率擴(kuò)張中，社保降費(fèi)貢獻(xiàn)約1個(gè)百分點(diǎn)（1萬億元），其余5萬億-6萬億元凈擴(kuò)張大部分靠加大政府及準(zhǔn)政府部門凈融資完成。從上述財(cái)政現(xiàn)狀看，政治局會(huì)議明確提出“提高赤字率、發(fā)行抗疫特別國(guó)債、增加地方政府專項(xiàng)債額度”也在情理之中。財(cái)政部也于近日再次提前下達(dá)1萬億元地方專項(xiàng)債額度、并要求在5月底前全部發(fā)行，由此，地方專項(xiàng)債“前置”發(fā)行額度已經(jīng)達(dá)到2.26萬億元，超過2019年全年凈發(fā)行量。我們預(yù)計(jì)，隨著5月下旬“兩會(huì)”召開，財(cái)政紓困與穩(wěn)增長(zhǎng)的政策細(xì)節(jié)將進(jìn)一步明晰。

從資金用途來看，為達(dá)到財(cái)政“主動(dòng)擴(kuò)張”、拉動(dòng)內(nèi)需的必要規(guī)模，僅靠紓困和消費(fèi)券類的措施體量不足，擴(kuò)大圍繞新型城鎮(zhèn)化的基建投資或是財(cái)政發(fā)力“必選項(xiàng)”。2020年春節(jié)后政府出臺(tái)了一系列紓困措施，包括減少社保繳費(fèi)、疫情受損部門稅收減免、小微企業(yè)紓困、擴(kuò)大低保和失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍等。但是，除去社保減“三險(xiǎn)”征收及其他減免外，中小企業(yè)及貧困人口紓困、失業(yè)保險(xiǎn)支出難以支持財(cái)政大幅擴(kuò)張。以失業(yè)保險(xiǎn)為例，2018年全國(guó)223萬人領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金共358億元，2020年失業(yè)金支出擴(kuò)張規(guī)模可能相對(duì)有限。增值稅方面，小微企業(yè)總體征收比例也較低，稅收減免對(duì)財(cái)政擴(kuò)張總體貢獻(xiàn)可能不大。所以，為達(dá)到財(cái)政擴(kuò)張目標(biāo)體量，加大政府主導(dǎo)投資可能是必選項(xiàng)。

歷史上，外需面臨較大壓力時(shí)，擴(kuò)內(nèi)需政策“對(duì)沖”往往或多或少加大基建投資（圖2）。2020年地方專項(xiàng)債的資金用途上已經(jīng)體現(xiàn)出加強(qiáng)城鎮(zhèn)化相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策導(dǎo)向——2020年1季度的地方專項(xiàng)債凈發(fā)行中，約七成的投向是市政民生、交通運(yùn)輸、產(chǎn)業(yè)園區(qū)這三個(gè)投資領(lǐng)域，而2019年這三項(xiàng)合計(jì)僅占15%左右。

二、中國(guó)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀及短板

中國(guó)目前表觀城鎮(zhèn)化率達(dá)到近60%，已超世界平均55%的水平，但離OECD國(guó)家八成以上的城市化率仍有差距。截至1978年末，中國(guó)城鎮(zhèn)常住人口僅1.7億人、表觀或常住人口城鎮(zhèn)化率僅為18%。改革開放以來，中國(guó)城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了三個(gè)階段：（1）1978年至1995年是城鎮(zhèn)化的爬坡期，表觀城鎮(zhèn)化率從17.9%上升到30.5%，年均增長(zhǎng)0.64個(gè)百分點(diǎn)。（2）1996年至2010年，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入加速增長(zhǎng)期，常住人口城鎮(zhèn)化率從30.5%上升至50%，年均增長(zhǎng)上升至1.37個(gè)百分點(diǎn);縱觀其他國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，在城鎮(zhèn)化率突破30%后，通常進(jìn)入一輪城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期。（3）2011年到2018年，在突破50%以后，城鎮(zhèn)化率從51.27%上升至59.2%，年均增長(zhǎng)1.19個(gè)百分點(diǎn)。與此同時(shí)，人口向大城市聚集的特征變得更加明顯。2018年，中國(guó)表觀城鎮(zhèn)化率達(dá)到59.2%，略高于全球平均55.3%的水平，但值得注意的是，中國(guó)表觀城鎮(zhèn)化率和國(guó)際慣用的城市化率概念不完全可比，我們?cè)诤笪闹袑?duì)此做進(jìn)一步論述。

城鎮(zhèn)化在中國(guó)呈現(xiàn)城鄉(xiāng)流動(dòng)人口比例高，城鎮(zhèn)化率/工業(yè)化率比值偏高、而城鎮(zhèn)化率/服務(wù)業(yè)的比值明顯偏低等特點(diǎn)。但“支撐”這個(gè)現(xiàn)象的兩個(gè)因素均在消失。2019年，中國(guó)農(nóng)民工的規(guī)模已經(jīng)達(dá)到2.91億人，占中國(guó)總?cè)丝?1%，占全國(guó)就業(yè)人員的37.5%。也就是說，全國(guó)每5人中就有1人是農(nóng)民工，就業(yè)中每5人有近2人是農(nóng)民工。自從2008年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局開始正式進(jìn)行年度農(nóng)民工調(diào)查以來，數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工的規(guī)模從2008年的2.25億人上升到了2019年的2.91億人，占比從29.8%上升至37.5%。除此以外，與OECD國(guó)家相比，中國(guó)存在“工業(yè)化高度發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)化相對(duì)落后”的現(xiàn)象（圖3）。2018年，中國(guó)工業(yè)化率為41%，同年城鎮(zhèn)化率為59.1%。相比而言，全球平均的工業(yè)化率為25.4%，而城市化率為55.3%，全球平均的城市化率與工業(yè)化率比值為2.2，顯著高于中國(guó)1.4的比值。在發(fā)展過程中，發(fā)達(dá)國(guó)家達(dá)到工業(yè)化率峰值的時(shí)候，城鎮(zhèn)化率往往達(dá)到了70%左右的水平——美國(guó)1956年工業(yè)化率達(dá)到39.1%的峰值，當(dāng)時(shí)其城市化率為67.8%;日本1970年工業(yè)化率達(dá)46.7%的峰值，當(dāng)時(shí)其城鎮(zhèn)化率為71.9%;德國(guó)數(shù)據(jù)最早追溯到1970年，當(dāng)時(shí)其工業(yè)化率為48.3%，城鎮(zhèn)化率為72.3%。隨著服務(wù)業(yè)的興起，中國(guó)的工業(yè)化率從2011年開始呈下降趨勢(shì)，當(dāng)時(shí)常住人口城鎮(zhèn)化率僅為50.5%。一方面，中國(guó)能夠在相對(duì)較低的城鎮(zhèn)化率基礎(chǔ)上形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈和高度發(fā)達(dá)的工業(yè)，主要的支撐因素有兩個(gè)，一是中國(guó)特色的農(nóng)民工現(xiàn)象，為工業(yè)化提供了充足的勞動(dòng)力;二是過去30年外需占比的大幅上升支撐了中國(guó)工業(yè)化產(chǎn)能超前于中國(guó)本地成品需求的擴(kuò)張。“工業(yè)化超前于城鎮(zhèn)化”硬幣的另一面，就是服務(wù)業(yè)發(fā)展水平相對(duì)偏低。

中國(guó)表觀城鎮(zhèn)化率和國(guó)際慣用的城市化率在反映人口在城市聚集的比例上不完全可比。中國(guó)的“城鎮(zhèn)化”與國(guó)際比較中的“城市化”存在一定差別。一般而言，城市化指代人口向城市的聚集，以及相應(yīng)而生的遷移人口的生產(chǎn)、消費(fèi)等生活方式的全方位轉(zhuǎn)變。而中國(guó)統(tǒng)計(jì)的“城鎮(zhèn)化率”中，有很大一部分來自于行政區(qū)劃變動(dòng)，這一部分可能占到城鎮(zhèn)常住人口增長(zhǎng)的三至四成（圖4）。

具體來看，城鎮(zhèn)常住人口增長(zhǎng)的來源主要是城鎮(zhèn)人口自然增長(zhǎng)、遷移增長(zhǎng)和行政區(qū)劃變動(dòng)帶來的人口增加。20世紀(jì)80年代開始，中國(guó)開展了大規(guī)?！翱h改市”等行政區(qū)劃調(diào)整，加速了表觀城鎮(zhèn)化率上升;2010年之后又開展了一輪“縣改區(qū)”。直接通過行政區(qū)劃改變?cè)斐傻谋碛^城鎮(zhèn)化率提高，事實(shí)上并沒有改變當(dāng)?shù)鼐用裨械纳a(chǎn)、生活、消費(fèi)方式，也沒有嚴(yán)格意義上經(jīng)過“城市化”的聚集、發(fā)展的自然過程。所以不論是在生產(chǎn)組織方式、產(chǎn)業(yè)集群、生活水平、聚集程度、還是城市軟硬件和配套基礎(chǔ)設(shè)施等各方面，與自然形成的城市相比均存在一定的差距。

除概念層面的差距以外，目前中國(guó)城鎮(zhèn)化存在戶籍城市化率遠(yuǎn)低于表觀城鎮(zhèn)化率，以及聚集程度偏低兩個(gè)“短板”，從中長(zhǎng)期看，這兩方面的不足可能會(huì)對(duì)中國(guó)實(shí)現(xiàn)中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)產(chǎn)生一定的制約。另一方面，打破中國(guó)城鎮(zhèn)化在這兩個(gè)層面的瓶頸，將在多個(gè)層面推動(dòng)中國(guó)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提高增長(zhǎng)質(zhì)量的一系列目標(biāo)，包括提高資源配置效率、提高勞動(dòng)生產(chǎn)力、提升產(chǎn)業(yè)鏈附加值、擴(kuò)容國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求等。

中國(guó)戶籍城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)低于表觀城鎮(zhèn)化率。2018年，中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率59.6%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為43.4%，后者相比于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而言明顯偏低。表觀城鎮(zhèn)化率和戶籍城鎮(zhèn)化率間的差值為16.3個(gè)百分點(diǎn)、或約2.3億人口。這些人口多為中國(guó)最大的流動(dòng)人口群體——農(nóng)民工。由于種種原因，城鎮(zhèn)化“含金量”不足，實(shí)際達(dá)到現(xiàn)代都市生活標(biāo)準(zhǔn)的人口比例很可能比戶籍人口城鎮(zhèn)化率更低。此外，近年來，城鎮(zhèn)戶籍人口跨區(qū)域流動(dòng)的現(xiàn)象越來越普遍。雖然這部分人群擁有城鎮(zhèn)戶籍，但是其城鎮(zhèn)戶籍不在本地，生活同樣受到諸多限制，生活質(zhì)量受到一定影響。

三、加快戶籍城鎮(zhèn)化的中長(zhǎng)期意義

非戶籍人口面臨的制度性制約是他們?cè)谑杖?、?cái)富、人力資本積累、生活水平諸多方面處于相對(duì)劣勢(shì)的重要原因。中長(zhǎng)期看，加快“戶籍城市化”有利于提升全要素生產(chǎn)率，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

（一）戶籍城市化推升居民總體財(cái)富增長(zhǎng)及生活質(zhì)量

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局近日發(fā)布的《2019農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱“2019農(nóng)民工調(diào)查”）顯示，截至2019年底，全國(guó)共有2.9億農(nóng)民工，占總?cè)丝诘?0.8%和總勞動(dòng)人口的37.5%。其中46%（即1.35億）的農(nóng)民工年末在城鎮(zhèn)居住——即雖然未能落戶，但仍然選擇常年在城鎮(zhèn)居住、工作的農(nóng)民工人數(shù)達(dá)到中國(guó)總?cè)丝诘?.6%和勞動(dòng)力人口的17.3%。

從與農(nóng)民工相關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，非戶籍常住人口收入偏低。中國(guó)目前在城鎮(zhèn)居住的非戶籍人口和中國(guó)最大的流動(dòng)人口群體就是在1992年后開始大量涌現(xiàn)的農(nóng)民工群體，平均收入在3200-4700元/月，相對(duì)于同等職業(yè)的城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位職工低二到四成（圖5）。同時(shí)，調(diào)查顯示農(nóng)民工多集中在服務(wù)業(yè)中相對(duì)附加值較低的行業(yè)。

農(nóng)村居民財(cái)富積累相對(duì)薄弱。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《城鄉(xiāng)一體化住戶調(diào)查》顯示，農(nóng)村居民總收入中財(cái)產(chǎn)性收入占比僅2.4%，遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民10.4%的平均占比?？偭可希r(nóng)村居民年度總財(cái)產(chǎn)性收入僅為城鎮(zhèn)居民的8.6%。

就整體生活質(zhì)量而言，流動(dòng)人口與城鎮(zhèn)居民平均水平仍有差距。2019農(nóng)民工調(diào)查顯示，農(nóng)民工人均居住面積為20.4平方米，低于城鎮(zhèn)36.6平方米、以及農(nóng)村37.1平方米的人均居住面積。居住條件以外，城市流動(dòng)人口對(duì)子女教育升學(xué)難、學(xué)費(fèi)高等方面的憂慮近年明顯上升，城鎮(zhèn)歸屬感不足，對(duì)社區(qū)活動(dòng)的參與率偏低——這一系列數(shù)據(jù)總體反映非戶籍人口的整體城鎮(zhèn)生活體驗(yàn)不及戶籍人口。大力推進(jìn)流動(dòng)人口落戶，有助于在城市規(guī)劃中更為貼近常住人口數(shù)量、完善相應(yīng)的配套軟硬件設(shè)施建設(shè)，包括民生基礎(chǔ)設(shè)施，教育、醫(yī)療資源配套等。

（二）落戶釋放消費(fèi)潛能

數(shù)據(jù)顯示，流動(dòng)人口人均消費(fèi)額為城鎮(zhèn)戶籍人口的四分之三左右，大幅高于農(nóng)村居民。從上一節(jié)對(duì)收入、財(cái)富、生活水平的比較不難得出農(nóng)民工消費(fèi)能力相對(duì)偏弱的推論。盡管農(nóng)民工落戶之后，成為新市民在就業(yè)分布、收入及人力資本提升等方面的變化仍需時(shí)日，但隨著社會(huì)保障水平提高，消費(fèi)、置業(yè)、創(chuàng)業(yè)甚至借貸等各方面壁壘的打破均有望較快提升邊際消費(fèi)傾向。流動(dòng)人口，這一占全國(guó)總?cè)丝趦沙梢陨先后w消費(fèi)能力的擴(kuò)張，勢(shì)必明顯提升中國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需政策的效力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向消費(fèi)、服務(wù)業(yè)主導(dǎo)進(jìn)一步轉(zhuǎn)型。

（三）加快推進(jìn)農(nóng)民工落戶有利于提升城鄉(xiāng)和產(chǎn)業(yè)間的資源配置效率

戶籍壁壘為人力資源配置進(jìn)一步優(yōu)化帶來了不小的“摩擦力”。自2005年中國(guó)沿海出口重鎮(zhèn)第一次出現(xiàn)較大面積的“用工荒”以來，城鎮(zhèn)一些行業(yè)勞動(dòng)力緊張的聲音就不絕于耳。與之相對(duì)應(yīng)的是，中國(guó)第一產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)力仍然明顯偏低，顯示優(yōu)化城鄉(xiāng)間勞動(dòng)力資源分配仍有空間。農(nóng)民工調(diào)查顯示，2019年農(nóng)民工月均收入為3960元，大幅高于同年農(nóng)村月均1340元的可支配收入水平。近年即使在外需增速明顯下行的背景下，農(nóng)民工制造業(yè)平均工資仍錄得了6.1%的上漲，顯示需求保持比較“飽滿”的狀態(tài)。同時(shí)，農(nóng)民工在建筑業(yè)、批發(fā)零售、居民服務(wù)、交運(yùn)倉儲(chǔ)、餐飲旅游等近年發(fā)展較快的行業(yè)就業(yè)比例較高，且平均收入在建筑業(yè)和交運(yùn)倉儲(chǔ)等領(lǐng)域上漲較快，顯示較大的勞動(dòng)力需求。城鄉(xiāng)收入差距保持較高的水平，而第二、第三產(chǎn)業(yè)仍有相關(guān)行業(yè)存在勞動(dòng)力缺口，顯示城鄉(xiāng)的戶籍壁壘仍對(duì)勞動(dòng)力資源最優(yōu)分配形成較大阻力。

（四）城市落戶促進(jìn)農(nóng)民工連續(xù)就業(yè)及其人力資本的積累

戶籍制度壁壘不利于流動(dòng)人口通過連續(xù)就業(yè)、在職培訓(xùn)等渠道積累人力資本，提升生產(chǎn)效率。春運(yùn)期間，年均運(yùn)輸旅客人次達(dá)15億人次。每年春節(jié)的“重置”，迫使農(nóng)民工頻繁“跳槽”，難以形成固定職業(yè)，積累人力資本。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的有關(guān)調(diào)查，中國(guó)新生代農(nóng)民工最短平均0.11年“跳槽”一次，最長(zhǎng)平均兩年流動(dòng)一次。64.9%的新生代農(nóng)民工在半年內(nèi)就會(huì)更換工作一次，堅(jiān)持一年以上的僅為2.7%。在中國(guó)目前提倡高質(zhì)量發(fā)展、大力促進(jìn)制造業(yè)升級(jí)、擴(kuò)大內(nèi)需的政策目標(biāo)下，農(nóng)民工人力資本提升受限的“短板”，無疑已經(jīng)成為一大制約。

（五）落戶有助于延長(zhǎng)農(nóng)民工有效退休年齡，增厚中國(guó)有效人力資本存量

目前農(nóng)民工在45歲以后大量返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，而城鎮(zhèn)勞動(dòng)者平均退休年齡為55歲左右，兩者較大的差距源于多方面因素。一方面，城鎮(zhèn)對(duì)非戶籍常住人口在享受教育醫(yī)療等社會(huì)保障、置業(yè)、創(chuàng)業(yè)等方面仍存在一系列限制;另一方面，農(nóng)村集體土地確權(quán)、入市、流轉(zhuǎn)在很多地區(qū)仍存在障礙，導(dǎo)致農(nóng)民工較早從城鎮(zhèn)回歸鄉(xiāng)村，形成不充分就業(yè)。從這一點(diǎn)看，加快農(nóng)民工落戶將有效延長(zhǎng)農(nóng)民工退休年齡，可謂改革中“低垂的果實(shí)”。延長(zhǎng)農(nóng)民工有效退休年齡將快速增厚中國(guó)有效人力資本存量。自2012年起，中國(guó)15-59歲勞動(dòng)人口連續(xù)8年凈減少，累積減少2.8% ，約2600萬人。如果占中國(guó)總?cè)丝趦沙梢陨稀⒄紕趧?dòng)力人口37.5%的農(nóng)民工群體得以在城鎮(zhèn)安家落戶，拉長(zhǎng)有效工作年限（加長(zhǎng)有效工作時(shí)間），并通過連續(xù)就業(yè)（增加熟練度）提升其人力資本存量，將對(duì)中國(guó)總體人力資本提升帶來舉足輕重的貢獻(xiàn)。

四、推進(jìn)大都市圈建設(shè)是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要基礎(chǔ)和動(dòng)力

雖然中國(guó)有15個(gè)人口在1000萬以上的超大城市，但相對(duì)于中國(guó)的人口體量和工業(yè)化程度，城市的“成色”仍有待提高。在提升生產(chǎn)效率及優(yōu)化城市功能層面，推進(jìn)大都市及大都市圈建設(shè)會(huì)在以下3個(gè)方面起到重要作用：

（一）大都市圈的建設(shè)對(duì)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)分層、提高資源產(chǎn)業(yè)配置效率起到關(guān)鍵作用

從全球城市化進(jìn)程中，我們集中考察了大都市圈形成及其產(chǎn)業(yè)分層的進(jìn)程。大都市圈一般都會(huì)形成單位面積人口和產(chǎn)出密度遞減的內(nèi)核、內(nèi)圈以及外圈。三個(gè)層級(jí)往往形成互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)分層，其中人均增加值較高的行業(yè)往往在內(nèi)核最為集中、內(nèi)圈次之、外圈最少。反之，人均增加值較低的、完成城市圈“輔助型”功能的產(chǎn)業(yè)往往更集中于外圈。紐約大都市圈的“內(nèi)核”中人均以及每單位面積的總產(chǎn)值遙遙領(lǐng)先，而高附加值行業(yè)如信息產(chǎn)業(yè)、金融地產(chǎn)、教育醫(yī)療以及文娛餐飲等行業(yè)的占比較高，中等附加值產(chǎn)業(yè)如批發(fā)零售和建筑業(yè)在內(nèi)核的比例偏低，而在內(nèi)圈的比重較大。同時(shí)，外圈的增加值“密度”較低，農(nóng)業(yè)和一般制造業(yè)較為集中。從另一個(gè)角度觀察，紐約大都市圈的“內(nèi)核”經(jīng)濟(jì)總體量約占都市圈總產(chǎn)出的三分之一，而在整個(gè)經(jīng)濟(jì)圈中對(duì)高科技、金融、專業(yè)技術(shù)、文娛等“高能”產(chǎn)業(yè)的貢獻(xiàn)超過半壁江山（圖6）。反觀中國(guó)的城市規(guī)劃，地理位置較近的區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)重合度仍然較高。中長(zhǎng)期看，產(chǎn)業(yè)重合對(duì)形成高密度的產(chǎn)業(yè)集群，優(yōu)化信息與市場(chǎng)資源共享均造成制約，不利于效率提升。

（二）大城市與大都市圈對(duì)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和人才升級(jí)的作用在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代尤為重要

進(jìn)入知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我們觀察到人才向大城市聚集的趨勢(shì)再次加速。究其原因，非常關(guān)鍵的一點(diǎn)是知識(shí)經(jīng)濟(jì)中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和“裂變”對(duì)信息交流及市場(chǎng)交易效率有更高的依賴度，而這有賴于產(chǎn)業(yè)和從業(yè)人員在一定空間中的“集聚效應(yīng)”。在中國(guó)目前的發(fā)展階段，中低端制造業(yè)和服務(wù)業(yè)均已達(dá)到較成熟的水平，并形成了較完整的產(chǎn)業(yè)鏈。但在高端制造業(yè)以及高附加值服務(wù)業(yè)領(lǐng)域仍有較大的補(bǔ)短板空間。此時(shí)加大城鎮(zhèn)化密度帶來的聚集效應(yīng)，將為高端制造業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展提供更肥沃的土壤。隨著城市人口密度的上升，人均產(chǎn)出也明顯提升。

（三）優(yōu)化城市人口結(jié)構(gòu)，緩解包括房?jī)r(jià)收入比偏高在內(nèi)的“大都市病”

所謂都市圈，在空間形態(tài)上，簡(jiǎn)單地說就是在核心區(qū)周邊形成“一小時(shí)通勤圈”，或在已有核心城市周邊50-70公里左右范圍內(nèi)（視不同地理環(huán)境有所增減），發(fā)展一批小鎮(zhèn)或若干小城、相互連接后形成城市網(wǎng)絡(luò)體系。在戶籍和農(nóng)村土地相關(guān)體制的約束下，中國(guó)人口和產(chǎn)業(yè)在城市之間、城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)仍存在較大制約，其中一個(gè)副作用就是城市圈不同層級(jí)的人口結(jié)構(gòu)僵化，使得經(jīng)濟(jì)密度較大的內(nèi)核和內(nèi)圈，仍然由于歷史遺留因素承載了很多已經(jīng)不適于或無意在城中心居住的居民。城市的老齡化加快，以北京為例，截至2018年底60歲以上的老齡人口已達(dá)350萬人，為戶籍人口的四分之一。這部分人口對(duì)居住地離中心城區(qū)的距離要求下降，而對(duì)居住面積、環(huán)境、成本更為敏感，更適合從城市圈“內(nèi)核”遷至“內(nèi)圈”或者“外圈”居住。與此同時(shí)，由于核心區(qū)可供居住面積有限，大量在核心區(qū)工作的年輕人承受較高的房?jī)r(jià)、或者較大的“通勤壓力”。橫向比較，海外都市圈形成的過程中均有一個(gè)核心區(qū)人口相對(duì)年輕化、外來人口比例上升的特征，而核心區(qū)外人口密度遞減、平均年齡遞增。

五、分解中國(guó)各階段增長(zhǎng)的要素貢獻(xiàn)份額——測(cè)算中國(guó)的全要素生產(chǎn)率、人力資本變化及其近期趨勢(shì)

我們可以將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的來源歸因至各生產(chǎn)要素，即資本積累、人力資本增長(zhǎng)、以及全要素生產(chǎn)率（TFP）提升。全要素生產(chǎn)率通常用以衡量經(jīng)濟(jì)整體生產(chǎn)效率的指標(biāo)，從定義而言它實(shí)際上是一個(gè)殘差項(xiàng)，特指GDP增長(zhǎng)中無法由其他要素投入（物質(zhì)與人力資本）解釋的部分。一般認(rèn)為，全要素生產(chǎn)率的提升可以通過技術(shù)進(jìn)步、生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置等方式實(shí)現(xiàn)。

從數(shù)學(xué)模型的來看，假定一個(gè)三要素柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)，則總產(chǎn)出與勞動(dòng)力、資本和生產(chǎn)效率的關(guān)系可以表達(dá)為：

Y=AKα （L×S）（1-α）（1）其中

Y： 總產(chǎn)值

A： 全要素生產(chǎn)率

K： 實(shí)物資本存量

L： 勞動(dòng)力規(guī)模（經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口）

S： 勞動(dòng)力素質(zhì)指數(shù)，即經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口的平均受教育程度

α： 資本要素份額

（1-α）： 勞動(dòng)要素份額

對(duì)方程（1）中進(jìn)行自然對(duì)數(shù)處理、并求差值，我們可以推算出各要素對(duì)總產(chǎn)出增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)：

中國(guó)的潛在增速從2008年的10%以上下降至目前6%左右的水平，主要是由于全要素生產(chǎn)率增速放緩以及人口“紅利”的結(jié)構(gòu)性下降。2008年以來，資本存量的積累速度持續(xù)保持高位，年均增速在14%以上。與此形成鮮明對(duì)比的是， TFP對(duì)整體增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)從此前1997-2008年的約四成下降到了2009年以來的不足四分之一。這一分析表明，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效率提升速度結(jié)構(gòu)性放緩。分時(shí)間段來看（表1）：

（1）1979-1997年，改革開放后一系列改革驅(qū)動(dòng)下，中國(guó)年均GDP增長(zhǎng)10%，其中勞動(dòng)力規(guī)模擴(kuò)張與勞動(dòng)力質(zhì)量上升提升合計(jì)貢獻(xiàn)了3.0個(gè)百分點(diǎn)，全要素生產(chǎn)率增長(zhǎng)貢獻(xiàn)了3.6個(gè)百分點(diǎn)，這些部分對(duì)增長(zhǎng)的合計(jì)貢獻(xiàn)率達(dá)到了近七成的水平。

（2）1998-2007年，亞洲金融危機(jī)后、中國(guó)加入WTO。中國(guó)年均GDP增長(zhǎng)10%，但勞動(dòng)力規(guī)模擴(kuò)張與勞動(dòng)力質(zhì)量提升的貢獻(xiàn)度降為1.7個(gè)百分點(diǎn)，全要素生產(chǎn)率增速維持高位，貢獻(xiàn)度達(dá)4.2個(gè)百分點(diǎn)。

（3）2008-2015年，受全球金融危機(jī)影響，年均GDP增速降至8.9%，勞動(dòng)力規(guī)模擴(kuò)張對(duì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)降至0.2個(gè)百分點(diǎn)，但以教育水平為代表的人力資源質(zhì)量提升貢獻(xiàn)仍有1.2個(gè)百分點(diǎn)，全要素生產(chǎn)率增速的貢獻(xiàn)度降至2.2個(gè)百分點(diǎn)。資本積累對(duì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)升至近六成的水平。

（4）2016-2019年，年均GDP增速進(jìn)一步放緩至6.7%，勞動(dòng)力規(guī)模不再擴(kuò)張、勞動(dòng)力資源對(duì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)大幅下降，全要素生產(chǎn)率增速繼續(xù)降低。資本積累持續(xù)成為增長(zhǎng)的最重要驅(qū)動(dòng)力，貢獻(xiàn)率接近六成。

回顧改革開放以來的中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，雖然全要素增長(zhǎng)率有一定的“周期性”，但每次TFP的結(jié)構(gòu)性提升與一系列提升要素配置效率的結(jié)構(gòu)性改革時(shí)點(diǎn)一致。1978年改革開放以來，TFP對(duì)增長(zhǎng)的年均貢獻(xiàn)為3.2%，但期間TFP的增速也出現(xiàn)比較大的波動(dòng)。在TFP高速增長(zhǎng)、即經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)效率快速提升的時(shí)期，其增速通常可以達(dá)到年均5%以上。歷史上TFP曾出現(xiàn)過三次高增長(zhǎng)階段，對(duì)這些時(shí)間段分析可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)效率快速提升分別與三次重大改革事件發(fā)生的時(shí)點(diǎn)吻合（圖7）。

六、大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，有助于中國(guó)應(yīng)對(duì)當(dāng)前國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境變化帶來的中期挑戰(zhàn)

除短期“六?！?、長(zhǎng)期轉(zhuǎn)型的需要之外，在當(dāng)前國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境下，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化具有宏觀調(diào)控需求以外的緊迫性，而當(dāng)前正是實(shí)施相關(guān)改革的關(guān)鍵時(shí)間窗口。

首先，“后疫情時(shí)代”外需增長(zhǎng)可能低位回升;然而，面臨全球化停滯的中期挑戰(zhàn)，中國(guó)打造更完整產(chǎn)業(yè)鏈以及加速擴(kuò)大內(nèi)需的緊迫性就進(jìn)一步上升。新冠疫情已經(jīng)對(duì)全球供需帶來巨大沖擊。雖然“第三波”疫情影響的國(guó)家經(jīng)濟(jì)體量相對(duì)較小，但是其總面積和總?cè)丝诒取暗诙ā币咔橛绊懙臍W美發(fā)達(dá)地區(qū)更大，且和眾多經(jīng)濟(jì)大國(guó)接壤。在“疫情發(fā)展曲線”上，“第三波”疫情比歐美更晚1-2個(gè)月，且抗疫效率堪憂。

新冠疫情爆發(fā)之前，中國(guó)及全球貿(mào)易量已經(jīng)隨著中美貿(mào)易摩擦升級(jí)而萎縮，供應(yīng)鏈初現(xiàn)碎片化趨勢(shì)。2018年以來，中國(guó)以及全球的貿(mào)易增速持續(xù)放緩，2019年在全球保持趨勢(shì)增長(zhǎng)率的環(huán)境下，錄得負(fù)增長(zhǎng)。全球比較優(yōu)勢(shì)的交換受限，無疑會(huì)為所有開放型經(jīng)濟(jì)體帶來效率和需求的損失。然而，在此背景下，本國(guó)供應(yīng)鏈最全、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)潛力最大的經(jīng)濟(jì)體所遭受的“損失”會(huì)最小。中國(guó)已經(jīng)擁有世界上最完整的制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，在此基礎(chǔ)上，在高端制造業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)上加快補(bǔ)短板、并為可持續(xù)擴(kuò)大消費(fèi)投資需求打開空間，將有助于中國(guó)有效抵御逆全球化趨勢(shì)的潛在負(fù)面影響。

其次，近年全要素生產(chǎn)率較21世紀(jì)初出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性下降跡象、疊加疫后供給需求都尚需時(shí)日的短期矛盾，通過優(yōu)化土地和人力要素配置提升全要素生產(chǎn)率、擴(kuò)大內(nèi)需是對(duì)癥良藥。改革開放后中國(guó)30余年的高增長(zhǎng)由全要素生產(chǎn)率上升、固定資本積累以及人力資本提升三駕馬車共同驅(qū)動(dòng)。我們認(rèn)為，中國(guó)改革開放以后全要素生產(chǎn)率的提升，不僅受益于中國(guó)制造業(yè)融入世界后趕超科技和產(chǎn)業(yè)組織前沿的后發(fā)優(yōu)勢(shì)爆發(fā)，也在很大程度上依賴市場(chǎng)化改革帶來的資源配置效率大幅提升的制度紅利。而2015年后，隨著全球化動(dòng)力減退、上一輪人力和土地資源等要素市場(chǎng)化改革的紅利逐漸進(jìn)入平臺(tái)期，全要素生產(chǎn)率增速從1979-2007年間平均3.7%的水平下降至平均1.8%，對(duì)增長(zhǎng)的年均貢獻(xiàn)減半，下降了近2個(gè)百分點(diǎn)。

在當(dāng)前時(shí)點(diǎn)，尤其是在疫后增長(zhǎng)和就業(yè)矛盾凸顯、供給和需求均未恢復(fù)元?dú)獾碾A段，通過結(jié)構(gòu)性改革提高資源配置效率，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、釋放長(zhǎng)期需求無疑是政策應(yīng)對(duì)的上佳之選——在供給尚未完全恢復(fù)階段，用貨幣寬松等純需求端政策拉動(dòng)總需求上升，難免伴有局部、短期通脹的副作用。財(cái)政紓困雖然必要且短期有效，但對(duì)為中期增長(zhǎng)加分的作用有限，且伴有在財(cái)政收入大幅滑坡的背景下大幅推升共有部門杠桿的（不可避免的）副作用。中國(guó)過去幾十年的經(jīng)驗(yàn)表明，合理的結(jié)構(gòu)性改革政策撬動(dòng)長(zhǎng)期需求，比短期財(cái)政貨幣政策全面大幅擴(kuò)張的功效更持久，且副作用更小。在目前的宏觀環(huán)境下，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化改革，釋放制度紅利和有效需求，無疑是“一石多鳥”的優(yōu)選政策。

再次，勞動(dòng)人口老齡化加速，尤其是進(jìn)城務(wù)工流動(dòng)人口平均年齡快速攀升，凸顯抓住當(dāng)前窗口釋放農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、提升有效人力資本的緊迫性。農(nóng)民工調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工的平均年齡在2008年為34歲，此后逐年攀升，至2019年已經(jīng)上升到了40.8歲。從年齡結(jié)構(gòu)來看，2010年農(nóng)民工主要以20-30歲的青年為主，其占比超過農(nóng)民工總規(guī)模的三分之一，而50歲以上農(nóng)民工的占比當(dāng)時(shí)僅為12.9%;但至2019年，農(nóng)民工的年齡結(jié)構(gòu)已經(jīng)呈現(xiàn)明顯老齡化的趨勢(shì)，40歲以上農(nóng)民工占到總量近一半，30歲以下的農(nóng)民工占比降至四分之一。更值得關(guān)注的是，外出務(wù)工農(nóng)民工的平均年齡小于本地務(wù)工農(nóng)民工近10歲，而后者中50歲以上占比比前者高出23個(gè)百分點(diǎn)，顯示隨著年齡增長(zhǎng)，未能落戶的農(nóng)民工遷移意愿明顯下降。目前，中國(guó)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力仍具備相當(dāng)規(guī)模，2018年農(nóng)業(yè)就業(yè)占比尚在26.1%的高位，雖然平均年齡上升，但45歲以下的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力仍有幾千萬，顯示當(dāng)前釋放農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的潛力猶存，但是隨著人口老齡化的加深，這一方面改革紅利的“窗口期”正在快速收窄。

七、推動(dòng)戶籍城市化和大都市圈建設(shè)亟需加快制度建設(shè)

（一）城市化的關(guān)鍵性制度改革目標(biāo)更加明確

2020年政府對(duì)涉及城市化的關(guān)鍵性制度改革和推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的相關(guān)政策，已在各個(gè)層面提出了更明確的目標(biāo)以及更大的執(zhí)行力度。4月9日國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》，同日發(fā)改委發(fā)布《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》（以下簡(jiǎn)稱《2020任務(wù)》）。相比2019年的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)任務(wù)，2020年對(duì)戶籍制度、農(nóng)地入市、城市建設(shè)的投融資渠道、都市圈建設(shè)、公共服務(wù)等關(guān)鍵性的制度改革提出更加明確的要求和目標(biāo)，具體來看：

1.從實(shí)質(zhì)上推動(dòng)大城市的戶籍制度改革。相較于2019年，《2020任務(wù)》中明確提出了推動(dòng)常住人口500萬以上的超大、特大城市取消基本人群的落戶限制，鼓勵(lì)常住人口300萬-500萬的大型城市全面取消落戶限制。

2.全面推動(dòng)農(nóng)村土地入市，賦權(quán)省級(jí)政府，推動(dòng)建設(shè)用地資源向中心城市傾斜?！?020任務(wù)》首次提出全面推開農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，此前國(guó)務(wù)院已經(jīng)將部分農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批權(quán)交給省級(jí)政府。此外，《2020任務(wù)》指出將改革建設(shè)用地計(jì)劃管理方式，推動(dòng)建設(shè)用地資源向中心城市和重點(diǎn)城市群傾斜。

3.打通城市軟硬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資通道，加強(qiáng)城市建設(shè)投入?！?020任務(wù)》明確指出要完善與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相匹配的投融資工具，支持符合條件企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券，鼓勵(lì)開發(fā)性政策性金融機(jī)構(gòu)參與建設(shè)。此外，公募基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)也于2020年正式啟動(dòng)。

4.著力推進(jìn)中心城市及城市圈協(xié)同發(fā)展，編制多個(gè)城市圈發(fā)展規(guī)劃?？偟膩砜矗?020任務(wù)》更加強(qiáng)調(diào)都市圈、中心城市的建設(shè)：要求提升中心城市的能級(jí)與核心競(jìng)爭(zhēng)力，優(yōu)化發(fā)展直轄市、省會(huì)城市等中心城市。具體來看，《2020任務(wù)》提出將編制成渝地區(qū)、南京、西安、福州等都市圈發(fā)展規(guī)劃。

5.加快擴(kuò)大公共服務(wù)覆蓋與跨區(qū)統(tǒng)籌?！?020年任務(wù)》提出要推動(dòng)未落戶常住人口逐步享有與戶籍人口同等的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)、加快養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌進(jìn)度、完善基本醫(yī)療保險(xiǎn)異地直接結(jié)算制度，對(duì)公共服務(wù)覆蓋與跨區(qū)統(tǒng)籌的目標(biāo)任務(wù)進(jìn)一步細(xì)化。

（二）加速新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，需要制度配套

從生產(chǎn)要素市場(chǎng)化改革的角度看，當(dāng)前推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化制度建設(shè)已經(jīng)逐漸取得理論共識(shí)，亟需抓住窗口期在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)形成實(shí)質(zhì)性突破，以市場(chǎng)化手段加強(qiáng)土地和人力要素分配的效率，加強(qiáng)其使用效率以釋放其供給彈性。其中，以下五個(gè)方面的改革配套尤為重要。

1.加快取消落戶限制、有序推動(dòng)市民化。當(dāng)前戶籍改革的首要目標(biāo)是促進(jìn)在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。為達(dá)成這一目標(biāo)，應(yīng)加快取消少數(shù)超大城市以外的落戶限制，擴(kuò)容都市圈承載力，為外來人口在都市圈安居樂業(yè)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)營(yíng)造有利環(huán)境。同時(shí)，應(yīng)通過人地（建設(shè)用地資源）掛鉤、人錢（財(cái)政轉(zhuǎn)移支付）掛鉤等政策輔助地方政府分擔(dān)市民化成本、同時(shí)推動(dòng)農(nóng)村土地管理制度改革、釋放紅利。將擴(kuò)容城市常住人口數(shù)量作為中長(zhǎng)期目標(biāo)，以加快推進(jìn)高端制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的聚集，繼續(xù)引領(lǐng)全國(guó)轉(zhuǎn)型升級(jí)的步伐。

2.有效加速農(nóng)村土地確權(quán)、流轉(zhuǎn)。黨的十八屆三中全會(huì)已經(jīng)明確提出，農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有土地同價(jià)同權(quán)、同等入市，同時(shí)也要?jiǎng)?chuàng)造條件使宅基地流轉(zhuǎn)。誠(chéng)然，農(nóng)村土地管理制度改革在具體細(xì)節(jié)上存在復(fù)雜且多樣的執(zhí)行阻力。然而，作為在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，建立高能現(xiàn)代都市圈的必經(jīng)之路，仍應(yīng)將土地使用權(quán)和使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的權(quán)利賦予農(nóng)民，逐步搞活城鄉(xiāng)二維分隔的土地市場(chǎng)格局。農(nóng)地入市、宅基地流轉(zhuǎn)有利于解放中國(guó)土地資源的供給彈性，獲取的收入可優(yōu)先用于完善相應(yīng)地區(qū)農(nóng)村人口的社會(huì)保障體系、提供農(nóng)民市民化的資金支持、提升農(nóng)民工收入與財(cái)富。由此在提高土地利用效率的同時(shí)縮小城鄉(xiāng)收入差距、推進(jìn)高質(zhì)量城鎮(zhèn)化及消費(fèi)升級(jí)。

3.建設(shè)多層次住房供應(yīng)體系。目前農(nóng)民工在城市中的居所條件較差、功能不全，在一二線城市尤甚，對(duì)其生活質(zhì)量、就業(yè)穩(wěn)定性和消費(fèi)水平均形成巨大的制約。要實(shí)現(xiàn)中央提出的“全體人民住有所居”的目標(biāo)，農(nóng)民工的住房問題無法回避，城市住房制度必須要面向新市民的需求。都市圈建設(shè)的同時(shí)應(yīng)配套大力推進(jìn)公共租賃住房供給，完善“商品房+公共住房”雙輪驅(qū)動(dòng)的住房供應(yīng)體系。如果能加快推出以公共租賃房為底層資產(chǎn)的REITs市場(chǎng)，將為公共住房建設(shè)期的大量資金投入提供退出支持。

4.加強(qiáng)公共服務(wù)和社會(huì)保障全國(guó)統(tǒng)籌，縮小城鄉(xiāng)差距，加快社保體系改革。推動(dòng)常住人口落戶的同時(shí)，需要將加快推進(jìn)城鎮(zhèn)公共服務(wù)全覆蓋納入規(guī)劃。雖然短期對(duì)財(cái)政可能造成一定壓力，但中長(zhǎng)期看，加速戶籍城市化對(duì)推動(dòng)中國(guó)中長(zhǎng)期增長(zhǎng)、釋放消費(fèi)潛力和打破勞動(dòng)力資源瓶頸都大有裨益，動(dòng)態(tài)考量不失為對(duì)財(cái)政資源配置長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的有益之舉。另外，不同地區(qū)之間社保、醫(yī)保銜接不暢，也阻礙了人力成本的有效流動(dòng)、再分配，從而制約了效率的提升。城鎮(zhèn)社保體系建設(shè)之外，“十二五”時(shí)期我國(guó)便已提出“建立城鄉(xiāng)一體化”公共服務(wù)制度，達(dá)成這一目標(biāo)繼續(xù)實(shí)質(zhì)上推進(jìn)優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、加強(qiáng)醫(yī)保社保全國(guó)統(tǒng)籌、積極推動(dòng)農(nóng)村改革，縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的公共服務(wù)差異。

5.推動(dòng)財(cái)稅體制改革，厘清中央、地方財(cái)權(quán)事權(quán)分配。這是推動(dòng)以上所有制度變化落地的關(guān)鍵動(dòng)力和基礎(chǔ)。以上各方面改革的落地需要中央和地方政府的大力協(xié)同。其中擴(kuò)大地方政府稅基、減輕地方政府財(cái)政對(duì)土地拍賣的高度依賴、探索擴(kuò)充地方政府融資渠道，加強(qiáng)中央財(cái)政盤活力度，加強(qiáng)對(duì)地方新型城鎮(zhèn)化初始階段的轉(zhuǎn)移支付及其他財(cái)政資源支持等舉措，均將對(duì)有序推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，減少執(zhí)行阻力和提高執(zhí)行質(zhì)量上起到關(guān)鍵作用。

八、新基建以外，傳統(tǒng)基建“補(bǔ)短板”對(duì)新型城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)至關(guān)重要

新型城鎮(zhèn)化順利推行需要城市內(nèi)、城市間加強(qiáng)交流能力，大幅提升人口凈流入城市的實(shí)際承載能力，以保證新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量、效率、以及民生相關(guān)配套設(shè)施。除了更多聚焦升級(jí)城市“軟件”的新基建以外，傳統(tǒng)基建也在大部分城市有升級(jí)、甚至提前規(guī)劃的需求。具體來看，基建“補(bǔ)短板”“助發(fā)展”相關(guān)的任務(wù)可以概括為以下三點(diǎn)。

（一）“表觀基建”層面，有必要加強(qiáng)跨城與城內(nèi)交流效率

首先，打通城市內(nèi)外人流、物流及信息交流的“血脈”——結(jié)合海外經(jīng)驗(yàn)，需要建立高效一小時(shí)內(nèi)通勤圈，加強(qiáng)城際鐵路、市內(nèi)軌道交通、路網(wǎng)、公用設(shè)施網(wǎng)絡(luò)升級(jí)、以及信息高速公路等建設(shè)。中國(guó)城市軌道交通單位人口密度仍然偏低，也仍有發(fā)展空間：將中國(guó)的大城市與全球其他大城市相比，中國(guó)主要城市軌道交通平均21米/千人，國(guó)外達(dá)到29米/千人的水平;而城市軌道交通密度不足的現(xiàn)象在中國(guó)小城市則更加突出，包括城市內(nèi)部和城市間的交通基礎(chǔ)設(shè)施——密度不足降低了城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)和通勤能力的提升。

（二）在“隱形投入”方面，油氣管道、電力、通信等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域也需要一定體量的投入

中國(guó)的油氣管道、下水道管網(wǎng)等公用設(shè)施，不論在總量、密度、還是空間布局上都仍有很大上升空間。全球油氣長(zhǎng)輸管道里程數(shù)排名前三的國(guó)家分別為美國(guó)、俄羅斯、中國(guó)，中國(guó)與之差距仍然較大。截至2018年，美國(guó)、俄羅斯在役油氣長(zhǎng)輸管道里程數(shù)分別達(dá)到68萬公里、25萬公里，中國(guó)僅分別為其五分之一、二分之一。同時(shí)值得注意的是，近年來我國(guó)油氣資源消費(fèi)增長(zhǎng)較快，且未來仍有較大發(fā)展空間。

通信技術(shù)層面，中國(guó)在一些重要領(lǐng)域彎道超車，比如中國(guó)人均手機(jī)擁有量處于較高水平，4G基站總量和密度上都在全球大幅領(lǐng)先，而5G投資的布局更是占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。但也有其他需要進(jìn)一步投入的需求，以催化技術(shù)創(chuàng)新、催生消費(fèi)需求增長(zhǎng)新動(dòng)能，為消費(fèi)模式和產(chǎn)業(yè)布局的升級(jí)提供必要的場(chǎng)景。比如安全服務(wù)器數(shù)量，即使在總量層面與發(fā)達(dá)國(guó)家相比也有巨大的差距。另外，隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的來臨，數(shù)據(jù)中心、存儲(chǔ)等硬件方面也有很大的發(fā)展空間。

（三）亟需多方面升級(jí)城鎮(zhèn)的生活設(shè)施，提升城市綜合承載能力，促進(jìn)城鎮(zhèn)現(xiàn)代化，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量

城市核心區(qū)附近的老舊小區(qū)普遍存在公共服務(wù)、市政配套設(shè)施缺失與老化的問題，亟待升級(jí)改造。城市能源、生態(tài)環(huán)保等方面基礎(chǔ)設(shè)施仍有缺口。在這方面，不僅新型城鎮(zhèn)化自帶需求，農(nóng)村的能源體系建設(shè)同樣有巨大缺口。在醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，中國(guó)醫(yī)護(hù)人員明顯不足、ICU床位偏少、社區(qū)醫(yī)療服務(wù)水平有待提升。中國(guó)每年醫(yī)療支出占GDP的比例比較低。在教育領(lǐng)域，中國(guó)教育支出占GDP的比例偏低，師資力量不足。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，中國(guó)投入不足最突出的一個(gè)反映是學(xué)校平均班級(jí)規(guī)模偏大，這對(duì)教育質(zhì)量的提高形成了明顯的制約。

（四）在提升城市聚集效應(yīng)的同時(shí)，防治“大城市病”

“大城市病”涵蓋房?jī)r(jià)和其他生活成本上升、擁堵、污染等隱性生活成本高企，醫(yī)療教育等關(guān)鍵民生領(lǐng)域人均資源嚴(yán)重不足問題。中國(guó)城鎮(zhèn)有效存量住房并未過剩。其中，大城市高質(zhì)量住房和政府補(bǔ)貼住房?jī)蓚€(gè)方面都有較大缺口。中國(guó)的保障房制度設(shè)計(jì)仍處在初期階段，存在供給短缺、市場(chǎng)化程度低、維護(hù)管理與退出機(jī)制不清晰等問題。2017年中國(guó)城鎮(zhèn)居民中低收入家庭人數(shù)占城鎮(zhèn)總?cè)藬?shù)的70%左右，但適用于保障房申請(qǐng)的申請(qǐng)人群標(biāo)準(zhǔn)并不清晰。中國(guó)城市的公租房單位與常住人口比普遍低于周邊的亞洲國(guó)家與地區(qū)。2017年上海的公租房單位與常住人口比為6‰，遠(yuǎn)低于首爾（2.5%）和香港（10.6%），公租房單位數(shù)量嚴(yán)重短缺。在建設(shè)保障房資金融資方面，部分地方政府財(cái)政實(shí)力難以承擔(dān)大量保障房的建設(shè)目標(biāo)，同時(shí)保障性住房資金的融資主要依靠財(cái)政投入，融資渠道狹窄且融資管理不夠規(guī)范。事實(shí)上，在加強(qiáng)監(jiān)管的前提下逐步提高市場(chǎng)化程度，也可能可以通過“地方政府出地、開發(fā)商出錢”等提高項(xiàng)目的投資回報(bào)率（5%-6%），發(fā)行類REITs產(chǎn)品以充分帶動(dòng)民間投資。

此外，城區(qū)房?jī)r(jià)房租及其他生活成本的不斷上漲，直接迫使城市雇傭勞動(dòng)力遷至距工作地更遠(yuǎn)的郊區(qū)居住，反而促成中國(guó)超級(jí)城市郊區(qū)化加速，加劇了城市資源分布不均衡的問題。大量的郊區(qū)居住人口缺乏教育、醫(yī)療等基本配套設(shè)施，生活不便。由于郊區(qū)聚居區(qū)主要作為“睡城”，郊區(qū)居民往返城市加劇了城區(qū)與郊區(qū)間的潮汐流動(dòng)，惡化了交通擁堵的狀態(tài)。提高中心城區(qū)的承載力，讓其生活成本與收入潛力相匹配，可以解決很多大城市聚集過程中反而人均民生下降的通病。

建立多層次的住房市場(chǎng)配合必要的核心勞動(dòng)力及配套勞動(dòng)力在城市圈定居，同時(shí)大力提高城市圈內(nèi)的通勤效率，都將對(duì)降低大城市顯性生活成本有較好的效果。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)交通、環(huán)保、能源、電力、教育、醫(yī)療等等資源的供應(yīng)，均對(duì)提高大城市的生活水平，降低隱性生活成本，提高城鎮(zhèn)化治療，承載消費(fèi)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)有巨大的意義。

參考文獻(xiàn)

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[2]譚翀：《人社部：我國(guó)退休年齡全球最早將逐步延遲》，人民網(wǎng)，2015年10月15日，http：//finance.people.com.cn/n/2015/1015/c1004-27701024.html。

（*易峘，中國(guó)國(guó)際金融股份有限公司研究部董事總經(jīng)理、首席中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)分析師。

責(zé)任編輯：王藝璇）

Abstract： In recent years， the macro policy has paid more attention to the combination of short-term regulation and long-term structural reform goals. Under the current situation， stabilizing employment and people's livelihood requires a large amount of "active" financial expansion， and promoting new urbanization can carry a large-scale government-leading investment within a short time. From a long-term perspective， promoting the urbanization of household registration and the construction of metropolitan region is the necessary foundation for further consumption upgrading and industrial upgrading. Although the apparent urbanization rate is nearly 60%， the urbanization rate of household registration and "metropolitanization rate" are far below this level. The urbanization of household registration and the development of modern metropolitan region lag behind， some urban infrastructure construction still has "weakness"， and these medium-term challenges highlight the urgency of accelerating the marketization reform of key elements. In addition to system construction， the "weakness" of related infrastructure will play an important role in the orderly progress of factor reform and urbanization.

Keywords： New Urbanization; Metropolitan Region; Factor Market; Factor Reform; Structural Transformation