李軍國 趙曉強

【提要】中國農(nóng)村改革是從土地制度改革開始的，十一屆三中全會以后，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的實行，打破了大鍋飯制度的束縛，拉開了中國農(nóng)村土地制度變遷的序幕。四十年來，中國農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了從“兩權(quán)分離”向“三權(quán)分置”的演變，確立了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。本文以梳理改革開放以來土地流轉(zhuǎn)政策演變和農(nóng)村土地制度變遷為脈絡(luò)，分析研究農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程、乃至對整個國民經(jīng)濟的影響，通過歸納總結(jié)土地流轉(zhuǎn)政策和制度的成功經(jīng)驗，以期尋找未來應(yīng)堅持的改革方向和路徑。

【關(guān)鍵詞】兩權(quán)分離;三權(quán)分置;土地流轉(zhuǎn)政策;改革與實踐

眾所周知，中國農(nóng)村改革是從土地制度改革開始的，十一屆三中全會以后，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的實行，打破了大鍋飯制度的束縛，拉開了中國農(nóng)村土地制度變遷的序幕。四十年來，中國農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了從“兩權(quán)分離”向“三權(quán)分置”的演變，確立了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。這種體制形成的過程就是農(nóng)村不斷深化改革的結(jié)果。由于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的重大改革問題都涉及農(nóng)村土地問題，因此，土地問題也成了現(xiàn)階段農(nóng)村改革的核心問題。特別是對人多地少的中國而言，土地作為重要的生產(chǎn)要素，其政策與制度安排優(yōu)劣，決定著土地生產(chǎn)率的高低，決定著農(nóng)產(chǎn)品的供給是否有保障，決定著國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化走向。所以，梳理總結(jié)改革開放以來中國土地流轉(zhuǎn)政策演變過程，對于加速推進中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要的現(xiàn)實意義。本文以時間脈絡(luò)為線索，研究分析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的影響與啟示。

一、“兩權(quán)分離”的由來

（一）1978-1987年：“兩權(quán)分離”的確立與發(fā)展階段

“兩權(quán)分離”源于家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的推行，始于小崗村的土地承包到戶。1978年，安徽省發(fā)生特大干旱，秋糧無法下種。為了抵御旱災(zāi)，鳳陽縣梨園公社小崗村18位農(nóng)民在一份不到百字的保證書上摁下了鮮紅的手印，這份包干保證書最主要內(nèi)容有三條：一是分田到戶;二是不再伸手向國家要錢要糧;三是如果干部坐牢，社員保證把他們的小孩養(yǎng)活到18歲。1979年10月，小崗村獲得大豐收，當年糧食總產(chǎn)量66噸，相當于全隊1966年到1970年5年糧食產(chǎn)量的總和。第一次向國家交了公糧，還了貸款。村民興奮地說：“大包干，大包干，直來直去不拐彎，交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的。”同時，在肥西縣山南公社，農(nóng)民則實行包產(chǎn)到戶，由集體根據(jù)承包任務(wù)的完成情況進行分配。四川、貴州、甘肅、廣東等省一些生產(chǎn)發(fā)展較差的社隊，也開展了包產(chǎn)到戶。

雖然“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”是小范圍的，但它具有標志性的意義。因為它打破了大鍋飯、大呼隆，解決了出工不出力、種地糊弄人的問題。這種做法在當時也引發(fā)了激烈爭議，遇到重重阻力。

1980年5月31日，鄧小平在一次談話中公開肯定了小崗村“大包干”的做法。他指出：“農(nóng)村政策放寬以后，一些適宜搞包產(chǎn)到戶的地方搞了包產(chǎn)到戶，效果很好，變化很快。有的同志擔(dān)心，這樣搞會不會影響集體經(jīng)濟。我看這種擔(dān)心是不必要的” 。1980年9月，中央在北京召開各省市區(qū)黨委第一書記座談會，專題討論加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，并印發(fā)了會議紀要《關(guān)于進一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個問題》（中發(fā)〔1980〕75號）文件。文件指出，“在那些邊遠山區(qū)和貧困落后的地區(qū)，長期‘吃糧靠返銷，生產(chǎn)靠貸款，生活靠救濟的生產(chǎn)隊，群眾對集體喪失信心，因而要求包產(chǎn)到戶的，應(yīng)當支持群眾的要求，可以包產(chǎn)到戶，也可以包干到戶，并在一個較長的時間內(nèi)保持穩(wěn)定?！?由此，“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”在全國推開。

1981年召開的黨的十一屆六中全會充分肯定了聯(lián)產(chǎn)計酬責(zé)任制。到1981年底，全國農(nóng)村已有90%以上的生產(chǎn)隊建立不同形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，實行聯(lián)產(chǎn)計酬的占生產(chǎn)隊總數(shù)的80%以上。面對這一現(xiàn)實，1982年1月1日，中共歷史上第一個關(guān)于農(nóng)村工作的一號文件《全國農(nóng)村工作會議紀要》正式出臺。文件取消了包產(chǎn)到戶的禁區(qū)，肯定多種形式的責(zé)任制，特別是包干到戶、包產(chǎn)到戶，首次提到“承包”“土地的承包”“聯(lián)產(chǎn)承包制”“土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)”等重要概念。該文件的出臺結(jié)束了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“大鍋飯”的歷史，它對于中國農(nóng)村承包責(zé)任制的建立具有劃時代的歷史意義。

1983年的中央一號文件從政策上對“聯(lián)產(chǎn)承包制”給予高度肯定。文件指出，黨的十一屆三中全會以來，中國農(nóng)村發(fā)生了許多重大變化。其中，影響最深遠的是普遍實行了多種形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，而聯(lián)產(chǎn)承包制又越來越成為主要形式。文件強調(diào)，“穩(wěn)定和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，仍然是當前農(nóng)村工作的主要任務(wù)?！?并提出完善聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的關(guān)鍵是通過承包處理好統(tǒng)與分的關(guān)系。

同年，中共中央和國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，廢除了長達25年的人民公社體制。土地家庭承包制取代人民公社，徹底打破了以生產(chǎn)隊及生產(chǎn)大隊為單位的“大鍋飯”體制?！鞍a(chǎn)到戶、包干到戶”，不僅實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形態(tài)從“以集體為單位”到“以家庭為單位”的轉(zhuǎn)變，也讓農(nóng)民家庭獲得了土地承包經(jīng)營權(quán)。

1984年的中央一號文件提出要“繼續(xù)穩(wěn)定和完善聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，幫助農(nóng)民在家庭經(jīng)營基礎(chǔ)上擴大生產(chǎn)規(guī)模，提高經(jīng)濟效益”。 該文件首次允許農(nóng)村土地有限度流轉(zhuǎn)，規(guī)定了土地可以在集體內(nèi)部社員間轉(zhuǎn)包，打破了在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包之初政策上禁止土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的限制。雖然土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)入方尚未突破集體經(jīng)濟組織成員邊界，但允許“轉(zhuǎn)包”為土地在農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)釋放出了明確的政策信號。

該文件對轉(zhuǎn)包條件作出了明確規(guī)定：“轉(zhuǎn)包條件可以根據(jù)當?shù)厍闆r，由雙方商定。在目前實行糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的條件下，可以允許由轉(zhuǎn)入戶為轉(zhuǎn)出戶提供一定數(shù)量的平價口糧”。 這可以看作是農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金的最初形態(tài)。由此，國內(nèi)承包土地經(jīng)營權(quán)有償流轉(zhuǎn)的萌芽已經(jīng)出現(xiàn)。

1985年的中央一號文件強調(diào)：“要繼續(xù)完善土地承包辦法” ;“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和農(nóng)戶家庭經(jīng)營長期不變” 。這不僅為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了條件，也為“兩權(quán)分離”的確立和推進農(nóng)村各項改革奠定了基礎(chǔ)。

1986年6月，全國人大常委會出臺《土地管理法》，這是中國賦予并保護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的最早一部法律。該法規(guī)定，承包經(jīng)營土地的集體或個人，有保護和按照承包合同規(guī)定的用途合理利用土地的義務(wù)，并明確“土地的承包經(jīng)營權(quán)受法律保護”。至此，中國農(nóng)村土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)相分離的土地制度正式以國家法律形式固定下來。該法的出臺，標志著中國過去實行的農(nóng)村土地集體所有，由生產(chǎn)隊統(tǒng)一生產(chǎn)經(jīng)營體制的終結(jié)。

1987年，黨的十三大報告和中共中央下發(fā)的文件《把農(nóng)村改革引向深入》又進一步強調(diào)“要鞏固和完善以家庭經(jīng)營為主的多種形式的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”。

經(jīng)過幾年的改革實踐，以推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為突破口的農(nóng)村改革，顯示了其超出集體經(jīng)營的巨大優(yōu)越性，它不僅順應(yīng)了民意，極大地調(diào)動了中國億萬農(nóng)民生產(chǎn)創(chuàng)業(yè)的積極性，而且推動了農(nóng)村生產(chǎn)要素的合理流動，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。表現(xiàn)在：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力獲得空前提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全面增長，不但解決了農(nóng)民自身溫飽問題，也為滿足改善城市主要農(nóng)產(chǎn)品供給緊缺的狀況做出了貢獻。這一時期是新中國成立以來糧食產(chǎn)量、農(nóng)民收入增長最快的時期，是城鄉(xiāng)居民收入之比最小的時期—7年間農(nóng)民收入增長197.6%，城鄉(xiāng)居民收入差距由1978年的2.57：1下降到1985年的1.86：1。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的本質(zhì)就是“兩權(quán)分離”。具體而言：就是賦予了農(nóng)民在土地集體所有的前提下享受對土地的使用、經(jīng)營和收益的權(quán)利。換句話說，就是賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，賦予農(nóng)民（農(nóng)戶）對生產(chǎn)的決策權(quán)和收益權(quán)，真正實現(xiàn)了土地集體所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”，它的分離實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制與分配制度的變革。從這個意義上說，“兩權(quán)分離”既是家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的具體表現(xiàn)形式，也是一種土地經(jīng)營方式。以家庭承包為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式，不僅符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點和農(nóng)業(yè)發(fā)展一般規(guī)律，也符合生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑的內(nèi)在要求，更符合當時中國的基本國情。它之所以受到農(nóng)民的歡迎，得到社會的認可，是因為它適應(yīng)了中國農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的要求，兼顧了國家、社會、農(nóng)民各方面利益，它在提高土地、勞動力等資源配置效率同時，實現(xiàn)了農(nóng)民利益和國家利益的最大化。無論是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實踐探索，還是土地承包關(guān)系的穩(wěn)定與發(fā)展，都是建立在“兩權(quán)分離”的基礎(chǔ)上。所以說，農(nóng)村土地制度是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的核心。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制下形成的“兩權(quán)分離”，是當時生產(chǎn)條件下中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式績效選擇的最佳方案。它對于保障中國農(nóng)村經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展起到了巨大作用，也為這一時期城市經(jīng)濟體制改革創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。

不僅如此。這一時期中央連續(xù)下發(fā)的有關(guān)“三農(nóng)”文件，不僅為農(nóng)民爭取到了自由從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和進行土地承包的權(quán)利，解決了“包產(chǎn)到戶，兩權(quán)分離”的問題，也給予了農(nóng)民在自己的土地上自主從事工商業(yè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)的權(quán)利。1982年的一號文件提出，要逐步發(fā)展專業(yè)分工和專業(yè)承包，逐步改變按人口平均包地的做法，把剩余勞力轉(zhuǎn)移到多種經(jīng)營方面來。1984年的一號文件指出：隨著農(nóng)村分工分業(yè)的發(fā)展，將有越來越多的人脫離耕地經(jīng)營，從事林牧漁等生產(chǎn)，并將有較大部分轉(zhuǎn)入小工業(yè)和小集鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)。這是一個必然的歷史性進步，可為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向深度廣度進軍，為改變?nèi)丝诤凸I(yè)的布局創(chuàng)造條件。其他文件還提出要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，取消統(tǒng)購統(tǒng)銷，放活農(nóng)村工商業(yè)，疏通流通渠道，促進農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移，實行國家、集體、個人一起上的方針，創(chuàng)造出了多種經(jīng)營并存和以市場競爭促發(fā)展的新局面。尤其是中央下發(fā)的《把農(nóng)村改革引向深入》文件中提到中國人多耕地少，今后將有億萬農(nóng)村勞動力逐步從種養(yǎng)業(yè)轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。

上述政策措施的出臺，加速了中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革向縱深發(fā)展。20世紀80年代中后期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”，就得益于國家向農(nóng)民開放集體土地從事工業(yè)化的權(quán)利。它不僅解決了農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)的問題，促進了農(nóng)業(yè)農(nóng)村的分工分業(yè)，也帶動了土地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民從土地中走出來。

（二）1988-2002年：“兩權(quán)分離”由鞏固完善走向法制化發(fā)展階段

隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包制在全國全面推開，農(nóng)村的溫飽問題已經(jīng)解決了，政府工作的重點隨之也從農(nóng)村開始轉(zhuǎn)到城市，把改革重心放到城市國有企業(yè)等領(lǐng)域，但農(nóng)村改革一刻也沒有停止過，農(nóng)村改革始終圍繞鞏固完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制進行。

1991年，黨的十三屆八中全會明確提出：“要把以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，作為中國鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織的一項基本制度長期穩(wěn)定下來?！?/p>

1993年，全國人大通過的憲法修正案首次把“農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”寫入憲法，并把它確定為社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟的性質(zhì)，這在法律上為“兩權(quán)分離”從實踐政策層面向制度層面的邁進創(chuàng)造了條件。隨后，中央《關(guān)于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》文件明確提出，“在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地的使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓?！边@意味著，除轉(zhuǎn)包外，出租等其他形式的土地流轉(zhuǎn)也是符合政策的。同時，該文件提出了第一輪土地承包期到期之后，再延長30年不變。

同年，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》再次強調(diào)，“以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是農(nóng)村的一項基本經(jīng)濟制度，必須長期穩(wěn)定，并不斷完善。在堅持土地集體所有的前提下，延長耕地承包期?！?“允許繼承開發(fā)性生產(chǎn)項目的承包經(jīng)營權(quán)，允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓。”

1995年，《關(guān)于做好1995年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》文件（中發(fā)[1995]6號）首次提出“要逐步完善土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度”。

1996年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于“九五”時期和今年農(nóng)村工作的主要任務(wù)和政策措施》文件中再次強調(diào)：“穩(wěn)定和完善黨在農(nóng)村的基本政策，深化農(nóng)村改革，把農(nóng)民的積極性引導(dǎo)好、保護好、發(fā)揮好。土地承包期延長三十年，開發(fā)“四荒”的承包期可以更長一些，這是穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營的重大政策，一定要貫徹落實好?！?同年，國家印發(fā)的《“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》提出，“鼓勵土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓，有條件的地方逐步推進土地適度規(guī)模經(jīng)營?！?/p>

針對國內(nèi)許多地方第一輪土地承包期限已到的情況，1997年，中辦和國辦連續(xù)下發(fā)了兩個文件，即《關(guān)于1997年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》和《關(guān)于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》，這兩個文件就如何“落實延長土地承包期政策，穩(wěn)定土地承包關(guān)系;第一輪土地承包到期后，土地承包期再延長30年”等問題進行了工作部署。這些政策舉措的出臺，不僅給廣大農(nóng)民吃了定心丸，也調(diào)動了土地承包經(jīng)營者的生產(chǎn)積極性。

1998年，黨的十五屆三中全會首次提出：“實行土地集體所有、家庭承包經(jīng)營使用權(quán)同所有權(quán)分離，建立統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，理順了農(nóng)村最基本的生產(chǎn)關(guān)系。” “土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，要堅持自愿、有償?shù)脑瓌t依法進行，不得以任何理由強制農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓。少數(shù)確實具備條件的地方，可以在提高農(nóng)業(yè)集約化程度和群眾自愿的基礎(chǔ)上，發(fā)展多種形式的土地適度規(guī)模經(jīng)營。”

同年修訂的《土地管理法》第十四條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織的成員承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。土地承包經(jīng)營期限為三十年。發(fā)包方和承包方應(yīng)當訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。承包經(jīng)營土地的農(nóng)民有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)。

1999年，第九屆全國人大第二次會議通過憲法修正案，確立“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。這一修改從憲法上對農(nóng)村家庭承包責(zé)任制并賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)給予認可。此次修憲為《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》的修改和起草制定提供了依據(jù)。

進入21世紀以來，中國經(jīng)濟社會發(fā)展進入了全面快速發(fā)展的新階段，農(nóng)民工大量進城務(wù)工，加速了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，但土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的毀約等問題，特別是有些企業(yè)和基層農(nóng)村干部介入農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)，致使農(nóng)民利益受損，引發(fā)農(nóng)民群體性上訪。為此，2001年，《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》將過去出臺的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策進行系統(tǒng)化梳理歸納，并提出，要認真落實中央關(guān)于土地承包期再延長30年不變的政策，農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要在長期穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的前提下進行，土地流轉(zhuǎn)必須堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t;加強對農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，正確引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作，規(guī)范企事業(yè)單位和城鎮(zhèn)居民租賃農(nóng)戶承包地，中央不提倡工商企業(yè)長時間、大面積租賃和經(jīng)營農(nóng)戶承包地，地方也不要動員和組織城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村租賃農(nóng)戶承包地。該文件對土地流轉(zhuǎn)進行了規(guī)范，即“規(guī)范企事業(yè)單位和城鎮(zhèn)居民租賃農(nóng)戶承包地” ;“外商在中國租賃農(nóng)戶承包地，必須是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工企業(yè)或農(nóng)業(yè)科研推廣單位” ;“土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費、轉(zhuǎn)讓費和租金等，應(yīng)由農(nóng)戶與受讓方或承租方協(xié)商確定” 。文件表述使用了“土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”“承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”“土地流轉(zhuǎn)”等詞語。同年國家“十五”計劃綱要也提出“在長期穩(wěn)定土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，鼓勵有條件的地區(qū)積極探索土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革”。

2002年，全國人大常委會通過了《農(nóng)村土地承包法》。該部法律系統(tǒng)地將農(nóng)村土地承包政策上升為法律，規(guī)定了國家實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，國家依法保護農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地，國家保護集體土地所有者的合法權(quán)益，保護承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)，任何組織和個人不得侵犯，國家保護承包方依法、自愿、有償?shù)剡M行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等條款。同時，對土地承包經(jīng)營權(quán)的取得、保護、流轉(zhuǎn)，發(fā)包方和承包方的權(quán)利和義務(wù)，以及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方式、原則、程序等基本問題作出了全面規(guī)定。包括：土地承包經(jīng)營權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。承包者享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品;承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補償?shù)鹊?。這部法律從法律層面賦予農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)利，在中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)中具有里程碑意義。《農(nóng)村土地承包法》的頒布施行，不僅為土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)實踐提供了法律支持和保障，也為未來農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的大面積推開鋪平了道路。同年10月，黨的十六大報告中進一步明確，“有條件的地方可按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，逐步發(fā)展規(guī)模經(jīng)營?！?/p>

至此，經(jīng)過十幾年對農(nóng)村家庭承包責(zé)任制的確認、細化，以“兩權(quán)分離”為特征的新型農(nóng)村基本經(jīng)營制度完成了從實踐探索到完善鞏固，再走向制度化的發(fā)展過程。這一階段，針對家庭聯(lián)產(chǎn)包責(zé)任制實施以來出現(xiàn)的各種問題，以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中出現(xiàn)的新情況，國家通過不斷地調(diào)整政策，完成了從實踐層面到政策層面，再由政策層面上升到立法層面的過渡與轉(zhuǎn)換。這不僅豐富完善了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營的內(nèi)涵，保護了農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，也為穩(wěn)定土地承包關(guān)系、促進農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)提供了政策和法律制度基礎(chǔ)。特別是1993年的《憲法》修正案，1998年《土地管理法》的修改，2002年《農(nóng)村土地承包法》的出臺，標志中國農(nóng)村土地承包政策法律法規(guī)框架和體系已正式建立起來，土地承包步入依法管理軌道。

（三）2003-2012年：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進入了加速發(fā)展階段

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與完善，勞動力要素市場的放開，戶籍制度改革的不斷深入，市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用已經(jīng)充分展現(xiàn)出來。尤其是加入WTO后，中國經(jīng)濟與世界經(jīng)濟融為一體，國內(nèi)外市場的全面開放為國內(nèi)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了巨大空間。2001和2006年，中國人均GDP分別跨過1000和2000美元，實現(xiàn)了“三步走”的前兩個目標，這標志著中國經(jīng)濟社會發(fā)展進入工業(yè)化快速發(fā)展階段。同時，也把中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展帶入一個新階段。

然而，城市改革經(jīng)過10多年“加速跑”后，城鄉(xiāng)發(fā)展嚴重失衡，影響到了小康社會建設(shè)進程，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化滯后于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的短板就凸現(xiàn)出來。一是大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，帶來農(nóng)村的“空心化、老齡化”問題。工業(yè)化和城市化快速發(fā)展，為城市創(chuàng)造了大量就業(yè)崗位，城市的高收入以及聚集吸納效應(yīng)，吸引大量農(nóng)村人口和農(nóng)業(yè)勞動力持續(xù)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，由此導(dǎo)致人多地少村莊的耕地出現(xiàn)由留守老人和婦孺耕種，有些地方因無人耕種大面積撂荒的現(xiàn)象。二是農(nóng)業(yè)效益低下，農(nóng)民收入增長乏力，帶來農(nóng)業(yè)“兼業(yè)化、副業(yè)化”的問題。

應(yīng)當說，土地承包只解決了農(nóng)民的溫飽問題，但沒有解決農(nóng)民富裕和小康問題，問題出在這種一家一戶、小規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式。農(nóng)業(yè)沒有規(guī)模就談不上效益，難以實現(xiàn)農(nóng)民收入的大幅度增加，更無法參與國際市場競爭。如果農(nóng)民不兼職外出務(wù)工的話，就難以生存下去。加之，20世紀90年代以來，農(nóng)民稅負負擔(dān)越來越重，農(nóng)民除了向國家繳納農(nóng)業(yè)稅外，還要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村繳納鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留。這直接導(dǎo)致許多地方農(nóng)民因負擔(dān)過重而棄耕和撂荒土地進城打工。

上述兩個突出問題直接關(guān)系到中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化能否實現(xiàn)的問題。如何在推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中，在守住“土地集體所有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”的基礎(chǔ)之上，提高中國土地的利用效率，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品在國際上的競爭力，增加農(nóng)民收入，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，成了中國實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必須面對和要解決的現(xiàn)實問題。而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)恰恰是解決“地由誰來種”和|“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化靠誰來實現(xiàn)”等問題的關(guān)鍵點，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進展快慢、數(shù)量多少、規(guī)模大小，成了全社會關(guān)注的熱點和焦點。

為此，針對“兩權(quán)分離”制度紅利也已經(jīng)釋放殆盡的現(xiàn)實，黨中央從全局和戰(zhàn)略高度出發(fā)，及時調(diào)整了中國城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略。黨的十六大提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，十六屆四中全會作出了“兩個趨向”的重要論斷，提出中國總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，把過去農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)反哺農(nóng)業(yè)，十六屆五中全會提出要“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制”。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策調(diào)整和相關(guān)法律的制定也圍繞國家戰(zhàn)略調(diào)整而同步進行。

2003年，黨的十六屆三中全會明確要求“農(nóng)戶在承包期內(nèi)可依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，完善流轉(zhuǎn)辦法，逐步發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營” 。

2004年的中央一號文件把“增加農(nóng)民收入”作為主題，是因為18年來城鄉(xiāng)差距持續(xù)快速拉大，城鄉(xiāng)發(fā)展嚴重失衡，影響了小康社會建設(shè)進程。彼時，城鄉(xiāng)居民收入差距已由20世紀80年代中期的1.8：1，1997年的2.5：1，擴大到了2003年的3.3：1。農(nóng)民增收困難已成為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中的突出矛盾和問題。特別是從1997年開始，農(nóng)民收入增幅連續(xù)4年下降。1997年至2003年，農(nóng)民收入7年只增加了532 元，僅相當于城鎮(zhèn)居民一年增加的收入。農(nóng)民收入連續(xù)7年增長不到4%，不及城鎮(zhèn)居民收入增量的五分之一，只相當于同期城市居民收入增幅的一半左右。糧食主產(chǎn)區(qū)和多數(shù)農(nóng)戶收入持續(xù)徘徊甚至減收，由此導(dǎo)致農(nóng)民生產(chǎn)積極性不高，糧食連續(xù)5年減產(chǎn)，糧食供應(yīng)出現(xiàn)局部緊張，當年全國糧食供需缺口達3750萬噸。加之農(nóng)民負擔(dān)過重，農(nóng)村社會矛盾日益突出。在這種情況下，一號文件著重強調(diào)農(nóng)民增收，具有標志性意義。

同年，黨的十六屆四中全會提出了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的發(fā)展戰(zhàn)略。中央陸續(xù)出臺了一系列支農(nóng)惠農(nóng)強農(nóng)政策，本著多予、少取、放活的原則，出臺了“兩減免、三補貼”政策，全面取消了農(nóng)業(yè)稅費。免除農(nóng)業(yè)稅實際上免的是土地稅，這是農(nóng)村土地制度改革的進一步深化和發(fā)展。同時，積極探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整、擴大農(nóng)民增收渠道，開始土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革試點，以促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，改變長期存在的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。

為順利有序地推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，2005年1月，國家農(nóng)業(yè)部出臺《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)管理等做出了比較詳細的規(guī)定，規(guī)范了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為。同年12月，中共中央和國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》指出，“穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，健全在依法、自愿、有償基礎(chǔ)上的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制，有條件的地方可發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。”

2006年，國家“十一五”規(guī)劃綱要提出，“有條件的地方可根據(jù)自愿、有償?shù)脑瓌t依法流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，搞好土地承包流轉(zhuǎn)中的仲裁服務(wù)?！?/p>

2007年，十屆全國人大五次會議通過的《物權(quán)法》明確界定了土地承包經(jīng)營權(quán)是一種用益物權(quán)。該法規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這改變了原來“土地承包經(jīng)營權(quán)”的債權(quán)性質(zhì)。同年，黨的十七大報告重申了上述內(nèi)容。

2008年，黨的十七屆三中全會回顧總結(jié)了中國農(nóng)村改革30年的經(jīng)驗教訓(xùn)，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等問題進行了全面系統(tǒng)的闡述，強調(diào)以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，是黨的農(nóng)村政策的基石，必須毫不動搖地堅持。首次提出：賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。這不僅賦予了土地政策以新的內(nèi)涵，也穩(wěn)定了農(nóng)民對土地政策的預(yù)期。為讓土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變，中央在政策層面上將土地入股作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的一種形式，肯定了股份合作這種流轉(zhuǎn)形式的地位，拓寬了“流轉(zhuǎn)”的形式。同時，中央還就加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，做好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，為流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民提供平臺和信息等提出了具體要求。這為后來制定完善涉及土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)和相關(guān)配套政策定下了基調(diào)。

2009年，針對各地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的諸多矛盾和糾紛，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》由全國人大常委會審議通過，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的調(diào)解和仲裁作出相應(yīng)規(guī)定。同年，國家開始農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點，采取一村一組、整鄉(xiāng)整鎮(zhèn)、整縣推進和整省試點等方式穩(wěn)步推進。

2010年的中央一號文件強調(diào)要在確保農(nóng)村現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的基礎(chǔ)上，“繼續(xù)做好土地承包管理工作，全面落實承包地塊、面積、合同、證書‘四到戶，擴大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點范圍，保障必要的工作經(jīng)費”等。

把“承包權(quán)”與“經(jīng)營權(quán)”分離，是繼“兩權(quán)”分離后，黨的農(nóng)村改革理論和實踐創(chuàng)新上的一大突破?！叭龣?quán)分置”兼顧了城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與保護土地資源和農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益的需要，兼顧了農(nóng)村土地制度創(chuàng)新中效率與公平兩大命題，兼顧了規(guī)模經(jīng)營與小農(nóng)戶發(fā)展關(guān)系。它既是現(xiàn)階段解決保護農(nóng)民承包權(quán)與促進土地流轉(zhuǎn)這一矛盾的治本之道，也是一項務(wù)實、順乎民意的具有可操作性的制度安排。其有利于激活和引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，讓流出土地的農(nóng)民沒有了失地的后顧之憂，讓流入土地的經(jīng)營者有了生產(chǎn)經(jīng)營預(yù)期。同時，它完善了土地權(quán)能，解決了土地經(jīng)營權(quán)不能向金融機構(gòu)抵押融資的問題，為破解農(nóng)地抵押困局創(chuàng)造了最為關(guān)鍵的制度基礎(chǔ)。

2015年的中央一號文件提出，“引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營方式，積極發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)民組織化程度?！?并要求擴大土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作整省推進試點范圍。為了進一步貫徹落實一號文件精神，農(nóng)業(yè)部等六部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于認真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》。同時，國務(wù)院還印發(fā)了兩個配套文件：一個是《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》，另一個是《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》。前者對包括農(nóng)戶承包地土地經(jīng)營權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易作出規(guī)定;后者則明確提出：要賦予土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資功能，并建立健全抵押物處置機制和配套措施，進一步落實農(nóng)村土地的用益物權(quán)，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利。這標志著長期被壓抑的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)這一“沉睡的資本”終于被喚醒，廣大農(nóng)民終于有了可以到銀行進行抵押貸款的物品，這對于緩解農(nóng)業(yè)發(fā)展資金不足，推進中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實意義。

上述兩個文件的發(fā)布為土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)提供了廣闊空間，也為“三權(quán)分置”改革提供了條件。同年10月召開的黨的十八屆五中全會對“三權(quán)分置”提出了明確要求，即完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置辦法。

（二）“三權(quán)分置”的正式確立

2016年的中央一號文件提出“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，完善‘三權(quán)分置辦法，明確農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的具體規(guī)定”，正式明確落實“三權(quán)分置”辦法。隨后，國家下發(fā)的“十二五”規(guī)劃綱要中又強調(diào)“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置辦法，依法推進土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)”。

同年10月，中辦、國辦出臺了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，該《意見》對“三權(quán)分置”作出了系統(tǒng)全面的制度安排，對實行“三權(quán)分置”的重要意義、總體要求（包括指導(dǎo)思想和基本原則），如何逐步形成“三權(quán)分置”格局，確?！叭龣?quán)分置”有序?qū)嵤?，提出了具體任務(wù)和工作要求。中國人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、財政部、農(nóng)業(yè)部也出臺了《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》，根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個試點縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域分別暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，賦予了試點地區(qū)農(nóng)村承包土地（指耕地）的經(jīng)營權(quán)抵押融資功能。

2017年的中央一號文件重申“落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)‘三權(quán)分置辦法”。同年，黨的十九大報告強調(diào)“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定長久不變，第二輪土地承包期后再延長三十年”。其對土地承包關(guān)系穩(wěn)定“長久不變”的制度內(nèi)涵做出了新的解釋，即“長久不變”是指土地承包關(guān)系長久不變，而不是土地經(jīng)營關(guān)系長久不變。

2018年的中央一號文件提出，“落實農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變政策，銜接落實好第二輪土地承包到期后再延長三十年的政策?？梢钥紤]選擇較早到期的若干縣級單位，先行先試，開展再延包三十年的工作，探索解決各種突出矛盾的有效辦法，為在全國制定二輪延包具體辦法提供實踐經(jīng)驗?！彪S后，中央下發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》又進一步強調(diào)“在依法保護集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，平等保護土地經(jīng)營權(quán)”。

經(jīng)過長期的醞釀和準備后，2018年迎來了《農(nóng)村土地承包法》的修訂。這次修訂在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革的進程中具有重要意義：一是通過延長農(nóng)村土地承包期，實現(xiàn)農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定。修訂后的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：耕地承包期屆滿后再延長三十年，草地、林地承包期屆滿后依照前款規(guī)定相應(yīng)延長。二是把“三權(quán)分置”通過法律形式確定下來。即“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營?！比峭恋亟?jīng)營權(quán)的入股、擔(dān)保權(quán)能得到了法律的確認。修訂后的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定“承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)”，“承包方可以用承包地的土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)融資擔(dān)保”，讓土地經(jīng)營權(quán)入股、擔(dān)保功能的制度紅利得以體現(xiàn)。

2019年，“三權(quán)分置”改革從理論探討階段開始進入到了實踐操作階段。當年中央一號文件中提出了要抓緊研究出臺“三權(quán)分置”的法律法規(guī)和政策體系，指導(dǎo)各地明確第二輪土地承包到期后延包的具體辦法，以保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變。同年11月，中共中央、國務(wù)院就保持農(nóng)村土地（指承包耕地）承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，出臺了《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》。該《意見》就實行農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并“長久不變”的重要意義和總體要求，如何準確把握“長久不變”政策內(nèi)涵，穩(wěn)妥推進“長久不變”實施，切實做好“長久不變”基礎(chǔ)工作，進行了全面系統(tǒng)的闡述。

至此，十八大以來，中國在深化農(nóng)村土地制度改革方面取得了重大突破，實現(xiàn)由“兩權(quán)分離”向“三權(quán)分置”的跨越，初步構(gòu)建了適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的土地制度。

（三）“三權(quán)分置”的實施條件已經(jīng)具備

1.土地權(quán)能的擴大為“三權(quán)分置”的推進創(chuàng)造了條件。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度和規(guī)模也在不斷擴大。加之，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不斷涌現(xiàn)，在農(nóng)村出現(xiàn)了土地承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體分離的現(xiàn)象，且這種現(xiàn)象越來越普遍，多數(shù)承包農(nóng)戶要求保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。中央提出“三權(quán)分置”，就是順應(yīng)這一發(fā)展趨勢而做出的。把過去的“兩權(quán)”變成“三權(quán)”，也就是說，保留農(nóng)村土地集體所有權(quán)不變，把承包經(jīng)營權(quán)再拆分出兩權(quán)，即承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。

從法律意義上看，“三權(quán)分置”厘清了所有權(quán)和承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體的權(quán)利邊界和相互權(quán)利關(guān)系，擴大了承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的權(quán)能內(nèi)容。換句話說，以土地承包權(quán)的長期穩(wěn)定來保障承包農(nóng)戶的財產(chǎn)權(quán)，為承包農(nóng)戶提供基本生活保障底線，允許土地經(jīng)營權(quán)作為抵押物，解決現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展所需資金問題，破解農(nóng)業(yè)“融資難”瓶頸，從而可實現(xiàn)經(jīng)濟效率與社會公平的有機結(jié)合。這樣，既依法維護了農(nóng)民集體對承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等權(quán)利，也維護了承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等權(quán)利，還維護了經(jīng)營主體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的各項權(quán)利。這為探索建立中國土地承包權(quán)的依法、自愿、有償退出機制或制度，允許新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以承包土地的經(jīng)營權(quán)依法向金融機構(gòu)融資擔(dān)保、入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營創(chuàng)造了條件。應(yīng)當說，“三權(quán)分置”這一農(nóng)村土地制度的重大創(chuàng)新，實現(xiàn)了農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對土地權(quán)利的共享，豐富了中國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的內(nèi)涵，有利于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地資源在更大范圍內(nèi)的優(yōu)化配置。

2.建立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記頒證制度。土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，不僅是土地流轉(zhuǎn)交易的前提條件，也是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的重要保證。“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)和前提是以土地相關(guān)權(quán)利的清晰界定為條件，它既是促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的重要基礎(chǔ)性工作，也是強化農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)保護的重要措施。無論是土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、入股，還是其作為用益物權(quán)的整體轉(zhuǎn)讓，都是以土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證為前提條件。為把這項工作做好，早在2009年，中央就批準在全國1998個縣試點。經(jīng)過幾年試點后，2014年召開的中央農(nóng)村工作會議正式提出，要用5年左右時間基本完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，以此建立全國土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度。2016年的中央一號文件進一步強調(diào)繼續(xù)擴大農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證整省推進試點，全國31個省（區(qū)、市）按照中央要求開展了承包地確權(quán)工作。截至2018年6月底，全國農(nóng)村土地確權(quán)面積達到13.9億畝，超過二輪家庭承包地（賬面）面積;有70%的省份已經(jīng)完成，其余省份也進入收尾階段。

3.新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育和多種形式適度規(guī)模經(jīng)營已經(jīng)形成。培育農(nóng)村新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路。自2013年以來，中央提出賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，賦予農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利，包括：賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。中央和國家有關(guān)部委圍繞如何引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等方面陸續(xù)出臺了一系列政策舉措，倡導(dǎo)入股、合作以及生產(chǎn)托管等多種土地流轉(zhuǎn)方式，對各類經(jīng)營主體，包括家庭農(nóng)場、合作社、龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織等新型經(jīng)營主體，從財政、金融等方面給予重點扶持。同時把對新型經(jīng)營主體的政策扶持力度與其帶動小農(nóng)戶數(shù)量掛鉤，開展土地托管、聯(lián)耕聯(lián)種、代耕代種、統(tǒng)防統(tǒng)治等社會化服務(wù)。通過社會化服務(wù)把分散的土地經(jīng)營主體聯(lián)結(jié)起來，建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與小農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機制，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的溢出效應(yīng)。目前全國各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體已超過300萬家，多種形式適度規(guī)模經(jīng)營比例達到了40%以上。

4.明確農(nóng)村土地承包期限，進一步穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系。伴隨農(nóng)業(yè)人口大量進城，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積在不斷增加，土地規(guī)模經(jīng)營主體對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的投入和設(shè)施建設(shè)規(guī)模也在日益擴大，無論是對廣大承包農(nóng)戶來說，還是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體來講，都希望國家土地承包政策保持穩(wěn)定。十九大報告回應(yīng)了廣大農(nóng)民和農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體的關(guān)切，作出了農(nóng)村土地承包第二輪到期后再延長30年的決定，從實行第一輪農(nóng)村土地承包算起，到2050年前后，農(nóng)村土地承包關(guān)系將穩(wěn)定75年不變。

“長久不變”政策包含了三層含義：農(nóng)戶承包的土地總體上穩(wěn)定不變，集體經(jīng)濟組織成員依法承包集體土地的基本權(quán)利不變，家庭承包經(jīng)營的農(nóng)村基本經(jīng)營制度不變。這無論是對擁有承包地而流出土地的農(nóng)戶，還是對沒有承包地而流入土地擁有經(jīng)營權(quán)的新型經(jīng)營主體而言，都充滿了對土地承包關(guān)系長久穩(wěn)定的預(yù)期。它不僅有助于推動農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，提高土地利用效率，而且會加速推進中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。

5.與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)聯(lián)的配套改革全面推進。圍繞“四化同步”，為了加快補上農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這塊“短腿、短板”，加快推進農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐，實現(xiàn)農(nóng)民向市民身份的轉(zhuǎn)變，為農(nóng)民進城創(chuàng)造條件，國家針對與農(nóng)民切身利益相關(guān)的農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度等方面，出臺了許多重大改革政策和舉措。譬如，通過設(shè)立改革實驗區(qū)的方式進行試點，經(jīng)過幾年試點，在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，以及在完善被征地農(nóng)民多元保障機制，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化等方面取得積極進展。尤其是在農(nóng)村宅基地審批制度改革、完善農(nóng)村宅基地有償使用和自愿有償退出機制、建立保障農(nóng)村集體權(quán)益和集體內(nèi)農(nóng)民個人利益機制等方面取得重大突破。沿海發(fā)達省份和地區(qū)在解決好進城農(nóng)民土地退與留問題等方面做出了有益探索。比如，按照自愿原則和國家相關(guān)法律規(guī)定，通過補償?shù)姆绞酱龠M農(nóng)民脫離土地，轉(zhuǎn)移進城，真正實現(xiàn)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化。同時，對進城農(nóng)民要提供就業(yè)、住房、子女教育和社會保障等制度安排。

6.建立健全了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場和交易制度。隨著農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)日益增多，土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場逐步發(fā)展，國家出臺了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》;圍繞建立健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場和交易制度，國家相關(guān)部委出臺了《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點方案》，要求試點地區(qū)在保障集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利、積極發(fā)展農(nóng)民股份合作、賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能等三方面進行積極探索。經(jīng)過幾年試點，形成了一批可復(fù)制、可推廣的改革經(jīng)驗。同時，80%的省市也出臺了引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展，促進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)的指導(dǎo)性文件。目前，全國有60%以上的縣（市、區(qū)）、70%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和交易平臺。

7.農(nóng)村社會保障制度體系初步建立。近年來，從中央到地方，對全面建立和完善農(nóng)村社會保障制度已形成基本共識，一致認為當前中國農(nóng)村社會保障體系不健全，覆蓋面不夠，保障力度小，是影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的最大障礙。農(nóng)村社會保障制度建立和完善與否，決定著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的快慢和適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的好壞，從而決定著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程。各級政府要切實踐行以人民利益為中心的執(zhí)政理念，增加農(nóng)民福祉，讓每一個國民都享受改革開放的成果。必須加快建立健全農(nóng)村社會保障制度體系，建立基本公共服務(wù)體系，完善農(nóng)村養(yǎng)老體系、醫(yī)療體系、救助體系，通過完善農(nóng)村社會保障制度來弱化土地的社會功能，減少農(nóng)民對土地的依賴，解決農(nóng)民的后顧之憂。要通過調(diào)整國家財政支出結(jié)構(gòu)，開源節(jié)流，統(tǒng)籌各類資金，加大對農(nóng)村社會保障的投入，增加農(nóng)村社會保障資金，增強農(nóng)民抗風(fēng)險能力，有效防控可能因土地流轉(zhuǎn)帶來的社會風(fēng)險，確保土地流轉(zhuǎn)順利進行。

這一時期，既是在政策法律層面制定賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)利的關(guān)鍵時期，也是建立和完善土地承包經(jīng)營權(quán)配套政策體系的重要時期。

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[27] 葉興慶：《進城落戶農(nóng)民“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓的總體思路》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》，2017年第2期。

[28] 葉興慶、周旭英：《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開放性的歷史演變與未來走向》，《中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃》，2019年第4期。

[29] 趙樹凱：《家庭承包制政策過程再探討》，《中國發(fā)展觀察》，2018年第16期。

[30] 張云華：《農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革40年主要經(jīng)驗及其對鄉(xiāng)村振興的啟示》，《改革》，2018年第12期。

[31] 周振、孔祥智：《新中國70年農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的歷史變遷與政策啟示》，《管理世界》，2019年第10期。

（*李軍國，中共吉林省委黨校（吉林省行政學(xué)院）經(jīng)濟管理教研部教授;趙曉強，中共吉林省委黨校（吉林省行政學(xué)院）法學(xué)教研部副教授，法學(xué)博士。此文系吉林省科技發(fā)展計劃重點項目研究成果。

責(zé)任編輯：崔克亮）

Abstract： China's rural reform started from the reform of land system. After the Third Plenary Session of the 11th Central Committee of the Chinese Communist Party， the implementation of rural household responsibility system broke all the walls of the mess together system and opened the prelude to the change of rural land system in China. In the past 40 years， China's rural land system has experienced an evolution from "separation of two rights" to "separation of ownership rights， contractors' rights and land management rights"， and a dual-level management system based on the household contract management and the combination of centralization and decentralization have been established. This paper sorts out the evolution of land transfer policy and rural land system since the reform and opening up， analyzes and studies the impact of rural land transfer on the process of agricultural modernization in China and even on the whole national economy and summarizes the successful experience of land transfer policy and system， so as to find the direction and path of reform in the future.

Keywords： Separation of Two Rights; Separation of Ownership Rights， Contractors' Rights and Land Management Rights; Land Transfer Policy; Reform and Practice