陳 瑩

珠海市金灣區(qū)政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理中心 廣東 珠海 519090

當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快，我國(guó)越來(lái)越多政府投資工程投入到建設(shè)中，這些工程能夠帶來(lái)較為突出的社會(huì)效益以及經(jīng)濟(jì)效益，還會(huì)對(duì)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模、速度、效益以及質(zhì)量產(chǎn)生相應(yīng)的影響。通過(guò)分析近些年的投資審計(jì)可知，我國(guó)政府投資工程在管理中會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題，這將會(huì)阻礙工程建設(shè)工作順利開(kāi)展，還會(huì)對(duì)工程的進(jìn)度、質(zhì)量以及建設(shè)效率產(chǎn)生嚴(yán)重影響。這就需要有關(guān)部門根據(jù)實(shí)際情況掌握這些問(wèn)題出現(xiàn)的原因，制定相應(yīng)的管理對(duì)策，解決其中的問(wèn)題，并制定科學(xué)、合理的項(xiàng)目管理模式，使工程項(xiàng)目管理效率及質(zhì)量提高，保證順利開(kāi)展管理工作。

1 政府投資工程概述

1.1 含義

在改革開(kāi)放持續(xù)推進(jìn)以及經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，我國(guó)城市建設(shè)規(guī)模擴(kuò)大，出現(xiàn)了各種各樣的工程項(xiàng)目，其中有許多市政工程以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，這些工程項(xiàng)目主要是由國(guó)家財(cái)政部門投資來(lái)建設(shè)，從而這類工程被稱作政府投資工程。此類工程發(fā)展能夠在一定程度上提高地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及城市建設(shè)水平，并且能夠滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及文化建設(shè)需求，工程投資資金主要來(lái)源于政府財(cái)政投資、國(guó)家財(cái)政擔(dān)保、發(fā)行債券以及外國(guó)政府贈(zèng)款等。

1.2 主體

一般工程項(xiàng)目的主體有管理方、決策方以及出資方，具體來(lái)說(shuō)，投資主體即為政府以及財(cái)政部門，政府部門依舊是決策主體，但會(huì)有較多的管理主體，比如文教衛(wèi)生管理部門、發(fā)改委以及建設(shè)局等[1]。

1.3 管理模式

政府投資工程不同于商業(yè)工程，該工程項(xiàng)目具有一定的公益性質(zhì)，當(dāng)前主要有三類工程管理模式，以下為具體分析：(1) 政府部門組織專門人員建立管理小組或者是成立管理機(jī)構(gòu)，合理管理工程項(xiàng)目，但該模式存在一定的問(wèn)題，比如需要進(jìn)一步提升人員素質(zhì)及能力，相關(guān)人員沒(méi)有充足的管理經(jīng)驗(yàn)，極易出現(xiàn)工程管理分散的情況，并使項(xiàng)目出現(xiàn)一些安全以及質(zhì)量隱患，沒(méi)有做好工程項(xiàng)目的監(jiān)管工作，還比較容易出現(xiàn)滋生腐敗等情況。(2) 針對(duì)多個(gè)工程、大型工程時(shí)，應(yīng)該全面構(gòu)建基礎(chǔ)建設(shè)部門，負(fù)責(zé)長(zhǎng)期的工程管理工作。(3) 在社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的背景下，工程管理制度越來(lái)越完善，一些地區(qū)政府部門能夠?qū)φ顿Y項(xiàng)目進(jìn)行直接管理，并且能夠委托企業(yè)開(kāi)展管理工作。

2 政府投資工程管理存在的問(wèn)題

2.1 沒(méi)有準(zhǔn)確定位政府部門的角色

政府需要向工程項(xiàng)目建設(shè)投資，那么資金的主要來(lái)源是財(cái)政稅收收入，這意味政府投資工程是取之于民，并且用之于民。這就需要對(duì)政府相關(guān)部門的角色進(jìn)行準(zhǔn)確定位，注重工程項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量，然而現(xiàn)階段政府部門會(huì)受到部門利益、管理機(jī)制、投資體制的影響，從而更注重開(kāi)展管理工程投資資金這一工作，不注重工程項(xiàng)目本身，管理工作開(kāi)展中“管理”的人較多，但真正能負(fù)擔(dān)起責(zé)任的人較少，大多數(shù)人只是紙上談兵，沒(méi)有將工作落實(shí)到實(shí)踐中，如果在工程建設(shè)中出現(xiàn)問(wèn)題，那么就會(huì)出現(xiàn)部門間推諉扯皮的情況，對(duì)工程順利開(kāi)展和建設(shè)進(jìn)度產(chǎn)生嚴(yán)重影響。

2.2 沒(méi)有足夠的投資管理以及建設(shè)監(jiān)管力度

政府部門是政府投資工程管理中的主體，同時(shí)也是工程項(xiàng)目的業(yè)主，因此其需要對(duì)工程項(xiàng)目建設(shè)負(fù)責(zé)，也需要做好市場(chǎng)監(jiān)管工作，當(dāng)實(shí)施者以及管理者為同一組織機(jī)構(gòu)時(shí)，會(huì)出現(xiàn)干部失職以及管理失效等問(wèn)題[2]。然而當(dāng)前我國(guó)政府有關(guān)部門沒(méi)有做到政務(wù)信息完全公開(kāi)與透明，存在混亂的政府投資管理秩序，對(duì)建設(shè)單位沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)的管理，阻礙著工程質(zhì)量的提升。

2.3 沒(méi)有完善的法律法規(guī)

當(dāng)前工程建設(shè)工作開(kāi)展需要依靠良好、健康的內(nèi)外部環(huán)境，尤其是全面的法律法規(guī)，其可作為項(xiàng)目進(jìn)展主要依據(jù)與保障，實(shí)際情況下，關(guān)于政府投資工程的法律法規(guī)還不夠完善，并且一部分法律法規(guī)在實(shí)際實(shí)施中難以獲得良好效果，許多工程在不具備施工許可的情況下就能夠開(kāi)始建設(shè)，在工程的建設(shè)施工環(huán)節(jié)，進(jìn)度規(guī)劃不夠科學(xué)，沒(méi)有根據(jù)相關(guān)程序完成工程施工工作，并且不具備良好的工程管理經(jīng)驗(yàn)，使得工程管理缺乏保障。

2.4 未全面落實(shí)工程施工安全和質(zhì)量管理工作

當(dāng)前許多施工企業(yè)沒(méi)有全面開(kāi)展工程施工管理工作，在工程施工階段所采用的措施不合理，沒(méi)有全面開(kāi)展安全管理工作，不夠重視工程的施工質(zhì)量管理工作，這都會(huì)對(duì)工程建設(shè)水平產(chǎn)生嚴(yán)重影響。當(dāng)前政府投資工程在這一方面遇到的問(wèn)題有以下幾種：沒(méi)有加大對(duì)于員工開(kāi)展安全教育的力度；進(jìn)入施工現(xiàn)場(chǎng)的人員沒(méi)有合理佩戴安全工具；施工現(xiàn)場(chǎng)管理不具備良好秩序；在建筑材料庫(kù)房方面沒(méi)有完善的管理制度；落實(shí)質(zhì)量安全責(zé)任制的力度不足；施工工作沒(méi)有根據(jù)施工標(biāo)準(zhǔn)來(lái)開(kāi)展，使得施工后工程存在安全隱患；施工人員實(shí)際作業(yè)中存在違章情況。

2.5 應(yīng)進(jìn)一步提升管理人員與施工人員的素質(zhì)

政府投資工程應(yīng)該和其他工程項(xiàng)目相同，注重工程的質(zhì)量。在工程項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中會(huì)涉及到許多人員，因此工程屬于人員密集以及資金密集的項(xiàng)目，因此投入的施工人員以及管理人員比較多，人員專業(yè)能力以及素質(zhì)對(duì)于工程建設(shè)質(zhì)量有決定性作用[3]?，F(xiàn)階段，政府投資工程一線施工人員中農(nóng)民工占比較大，這些人大多不具備較高的科學(xué)文化水平，所掌握的施工操作技能少，還存在流動(dòng)性較大的情況，通常是勞務(wù)公司安排的臨時(shí)工，不了解工程建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)以及質(zhì)量安全規(guī)范，將對(duì)工程建設(shè)質(zhì)量產(chǎn)生嚴(yán)重影響。

3 解決政府投資工程管理問(wèn)題的對(duì)策

3.1 完善政府管理機(jī)構(gòu)的職能

3.1.1 經(jīng)營(yíng)性投資工程需制定項(xiàng)目法人制度

一些政府投資工程具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，例如收費(fèi)道路、橋梁以及水廠等，針對(duì)這一類型的項(xiàng)目應(yīng)該制定法人責(zé)任制度，項(xiàng)目運(yùn)用工作由工程項(xiàng)目法人來(lái)負(fù)責(zé)，通過(guò)代建制進(jìn)行工程建設(shè)，基于工程項(xiàng)目管理市場(chǎng)，將管理機(jī)構(gòu)作用充分發(fā)揮出來(lái)，突出政府職能，提升工程的建設(shè)水平。

3.1.2 公益性投資工程構(gòu)建管理機(jī)構(gòu)

除了經(jīng)營(yíng)性的政府投資工程，還有一些公益性質(zhì)工程，像是政府辦公樓、學(xué)校、社會(huì)福利院、監(jiān)獄等，因此應(yīng)該根據(jù)科學(xué)管理步驟開(kāi)展工程項(xiàng)目管理工作，政府部門應(yīng)該構(gòu)建專門的管理機(jī)構(gòu)，對(duì)工程項(xiàng)目運(yùn)行加以管理，管理中突出代建以及專業(yè)化項(xiàng)目管理，同時(shí)借鑒他國(guó)成功經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)社會(huì)團(tuán)體力量將工程項(xiàng)目管理水平不斷提升。

3.2 建設(shè)工程部糾錯(cuò)機(jī)制

首先，需要在政府投資工程方面完善法律法規(guī)，雖然現(xiàn)階段我國(guó)構(gòu)建了關(guān)于政府投資工程的法律法規(guī)，比如《政府采購(gòu)法》，該法規(guī)有較廣的應(yīng)用范圍，但受到采購(gòu)工程建設(shè)材料與普通商品采購(gòu)相比更加復(fù)雜，這就需要將采購(gòu)流程不斷細(xì)化[4]。并且需要不斷完善其他內(nèi)容，使政府投資工程建設(shè)有據(jù)可依。其次，政府部門應(yīng)該有效管理工程相關(guān)人員，全面落實(shí)思想教育工作，對(duì)優(yōu)秀人才的管理工程進(jìn)行篩選，使人員行為更加規(guī)范。再次，應(yīng)該完善構(gòu)建工程管理制度，有效構(gòu)建內(nèi)控制度，保證能夠順利開(kāi)展工程建設(shè)工作，在各個(gè)環(huán)節(jié)上加以把控，避免在工程項(xiàng)目中出現(xiàn)個(gè)人舞弊情況。最后，全面落實(shí)外部監(jiān)督工作，加強(qiáng)審計(jì)工作的效力，紀(jì)檢部門和監(jiān)察部門應(yīng)將自身監(jiān)督作用充分發(fā)揮出來(lái)，防止投資中有貪污腐敗的問(wèn)題出現(xiàn)。

3.3 合理構(gòu)建工程監(jiān)理制度

所有工程項(xiàng)目在建設(shè)中都需要監(jiān)理單位開(kāi)展工程監(jiān)理工作，在工程設(shè)計(jì)階段就需要進(jìn)行監(jiān)理，直到最后工程竣工，在項(xiàng)目整體建設(shè)中全面官產(chǎn)，能夠?yàn)楣こ添?xiàng)目質(zhì)量提升提供保障，需要招聘資質(zhì)較強(qiáng)的監(jiān)理單位以及監(jiān)理師，合理構(gòu)建監(jiān)理機(jī)制，確保有規(guī)范的建設(shè)方案，使工程項(xiàng)目的建設(shè)方案不斷優(yōu)化，以此提高項(xiàng)目效益。

3.4 采用科學(xué)的工程建設(shè)模式

一般是由業(yè)主來(lái)選擇工程項(xiàng)目的建設(shè)模式，通常我國(guó)采用建設(shè)監(jiān)理制，這是國(guó)際上使用比較廣泛的一種建設(shè)方式，對(duì)于工期有一定的要求，并且工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)與施工環(huán)節(jié)緊密銜接，那么上述建設(shè)模式不再適用。政府投資工程運(yùn)用項(xiàng)目部承包等建設(shè)模式，能夠推動(dòng)工程建設(shè)進(jìn)度，確保工程的質(zhì)量。

3.5 完善資金集中支付機(jī)制

建設(shè)政府投資工程應(yīng)該投入充足的資金，而過(guò)于密集的資金會(huì)對(duì)財(cái)政部門開(kāi)支產(chǎn)生影響，為避免出現(xiàn)意外情況，需要構(gòu)建基建儲(chǔ)備基金，全面落實(shí)工程項(xiàng)目預(yù)算工作，使工程建設(shè)資金較為充足。一些工程具有較長(zhǎng)建設(shè)周期，因此應(yīng)該構(gòu)建集中支付體系，確保有充足的工程資本。

3.6 基于市場(chǎng)化方式改革政府投資工程管理模式

目前我國(guó)對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，一般的競(jìng)爭(zhēng)性與經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域，國(guó)家投資將不再參與，主要是參與到公共服務(wù)領(lǐng)域，以此來(lái)滿足民生以及社會(huì)發(fā)展的需求。除此之外，當(dāng)前城市化發(fā)展進(jìn)程越來(lái)越快，城市政府為了將城市的競(jìng)爭(zhēng)力提升，開(kāi)始加大建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施、能源以及交通等工程的力度，通過(guò)這些工程的建設(shè)，向城市居民提供質(zhì)量更高的公共服務(wù)。主要策略有以下幾點(diǎn)：(1) 采取市場(chǎng)化方式對(duì)公共財(cái)政資源進(jìn)行優(yōu)化配置，以此種方式來(lái)優(yōu)化社會(huì)資源，確保實(shí)現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展，將工程建設(shè)自身經(jīng)濟(jì)性提升；(2) 合理運(yùn)用社會(huì)化力量服務(wù)于政府，確保政府能夠在工程管理的專業(yè)性、技術(shù)性事務(wù)中脫離出來(lái)，更注重制定規(guī)劃、完善政策、加強(qiáng)公共服務(wù)和維護(hù)市場(chǎng)秩序，應(yīng)用法規(guī)以及經(jīng)濟(jì)方法對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行管理；(3) 提升專業(yè)化管理水平，將工程質(zhì)量的終身責(zé)任制全面落實(shí)，同時(shí)增強(qiáng)責(zé)任心。

4 構(gòu)建合理的政府投資工程管理模式

4.1 項(xiàng)目委托管理模式

工程項(xiàng)目應(yīng)用委托管理模式時(shí)，會(huì)使政府以及項(xiàng)目管理公司間形成合同契約關(guān)系。政府投資工程的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)將委托項(xiàng)目管理公司開(kāi)展，政府應(yīng)該保證市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有序性、公開(kāi)性、公平性以及公正性，并且應(yīng)簽定相應(yīng)的合約，實(shí)際來(lái)說(shuō)，政府主要是購(gòu)買項(xiàng)目管理公司的管理以及服務(wù)才能[5]。原本項(xiàng)目管理存在“建設(shè)指揮部”或者是“基建處”，這些機(jī)構(gòu)不是獨(dú)立的項(xiàng)目管理公司，也不是獨(dú)立的核算單位，只是可以行使行政管理職能以及協(xié)調(diào)職能，政府部門間未簽定合約，導(dǎo)致各方的義務(wù)以及權(quán)利不夠明確，政府體系內(nèi)會(huì)通過(guò)行政手段進(jìn)行資源分配。項(xiàng)目委托管理模式中常應(yīng)用的是政府管理項(xiàng)目模式，其主要依托于市場(chǎng)、主要手段是競(jìng)爭(zhēng)、最終目的是提升投資效益，保證競(jìng)爭(zhēng)的公開(kāi)性與公平性，從政府封閉內(nèi)部管理向外部市場(chǎng)轉(zhuǎn)變，是一種能夠在資源配置、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中發(fā)揮主導(dǎo)作用的市場(chǎng)力量。政府最主要的作用是確保工程建設(shè)質(zhì)量、數(shù)量、效率，能夠提升投資項(xiàng)目的決策水平，進(jìn)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境宏觀管理，建設(shè)政府投資工程、在管理領(lǐng)域應(yīng)用市場(chǎng)機(jī)制，避免政府在項(xiàng)目生產(chǎn)管理中出現(xiàn)壟斷的情況。

當(dāng)前有很多調(diào)研數(shù)據(jù)表明，如果在提供商品、服務(wù)等方面將政府的作用減少，那么將在一定程度上提升經(jīng)濟(jì)效益，基于此做出的判定是擴(kuò)大市場(chǎng)力量，減少政府的作用。外國(guó)相關(guān)理論有：(1) 政府只是提供公共產(chǎn)品，在運(yùn)作時(shí)應(yīng)采用市場(chǎng)方式來(lái)解決。(2) 供給公共產(chǎn)品時(shí)，應(yīng)該對(duì)“政府提供”、“政府生產(chǎn)”概念進(jìn)行有效區(qū)分，政府主要是提供公共產(chǎn)品，以授予經(jīng)營(yíng)權(quán)、簽訂合同、經(jīng)濟(jì)資助、法律保護(hù)等方式委托私人部門來(lái)提供，政府需要明確具體的需求。那么我國(guó)政府在投資工程方面，可采用通過(guò)市場(chǎng)力量以及競(jìng)爭(zhēng)手段建設(shè)政府投資項(xiàng)目的委托管理模式。

4.2 項(xiàng)目委托管理的實(shí)現(xiàn)途徑

4.2.1 集中專業(yè)化管理政府投資工程

不同的政府投資工程具有不同的專業(yè)性質(zhì)，那么其管理工作需要由不同政府專業(yè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展，這一專業(yè)機(jī)構(gòu)可行使業(yè)主職能。一些政府投資工程具有較高的管理難度，可以對(duì)國(guó)際工程項(xiàng)目管理公司進(jìn)行篩選，將其引人到項(xiàng)目的全過(guò)程管理中，并以國(guó)際工程咨詢公司做出的管理行為作為示范，使國(guó)內(nèi)管理公司不斷發(fā)展和完善。此外，應(yīng)該由工程咨詢協(xié)會(huì)聯(lián)合建設(shè)監(jiān)理協(xié)會(huì)，來(lái)劃分出項(xiàng)目管理公司的層次，主要面向可開(kāi)展工程咨詢以及建立工作的公司，并充分考慮到其參與項(xiàng)目管理的能力以及業(yè)績(jī)，向政府部門推薦其中的優(yōu)秀者列清單，業(yè)主委員會(huì)即可基于此考察選用管理單位，并根據(jù)工程咨詢公司工作內(nèi)容以及要求，制定內(nèi)部考核以及評(píng)分辦法，定期公布結(jié)果，將效果差的公司淘汰。

4.2.2 組織編制委托管理合同

在國(guó)內(nèi)政府委托管理工程屬于新的管理方式，因此應(yīng)制定標(biāo)準(zhǔn)的合同文本，將委托談判過(guò)程簡(jiǎn)化，確定管理公司實(shí)現(xiàn)控制成本控制、項(xiàng)目工期以及質(zhì)量目標(biāo)的責(zé)任和權(quán)限，明確專業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查管理公司的方法。

4.2.3 確定政府機(jī)構(gòu)間的權(quán)力與責(zé)任分配

在工程的建設(shè)過(guò)程中，使用單位、財(cái)政部門、預(yù)算部門的法定職責(zé)不同，結(jié)合法定職責(zé)，需要將其作用充分發(fā)揮出來(lái)。使用單位可提出需求參與到設(shè)計(jì)審查、交付驗(yàn)收過(guò)程中，對(duì)于政府工程投資規(guī)模、建設(shè)與否有決定權(quán)，建設(shè)部門在前期可行性研究、編制概預(yù)算、建設(shè)等方面積極參與，還可管理、維護(hù)財(cái)政部門以及預(yù)算部門，需審查、集中支付工程預(yù)算。提升工程透明度，通過(guò)法律法規(guī)、行政規(guī)定、政策等進(jìn)行控制，政府投資工程應(yīng)由多方監(jiān)督，保證工程實(shí)施廉潔性、公正性。

5 結(jié)束語(yǔ)

政府投資工程不同于一般工程，其業(yè)主和管理方都是政府，為了保證管理的合理性與有效性，使得工程管理中出現(xiàn)各種各樣的問(wèn)題。為有效解決這些問(wèn)題，政府可委托工程管理公司開(kāi)展相關(guān)工作，采用這樣的模式能夠保證管理效果，為工程全面落實(shí)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。