王曉菲

（中國科學(xué)技術(shù)信息研究所，北京 100038）

1 趨勢：歐盟科技創(chuàng)新政策不斷提高綠色壁壘

1.1 綠色壁壘：利用環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)限制乃至禁止貿(mào)易

近年來，綠色壁壘成為國際貿(mào)易中不斷加強的趨勢。中國的國際貿(mào)易問題專家對此的定義是：“綠色壁壘是指那些為了保護(hù)環(huán)境而直接或間接采取的限制甚至禁止貿(mào)易的措施。主要包括國際和區(qū)域性的環(huán)保公約、國別環(huán)保法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)、ISO14000環(huán)境管理體系和環(huán)境標(biāo)志等自愿性措施、生產(chǎn)和加工方法及環(huán)境成本內(nèi)在化要求等分系統(tǒng)。”[1]

根據(jù)以上定義，本文將綠色壁壘概括為，以環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)限制或禁止貿(mào)易，從而達(dá)到貿(mào)易保護(hù)目的的措施。以此為標(biāo)準(zhǔn)，本文將分析歐盟科技創(chuàng)新政策中利用綠色壁壘限制中國企業(yè)的政策趨勢，包括主要表現(xiàn)、成因、影響與應(yīng)對建議。

1.2 趨勢一覽：歐盟科技創(chuàng)新政策不斷提高綠色壁壘

觀察歐盟近年來科技創(chuàng)新政策，通過綠色壁壘限制中國企業(yè)競爭或?qū)⒊蔀樽钚聞酉颉１疚淖鞒鲞@一判斷的主要依據(jù)如下：

歐盟近年來不斷提高環(huán)保監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。例如，2020年3月10日，歐盟委員會發(fā)布《為實現(xiàn)具備全球性競爭力、綠色和數(shù)字化歐洲的新工業(yè)戰(zhàn)略》（以下簡稱《歐洲工業(yè)戰(zhàn)略》），提出要加強應(yīng)對“碳泄漏”并推動綠色公共采購?！稓W洲工業(yè)戰(zhàn)略》認(rèn)為，歐盟對減少碳排放的要求較高，高能耗產(chǎn)品的成本較高；而歐盟外一些國家對碳排放要求較低，高能耗產(chǎn)品的價格相對較低。在此情況下，歐盟國家往往購買第三國的高能耗產(chǎn)品，不僅沒有降低碳排放量（出現(xiàn)了“碳泄漏”現(xiàn)象），還對歐洲產(chǎn)品造成了不正當(dāng)競爭。因此，歐盟需要進(jìn)一步“加強應(yīng)對碳泄漏的機制”。換言之，歐盟將提高對產(chǎn)品碳排放的標(biāo)準(zhǔn)。盡管歐盟尚未明確如何“加強應(yīng)對碳泄漏”，但據(jù)筆者分析，最大的可能是征收碳泄漏懲罰性關(guān)稅。此外，歐盟將加強立法，要求歐盟機構(gòu)購買綠色產(chǎn)品，即提高對公共采購的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)[2]。

歐盟欲支持歐盟企業(yè)環(huán)保轉(zhuǎn)型，待當(dāng)?shù)匦纬森h(huán)保優(yōu)勢后，再提升環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。如果說直接提升環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)只適用于歐盟具有環(huán)保優(yōu)勢的領(lǐng)域，那么在歐盟企業(yè)并不具備明顯環(huán)保優(yōu)勢的領(lǐng)域，歐盟正在加強對企業(yè)環(huán)保轉(zhuǎn)型的政策支持。例如，我國是歐盟關(guān)鍵原材料的主要供應(yīng)國，與歐盟企業(yè)相比存在一定競爭優(yōu)勢。盡管我國企業(yè)在環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)上有待提高，但歐盟企業(yè)與我國的差距并不大。因此，《關(guān)鍵原材料行動計劃》及其配套文件提出，將努力推動歐盟境內(nèi)關(guān)鍵原材料開采、冶煉與加工領(lǐng)域的環(huán)保轉(zhuǎn)型，再在未來“通過歐盟的監(jiān)管體系推廣負(fù)責(zé)任的關(guān)鍵原材料開采行為”[3,4]。

在可能的情況下，努力將綠色壁壘上升為國際規(guī)則。例如，《關(guān)鍵原材料行動計劃》及其配套文件就指出，未來還將“在國際合作中推廣負(fù)責(zé)任的關(guān)鍵原材料開采行為”

2 原因：利用綠色壁壘限制中國企業(yè)具有眾多優(yōu)勢

2.1 背景：面對競爭壓力，限制中國企業(yè)的呼聲不斷高漲

近年來，我國企業(yè)競爭力不斷增強，產(chǎn)品大量進(jìn)入歐盟市場，在光伏產(chǎn)業(yè)、鐵路運輸、關(guān)鍵原材料供應(yīng)等領(lǐng)域?qū)W盟企業(yè)形成了較大競爭壓力。

例如，在光伏產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，歐盟的歐洲文化、科學(xué)與創(chuàng)新外交領(lǐng)導(dǎo)力（EL-CSID）項目案例研究成果指出，中國企業(yè)的競爭對歐洲光伏產(chǎn)業(yè)造成了巨大打擊[5]。

又如，在鐵路運輸領(lǐng)域，法國政府2017年10月發(fā)布的制造業(yè)政策“法國制造”倡議指出，中國在鐵路運輸產(chǎn)業(yè)方面發(fā)展迅速，已經(jīng)成為了歐洲鐵路運輸企業(yè)最大的競爭對手。

再如，在關(guān)鍵原材料供應(yīng)領(lǐng)域，歐盟高度依賴中國。2020年9月，歐盟委員會發(fā)布的《關(guān)鍵原材料行動計劃》及其配套文件（包括《2020年關(guān)鍵原材料清單》與《前瞻性研究：展望2030年與2050年戰(zhàn)略性技術(shù)與領(lǐng)域的關(guān)鍵原材料》）指出，歐盟在稀土、天然石墨、鋰電池、用于風(fēng)能發(fā)電機的永久磁體、硼酸鹽和硼酸酯、光伏電板、機器人、無人機、3D打印、信息通信技術(shù)等領(lǐng)域的原材料供應(yīng)上高度依賴中國；其中稀土供應(yīng)的依賴度最高，高達(dá)98%[6,7]。

在此背景下，歐盟及其成員國不斷出現(xiàn)限制中國企業(yè)的呼聲。

例如，在光伏產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，歐盟就曾指責(zé)中國通過給予企業(yè)補貼進(jìn)行不正當(dāng)競爭。歐盟委員會2016年完成的調(diào)查報告認(rèn)為，中國違反世貿(mào)組織規(guī)定，為光伏產(chǎn)業(yè)提供了大量補貼，使得中國企業(yè)能夠提供比歐洲企業(yè)更低的價格，形成了不正當(dāng)競爭。

此外，法國政府也曾明確提出，中國中車集團(tuán)等企業(yè)在鐵路運輸?shù)阮I(lǐng)域?qū)W盟企業(yè)形成了不正當(dāng)競爭，應(yīng)據(jù)此修改歐盟競爭法。

又如，在關(guān)鍵原材料供應(yīng)領(lǐng)域，歐盟明確指出，應(yīng)該減少對中國供應(yīng)商的依賴程度。歐盟內(nèi)部市場專員Thierry Breton在發(fā)布?xì)W盟的《關(guān)鍵原材料行動計劃》時直言不諱地表示：“我們不能完全依賴第三國——在稀土供應(yīng)上我們甚至只依賴一個國家?！笨紤]到歐盟高達(dá)98%的稀土供應(yīng)依賴中國，這句話針對的國家不言而喻。更為重要的是，歐盟希望減輕對中國的所有關(guān)鍵原材料依賴，而不僅限于稀土這一個領(lǐng)域[8,9]。

2.2 優(yōu)勢：與傳統(tǒng)限制手段相比，綠色壁壘具有眾多優(yōu)勢

與傳統(tǒng)手段相比，通過綠色壁壘限制我國企業(yè)競爭有著諸多便利。此前歐盟限制我國企業(yè)競爭的理由主要包括三項，一是反補貼，二是反傾銷，三是威脅安全，但這些名目都不如綠色壁壘更為簡單易行。

首先，反補貼容易遭遇我國的反制措施。所謂反補貼是指歐盟指控我國對某類出口產(chǎn)品進(jìn)行國家補貼，從而對歐盟企業(yè)的同類產(chǎn)品構(gòu)成了不正當(dāng)競爭，因而根據(jù)歐盟競爭法對我國產(chǎn)品征收懲罰性關(guān)稅。然而，由于歐盟對出口我國的某些產(chǎn)品也進(jìn)行國家補貼，這種做法極易招致我國的對等措施。例如，2013年歐盟對我國光伏產(chǎn)品展開“雙反”（反補貼、反傾銷）措施后，我國同樣對歐盟出口中國的葡萄酒展開了反補貼調(diào)查。

其次，反傾銷調(diào)查需要證明我國確實存在傾銷行為。我國勞動力和原材料價格相比歐盟較為低廉，因此出口產(chǎn)品（特別是勞動密集型與原材料密集型產(chǎn)品）具備較大價格優(yōu)勢，常被歐盟認(rèn)定為低于成本出售的傾銷行為，被征收反傾銷稅。然而，反傾銷行為的判定受世貿(mào)組織《反傾銷協(xié)定》的約束，當(dāng)遭遇不公的反傾銷行為時，我國能夠利用世貿(mào)組織爭端解決機制尋求救濟(jì)。例如，2009年起，歐盟曾兩次對我國某些鋼鐵緊固件發(fā)起反傾銷措施，而我國則兩次訴諸世貿(mào)組織爭端決解機制并獲得成功，世貿(mào)組織兩次裁定歐盟的反傾銷措施違反其規(guī)則。

第三，相對反補貼與反傾銷，威脅安全這一理由不易遭到外國質(zhì)疑，但仍然可能遭到國內(nèi)利益相關(guān)方的質(zhì)疑。威脅安全這一理由的優(yōu)勢在于，被針對的國家難以提出有力的反駁，因為判斷是否威脅安全的權(quán)力屬于歐盟，且用于證明這些企業(yè)是否威脅安全的信息大多為保密信息，被針對的國家難以獲得。特別是近年來，歐盟把安全的范圍擴大到“經(jīng)濟(jì)安全”與“技術(shù)主權(quán)”，更擴大了對外國企業(yè)的限制范圍。然而，雖然外國政府難以證明自己的企業(yè)并沒有威脅歐盟的安全，但歐盟自身的企業(yè)可能會提出質(zhì)疑。例如，在歐盟考慮是否要以威脅歐盟安全為由禁止中國企業(yè)參加5G建設(shè)的過程中，與中國企業(yè)密切合作的歐洲電信運營商就強烈反對這一做法，并提出了大量的證據(jù)。在這種情況下，歐盟當(dāng)局也要考慮這些利益相關(guān)方的意見。

而相比之下，以環(huán)保理由限制我國企業(yè)競爭更為“政治正確”，我國難以對此提出有效的反制措施。作為負(fù)責(zé)任的發(fā)展中國家，我國一向支持國際上的環(huán)保主張，積極配合聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，并積極推動有關(guān)氣候變暖的《巴黎協(xié)定》的簽訂。而我國許多產(chǎn)品目前又確實與歐盟存在一定的環(huán)保差距。在這種情況下，如果歐盟以環(huán)保名目限制我國企業(yè)在歐盟市場的競爭，我國確實難以對此提出有效的反制措施。

3 影響：環(huán)保差距較大領(lǐng)域?qū)⑹艿礁笥绊?/h2>

觀察歐盟科技創(chuàng)新政策中的綠色壁壘，可以發(fā)現(xiàn)，反碳泄露機制和綠色采購規(guī)定是“跨領(lǐng)域政策”，并非針對某一單一領(lǐng)域。盡管如此，顯而易見的是，與歐盟環(huán)保差距較大的領(lǐng)域?qū)⑹艿礁钣绊憽７治錾衔奶峒暗恼呖梢灶A(yù)測，以下領(lǐng)域?qū)⑹艿捷^大影響：

3.1 原材料出口

《關(guān)鍵原材料計劃》指出，在歐盟的原材料供應(yīng)中，中國出口產(chǎn)品占據(jù)重要地位，主要包括鎂、稀土、鉍、鎵、鍺、鎢、磷、鈧、金屬硅、螢石、釩、焦煤、銦、磷酸鹽礦、天然石墨、鈦、重晶石等。下表是我國出口產(chǎn)品占?xì)W盟原材料供應(yīng)的比重：

表1 中國出口產(chǎn)品占?xì)W盟地區(qū)原材料供應(yīng)比重

盡管中國原材料產(chǎn)品在價格上存在較大競爭優(yōu)勢，但在環(huán)保水平上與歐盟地區(qū)存在較大差距。例如，2019年6月，《中國經(jīng)濟(jì)觀察報》曾發(fā)布題為《中國稀土這些年：野蠻生長的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，欠了環(huán)境保護(hù)這堂課》的報道。報道指出，中國稀土上中游產(chǎn)業(yè)規(guī)模的快速擴張帶來了諸多環(huán)境問題。事實上，根據(jù)業(yè)內(nèi)人士的看法，導(dǎo)致中國稀土產(chǎn)品長期低價的部分原因，便有極低的環(huán)境成本，和過去相對便宜的勞動力。如果歐盟提高對關(guān)鍵原材料進(jìn)口的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，以上領(lǐng)域的產(chǎn)品出口可能受到較大影響。

3.2 機電產(chǎn)品

機電產(chǎn)品是中國出口歐洲的重要產(chǎn)品。歐洲主要國家從中國進(jìn)口的前五大類產(chǎn)品中，均有機電產(chǎn)品。而中國出口歐洲原材料較多的領(lǐng)域，也是中國出口機電產(chǎn)品與半成品較多的領(lǐng)域。若歐盟加強這些領(lǐng)域的綠色壁壘，則相關(guān)機電產(chǎn)品也將受到較大影響。目前，這些領(lǐng)域主要包括：

機械設(shè)備。如主要由鈹制成的汽車與航空組件，由鉍制成的醫(yī)療應(yīng)用部件，由鎂制成的汽車組件、包裝材料，由鈧制成的輕質(zhì)合金。

電子產(chǎn)品。如主要由銻制成的鉛酸電池，由鈷制成的一般電池，由焦煤制成的電池電機，由鈹制成的電子通訊設(shè)備，由鎵制成的光伏電池，由鍺制成的衛(wèi)星太陽能電池，由銦制成的平板顯示器。

4 對策：做好前瞻性應(yīng)對預(yù)案，推動我國企業(yè)環(huán)保轉(zhuǎn)型

歐盟科技創(chuàng)新政策呈現(xiàn)提高綠色壁壘的趨勢。對此，本文對我國政府提出如下應(yīng)對建議：

首先，應(yīng)密切關(guān)注和預(yù)測歐盟針對我國企業(yè)提高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的領(lǐng)域，以便提前做好應(yīng)對預(yù)案，避免措手不及。

其次，若歐盟以環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)為名對我國企業(yè)提出限制，應(yīng)首先明確我國企業(yè)是否確實與歐盟企業(yè)存在環(huán)保差距。若歐盟的限制缺乏事實依據(jù)，應(yīng)該有理有據(jù)地予以回?fù)簟?/p>

第三，推動相關(guān)領(lǐng)域的環(huán)保轉(zhuǎn)型。在我國產(chǎn)品大量出口歐盟且環(huán)保差距較大的領(lǐng)域（如原材料出口、機電領(lǐng)域），綠色壁壘將會產(chǎn)生較大影響。目前，推動環(huán)保化轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為國際大勢所趨。盡管這一趨勢可能在短期內(nèi)不利于我國某些領(lǐng)域的發(fā)展，但根本趨勢是難以扭轉(zhuǎn)的，與其被動應(yīng)對，不如主動接受。此外，目前許多新興環(huán)保轉(zhuǎn)型領(lǐng)域展現(xiàn)了潛力巨大的發(fā)展機會，我國如果此時大力發(fā)展這些領(lǐng)域，將會同歐盟國家等西方國家站在同一起跑線上，避免重蹈“落后—追趕”的覆轍。

為了實現(xiàn)以上政策建議，應(yīng)通過研究進(jìn)一步明確如下問題：

在哪些領(lǐng)域，我國產(chǎn)品暢銷歐盟，但與歐盟產(chǎn)品存在較大的環(huán)保差距？從限制我國企業(yè)競爭的角度，歐盟很有可能在這些領(lǐng)域提高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。

哪些新興領(lǐng)域的環(huán)保轉(zhuǎn)型技術(shù)正在發(fā)展之中，歐盟等西方國家正在努力研發(fā)中？從未來發(fā)展?jié)摿Φ慕嵌龋覈c歐盟在這些領(lǐng)域技術(shù)差距不大，努力推動這些領(lǐng)域的環(huán)保轉(zhuǎn)型是投入產(chǎn)出性價比最高的。

在哪些領(lǐng)域，我國產(chǎn)品不僅與歐盟具備較大的環(huán)保差距，而且較其他發(fā)達(dá)國家也落后？在這些領(lǐng)域，歐盟不僅可能提高自身的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，而且很有可能爭取其他發(fā)達(dá)國家的支持，努力通過國際組織形成更為嚴(yán)格的國際經(jīng)貿(mào)或環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。一旦形成這種局面，將對我國相關(guān)產(chǎn)業(yè)極為不利。建議我國重點推動這些領(lǐng)域的環(huán)?；D(zhuǎn)型，并密切關(guān)注國際組織中這些領(lǐng)域的規(guī)則制定動向。