王白春，蘇佳園，2，劉雅麗

(1.黃河上中游管理局 西安黃河規(guī)劃設(shè)計有限公司，陜西 西安 710021；2.晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局，陜西 榆林 719000)

新中國成立70多年來，黃河流域治理在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開創(chuàng)了新局面，流域的生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境發(fā)生了翻天覆地變化，但黃河流域水土流失依舊嚴重、生態(tài)環(huán)境沒有根本性轉(zhuǎn)變、發(fā)展質(zhì)量有待提高等問題依然嚴重。新時代，黨和國家對黃河流域治理提出了更高的要求，我們需要尋求推進黃河流域水土流失治理體系和治理能力現(xiàn)代化途徑，為實現(xiàn)流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展提供新的動力機制，讓黃河流域山更綠、水更清、環(huán)境更優(yōu)美。

1 黃河流域水土流失治理體系和治理能力現(xiàn)狀

經(jīng)過多年的發(fā)展，黃河流域水土流失治理，特別是黃土高原地區(qū)在以支流為骨架、小流域為單元綜合治理的模式下，建立了完整的領(lǐng)導(dǎo)和管理機構(gòu)，形成了一套較成熟的法律法規(guī)和行業(yè)技術(shù)標準體系，構(gòu)建了業(yè)務(wù)服務(wù)體系。

1.1 法律法規(guī)

一是修訂后的水土保持法頒布施行、水土保持補償費征收使用管理辦法及征收標準制定出臺，標志著水土流失防治法律法規(guī)體系逐步完善。二是劃分了國家級水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)，明確了防治重點。

1.2 監(jiān)督管理

一是明確了流域管理機構(gòu)監(jiān)督管理的法定職責，黃河流域水土保持監(jiān)督管理工作逐步實現(xiàn)了常態(tài)化、制度化、規(guī)范化；建立完善了各省(區(qū))的水土保持監(jiān)督檢查聯(lián)動機制，實現(xiàn)了對在建部管項目監(jiān)督檢查全覆蓋。二是每年發(fā)布黃河流域(片)大型生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持公報，主動接受社會監(jiān)督。三是全流域水土保持依法行政和監(jiān)督管理水平顯著提高，認真履行社會管理職能，嚴格把關(guān)、依法審批、加強監(jiān)督，有效推動了生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持“三同時”制度的落實，促進了保護與發(fā)展同步。四是加強了生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理工作的檢查。五是水土保持重點工程監(jiān)管進一步規(guī)范，水土流失治理紅利持續(xù)釋放，重點區(qū)域水土流失治理和生態(tài)清潔小流域建設(shè)繼續(xù)推進，治理區(qū)水土資源利用效率明顯提升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境明顯改善。

2 面臨的形勢

2.1 水土流失嚴重依然是流域治理短板

流域取得的治理成果還不穩(wěn)定，面臨“舊賬”未還又欠“新賬”的問題，水土流失依然嚴重，生態(tài)屏障功能弱化的局面沒有根本改變。其中黃土高原生態(tài)環(huán)境最脆弱、水土流失量大面廣的狀況和強烈侵蝕的地形地貌沒有發(fā)生根本性改變并將長期存在，黃土高原地區(qū)水土流失面積大、強度高，尤其是7.86萬km2的多沙粗沙區(qū)自然條件更為惡劣，水土流失更為嚴重，生態(tài)環(huán)境更為脆弱，治理難度更大，是更難啃的硬骨頭。

2.2 水土保持措施標準不高，嚴重制約流域高質(zhì)量發(fā)展

已治理的區(qū)域措施布局還不完善，工程措施不配套，溝道侵蝕仍相當嚴重；治理標準普遍偏低，60%以上覆蓋度的林草植被面積僅占1/3；山水林田湖草系統(tǒng)治理的水土流失綜合防治體系尚未形成，水土保持整體效益和綜合功能發(fā)揮不充分；黃河上中游多沙區(qū)現(xiàn)有7 305座淤滿的大中型淤地壩，約20%的低標準梯田，急需改造提質(zhì)增效。水土保持生態(tài)建設(shè)仍缺乏穩(wěn)定長效的生態(tài)補償機制及科學(xué)合理的生態(tài)補償評價指標與方法，使生態(tài)優(yōu)先原則仍面臨諸多挑戰(zhàn)。

2.3 水土保持監(jiān)管不足，對流域改革發(fā)展起到的積極作用有限

黃河流域生產(chǎn)建設(shè)項目數(shù)量多、規(guī)模大、涉及范圍廣，人為水土流失的潛在威脅依然存在，有效遏制人為水土流失的任務(wù)依然繁重，發(fā)展與保護的矛盾依然較為突出。流域監(jiān)管能力仍存在監(jiān)管方式不適應(yīng)、監(jiān)管信息化程度不高、監(jiān)管機構(gòu)能力不足、問責懲戒力度偏弱等不適應(yīng)、不滿足新形勢新要求的問題。地方政府、企業(yè)、民眾主動保護生態(tài)的理念和共同保護生態(tài)的合力還沒有形成，難以有效“調(diào)整人的行為，糾正人的錯誤行為”。

2.4 水土保持監(jiān)測能力有限，不能滿足流域高質(zhì)量發(fā)展需要

水土保持監(jiān)測站網(wǎng)布局不合理，監(jiān)測設(shè)備、監(jiān)測手段現(xiàn)代化程度不高，監(jiān)測成果不能滿足流域水土保持公告、水土流失防治、水土保持目標責任考核等流域監(jiān)管任務(wù)及服務(wù)黃河生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的需要。科研創(chuàng)新不夠，對流域水土流失規(guī)律、水沙變化成因及趨勢等還未作出科學(xué)的回答，用以科技指導(dǎo)和推動流域內(nèi)生態(tài)保護與治理還不夠。

2.5 多部門分頭管理，不能支撐流域健康發(fā)展

黃河流域管理、區(qū)域管理、行業(yè)管理相結(jié)合的管理體制及運行機制還不完善，存在著多部門分頭管理，溝通協(xié)調(diào)機制不順暢，政策、法規(guī)不健全等問題，制約干擾了流域正常的保護、治理和開發(fā)活動。流域在整體性、系統(tǒng)性以及發(fā)展與保護的協(xié)調(diào)性等方面難以統(tǒng)一，使國家批復(fù)的有關(guān)規(guī)劃難以有效執(zhí)行，影響整體效能的發(fā)揮。

3 提高黃河流域水土流失治理體系和治理能力的途徑

黃河流域水土流失治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，要全面貫徹落實十九屆四中全會《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》關(guān)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的工作部署和要求，依照習近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上的重要講話，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念；堅持以支流為骨架、小流域為單元，山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，調(diào)動各方因素共同抓好生態(tài)保護，筑牢黃河上中游生態(tài)安全屏障，減少入黃泥沙，確保黃河下游河床不抬高；提升黃河流域水土流失治理水平，不斷完善制度和政策機制，強化監(jiān)管手段，加強隊伍建設(shè)，改善流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，建設(shè)美麗黃河，讓黃河成為造福人民的幸福河。

3.1 構(gòu)建治理體系的途徑

(1)加快建立健全以黃河流域主體功能區(qū)為主導(dǎo)的分類治理體系。遵照習近平總書記“治理黃河，重在保護，要在治理”的指示精神，水土流失治理要充分考慮上、中、下游地形地貌和水土流失類型的差異性，落實主體功能區(qū)分類治理是關(guān)鍵一環(huán)。河源區(qū)以水源涵養(yǎng)、林草植被保護為重點；黃土高原地區(qū)以小流域為單元，自然修復(fù)和人工治理相結(jié)合，因地制宜采取工程、植物、耕作等綜合措施，實行山水林田湖草系統(tǒng)治理；黃河下游以生態(tài)修復(fù)為主，按照“保證生態(tài)安全、突出生態(tài)功能、兼顧生態(tài)景觀”的原則，加強黃河下游兩岸防護林體系建設(shè)及泰山區(qū)域山水林田湖草綜合治理。分類治理體系的建立契合“共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理”的基本定位，有利于推進黃河流域山水林田湖草綜合治理生態(tài)格局的形成。

(2)加快建立健全以提高水土保持率為目標的監(jiān)管體系。以提高水土保持率為目標，建立健全水土保持監(jiān)管體系。一是建立健全法律法規(guī)體系。加快《黃河法》的制定實施，促進《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編報審批管理規(guī)定》修訂，健全水土保持方案承諾、區(qū)域評估等制度。制定生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測“三色”評價管理辦法、黃土高原淤地壩工程安全度汛監(jiān)督檢查辦法。建立水土保持信用評價機制，實施聯(lián)合懲戒。完善水土保持措施標準體系，特別是已有水保設(shè)施的提質(zhì)增效，有效提高水土保持措施效能。二是完善監(jiān)督執(zhí)法機制。逐級開展水土保持履職情況督查，確保監(jiān)管責任落實到位。以黃河流域為重點，開展生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持專項整治。切實履行生產(chǎn)建設(shè)活動監(jiān)管責任，嚴肅查處人為水土流失違法違規(guī)行為，加大重大違法違規(guī)案件掛牌督辦力度。要落實水土保持工程監(jiān)管責任、淤地壩安全運用管理主體責任、“三個責任人”責任。探索流域機構(gòu)與多部門協(xié)同的綜合執(zhí)法模式，形成強監(jiān)管之勢，提高監(jiān)管效率。三是建立健全監(jiān)測服務(wù)體系。推進監(jiān)測點優(yōu)化布局，繼續(xù)開展水土流失動態(tài)監(jiān)測。抓好人為水土流失衛(wèi)星遙感常態(tài)化監(jiān)管，開展生產(chǎn)建設(shè)活動衛(wèi)星遙感監(jiān)管，確保人為水土流失違法違規(guī)行為及時發(fā)現(xiàn)并依法查處[1]。

(3)加快建立健全以治理帶產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)促治理為主體的治理經(jīng)濟體系。治理的成效，歸根到底取決于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展的方式。流域要從實際出發(fā)，宜水則水、宜糧則糧、宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商，著力推動綠色發(fā)展。一是通過綜合治理，將大量坡耕地改造為梯田，依托基本農(nóng)田建設(shè)和水土保持工程改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，有效提高土地生產(chǎn)力。二是將水土保持與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，進而提高農(nóng)民收入，實現(xiàn) “治理一條流域、保護一片水土、振興一地經(jīng)濟、富裕一方人民”的目的，加快人民群眾致富步伐。三是以水土流失治理倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)既要綠水青山也要金山銀山的高質(zhì)量發(fā)展。

3.2 提高治理能力的途徑

(1)提高水土流失治理的系統(tǒng)化能力。按照空間均衡原則，協(xié)調(diào)流域內(nèi)人口與經(jīng)濟社會發(fā)展、資源、環(huán)境之間的關(guān)系，構(gòu)建黃河流域人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。提高以支流為骨架、小流域為單元的山水林田湖草綜合治理水平，推進水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)的大保護大治理，明確生態(tài)保護紅線，明確上中下游生態(tài)功能定位和生態(tài)保護目標，提高水土流失治理的系統(tǒng)化能力。

(2)提高水土流失治理的市場化能力。構(gòu)建市場導(dǎo)向體系，發(fā)展綠色金融。應(yīng)用市場化手段，推進治理市場化進程，撬動更多社會資本進入水土流失治理領(lǐng)域。鼓勵多種方式支持政府和社會資本合作項目，堅持資金投入同防治攻堅任務(wù)相匹配。再就是以治理帶產(chǎn)業(yè)，打開治理成果的市場，助力當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和群眾致富。

(3)提高水土流失治理的科研攻關(guān)能力。將“互聯(lián)網(wǎng)+”的綠色生態(tài)與水土保持監(jiān)測相結(jié)合，實現(xiàn)水土流失數(shù)據(jù)互聯(lián)、互通、開放、共享。加強大數(shù)據(jù)的開發(fā)和應(yīng)用，為保護流域生態(tài)環(huán)境、推進水土保持管理轉(zhuǎn)型、提升水土流失治理能力開辟一條技術(shù)創(chuàng)新之路。精準掌握流域水土流失規(guī)律、水沙變化成因及趨勢等，對涉及流域發(fā)展的重大環(huán)境問題開展對策研究，加快成果轉(zhuǎn)化與應(yīng)用，為科學(xué)決策、環(huán)境管理、精準治理提供強有力的支撐。

(4)提高水土流失治理的公眾參與能力。國家鼓勵和支持社會參與水土保持工作，每個人都應(yīng)該做水土流失治理的踐行者和推動者。構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的水土流失治理體系。提升公眾參與度，是流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的強大內(nèi)在動力，要保護好黃河，就要依靠廣大人民群眾的力量，通過信息公開、引導(dǎo)公眾參與決策的制定和實施、公眾監(jiān)督等手段，充分發(fā)揮其主動性、有效性和創(chuàng)造性。

(5)提高水土流失治理隊伍的能力。要有功成不必在我的精神境界和功成必定有我的歷史擔當，提高黃河流域水土流失治理隊伍的能力。堅定人與自然和諧的信念，以法律為抓手，以制度為約束，以專業(yè)為基礎(chǔ)，以責任為動力，行使權(quán)力，開展工作，建立一支有斗爭精神、有理想信念、有專業(yè)素養(yǎng)的高素質(zhì)治黃隊伍。