張玉鈞 熊文琪 謝冶鳳

Doi： 10.19765/j.cnki.1002-5006.2021.03.004

黨的十八屆三中全會以來，國家公園作為我國生態(tài)文明建設(shè)的重要載體以及解決我國自然保護(hù)地多頭管理的重要空間工具被提上建設(shè)日程。我國國家公園建設(shè)肩負(fù)生態(tài)保護(hù)第一、國家代表性、全民公益性等多重使命。游憩利用作為國家公園全民公益性理念的重要實現(xiàn)路徑，如何與生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)平衡，是我國國家公園建設(shè)和管理所面臨的首要問題。而無論是資源保護(hù)，還是游憩利用，都離不開公眾參與。鑒于此，制定合理高效的公眾參與行動框架是目前提升國家公園游憩環(huán)境質(zhì)量的前提，也是推進(jìn)國家公園適宜性空間游憩戰(zhàn)略的關(guān)鍵。

一、中國國家公園公眾參與的獨特性

我國國家公園公眾參與的獨特性，由國家公園體制建設(shè)的現(xiàn)實因素與傳統(tǒng)管理模式的歷史因素疊加形成，具體可從機遇和挑戰(zhàn)兩方面概括。機遇方面，第一，自2013年起，我國頒布有關(guān)國家公園的重要文件中都不同程度地強調(diào)了公眾參與的重要性，2017年出臺的《建立國家公園體制總體方案》更明確指出，國家公園建設(shè)應(yīng)堅持國家主導(dǎo)、共同參與原則，強調(diào)完善社會參與機制，在國家公園設(shè)立、建設(shè)、運行、管理、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)，以及生態(tài)保護(hù)、自然教育、科學(xué)研究等各個領(lǐng)域引導(dǎo)公眾參與;第二，鑒于信息時代的到來，互聯(lián)網(wǎng)、新媒體的全民普及，公眾也越來越善用互聯(lián)網(wǎng)維護(hù)權(quán)利，這也為國家公園公眾參與新型渠道的構(gòu)建提供了機遇。在挑戰(zhàn)方面，一是由于我國長期自上而下的治理歷史，公眾普遍缺乏主動參與意識，而如何培育公眾參與意識、調(diào)動公眾參與國家公園事務(wù)的積極性則成為一項重要挑戰(zhàn);二是雖然眾多政策文件鼓勵公眾參與，但實際操作中，對公眾能參與什么、如何參與并未做詳細(xì)規(guī)定，致使公眾不清楚自己所能獲取的參與方式和渠道;三是如何利用公眾參與去解決復(fù)雜的土地利用和社區(qū)管理難題，這些都成為我國國家公園公眾參與的挑戰(zhàn)，國外類似流程、工具，例如PPGIS（public participation GIS），已有大量應(yīng)用，而目前國內(nèi)環(huán)境能否借鑒、是否適用、如何搭建，同樣是值得探索的問題。

二、國家公園公眾參與的主體界定

參與主體是指保護(hù)地治理中公眾參與活動的承擔(dān)者和行動者。國家公園公眾參與主體的界定就是明確哪些公眾主體應(yīng)該參與國家公園的規(guī)劃、建設(shè)、管理和運營的各階段。參與主體也可分為兩個層次，客觀層面是需要參與的公眾，主觀層面則是有訴求表達(dá)意愿的主體，其中，需要參與的主體通常以利益相關(guān)性界定，有訴求的參與主體則通過主觀意愿來界定。公眾參與意愿是多種因素綜合作用的結(jié)果，其既源于公眾自身的參與意識、參與能力，又會受到自身利益、政府態(tài)度等直接影響。參與保護(hù)地建設(shè)管理的公眾可分為兩類，一類是保護(hù)地資源保護(hù)或利用的各類利益相關(guān)者（包括社區(qū)、企業(yè)、游客等），另一類是對保護(hù)地建設(shè)管理感興趣的公民及社會組織。如澳大利亞保護(hù)地建設(shè)管理的參與公眾包括公民個人、保護(hù)地管理機構(gòu)、游客、與保護(hù)地管理相關(guān)的私營企業(yè)或個人、與保護(hù)地資源保護(hù)利用相關(guān)的社會或國際組織。根據(jù)我國國家公園建設(shè)的目的和意義，對客觀要求和主觀意愿層面的公眾主體進(jìn)行篩選、整合，最終可將國家公園公眾參與主體歸納為7類，即當(dāng)?shù)鼐用?、非政府組織、訪客（游憩者）、特許經(jīng)營者（企業(yè)）、志愿者、公民/市民、媒體。不同的公眾主體在國家公園事務(wù)參與中有不同的角色定位和訴求。公眾訴求可從經(jīng)濟(jì)利益、社會效益以及生態(tài)保護(hù)3個方面進(jìn)行歸納，其中，當(dāng)?shù)鼐用瘛⒂雾?、特許經(jīng)營者主要是基于自身利益參與國家公園事務(wù)，所以大多將經(jīng)濟(jì)利益放在首要訴求上;專家學(xué)者、非政府組織、志愿者主要基于利他心理或長期愿景參與其中，因此，他們主要是以生態(tài)保護(hù)為主要訴求;普通的公民/市民、媒體由于往往表達(dá)的是大多數(shù)人的利益，因此，更多的是追求社會效益。但從另一個角度而言，經(jīng)濟(jì)利益、社會效益和生態(tài)保護(hù)也并非完全獨立、非此即彼，例如生態(tài)保護(hù)是為了更長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)利益和社會效益得以實現(xiàn)，社會效益的實現(xiàn)能夠為經(jīng)濟(jì)利益的增長提供條件。因此，不同群體之間的訴求游說和調(diào)節(jié)就成為公眾參與過程的重要內(nèi)容，也成為實現(xiàn)公眾參與良性循環(huán)的必要環(huán)節(jié)。

三、國家公園公眾參與的基本內(nèi)容

公眾參與內(nèi)容，即在國家公園保護(hù)和利用過程中公眾參與主體活動的行為對象，也就是公眾參與的領(lǐng)域及范圍，其解決的是公眾在國家公園中參與什么的問題，即國家公園建設(shè)、保護(hù)和管理的具體內(nèi)容。對于這些具體的事務(wù)，不同公眾參與主體訴求具有差異性，在多樣化的參與事務(wù)、多元化的利益訴求下，如何根據(jù)需要來進(jìn)行理性的公眾參與內(nèi)容設(shè)定，是保證國家公園公眾參與質(zhì)量的關(guān)鍵。國外保護(hù)地公眾參與事務(wù)具有整體性和廣泛性特點，在美國，公眾可參與保護(hù)地的確立、規(guī)劃決策、管理運營、保護(hù)地范圍界定、環(huán)評草案和環(huán)評決策①;在巴西，公眾不僅可參與保護(hù)地的確立，還可參與保護(hù)地管理計劃和特許經(jīng)營計劃;在新西蘭，中央或地方保護(hù)委員會成員可代表公眾參與國家公園立法、保護(hù)和監(jiān)督工作中，私人土地被劃到公園里的社區(qū)居民可通過共管或聯(lián)合保護(hù)經(jīng)營方式直接參與公園建設(shè)與管理，普通社區(qū)居民則可通過日常工作間接參與公園管理②。概言之，國家公園公眾參與內(nèi)容應(yīng)根據(jù)事務(wù)所涉及的主體對象，有甄別地劃出可參與的程度，如普通公眾可旁聽、密切相關(guān)公眾可表決，從而保障參與內(nèi)容的廣泛性與參與科學(xué)性和高效性兼顧。

四、國家公園公眾參與的途徑選擇

公眾參與途徑，即公眾實現(xiàn)國家公園事務(wù)參與所依托的方式，決定了公眾參與的層次與深度。公眾參與包括自上而下和自下而上兩種途徑，前者由政府啟動和主導(dǎo)，公眾作為表達(dá)意見者是提供相應(yīng)資源的主體;后者更強調(diào)公眾把握參與的主動性。其中，自上而下途徑又可分為強制性參與和誘導(dǎo)性參與兩類①，強制性參與被認(rèn)為是非（假）參與類別②，不在本文討論之列。關(guān)于國家公園公眾參與途徑選擇，許多國家根據(jù)自身國情探索出了適宜本國的參與方式，一些典型的公眾參與方式包括信息公開與反饋、聽證會、研討會、講習(xí)班等，雖然各國保護(hù)地公眾參與途徑多樣，但多是針對某一具體事務(wù)的參與方式，缺乏整體綜合視角的概括，且并未層級、體系化歸類?；诖?，通過國家公園公眾參與途徑所劃分的信息反饋、咨詢、協(xié)議、合作4個層級③，依據(jù)Arnstein參與階梯模型，進(jìn)一步增加公眾自主性參與途徑，而非單一從政府目的（政策普及、從公眾方獲取信息等）導(dǎo)向性出發(fā)，可將國家公園公眾參與途徑分為告知、咨詢、安撫、伙伴關(guān)系（合作/協(xié)商）、授權(quán)、公眾自主6個層次，不同層次對應(yīng)不同的參與形式，而實際參與中，參與形式之間的界限并不那么明確，在某一具體的國家公園保護(hù)和管理項目中，可能會同時采取多個層次的參與途徑。而且，由于我國信息技術(shù)的普及，在公眾參與途徑上還應(yīng)當(dāng)充分考慮和研究（移動）互聯(lián)網(wǎng)為國家公園公眾參與帶來的便利和新路徑。

五、國家公園公眾參與行動框架搭建

公眾參與是一個動態(tài)的過程，具體可以分為參與前、參與中、參與后3個階段。在明確了“誰來參與”（參與主體界定）、“參與什么”（參與基本內(nèi)容）、“怎么參與”（參與途徑選擇）這3個核心問題后，實際上只解決了參與中階段的一部分問題。而由于我國公眾參與的獨特性，公眾受傳統(tǒng)觀念的影響，欠缺參與主動性，因此參與的過程還需要政府加強宣傳，在參與前充分引導(dǎo)，在參與中理性帶動。而參與后的結(jié)果也是至關(guān)重要的因素，不能單單“量化”公眾參與，而忽視參與的質(zhì)量和效果。因此，按照公眾參與階段，可從引導(dǎo)體系、組織實現(xiàn)體系、保障體系、評估體系4個方面構(gòu)建我國國家公園公眾參與行動框架。引導(dǎo)體系重點是基于動機和目的，挖掘公眾為什么參與/不參與、國家公園為什么需要公眾參與，主要針對參與前階段，需從公眾、國家公園管理部門兩方著手引導(dǎo)，引導(dǎo)的基礎(chǔ)是充分的科學(xué)研究及之后的適當(dāng)宣傳;組織實現(xiàn)體系是為了確保公眾的有序和有效參與，首先需明確參與框架的基本組成（參與主體、參與客體、參與方式），其次才是如何運作的問題，具體運作可能涉及組織執(zhí)行者的問題，主要針對參與中階段;保障體系即分析保障國家公園公眾參與有效實施的主要條件，包括制度、能力、激勵等因素，主要針對參與中階段，也應(yīng)從政府和公眾雙重視角進(jìn)行構(gòu)建;評估體系主要針對參與后階段，需從整體公眾參與行動結(jié)果和單項事務(wù)參與效果兩方面進(jìn)行評估。各體系的統(tǒng)籌把控，才能兼顧好國家公園生態(tài)保護(hù)和公眾游憩需求。

（第一作者系該中心主任、教授、博士生導(dǎo)師，第二作者系該中心碩士研究生，第三作者系該中心博士研究生;收稿日期：2020-10-01）