朱德龍

【摘要】近年來，隨著河長制模式的不斷推進(jìn)，我國河湖管理進(jìn)入了一個(gè)新的階段。為了深化河湖管理體制，部分地區(qū)創(chuàng)新地提出了新的河湖管理與保護(hù)模式：“河長+警長”。討論“河長+警長”創(chuàng)新模式的組織體系、工作目標(biāo)和功能要求，總結(jié)出該模式的功能邊界不夠清晰、日常工作績效沒有充分標(biāo)準(zhǔn)化、團(tuán)隊(duì)質(zhì)量應(yīng)得到改善、工作機(jī)制應(yīng)予以改善等問題，針對(duì)這些問題提出了相應(yīng)的解決方案，期望可以為其他地區(qū)的河湖管理工作提供一定的參考。

【關(guān)鍵詞】河長+警長;河湖管理;創(chuàng)新模式;探討

河長的主要任務(wù)是提供法律和安全保障，重點(diǎn)在于加強(qiáng)與節(jié)水、環(huán)境保護(hù)和其他職能部門之間的業(yè)務(wù)聯(lián)系，并幫助河湖管理人員更好地執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)。在引入警長制度之前，警長分散巡邏并執(zhí)法，涉水違法項(xiàng)目的狀況未得到及時(shí)控制，在預(yù)防方面存在缺陷。河長制度與河源頭制度之間的無縫銜接，通過規(guī)范河湖管理制度、明確職責(zé)、調(diào)整秩序、全面監(jiān)督，強(qiáng)化保護(hù)力度，形成了適合各地區(qū)實(shí)際情況的河湖保護(hù)體系，為河湖保護(hù)體系的建立做出了貢獻(xiàn)?！昂娱L+警長”模式是一種新型的河流管理模式，在某些地區(qū)取得了良好的效果，但尚未大規(guī)模實(shí)施，目前仍處于探索的初期階段。根據(jù)“河長+警長”模式在某些領(lǐng)域的實(shí)踐，本文討論了理論框架和運(yùn)行機(jī)制，并提出了解決現(xiàn)有問題的方案。

1、 “河長+警長”模型概述

工作職責(zé)：

（1）主要功能

河長是河流和湖泊管理的核心，是河流和湖泊管理的負(fù)責(zé)人。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）設(shè)立總河長，負(fù)責(zé)監(jiān)督和總調(diào)度。省級(jí)負(fù)責(zé)同志指導(dǎo)和協(xié)調(diào)流域內(nèi)河流和湖泊的管理與保護(hù)。市級(jí)河源頭和地方有關(guān)部門負(fù)責(zé)組織和促進(jìn)本轄區(qū)內(nèi)陸河湖的管理，責(zé)任由個(gè)人承擔(dān)。鎮(zhèn)一級(jí)的河長負(fù)責(zé)其管轄范圍內(nèi)河流管理和保護(hù)的具體實(shí)施[1]。

警長的職能主要是實(shí)際執(zhí)法，威懾和日常河道巡邏。治安官是負(fù)責(zé)鎮(zhèn)壓非法和犯罪活動(dòng)的第一名官員[2]。他根據(jù)公安機(jī)關(guān)的職能牽頭組織與河有關(guān)的工作，與河長保持密切聯(lián)系，并及時(shí)向河長報(bào)告，是河長的“助手”，對(duì)水污染和涉水重大違法犯罪行為進(jìn)行嚴(yán)厲懲處。對(duì)于尚未構(gòu)成犯罪的違法行為，警長可以起到威懾作用，并指導(dǎo)及時(shí)進(jìn)行糾正。按照江河分級(jí)管理和屬地負(fù)責(zé)制的原則，所有警長都在各個(gè)河流地區(qū)履行公安管理職責(zé)，使巡視工作規(guī)范化、制度化。

該模型著重于河長和警長的職能。河長更加重視河流和湖泊系統(tǒng)的組織和管理，確定總體方向并做出重要決策[3]，角色更接近于“主管”。在某些情況下，警長更加重視執(zhí)法，動(dòng)態(tài)控制河流和湖泊的水況，通過警官的身份阻止侵權(quán)行為，更接近于“執(zhí)行者”。

（2）功能調(diào)整

河長負(fù)責(zé)警長的指揮、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，警長是職員助理和執(zhí)法助理。河流負(fù)責(zé)人主要負(fù)責(zé)控制河流的總體情況，并負(fù)責(zé)多個(gè)部門的協(xié)調(diào)工作，而警長主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)公安部門對(duì)河流地區(qū)進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法。如果在河湖巡邏過程中發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重的不當(dāng)行為或犯罪活動(dòng)，則警長將立即采取執(zhí)法行動(dòng)，然后將其移交給司法檢查部門，并將案件的具體情況報(bào)告給河長做出決定并加以處理。警長在有人違反法規(guī)時(shí)起威懾作用，河長和警長一起對(duì)違規(guī)行為進(jìn)行相關(guān)處罰或教育，他們是彼此的幫手[4]。警長無法履行職責(zé)的地方的執(zhí)法部門可以移交給治安官，治安官將這一情況報(bào)告給完成處理并繼續(xù)下一個(gè)任務(wù)分配的人員。河長和警長職能的協(xié)調(diào)大大提高了河流和湖泊管理的效率。

2、存在的問題

2.1職能界限不夠明確

河長和警長的問題已得到澄清，“誰領(lǐng)導(dǎo)并執(zhí)行法律”的問題已經(jīng)解決，但是在解決某些問題時(shí)，河長和警長的責(zé)任范圍仍然相對(duì)模糊。在某些地區(qū)會(huì)有缺陷，例如河長和警長會(huì)為管理而戰(zhàn)，如果發(fā)生嚴(yán)重事故，河長和警長會(huì)互相避開。造成這種現(xiàn)象的根本原因是，河長和警長之間的具體功能界限不明確，解決這種情況的方法通常是政府的調(diào)解和分工，但沖突和糾紛通常是不可避免的。

2.2日常工作績效不夠規(guī)范

警長對(duì)河流的檢查相對(duì)分散，沒有嚴(yán)格按照有關(guān)文件的要求進(jìn)行巡邏。警長不及時(shí)了解情況，有些河流沒有規(guī)范工作規(guī)則，有些警長沒有及時(shí)填寫檢查記錄，也不熟悉河流狀況，缺乏責(zé)任感;一些河長的巡邏系統(tǒng)與警長巡邏系統(tǒng)不協(xié)調(diào)，這延遲了河長和警長之間的交接，并使業(yè)務(wù)效率低下。

2.3需要提高團(tuán)隊(duì)素質(zhì)。

警長多為公安部門的在職人員，缺乏河湖管理相關(guān)知識(shí)，日常工作繁瑣，必須提高專業(yè)水平。當(dāng)一些警長處理非法活動(dòng)時(shí)，所采用的方法是不合適的，執(zhí)法過于簡單粗暴，在執(zhí)法過程中容易與人民發(fā)生沖突，大大削弱和抵制了實(shí)施的效果。

2.4工作機(jī)制不完善。

在按小時(shí)執(zhí)行“河長+警長”工作計(jì)劃后，引入了主管的工作咨詢系統(tǒng)、信息通知系統(tǒng)、工作監(jiān)督和工作評(píng)估方法等。但是，河流治安系統(tǒng)包括許多部門，有許多機(jī)構(gòu)需要聯(lián)系，協(xié)調(diào)工作很多，而且涉及的機(jī)制還不完善。如果在河流巡邏時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，則反饋通道較小，響應(yīng)時(shí)間較長。基層環(huán)境執(zhí)法工作難以處理，涉嫌水環(huán)境污染犯罪的轉(zhuǎn)移和線索通報(bào)緩慢，效率低下。在城市一級(jí)以上，河長與警長之間存在聯(lián)系機(jī)制，但是河長與警長之間的聯(lián)系程度相對(duì)較低。

3、針對(duì)對(duì)策

3.1明確雙方的責(zé)任

“河長+警長”雙長系統(tǒng)的核心是責(zé)任制，它是基于黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)和公共安全，特別是主要的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，對(duì)河流和湖泊進(jìn)行管理和保護(hù)的責(zé)任制。河長和警長應(yīng)覆蓋所有河流，明確各部門和地區(qū)之間的職責(zé)分工，加強(qiáng)河長對(duì)主管河流和湖泊的管理和保護(hù)的首要責(zé)任，并密切監(jiān)視每條河流。河流負(fù)責(zé)人和警長直接負(fù)責(zé)這些河流和湖泊的管理，并改善河流和湖泊管理團(tuán)隊(duì)，壓實(shí)責(zé)任。如果各部門的權(quán)限不明晰，總河長應(yīng)發(fā)揮指揮協(xié)調(diào)作用，明確有關(guān)部門的職責(zé)，避免因職責(zé)不確定、權(quán)限未定而回避職責(zé)。

3.2加強(qiáng)教育，提高素質(zhì)

為警長組織專業(yè)教育培訓(xùn)，定期開展河湖管理和執(zhí)法相關(guān)講座。召開河道警長交流會(huì)，邀請(qǐng)優(yōu)秀警長進(jìn)行典型實(shí)踐交流，組織警長對(duì)示范城市進(jìn)行實(shí)地觀察和學(xué)習(xí)，加深警長對(duì)警長+河長制度各個(gè)層面上的了解，不斷提高警長業(yè)務(wù)水平。

3.3建立長期優(yōu)化機(jī)制

在工作中的處理機(jī)制方面，還應(yīng)建立其他業(yè)務(wù)聯(lián)系系統(tǒng)、信息內(nèi)容舉報(bào)系統(tǒng)、民事案件消費(fèi)者投訴舉報(bào)信息系統(tǒng)、核心業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)統(tǒng)一推進(jìn)系統(tǒng)等，完善監(jiān)督指導(dǎo)意見和建議制度。面對(duì)基層組織，加強(qiáng)系統(tǒng)建設(shè)，在公眾、檢查、國家法律和生態(tài)環(huán)境保護(hù)業(yè)務(wù)部門初步建立了許多相關(guān)組織，有效處理環(huán)境違法和犯罪。

結(jié)語：

河長+警長模式，是實(shí)施河流湖泊水系管理的創(chuàng)新舉措。貫徹落實(shí)綠色發(fā)展的人文理念，推動(dòng)生態(tài)文明發(fā)展的重要起點(diǎn)建設(shè)。相關(guān)制度的核心理念，克服了河管員其他工作的弊端，優(yōu)化提升了實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)組織體系建設(shè)。河流系統(tǒng)的現(xiàn)狀為中國水域公共區(qū)域的安全實(shí)現(xiàn)幫助，但并不局限于此。未來十年河流系統(tǒng)將大幅改善中國生態(tài)環(huán)境破壞的情況，幫助建立生態(tài)系統(tǒng)，河長和警長的模式還需要不斷地進(jìn)行優(yōu)化。

參考文獻(xiàn)：

[1]盛前， 沈曉梅， 李芝辰.“河長+警長”河湖管理創(chuàng)新模式探討[J].國際沙棘研究與開發(fā)，2019，000（002）：25-27，15，24.

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[3]劉娉.“河長制”：水環(huán)境治理下的法治創(chuàng)新[J].時(shí)代報(bào)告，2020，No.336（03）：90-92.

[4]陳美璇，傅曉華，孫名浩.論河長制的理論基礎(chǔ)與實(shí)踐創(chuàng)新[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2018，012（002）：6-11.