唐學軍，陳曉霞

（1.四川文理學院四川革命老區(qū)發(fā)展研究中心,四川達州 635000；2.四川文理學院黨委宣傳部,四川達州 635000）

引言

2018 年，中共中央、國務院聯(lián)合印發(fā)《關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制的意見》，明確提出“要嚴格區(qū)域環(huán)境準入標準，加強流域生態(tài)環(huán)境共建共治”。同年，川渝兩省市政府頒布實施《深化川渝合作深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展行動計劃（2018—2022年）》；隨后川渝兩省市生態(tài)環(huán)境廳（局）簽署《共同推進長江上游生態(tài)環(huán)境保護合作協(xié)議》，在水污染和大氣污染聯(lián)防聯(lián)治、環(huán)境執(zhí)法與應急領域建立了常態(tài)化合作機制。2020 年4 月，川渝兩地生態(tài)環(huán)境局簽訂《聯(lián)合執(zhí)法工作機制》，確定將聯(lián)合開展生態(tài)環(huán)境犯罪跨區(qū)打擊，筑牢長江上游生態(tài)安全屏障。2020 年9 月，簽訂了《深化川渝兩地生態(tài)環(huán)境共建共保協(xié)議》等。2020 年6 月，萬達開（四川省達州市，重慶市萬州區(qū)、開州區(qū)）三地明確提出，借助“成渝雙城經(jīng)濟圈”建設這一國家戰(zhàn)略，依托“萬達開川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)”的創(chuàng)建，積極構建生態(tài)安全“共建共?！斌w系，共筑長江上游生態(tài)安全走廊。萬達開川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)生態(tài)系統(tǒng)復雜，高山丘陵、大河流域遍布其內，同時，生態(tài)環(huán)境治理的責任重，生態(tài)環(huán)境保護存在結構性障礙。因此，積極推進萬達開川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革，既有利于推進萬達開川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)生態(tài)文明建設，打造人與自然和諧共生的高質量發(fā)展典范，也能滿足萬達開川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)內居民對美好生活環(huán)境的向往。此外，還能為川、渝、陜、鄂四?。ㄊ校┙唤绲貐^(qū)社會經(jīng)濟的綠色轉型發(fā)展，乃至整個長江流域的生態(tài)安全和高質量發(fā)展提供環(huán)境支撐。

1 跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的理論基礎

20 世紀50 年代，國際社會掀起了一場區(qū)域環(huán)境治理的討論高潮，政治學、經(jīng)濟學、生態(tài)學領域的學者為其提供了強有力的理論支撐。區(qū)域環(huán)境治理理論融入了社會科學和自然科學的交叉因素，無論是綜合環(huán)境治理還是區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理，都已經(jīng)成為學界和實務界研究的前沿問題和綜合問題。當前區(qū)域環(huán)境綜合治理模式的理論基礎主要為治理理論和跨區(qū)域協(xié)同治理理論。

1.1 治理理論

治理理論既關注市場自生可能會出現(xiàn)的失效情況，也承認政府存在的合理失誤情況。治理理論主要涵蓋兩個方面：第一，治理主體內涵更加豐富，不再僅僅局限于政府這一單一管理主體角色，政府既是公權力的執(zhí)行主體，也是私權利的民事主體；第二，在管理過程中，權力不再是單向運行，而是基于多元主體彼此認可的共同目標的協(xié)作運動。合作共贏成為公權力與私權利相互溝通的橋梁。治理理論的創(chuàng)新之處在于，其在不否定政府在治理中的主導作用的前提下，關注多元主體的社會作用，將政府從單一的社會職能中解放出來，成為社會多元化治理的“引導者”。

1.2 跨區(qū)域協(xié)同治理理論

跨區(qū)域協(xié)同治理理論是指，為實現(xiàn)和增進區(qū)域整體利益，區(qū)域內多元主體互相合作、協(xié)同參與，形成共建、共治、共享的發(fā)展格局?？鐓^(qū)域協(xié)同治理符合社會治理多元化及多中心合作發(fā)展趨勢，它要求區(qū)域內政府及其部門、企事業(yè)單位、公眾等多元主體之間通過合作協(xié)商，在區(qū)域發(fā)展決策及其執(zhí)行、監(jiān)督等方面建立伙伴關系，形成區(qū)域事務的共同行動網(wǎng)絡。

跨區(qū)域協(xié)同治理的內涵可從以下幾方面進行理解：一是理念，跨區(qū)域協(xié)同治理的初衷應當建立在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理有效性的基礎之上。環(huán)境治理主體應當多元，在實現(xiàn)過程中應當明確各方主體的責任，通過彼此間協(xié)同合作，實現(xiàn)“1+1 ＞2”的效果。二是規(guī)劃，強調政府、社會組織、企業(yè)及個人在實現(xiàn)生態(tài)治理效益最大化和利用目標最優(yōu)化過程中，應當承擔環(huán)境治理責任。三是操作，在宏觀規(guī)劃和微觀治理中進行全方位規(guī)劃，通過制度和規(guī)劃建設，將每個主體的日常行為納入跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理范圍，將生態(tài)環(huán)境責任視為整個社會責任的重要組成部分。

跨區(qū)域協(xié)同治理的特征包括：首先，治理主體的多元性?？鐓^(qū)域環(huán)境協(xié)同治理針對不同主體的特點進行專門規(guī)定，換句話說，在公共事務的處理過程中，只要政府、企業(yè)、社會組織、個人之間彼此合作，其都能夠成為供給主體[1]。其次，治理方式的合作性。跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理模式的構建，更體現(xiàn)為治理角度的多層次性，更加注重宏觀和微觀層面的協(xié)調性，因合作和談判的結合關系，各個環(huán)境治理主體都建立了與環(huán)境保護相適應的規(guī)范行為模式，形成推進區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的認同感。再次，治理結構的共同性。共同性治理結構是指通過關注不同區(qū)域環(huán)境保護主體的環(huán)境保護模式，總結出不同環(huán)境保護模式之間的共通性，通過對話談判等達成集體選擇，進而實現(xiàn)治理區(qū)域生態(tài)環(huán)境的目標。最后，治理結果的共贏性。跨區(qū)域環(huán)境治理不同行政區(qū)劃之間的環(huán)境治理主體達到一種相互制約、相互受益的狀態(tài)。共贏性治理結果不僅解決了不同行政區(qū)劃的各個環(huán)境治理主體之間的利益糾紛也有效避免了權力爭執(zhí)情況下形成的環(huán)境損害。

2 縱橫環(huán)境監(jiān)管體制改革的地方實踐及困境

跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中的“區(qū)域”是指現(xiàn)行的行政區(qū)劃，涵蓋縱橫雙向跨區(qū)關系。目前，縱向管理機構主要為水利部成立的七大流域管理部門，生態(tài)環(huán)境部成立的六大環(huán)境督察局，以及本輪機構改革推行的省級以下生態(tài)環(huán)保機構垂直管理機構。橫向管理機構主要為?。▍^(qū)、市）內或省際的區(qū)域協(xié)同合作。其中，?。▍^(qū)、市）內跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理具有文化地緣相似、政治阻力小、省級政府主導作用強等特點。省際跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理更具現(xiàn)實性、緊迫性，是進一步推行跨區(qū)域環(huán)境綜合治理的研究重點?？鐓^(qū)域環(huán)境協(xié)同治理是在現(xiàn)行屬地化行政管理層級中虛擬一個管理層級，借助區(qū)域內政府之間的協(xié)同合作來應對其共同面臨的生態(tài)環(huán)境問題，進而解決生態(tài)環(huán)境污染的跨區(qū)域性、碎片化等問題。

2.1 橫向實踐與困境：跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理

因生態(tài)環(huán)境問題的區(qū)域性、復雜性及流動性等特征，為應對區(qū)域性生態(tài)環(huán)境問題，萬達開川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)各級政府之間已經(jīng)開展了跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理實踐，并積極探索適合川渝地區(qū)的跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理模式。以萬達開川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)為例，在萬達開川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)框架協(xié)議下，運用多種合作方式：首先，簽訂跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理合作協(xié)議。萬州區(qū)、開州區(qū)、墊江縣、城口縣、達州市的生態(tài)環(huán)境部門，以共同推進毗連區(qū)生態(tài)文明為內容，以跨流域聯(lián)防共治、監(jiān)測數(shù)據(jù)共享、聯(lián)合執(zhí)法、預警審評平臺建設、協(xié)同處置、環(huán)保督察問題整改反饋、生態(tài)環(huán)保事故處置等為重點，簽署了一系列合作協(xié)議，如《生態(tài)環(huán)保督察反饋問題跨界聯(lián)動整改機制合作協(xié)議》《生態(tài)環(huán)境安全及污染事故處置聯(lián)動機制合作協(xié)議》《建立跨界流域聯(lián)防聯(lián)治機制合作協(xié)議》等。其次，建立區(qū)域環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動機制。環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動機制是在萬達開環(huán)境保護合作協(xié)議的框架之下簽訂的，主要針對區(qū)域環(huán)境污染事故和事件的處置，通過聯(lián)動機制、預警體系、聯(lián)合監(jiān)測執(zhí)法、及時通報等工作機制而建立的跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理模式。為了保障跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理工作的順利推進，萬達開川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)內的生態(tài)環(huán)境部門專門簽訂《建立區(qū)域環(huán)境聯(lián)席會機制合作協(xié)議》，建立跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法和應急聯(lián)動處置機制，及時討論和解決跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中出現(xiàn)的問題。萬達開川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)內地方政府通過聯(lián)合執(zhí)法和行政協(xié)議的方式，在改善區(qū)域內大氣環(huán)境、水生態(tài)環(huán)境、水土流失治理等方面發(fā)揮了重要作用，但仍然存在諸多困境。

2.1.1 跨區(qū)域環(huán)境治理立法不完善

首先，現(xiàn)行跨區(qū)域環(huán)境治理的法律法規(guī)難以協(xié)調。近年來，我國在跨區(qū)域環(huán)境治理方面進行了大量嘗試，不僅完善了環(huán)境保護法律體系，也豐富了相關法律層次。當前，跨區(qū)域環(huán)境治理相關規(guī)定還停留在理論層面，難以指導具體實踐。通過梳理現(xiàn)行的環(huán)境保護法律法規(guī)，不難發(fā)現(xiàn)，各部法律法規(guī)在立法時間和立法背景上存在差異，涉及環(huán)境保護與環(huán)境治理方面的法律法規(guī)并未完全協(xié)調。在相關環(huán)境保護立法中，立法機關仍然基于自身利益最大化考慮，缺乏整體性治理理念，難以形成跨區(qū)域協(xié)同治理的環(huán)境監(jiān)管模式。

其次，跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理規(guī)定過于宏觀?，F(xiàn)行法律法規(guī)中多是從跨區(qū)域環(huán)境規(guī)劃、污染總量控制等理論層面對跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理問題進行規(guī)定。法律條文中涉及的跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理監(jiān)管手段過于宏觀，缺乏程序性規(guī)定，無法結合實際情況提供具體的執(zhí)行標準，使得法律條文的適用范圍模糊不清。從實踐來看，川渝兩地的跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的程序性規(guī)范還需進一步完善。

2.1.2 跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理效率低下

首先，跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理部門職責交叉。生態(tài)環(huán)境部門、水利部門、自然資源部門之間職責存在重合與矛盾，難以破解跨區(qū)域環(huán)境治理的難題。環(huán)境保護法律法規(guī)中規(guī)定的聯(lián)合防治協(xié)調機制初衷是讓不同行政區(qū)劃之間的環(huán)境治理主體相互配合、相互支撐，共同致力于跨區(qū)域環(huán)境治理工作。但在實踐中，各行政區(qū)劃之間各自為政，跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理效率低下，要求整體性考慮的跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理逐漸演變成了“自掃門前雪”[2]。此外，跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理涉及部門過多，跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的碎片化同樣導致協(xié)同治理效率低下。同時，跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的執(zhí)法體系過于分散，其職權散現(xiàn)于水利、自然資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門，缺乏監(jiān)督主體之間職能銜接的相關規(guī)定，導致不同行政區(qū)劃之間權責分配難以協(xié)調。這種惡性循環(huán)打破了環(huán)境治理的整體性原則，加大了跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的難度。

其次，缺乏切實可行的跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理機制?？鐓^(qū)域環(huán)境協(xié)同治理機制缺乏配套的實施細則，相關配套政策難以落實。在跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中缺乏對社會經(jīng)濟與環(huán)境的整體考量，如何平衡不同行政區(qū)劃之間的利益這一難題仍未得到有效解決。當前，最為緊迫的任務就是形成一套切實可行的跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理實施細則，明確跨區(qū)域、跨部門協(xié)同治理的程序和責任劃分，為跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理奠定基礎。此外，川渝兩地的跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理，僅僅局限于宏觀層面的政策調整，對于跨行政區(qū)的部門之間的協(xié)同合作缺乏制度上的規(guī)定。目前，法律法規(guī)中對于如何制定行政協(xié)議的規(guī)定較為籠統(tǒng)，跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的協(xié)同合作難以施行。

2.1.3 跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理機制運行不暢

從本質來看，上述跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理相關機制都具有臨時性特點，在跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理過程中，這些臨時性合作機制缺乏應有的權威性，執(zhí)行力不強，主要體現(xiàn)在以下兩方面。

首先，政府合作協(xié)議和跨區(qū)域環(huán)境治理協(xié)同治理機制的執(zhí)行難以達到預期目的?？鐓^(qū)域環(huán)境協(xié)同治理是通過區(qū)域內政府之間的行政協(xié)議來達成環(huán)境事務的合作，行政協(xié)議的效力和性質在學理和實務中界定不清，達州市、萬州區(qū)、開州區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展狀況、自然地理環(huán)境情況、環(huán)境保護的訴求方面存在較大差異，相關行政協(xié)議和跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理聯(lián)動機制的履行缺乏強有力的保障。

其次，區(qū)域環(huán)境聯(lián)席會機制具有任意性特征。區(qū)域環(huán)境聯(lián)席會是指區(qū)域內相關部門通過定期或不定期召開會議，討論環(huán)境協(xié)同治理中存在的問題，不能成為具體的實體機構。因法律地位相對模糊、協(xié)調成本較高等問題，區(qū)域環(huán)境聯(lián)席會工作小組難以發(fā)揮實體機構的作用。

2.1.4 跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理考核問責機制不健全

首先，跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理考核機制不健全。跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理機制的順暢運行，既需要跨行政區(qū)劃部門間的通力合作，又需要相應監(jiān)督考核機制的嚴格落實。跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理難度大，污染問題層出不窮，如果缺乏相應的監(jiān)督考核機制，極容易導致跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理部門敷衍懶政，造成嚴重后果。因此，我們應當制定嚴格的跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理監(jiān)督考核機制，針對區(qū)域內不同行政區(qū)劃間的考核對象，制定多樣的考核方式，有效約束和監(jiān)督跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理活動。同時，跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理考核信息公布機制欠缺，公眾知情權得不到有效保障，難以有效監(jiān)督政府的監(jiān)督成果及考核結果，不利于政府公信力的樹立。

其次，跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的問責機制亟待規(guī)范。問責機制過于寬松，會導致其形同虛設；而過于嚴苛，又會影響相關人員的積極性。因此，科學設計和實施問責機制對于跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的有效運行極為重要。

2.2 縱向實踐與困境：省級以下生態(tài)環(huán)境機構直屬垂改

跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理還涉及區(qū)域內政府與生態(tài)環(huán)境部門之間“條塊關系”的劃分。我國各級環(huán)境保護部門作為地方政府的重要組成部門，人權、財權、事權長期受到當?shù)卣闹萍s，跨區(qū)域環(huán)境治理統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)同治理的難度大。為重構自然環(huán)境保護與地方社會經(jīng)濟發(fā)展的關系，解決地方環(huán)境監(jiān)管部門履責難的問題，萬達開地區(qū)已經(jīng)進行省級以下環(huán)境保護機構垂管改革。2019 年，四川省委辦公廳、省政府辦聯(lián)合印發(fā)《生態(tài)環(huán)境機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革實施方案》，規(guī)定“縣（市、區(qū)）生態(tài)環(huán)境局調整為市（州）生態(tài)環(huán)境局的派出機構，市（州）生態(tài)環(huán)境局實行以生態(tài)環(huán)境廳為主的雙重管理，仍為市（州）政府工作部門”。2016 年，重慶市就率先進行環(huán)保體制試點改革，確定區(qū)縣級環(huán)保局實行以市環(huán)保局管理為主，仍為區(qū)縣級政府工作部門的雙重管理體制。目前，達州市、萬州區(qū)、開州區(qū)都已經(jīng)完成了環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管體制改革，新的環(huán)境管理體制已在有序運行，萬達開川渝示范區(qū)的跨市區(qū)環(huán)境協(xié)同治理機制也在進一步探索中。

本次生態(tài)環(huán)境體制改革，是省級以下生態(tài)環(huán)境體制的全方位改革和重塑，是對“條塊關系”的重新界定，明確了“條條”“條塊”之間的權責關系。黨的十八大以來，為確保環(huán)境監(jiān)督監(jiān)測的獨立性、權威性及有效性，本輪改革實行省級以下環(huán)境監(jiān)督監(jiān)測垂直管理，將生態(tài)環(huán)境保護的“人、財、物”收回國家，統(tǒng)一資源配置，市、縣兩級環(huán)境監(jiān)察職能縱向上收，監(jiān)測和監(jiān)察權集中在省級以上生態(tài)環(huán)境部門；執(zhí)法權力縱向下沉，集中在區(qū)縣級生態(tài)環(huán)境部門。據(jù)此，省級以上生態(tài)環(huán)境部門指導督促下級生態(tài)環(huán)境部門監(jiān)管執(zhí)法，區(qū)縣級生態(tài)環(huán)境部門以現(xiàn)場執(zhí)法為主，市級生態(tài)環(huán)境部門負責屬地執(zhí)法。這一調整形成了省市縣三級生態(tài)環(huán)境部門分級定責、各有側重的組織機構。其中，省級生態(tài)環(huán)境部門以“督政為主”，市級生態(tài)環(huán)境部門以“督企為主”。

屬地管理與垂直管理固有的緊張關系難以協(xié)調。首先，生態(tài)環(huán)境部門監(jiān)管職能集中行使與地方政府職能完整性存在沖突。環(huán)境保護垂直管理以后，地方政府的環(huán)保機構和人員剝離，地方政府承擔的環(huán)保規(guī)劃、測評等具體任務沒有專門機構承接，難以落實環(huán)境保護責任，容易導致環(huán)境保護形式主義。其次，環(huán)境監(jiān)管職能集中行使與環(huán)境保護執(zhí)法的地方性存在沖突。環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法在區(qū)縣層級并不能從根本上與地方政府剝離。地方生態(tài)環(huán)境部門與地方政府相分離，地方生態(tài)環(huán)境執(zhí)法如需取得地方政府配合，協(xié)調將會變得異常困難。在上述兩種沖突中，生態(tài)環(huán)境保護垂直改革難以克服地方保護主義。地方政府和市、縣兩級生態(tài)環(huán)境部門在面對上級環(huán)境監(jiān)督監(jiān)察任務時，若任務繁重，很難避免其采取消極“避責行為”。最后，“條條”或“條塊”的權力制約存在局限性。省級以下生態(tài)環(huán)境管理部門垂直改革以后，信息不對稱性增加，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職能集中行使削弱了“塊塊”之間的權力制約能力。隨著地方政府對地方生態(tài)環(huán)境部門的監(jiān)督弱化，如果省級生態(tài)環(huán)境部門缺乏與市縣級生態(tài)環(huán)境部門之間的信息溝通和監(jiān)督機制，“條條”之間的制約也存在困難。

3 跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中環(huán)境監(jiān)管體制改革的路徑選擇

3.1 縱向環(huán)境管理體系改革：調整中央地方環(huán)保關系

對于跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中的中央與地方環(huán)境保護的關系，普遍認為應當加強中央對跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的介入。但在現(xiàn)行環(huán)境保護“屬地原則”制度下，中央如何介入跨區(qū)域環(huán)境治理是具體實施中的難點[3]。目前，理論界和實務界存在兩種觀點：一是中央應當打破現(xiàn)行以“屬地原則”為基礎的生態(tài)環(huán)境機構設置，在重點區(qū)域、重點流域設立統(tǒng)一、權威，能夠承擔具體行政職能的區(qū)域性環(huán)境保護機構，使中央在區(qū)域層面有一個能夠落實和執(zhí)行環(huán)保政策的實體機構[4]。二是改變中央在跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中的主導或忽視態(tài)度，通過制定法律、編制規(guī)劃嵌入跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理。上述兩種觀點的本質區(qū)別在于中央能否直接參與跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理。其實在具體實踐中，中央已經(jīng)在以政策規(guī)劃、環(huán)境督察問責的形式介入跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理，但是治理效果并不明顯。2017年，原環(huán)保部將原來分布在全國的5 大環(huán)保督查中心改為部派出機構，其目的就是要打破原有的政府層級劃分，直接將中央的意圖和精神傳遞給區(qū)域內的相關政府和部門。但該制度以“上下領導關系”為基礎，具有很強的隨意性，不利于跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的法治化，甚至可能會加重具體生態(tài)環(huán)境治理中的“一刀切”現(xiàn)象。這意味著僅僅依靠中央政策、規(guī)劃等強制介入的治理模式，并不能從根本上解決制約跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的機制約束。

我國跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中的中央地區(qū)權責劃分問題實際上是一種“委托代理關系”[5]，在環(huán)境治理實踐中，中央被認為是跨區(qū)域環(huán)境治理的主體。但在現(xiàn)有體制下，中央并不能直接參與跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理，只能通過制定法律、政策、規(guī)劃等形式，授權給地方政府，地方政府在授權范圍內履行跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理職責。然而在具體實踐中，各級政府作為地區(qū)“代理人”，其價值取向與中央并不完全一致。此外，各地的社會經(jīng)濟發(fā)展情況和生態(tài)環(huán)境問題差異較大，如果完全執(zhí)行中央的環(huán)境保護政策和標準，將會付出巨大代價，進而影響地方政府提供其他公共服務職能。解決跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中央地區(qū)環(huán)保關系的根本途徑是，明確中央在跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中的職能職責，將跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理涉及的環(huán)境執(zhí)法權進行整合，設立對中央負責的跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理專門機構，對跨區(qū)域環(huán)境政策進行統(tǒng)一規(guī)劃，以此來實現(xiàn)跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的法制化和制度化，提高跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理效率。

3.2 橫向環(huán)境管理體系改革：建立跨區(qū)域環(huán)境治理機構

跨區(qū)域環(huán)境治理機構的建立，既是對縱向生態(tài)環(huán)境體系的突破，也是對橫向生態(tài)環(huán)境體系改革不適應環(huán)境保護現(xiàn)狀的重大創(chuàng)新。建立跨區(qū)域環(huán)境治理機構，能夠更好地應對生態(tài)環(huán)境污染的流動性、綜合性、區(qū)域性等特點，進而解決跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理臨時機構的不穩(wěn)定性問題。但在現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境體制下，設立跨區(qū)域環(huán)境治理機構必須要考慮其設立程序、主體、職能職責。

就設立程序來看，跨區(qū)域環(huán)境治理機構不改變現(xiàn)有的行政區(qū)劃，在保留現(xiàn)有地方環(huán)境保護機構的前提下，將全部或部分跨區(qū)域環(huán)境職能職責劃入。就設立主體來看，可以借鑒日本的“部分事務處理”機制[6]，在不改變原有行政區(qū)劃的基礎之上，通過地方政府協(xié)議，組建一個跨區(qū)域環(huán)境治理專門機構，也可以直接由生態(tài)環(huán)境部設立。就其職能職責而言，應當將自然資源部門、水利部門、住建部門的相關職能職責劃入該機構。

跨區(qū)域環(huán)境保護機構的性質是在特定區(qū)域、層級上，針對特定的環(huán)境問題而做出的縱向環(huán)境體制創(chuàng)新。該機構針對的是特定區(qū)域的特殊環(huán)境問題，其職能職責應當在生態(tài)環(huán)境部“三定”范圍內制定，并在相應的法律法規(guī)中給予其明確授權。因此，跨區(qū)域環(huán)保機構應當在保留達州市、萬州區(qū)、開州區(qū)三地原有的環(huán)境保護機構的前提下，由生態(tài)環(huán)境部下設跨區(qū)域環(huán)境治理機構。該機構應當是具有決策和執(zhí)行權的實體機構，而不僅僅是負責區(qū)域性的環(huán)境保護督察。該機構的職責應主要涵蓋：跨區(qū)域環(huán)境政策的制定、規(guī)劃的編制，跨區(qū)域污染事件的調查處置，跨區(qū)域項目的環(huán)評，制定跨區(qū)域環(huán)境污染排放總量控制數(shù)量并監(jiān)督其實施，跨區(qū)域環(huán)保執(zhí)法，跨區(qū)域排污登記、許可及跨區(qū)域環(huán)境信息公開等。

3.3 縱向跨區(qū)域環(huán)境管理模式的選擇：半垂直管理模式

建立保證區(qū)域內相關利益方共同受益的跨區(qū)域環(huán)境管理機構，既是對我國環(huán)境管理體系的縱向優(yōu)化，也是對跨省域環(huán)境管理體系空白的填補，能夠推動跨省域環(huán)保體系向縱深發(fā)展。但從環(huán)境保護體系的整體來看，如何界定跨區(qū)域環(huán)境保護機構的性質，如何與原有的環(huán)境保護垂管體系相互銜接，存在兩種觀點：一是完全與“屬地原則”相脫鉤，實行中央到地方完全獨立的垂管模式，對全部的職能職責和業(yè)務進行垂管[7]。二是實行兩套完全獨立且并行的垂管模式，即實行省級以下行政層級（省、市、縣）垂管與跨區(qū)域環(huán)境治理機構（中央、特定區(qū)域、城市）垂管模式相并行[8]。

然而這兩種觀點都不夠準確?，F(xiàn)階段，我國推行的生態(tài)環(huán)境保護垂管制度其實是一種“半垂管”模式，即中央對地方省級生態(tài)環(huán)境部門有“指導”和“領導”關系，地方省級政府對生態(tài)環(huán)境部門也有領導關系，對省級以下部門實行垂管。因此，建議省級以下跨區(qū)域環(huán)境保護機構的設立，應當在試點省級以下環(huán)境保護機構垂管中進行試點。將跨省環(huán)境保護機構作為生態(tài)環(huán)境部的派出機構，最終形成“省級以下環(huán)境保護機構垂管與行政區(qū)劃管理結合”“屬地與跨區(qū)域管理相結合”的生態(tài)環(huán)境保護體系。以萬達開川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)為例，此次生態(tài)環(huán)境保護垂管體系改革實行“半垂管”模式，即市級生態(tài)環(huán)境部門受省級生態(tài)環(huán)境部門的領導和指導，同時也受本級政府領導和指導的雙重管理模式，只是在市級以下實行生態(tài)環(huán)境保護垂管。萬達開跨區(qū)生態(tài)環(huán)境機構成立后，其作為具有行政執(zhí)法權的實體機構，在行政級別上應當高于市生態(tài)環(huán)境局，低于省生態(tài)環(huán)境廳。作為生態(tài)環(huán)境部的派出機構，可以依據(jù)生態(tài)環(huán)境部的授權行使某些區(qū)域環(huán)境專職權。也就是說，未來萬達開川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)會形成“生態(tài)環(huán)境部—省級生態(tài)環(huán)境廳—萬達開川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)跨區(qū)生態(tài)環(huán)境機構（生態(tài)環(huán)境部派出機構）—市級生態(tài)環(huán)境局（雙重領導）—縣（區(qū)）級生態(tài)環(huán)境局（市級生態(tài)環(huán)境局派出機構）”的生態(tài)環(huán)境機構管理層級。這種生態(tài)環(huán)境管理層級能夠有效解決市級層面跨省級環(huán)境治理困境，有效克服通過政府行政協(xié)議建立的臨時跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境機構的穩(wěn)定性差、權威性不強的缺點；能夠有效解決省級及以下的生態(tài)環(huán)境機構的弊端，避免地方政府在生態(tài)環(huán)境垂管下被架空；能夠避免增加生態(tài)環(huán)境機構的層級、減少機構重疊。

4 跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中環(huán)境監(jiān)管體制改革的實現(xiàn)

4.1 縱橫環(huán)境保護立法的完善：跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理立法

建立跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理法律監(jiān)管體系。統(tǒng)一立法理念，構建跨區(qū)域、跨部門的環(huán)境協(xié)同治理監(jiān)管體系。我國現(xiàn)行的跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理監(jiān)管立法具有明顯的部門傾向，不同法律法規(guī)中的規(guī)定存在沖突，協(xié)調統(tǒng)一難度較大。就目前萬達開川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)的情況來看，可以從整合跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的法律體系入手。首先，應當重點梳理現(xiàn)行跨區(qū)域污染防治與環(huán)境治理法律法規(guī)中的職能重疊和空白部分，均衡不同行政區(qū)劃、不同部門之間的利益，對于不同法律法規(guī)之間存在沖突的部分，應當堅持上位法優(yōu)先、特別法優(yōu)于普通法的原則進行處理。其次，在法律層面賦予生態(tài)功能區(qū)在跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中的法律地位，重視其在跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中的作用，將跨區(qū)域環(huán)境污染防治規(guī)劃與生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃緊密銜接，形成統(tǒng)一的跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理規(guī)劃。

盡快制定跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理法規(guī)，完善跨區(qū)域環(huán)境綜合監(jiān)管法律體系，應注重區(qū)域內重點地區(qū)的法律法規(guī)制定。世界各國的經(jīng)驗表明，以自然地理單元為基礎進行跨區(qū)域環(huán)境治理已經(jīng)成為一種趨勢，無論是其國內立法，還是締結的行政區(qū)劃協(xié)議都值得借鑒。同時，針對區(qū)域內重點流域，應當堅持求同存異的原則，結合不同行政區(qū)劃的自然屬性和社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，因地制宜確定不同行政區(qū)劃的環(huán)境管理任務，并制定相應法律法規(guī)。根據(jù)跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的要求，賦予跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理機構規(guī)劃協(xié)調、環(huán)境監(jiān)督管理等職權。此外，立法部門修訂或制定相關的法律法規(guī)時，還應當多關注區(qū)域內社會各界的觀點和想法，通過公眾平臺、聽證會等方式，聽取社會公眾的意見和建議，將跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中的多方主體緊密聯(lián)系起來。

4.2 橫向環(huán)境保護機構法定化：跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境機構地位和職責法律固化

跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境機構地位和職責的法定化、制度化，是正確處理好跨區(qū)域與中央、地方縱橫環(huán)境保護關系的前提，形成環(huán)境保護合力的核心?？鐓^(qū)域生態(tài)環(huán)境機構作為中央生態(tài)環(huán)境部門的派出機構，只有在法律法規(guī)的明確授權下，才能具備環(huán)境行政執(zhí)法主體資格，行使相應的環(huán)境執(zhí)法權。跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境機構的設立和相應的職責界定，都必須要有法律依據(jù)。因此，要確?？鐓^(qū)域生態(tài)環(huán)境機構高效、執(zhí)行力強，就必須要在法律中進行明確的授權，將跨區(qū)域生態(tài)環(huán)保的性質和職責法定化。此外，跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境機構的高效運行，還需要強有力的制度保障。萬達開川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)作為跨省域示范區(qū)，其跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境機構應以國家層面的法律或相應的區(qū)域性環(huán)境保護規(guī)范文件作為其高效運行的法律支撐。當前，我國的區(qū)域性環(huán)境保護立法已經(jīng)從制度設計走向具體實踐，如萬達開川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)。從各地的跨區(qū)域環(huán)境保護立法實踐來看，我國的跨區(qū)域環(huán)境保護立法仍然是在“屬地管轄”原則之下進行的立法程序的協(xié)調，并沒有真正實現(xiàn)跨區(qū)域環(huán)境保護協(xié)同立法[9]。因此，萬達開川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境機構，可以將國家層面的現(xiàn)行法律法規(guī)作為其行權依據(jù)，在不與上位法發(fā)生沖突的情況下，將地方性法規(guī)作為其行權的補充依據(jù)。將來，應當將跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境機構制度依據(jù)納入萬達開川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)環(huán)境立法之中，由國務院或全國人大常委會對跨省域區(qū)域環(huán)境保護的事項進行規(guī)定，為跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境機構的高效運轉提供強有力的制度支撐和保障。

4.3 縱橫環(huán)境保護機制清晰化：跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理機制制度化

在對中央與地方環(huán)境保護職責進行明確的前提下，應當在整個生態(tài)文明制度設計的框架下，正確處理好跨區(qū)域縱向、橫向環(huán)境保護關系，特別是要處理好跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境機構與地方政府的關系。例如，達州市、萬州區(qū)、開州區(qū)三地面對具體的生態(tài)環(huán)境問題時，其社會經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結構、環(huán)境狀況存在較大差距，尤其是達州市面臨著更加復雜的環(huán)境治理問題，更加高昂的環(huán)境保護治理成本，建立萬達開川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境機構的目的，就是要打破行政壁壘，協(xié)調各方利益，實現(xiàn)萬達開川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)環(huán)境統(tǒng)籌、共建共治共享。

首先，提升跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理監(jiān)管效率。在尊重自然地理單元的基礎之上，健全覆蓋跨區(qū)域內不同行政區(qū)劃的省、市、縣、鄉(xiāng)四級環(huán)境協(xié)同治理體系，實現(xiàn)行政區(qū)劃與自然地理單元的有機重合。同時，要構建穩(wěn)健的跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理機制，萬達開川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)跨區(qū)生態(tài)環(huán)境機構與萬達開三地政府彼此獨立，在行政層級和業(yè)務辦理上不受三地政府的領導。當前，我國實行的是環(huán)境保護“屬地責任”原則，雖然萬達開川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境機構不受三地政府領導，但并不能因此免除相應的生態(tài)環(huán)境保護義務，應當建立三地政府與跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境機構之間的環(huán)境保護治理協(xié)作機制。

其次，完善跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理監(jiān)管機制。正確處理政府、社會組織、公民三者在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護中的關系。國家、社會組織、公民在跨區(qū)環(huán)境保護中的良性互動，是實現(xiàn)跨區(qū)域環(huán)境保護治理的關鍵?？鐓^(qū)域生態(tài)環(huán)境機構和地方政府能否正確履行環(huán)境保護職責，需要“自上而下”的權利監(jiān)督和制約與“自下而上”的公眾和社會輿論監(jiān)督[10]?？鐓^(qū)域環(huán)境保護中不同行政區(qū)劃內的公民對于環(huán)境保護的訴求各不相同，應充分考慮和尊重區(qū)域內居民的環(huán)境保護訴求，以保證跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境機構做出的環(huán)保決策更加科學合理。因此，在理順縱向、橫向環(huán)境保護體系的基礎之上，還應當強化社會組織和公眾的外部監(jiān)督，確保社會組織和公眾的外部監(jiān)督貫穿整個跨區(qū)域環(huán)境保護過程，最終實現(xiàn)跨區(qū)域環(huán)境保護的共治。

再次，健全跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理考核問責機制。考核問責的本質在于監(jiān)督政府行政權力，確保相關部門及工作人員能夠依法履職。因此，制定跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理監(jiān)督考核指標時，要具體考慮不同行政區(qū)劃的自然地理屬性及政策背景，設計一套科學合理的監(jiān)督考核體系。將具體的考核規(guī)定以法律法規(guī)的形式進行確定，明確法律地位，規(guī)范內部監(jiān)督行為；并將考核的進度、結果通過新媒體或傳統(tǒng)媒體進行公開，實現(xiàn)考核過程的全公開。開通檢舉通道便于公眾對跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理過程中的政府監(jiān)管失職進行舉報，防止出現(xiàn)敷衍了事現(xiàn)象。引入第三方績效考核監(jiān)管機制，能夠切實跟蹤跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的成效，督促相關地區(qū)和部門及時進行更新。除此之外，還要進一步明確問責主體，規(guī)范問責程序，確?？己藛栘煓C制能夠有效發(fā)揮作用。

最后，要進一步完善跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理公眾參與機制。應當在立法層面明確公眾的知情權，擴大環(huán)境信息公開的范圍，并制定相應的配套措施，促使環(huán)境信息公開制度的落實。拓寬跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的監(jiān)督管理渠道，在立法層面明確第三方企業(yè)權力，發(fā)揮第三方企業(yè)環(huán)境監(jiān)管領域的技術優(yōu)勢。在日常的跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中，還可以引入“民間環(huán)保員”制度，在萬達開川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)內實行“公眾承包責任制”，社會公眾與不同區(qū)劃的政府簽訂某區(qū)域的環(huán)境協(xié)同治理承包合同，明確相應權責，并由政府統(tǒng)一安排培訓，承包者有接受培訓的義務。同時，承包者承擔其承包范圍內的日常環(huán)境維護。“民間環(huán)保員”制度既可以減少行政人員的需求，也可以降低行政成本。