張健，張舒

（1.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評(píng)估中心，北京 100012；2.中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院，北京 100872）

引言

長(zhǎng)三角區(qū)域是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最活躍、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強(qiáng)的區(qū)域之一。2020 年上半年，長(zhǎng)三角區(qū)域三省一市（安徽省、江蘇省、浙江省、上海市）的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）總量約占全國(guó)的1/4[1]。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，長(zhǎng)三角區(qū)域也長(zhǎng)期面臨嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題。近年來(lái)，長(zhǎng)三角大氣環(huán)境污染已不僅局限于單個(gè)城市，整個(gè)區(qū)域的大氣污染過(guò)程都表現(xiàn)出明顯的同步性[2]；多起重大污染事故均由流域水污染引起，而流域跨行政區(qū)河流斷面上的水污染尤為嚴(yán)重[3]。對(duì)此，長(zhǎng)三角區(qū)域圍繞建立區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制展開了長(zhǎng)期探索。早在2011 年，《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》中就提出，要在長(zhǎng)三角等區(qū)域開展臭氧、細(xì)顆粒物等污染物監(jiān)測(cè)，開展區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法檢查。2016 年發(fā)布的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》提出，全面深化長(zhǎng)三角等區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控，建立常態(tài)化區(qū)域協(xié)作機(jī)制。2019 年10 月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)的《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》提出，在長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)“統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，制定統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法規(guī)范，以‘一把尺’實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管，推進(jìn)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法”。2019 年12 月1 日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，強(qiáng)調(diào)在長(zhǎng)三角區(qū)域推動(dòng)跨界水體環(huán)境治理、聯(lián)合開展大氣污染綜合防治、加強(qiáng)固廢危廢污染聯(lián)防聯(lián)治，積極開展聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，創(chuàng)新跨區(qū)域聯(lián)合監(jiān)管模式。盡管反復(fù)強(qiáng)調(diào)要建立區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，但是上述文件中包含了“聯(lián)防聯(lián)控”“聯(lián)動(dòng)執(zhí)法”“聯(lián)合執(zhí)法”“統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法”“交叉執(zhí)法”等內(nèi)涵完全不同的表述，這表明對(duì)于如何構(gòu)建和完善這一機(jī)制，實(shí)際上尚無(wú)清晰、統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。建立區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制僅僅是一個(gè)總體的政策性目標(biāo)，對(duì)于在具體操作層面上如何去建構(gòu)一個(gè)規(guī)范的、長(zhǎng)效的機(jī)制，仍然需要國(guó)家和地方的積極探索，同時(shí)也需要理論研究的支撐。有鑒于此，本文擬在總結(jié)長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法改革現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對(duì)聯(lián)合執(zhí)法的關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行分析，進(jìn)一步提出完善長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制的對(duì)策建議。

1 長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法改革現(xiàn)狀

長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境合作由來(lái)已久，并在2019 年《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》出臺(tái)之后加速探索改革。筆者根據(jù)近期的調(diào)研活動(dòng)，將長(zhǎng)三角區(qū)域目前在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的合作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)為以下幾個(gè)方面。

1.1 建立區(qū)域環(huán)境合作治理機(jī)構(gòu)

為推動(dòng)長(zhǎng)江流域環(huán)境治理，國(guó)家層面通過(guò)縱向協(xié)調(diào)和推動(dòng)，已經(jīng)成立了數(shù)個(gè)流域或區(qū)域環(huán)境治理機(jī)構(gòu)，包括：長(zhǎng)江水利委員會(huì)，作為水利部派出的流域管理機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)長(zhǎng)江流域水資源管理，其職責(zé)包括負(fù)責(zé)保障流域水資源的合理開發(fā)利用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，負(fù)責(zé)流域水資源保護(hù)工作等方面；生態(tài)環(huán)境部華東督察局，作為生態(tài)環(huán)境部的派出機(jī)構(gòu)，在所轄的上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東等地區(qū)域內(nèi)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作；長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局，作為生態(tài)環(huán)境部的派出機(jī)構(gòu)，辦公地點(diǎn)設(shè)立在武漢，實(shí)行生態(tài)環(huán)境部和水利部雙重領(lǐng)導(dǎo)、以生態(tài)環(huán)境部為主的管理體制，在長(zhǎng)江入海斷面以上流域和瀾滄江以西區(qū)域負(fù)責(zé)水資源、水生態(tài)、水環(huán)境方面的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作。

隨著區(qū)域合作意識(shí)的不斷增強(qiáng)，長(zhǎng)三角區(qū)域三省一市通過(guò)地方層面的橫向府際合作，也在不斷探索建立并完善區(qū)域合作組織機(jī)構(gòu)。2008 年起，長(zhǎng)三角區(qū)域三省一市（江蘇省、安徽省、浙江省、上海市）開始實(shí)行決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層“三級(jí)運(yùn)作”的區(qū)域合作機(jī)制，確立了“主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)明確任務(wù)方向、聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)推進(jìn)、聯(lián)席會(huì)議辦公室和重點(diǎn)專題組具體落實(shí)”的機(jī)制框架。決策層即“長(zhǎng)三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)”，由三省一市主要領(lǐng)導(dǎo)出席；協(xié)調(diào)層即由三省一市常務(wù)副省（市）長(zhǎng)參加的“長(zhǎng)三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會(huì)議”；執(zhí)行層包括“聯(lián)席會(huì)議辦公室”和“重點(diǎn)合作專題組”，三省一市分別在發(fā)展改革委（或合作交流辦）設(shè)立“聯(lián)席會(huì)議辦公室”[4]。2018 年，三省一市聯(lián)合組建的長(zhǎng)三角區(qū)域合作辦公室在上海掛牌成立。區(qū)域合作辦公室由江蘇省、浙江省、安徽省和上海市抽調(diào)人員組建而成，在上海實(shí)現(xiàn)集中辦公，其主要工作內(nèi)容包括研究擬訂長(zhǎng)三角協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃和政策建議、協(xié)調(diào)推進(jìn)區(qū)域合作中的重要事項(xiàng)、統(tǒng)籌管理合作基金等，其中設(shè)有包括環(huán)境保護(hù)在內(nèi)的12 個(gè)專題組。

1.2 開展區(qū)域環(huán)境合作活動(dòng)

長(zhǎng)三角區(qū)域三省一市在環(huán)境治理合作方面進(jìn)行了諸多積極探索，在實(shí)踐中不斷嘗試開展區(qū)域環(huán)境合作活動(dòng)?；ザ交W(xué)活動(dòng)是長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境治理合作的重點(diǎn)和特色之一。在長(zhǎng)三角區(qū)域互督互學(xué)活動(dòng)中，通常由某一省(市)環(huán)境執(zhí)法人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法與調(diào)查取證，其余省(市)執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)觀摩和學(xué)習(xí)，之后共同進(jìn)行座談總結(jié)與交流，以擴(kuò)寬生態(tài)環(huán)境監(jiān)管與執(zhí)法人員的思路。2018 年是長(zhǎng)三角區(qū)域互督互學(xué)機(jī)制啟動(dòng)階段，主要圍繞水源地管理與執(zhí)法、揮發(fā)性有機(jī)物排放執(zhí)法等主題展開。2018 年9 月，長(zhǎng)三角區(qū)域首次環(huán)境互督互學(xué)活動(dòng)在上海展開。在蘇、浙、皖三省執(zhí)法人員的監(jiān)督下，上海市執(zhí)法人員對(duì)上?；瘜W(xué)工業(yè)區(qū)內(nèi)兩家企業(yè)進(jìn)行了突擊檢查，檢查內(nèi)容主要包括環(huán)保設(shè)施、廢氣收集處理、控制臺(tái)賬記錄等方面[5]。在2018年和2019 年，長(zhǎng)三角區(qū)域開展了多次短期互督互學(xué)活動(dòng)。

開展跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法檢查活動(dòng)是長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境合作的重要發(fā)展方向。長(zhǎng)三角區(qū)域?qū)τ陂_展小范圍內(nèi)聯(lián)合執(zhí)法檢查的探索由來(lái)已久。2008 年，杭州、湖州、嘉興、紹興四地環(huán)保部門成立杭湖嘉紹邊界環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法小組，嘗試打破屬地管理束縛，相鄰兩地生態(tài)環(huán)境部門互相授權(quán)、跨界檢查[6]。2014 年4 月28日，上海、江蘇、浙江環(huán)保部門建立區(qū)域合作，在浙江湖州市、嘉興市，上海青浦區(qū)、嘉定區(qū)、金山區(qū)，江蘇蘇州市的交界地帶形成“劃定共同監(jiān)管區(qū)，實(shí)行區(qū)域互查”的合作模式，各方長(zhǎng)期或不定期組成聯(lián)合檢查組，共同對(duì)污染防治情況開展現(xiàn)場(chǎng)檢查和聯(lián)合采樣監(jiān)測(cè)[7]。2019 年10 月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《總體方案》），建立長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)，包括上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)和浙江省嘉興市嘉善縣（以下簡(jiǎn)稱兩區(qū)一縣）。目前兩區(qū)一縣正在推進(jìn)建立健全環(huán)境執(zhí)法跨界現(xiàn)場(chǎng)檢查互認(rèn)機(jī)制，成立“兩區(qū)一縣生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一執(zhí)法工作協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)組”，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)兩區(qū)一縣統(tǒng)一執(zhí)法工作，協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)組下設(shè)生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法隊(duì)。執(zhí)法人員有權(quán)實(shí)施跨界環(huán)境檢查，檢查過(guò)程中制作的現(xiàn)場(chǎng)勘察記錄、取得的影像資料和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等相關(guān)證據(jù)可以作為實(shí)施行政處罰的依據(jù)，最終依然是由屬地的執(zhí)法隊(duì)伍做出行政處罰等行政處理。

1.3 統(tǒng)一區(qū)域環(huán)境執(zhí)法依據(jù)

行政執(zhí)法的依據(jù)是指行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的機(jī)關(guān)針對(duì)特定的對(duì)象和事項(xiàng)，作出行政行為的法律基礎(chǔ)[8]。長(zhǎng)三角區(qū)域三省一市對(duì)于區(qū)域環(huán)境執(zhí)法依據(jù)的統(tǒng)一工作主要體現(xiàn)在統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)和統(tǒng)一環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)兩方面：

第一，統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)。生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)是生態(tài)環(huán)境部門結(jié)合行政執(zhí)法實(shí)踐，對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章中的行政處罰裁量的適用條件、適用情形等予以細(xì)化、量化而形成的具體標(biāo)準(zhǔn)。確定統(tǒng)一的行政裁量基準(zhǔn)意味著用行政機(jī)關(guān)的一般裁量代替?zhèn)€別的裁量，用事前的普遍性約束代替事后的臨時(shí)裁量[9]。有生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)工作人員認(rèn)為，不僅是省域之間，各地市之間的執(zhí)法尺度也不盡相同，就高和就低上有裁量空間，容易引起群眾的不信任和不良情緒[10]。2020 年6 月，長(zhǎng)三角區(qū)域三省一市生態(tài)環(huán)境部門在長(zhǎng)三角區(qū)域污染防治協(xié)作小組會(huì)議上共同簽署了《協(xié)同推進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化工作備忘錄》。三省一市生態(tài)環(huán)境部門共同商定了長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)總體要求，確定統(tǒng)一的裁量幅度、裁量因素、裁量情形、裁量表種類等，實(shí)行省級(jí)統(tǒng)一制定、地方遵照?qǐng)?zhí)行的裁量體系。三省一市生態(tài)環(huán)境部門分別制定生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)的規(guī)范性文件并同步發(fā)布，于2020 年9 月開始同步實(shí)施。

第二，統(tǒng)一環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。2018 年10 月12 日，《長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一工作備忘錄》正式簽署，明確了長(zhǎng)三角區(qū)域統(tǒng)一環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)制。2019 年11 月，長(zhǎng)三角環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)一體化研討會(huì)在上海市召開，在會(huì)議上達(dá)成了長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)一體化的工作計(jì)劃，其中將制藥工業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)一體化列為規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)之一。2020 年9 月，為貫徹落實(shí)《長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一工作備忘錄》，上海市生態(tài)環(huán)境局、江蘇省生態(tài)環(huán)境廳、浙江省生態(tài)環(huán)境廳、安徽省生態(tài)環(huán)境廳共同組織起草并發(fā)布了《制藥工業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)（征求意見(jiàn)稿）》[11]。目前，制藥工業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)有望成為長(zhǎng)三角區(qū)域最先得到統(tǒng)一的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。

2 長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法問(wèn)題分析

2.1 缺乏合適的環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法主體

長(zhǎng)三角區(qū)域盡管已經(jīng)存在諸多跨區(qū)域或流域的環(huán)境治理主體，包括國(guó)家層面和地方層面推動(dòng)建立的組織機(jī)構(gòu)，但依然缺乏合適的環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法主體。長(zhǎng)江水利委員會(huì)作為水利部的派出機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)流域水資源的管理、監(jiān)督和保護(hù)工作，并不具備環(huán)境治理方面的執(zhí)法權(quán)限。華東督察局于2017 年由事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)環(huán)境部的派出機(jī)構(gòu)，具有了正式的行政機(jī)構(gòu)身份，負(fù)責(zé)承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作，其主要職責(zé)在于監(jiān)督、協(xié)調(diào)和管理，實(shí)際上并不具備獨(dú)立的環(huán)境執(zhí)法權(quán)。長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局是2019 年新設(shè)立的機(jī)構(gòu)。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部的“三定”方案，長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局主要負(fù)責(zé)流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法相關(guān)工作，具體包括組織編制流域生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、水功能區(qū)劃，參與編制生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方案，提出流域納污能力和限制排污總量，承擔(dān)流域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法、重大水污染糾紛調(diào)處、重特大突發(fā)水污染事件應(yīng)急處置等工作[12]。據(jù)此，長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局具備一定的流域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)。但就現(xiàn)階段而言，長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局難以承擔(dān)在長(zhǎng)三角區(qū)域開展環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的重任。在管轄范圍方面，長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局的管轄范圍與長(zhǎng)三角區(qū)域三省一市只有部分重合。例如，浙江省絕大部分地區(qū)并不屬于長(zhǎng)江流域；在執(zhí)法重點(diǎn)方面，該管理局執(zhí)法針對(duì)流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，與長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法所針對(duì)的三省一市交界地帶的跨界環(huán)境問(wèn)題并不等同；在執(zhí)法所涉環(huán)境要素方面，長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)水環(huán)境方面的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作，并不涉及大氣污染、土壤污染等方面的環(huán)境監(jiān)管工作。此外，長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局作為新設(shè)立的流域生態(tài)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，與地方政府、區(qū)域生態(tài)環(huán)境督察局之間的關(guān)系仍有待進(jìn)一步理順。目前，在中央推動(dòng)建立的區(qū)域環(huán)境治理機(jī)構(gòu)之中，并不存在適合的區(qū)域環(huán)境執(zhí)法主體，而地方層面推動(dòng)建立的組織機(jī)構(gòu)也不足以承擔(dān)這一任務(wù)。在區(qū)域合作機(jī)制層面，長(zhǎng)三角主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)以及區(qū)域聯(lián)席會(huì)議是地方政府官員進(jìn)行溝通和交流的平臺(tái)，主要通過(guò)定期或不定期召開會(huì)議的方式對(duì)具體事項(xiàng)進(jìn)行討論和布置工作，其現(xiàn)實(shí)功能更多地停留在信息交流和意見(jiàn)交換層面。2018 年成立的長(zhǎng)三角區(qū)域合作辦公室的主要工作內(nèi)容在于宏觀層面的規(guī)劃設(shè)計(jì)，在實(shí)際執(zhí)行層面同樣缺乏具有可操作性的工作安排。

在實(shí)踐中，長(zhǎng)三角區(qū)域已經(jīng)開展多次環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法檢查活動(dòng)。在長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)以及其他小范圍區(qū)域內(nèi)，實(shí)際進(jìn)行環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的主體通常為相關(guān)地方生態(tài)環(huán)境部門抽調(diào)人員而組成的聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍，如杭湖嘉紹邊界環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法小組、示范區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法隊(duì)等。一方面，聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍缺乏明確的法律地位。執(zhí)法隊(duì)伍由來(lái)自不同省(市)的執(zhí)法人員組成，通常情況下，隊(duì)伍成員的編制保持不變，依然隸屬于其來(lái)源省(市)的生態(tài)環(huán)境部門。聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍盡管可能具備相對(duì)固定的成員，但僅僅是執(zhí)法人員松散的集合體，并非獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，本身并不具備執(zhí)法主體資格。在執(zhí)法過(guò)程中發(fā)生糾紛時(shí)，行政相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)途徑并不明確。另一方面，聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍缺乏清晰的權(quán)限來(lái)源。筆者的調(diào)研結(jié)果顯示，地方政府開展聯(lián)合執(zhí)法的最主要障礙在于跨區(qū)域執(zhí)法權(quán)的合法性問(wèn)題。根據(jù)長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)兩區(qū)一縣生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)合發(fā)布的《兩區(qū)一縣環(huán)境執(zhí)法跨界現(xiàn)場(chǎng)檢查互認(rèn)工作方案》，示范區(qū)綜合執(zhí)法隊(duì)伍的權(quán)限來(lái)源于協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)組“統(tǒng)一上報(bào)申請(qǐng)授權(quán)”，但工作方案中并未明確向哪一主體申請(qǐng)授權(quán)。杭湖嘉紹邊界環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法小組的權(quán)限來(lái)源于相鄰兩地生態(tài)環(huán)境部門的“互相授權(quán)”。行政機(jī)關(guān)相互間行政管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移雖然并不違反行政權(quán)不得處分原則，但只有在有法律、法規(guī)或規(guī)章的明文規(guī)定時(shí)才具有合法性[13]。我國(guó)憲法及其相關(guān)法中的規(guī)定僅能表明地方政府擁有獨(dú)立自主地處理轄區(qū)內(nèi)地方事務(wù)的權(quán)限，在賦予地方政府權(quán)限時(shí)特別強(qiáng)調(diào)“本行政區(qū)域內(nèi)”[14]，對(duì)于那些超出土地管轄權(quán)的權(quán)力行為并未作出任何明確的規(guī)定[15]。依據(jù)公權(quán)力“法無(wú)明文規(guī)定不可為”的公法原則，地方政府無(wú)法通過(guò)協(xié)商、委托或相互授權(quán)等方式獲得跨區(qū)域執(zhí)法權(quán)，聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍面臨越權(quán)執(zhí)法的困境。

2.2 尚未開展充分的跨區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)

綜合長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境合作以及改革創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境執(zhí)法合作實(shí)質(zhì)上存在兩種模式：第一，統(tǒng)一執(zhí)法模式。通過(guò)建立環(huán)境執(zhí)法互督互學(xué)機(jī)制以及統(tǒng)一環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)等工作，長(zhǎng)三角區(qū)域三省一市的環(huán)境執(zhí)法人員可以在現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法檢查程序、違法行為認(rèn)定要素以及行政處罰額度等方面達(dá)成一些共識(shí)，從而在一定程度上實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一執(zhí)法的效果。統(tǒng)一執(zhí)法旨在實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境執(zhí)法的規(guī)范化，但三省一市的生態(tài)環(huán)境部門依然獨(dú)立地進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)，并未突破屬地管轄模式。第二，聯(lián)合執(zhí)法模式。主要體現(xiàn)為在三省一市交界地區(qū)建立共同監(jiān)管區(qū)，由相鄰地區(qū)的生態(tài)環(huán)境部門共同開展聯(lián)合檢查、聯(lián)合取證等執(zhí)法活動(dòng)。執(zhí)法人員在工作過(guò)程中如果發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染等問(wèn)題或線索，需要及時(shí)和屬地生態(tài)環(huán)境部門取得聯(lián)系，并最終由屬地生態(tài)環(huán)境部門做出行政處罰。從上述兩種模式可以看出，目前除開展小范圍的聯(lián)合檢查和取證之外，三省一市生態(tài)環(huán)境部門并未體現(xiàn)部門之間的“聯(lián)合”，而是較為重視對(duì)各自執(zhí)法的“統(tǒng)一”，并伴隨著非強(qiáng)制性和約束性的相互學(xué)習(xí)活動(dòng)。

根據(jù)《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，長(zhǎng)三角區(qū)域合作旨在推動(dòng)跨界環(huán)境治理，對(duì)此需要更加側(cè)重不同?。ㄊ校┥鷳B(tài)環(huán)境部門之間的跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法?？鐓^(qū)域環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)成為地方環(huán)境監(jiān)管工作的一項(xiàng)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。如前所述，長(zhǎng)三角大氣污染和水污染均已呈現(xiàn)出明顯的同步性，屬地管轄的傳統(tǒng)模式難以妥善解決跨行政區(qū)域的環(huán)境問(wèn)題。首先，由于環(huán)境要素的流動(dòng)性，加之?。ㄊ校┙唤绲貛姓^(qū)劃的模糊性，對(duì)于污染源的查明需要生態(tài)環(huán)境部門進(jìn)行跨區(qū)域合作。污染事件發(fā)生后，往往難以與污染企業(yè)形成直觀對(duì)應(yīng)，特別是在邊界地區(qū)，查明污染企業(yè)究竟屬于哪個(gè)地區(qū)需要相關(guān)行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境部門通力配合，開展跨區(qū)域調(diào)查。其次，由于環(huán)境要素的流動(dòng)性，位于某一省（市）境內(nèi)的企業(yè)產(chǎn)生污染，往往會(huì)影響到其他?。ㄊ校┑木用瘢瑢?duì)此需要開展跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法。例如2010—2013 年，位于上海青浦區(qū)的垃圾處理廠產(chǎn)生的惡臭嚴(yán)重影響江蘇昆山市居民的日常生活，昆山市淀山湖鎮(zhèn)環(huán)保辦負(fù)責(zé)人介紹，由于沒(méi)有屬地執(zhí)法權(quán)，每當(dāng)有居民投訴，環(huán)保部門需要與對(duì)岸的青浦區(qū)溝通協(xié)調(diào)，聯(lián)合上門進(jìn)行督查整改，在經(jīng)過(guò)一系列的督查整改工作之后，擾民問(wèn)題才得以解決[16]。從筆者的調(diào)研結(jié)果來(lái)看，大多數(shù)環(huán)境執(zhí)法人員高度肯定環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的積極作用。面對(duì)具有跨區(qū)域性和負(fù)外部性的環(huán)境問(wèn)題，長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境執(zhí)法合作需要更加重視跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法。

2.3 欠缺統(tǒng)一的環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法依據(jù)

我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法的依據(jù)散見(jiàn)于各層級(jí)的法律、法規(guī)、規(guī)章之中，執(zhí)法主體在適用執(zhí)法依據(jù)時(shí)，必須針對(duì)特定事務(wù)選擇層級(jí)適當(dāng)?shù)膱?zhí)法依據(jù)。在傳統(tǒng)屬地管轄模式下，執(zhí)法人員遵照各地的法律法規(guī)進(jìn)行執(zhí)法，不會(huì)產(chǎn)生適用依據(jù)方面的困惑。但在跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法時(shí)，執(zhí)法依據(jù)不同意味著執(zhí)法人員需要隨身攜帶“多把尺子”，對(duì)不同行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行為予以區(qū)別對(duì)待。目前，長(zhǎng)三角區(qū)域已經(jīng)在統(tǒng)一行政裁量基準(zhǔn)方面作出充分努力，長(zhǎng)三角區(qū)域三省一市已經(jīng)相繼發(fā)布并同步實(shí)施同名文件《生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)規(guī)定》，但在其他方面還尚未形成此種程度的共識(shí)與合作。

關(guān)于環(huán)境違法行為的認(rèn)定，三省一市適用的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)依然存在差異。污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是認(rèn)定排污者的排污行為是否合法以及應(yīng)否履行相應(yīng)的法律義務(wù)和承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任的根據(jù)之一[17]。雖然三省一市已經(jīng)在統(tǒng)一區(qū)域環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)方面作出了諸多努力，并在制藥工業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一方面取得積極進(jìn)展，但實(shí)現(xiàn)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域一體化依然任重而道遠(yuǎn)。目前，三省一市分別針對(duì)不同的行業(yè)制定了地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。例如，上海市制定的大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)包括家具制造業(yè)、印刷業(yè)、鉛蓄電池行業(yè)等；江蘇省已經(jīng)制定汽車維修行業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、化學(xué)工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、鉛蓄電池工業(yè)大氣污染物排放限值等地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)；浙江省在制鞋工業(yè)、紡織染整工業(yè)、燃煤電廠、工業(yè)涂裝工序等方面制定了地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；安徽省已經(jīng)制定了水泥工業(yè)大氣污染排放標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)村生活污水處理設(shè)施水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)同種污染物，不同省市所設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)存在差異。例如，根據(jù)上海市和江蘇省分別發(fā)布的地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，兩地的工業(yè)爐窯SO2排放限值分別為100 mg/m3和80 mg/m3，而浙江省和安徽省并未發(fā)布地方的工業(yè)爐窯大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于環(huán)境違法行為處罰額度，三省一市的規(guī)定之間也存在一定差異。例如，對(duì)于超標(biāo)排放大氣污染物的行為，《安徽省大氣污染防治條例》中規(guī)定的罰款額度為20 萬(wàn)元以上100 萬(wàn)元以下，而《江蘇省大氣污染防治條例》中規(guī)定的罰款額度為10 萬(wàn)元以上100 萬(wàn)元以下。在環(huán)境違法行為認(rèn)定、處罰額度等方面的執(zhí)法依據(jù)依然存在差異的情況下，統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)的積極作用無(wú)法充分體現(xiàn)，環(huán)境執(zhí)法人員面對(duì)的規(guī)范適用難題難以得到消解，部分地區(qū)對(duì)污染物采取嚴(yán)防嚴(yán)控措施所取得的成效也被迫受到削弱。

3 長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法制度的完善

在長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略的大背景下，長(zhǎng)三角區(qū)域的環(huán)境執(zhí)法合作需要步入新的階段。長(zhǎng)三角區(qū)域已經(jīng)存在跨區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的實(shí)踐探索，并在跨界環(huán)境污染案件的處理上取得了積極成效，這種合作模式具有一定優(yōu)勢(shì)。但目前的聯(lián)合執(zhí)法實(shí)踐依然存在執(zhí)法主體不規(guī)范、執(zhí)法權(quán)限不充分、執(zhí)法依據(jù)不統(tǒng)一等問(wèn)題。長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展需要形成長(zhǎng)效化的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，執(zhí)法主體的組建、執(zhí)法權(quán)限的來(lái)源以及執(zhí)法依據(jù)都需要予以制度化和規(guī)范化。

3.1 明確環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法主體

實(shí)踐中，在長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)實(shí)際進(jìn)行環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的主體為相關(guān)地方生態(tài)環(huán)境部門抽調(diào)人員而組成的聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍。理論上，跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法主體的組建可以分為兩種類型，一是建立常設(shè)性跨區(qū)域環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，由其全權(quán)負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)環(huán)境執(zhí)法事宜，有學(xué)者將這種形式稱為整合模式[18]。例如，美國(guó)聯(lián)邦憲法中的協(xié)議條款授權(quán)州政府簽訂州際協(xié)議以治理區(qū)域污染，各州有權(quán)通過(guò)州際協(xié)議而成立一個(gè)超越傳統(tǒng)屬地管轄權(quán)的委員會(huì)，并授權(quán)其執(zhí)行協(xié)議內(nèi)容[19]。二是維持區(qū)域內(nèi)政府現(xiàn)有的環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，在不改變?nèi)藛T編制的情況下組建臨時(shí)性或常設(shè)性的執(zhí)法隊(duì)伍，即橫向合作模式。目前，我國(guó)大多數(shù)聯(lián)合執(zhí)法都是通過(guò)橫向合作模式進(jìn)行的。如在京津冀地區(qū)，自2015 年11 月三地正式啟動(dòng)“京津冀環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制”以來(lái)，京、津、冀三地已經(jīng)共同開展了多次環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，由三地執(zhí)法人員聯(lián)合編隊(duì)組成執(zhí)法小組，共同開展跨區(qū)域聯(lián)合檢查[20]。整合模式徹底打破了傳統(tǒng)的行政管轄格局，完全跨越了行政區(qū)劃對(duì)環(huán)境執(zhí)法的阻礙，這不僅需要付出巨大的改革成本，還需要地方政府具備較大的自主權(quán)力。與整合模式相比，長(zhǎng)三角區(qū)域當(dāng)前存在的橫向府際合作模式更符合我國(guó)區(qū)域環(huán)境合作的實(shí)際需求，需要在此模式之下對(duì)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法主體予以完善和規(guī)范化。

根據(jù)《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》，示范區(qū)的發(fā)展目標(biāo)在于形成一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。目前在示范區(qū)內(nèi)所開展的建立聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍的橫向府際合作模式可能在未來(lái)得到廣泛應(yīng)用。在過(guò)去的執(zhí)法活動(dòng)中，聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍作為執(zhí)法人員的集合體，其組建往往具有臨時(shí)性和隨機(jī)性，聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)也因此時(shí)常具有運(yùn)動(dòng)式特征。例如，2020 年5 月在長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)內(nèi)開展的聯(lián)合檢查活動(dòng)，作為本年度第一輪聯(lián)合執(zhí)法檢查，活動(dòng)歷時(shí)兩天，檢查重點(diǎn)企業(yè)10 家[21]，帶有短期整治活動(dòng)的特征。為構(gòu)建長(zhǎng)效化的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，需要規(guī)范聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍的建立程序，形成穩(wěn)定的執(zhí)法隊(duì)伍。在隊(duì)伍組建方面，聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍的設(shè)立是相關(guān)地方政府及其有關(guān)部門協(xié)商一致的結(jié)果，體現(xiàn)各方主體的聯(lián)合意志，需要通過(guò)正式文件予以體現(xiàn)。聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍的成員應(yīng)當(dāng)保持相對(duì)固定，并定期開展執(zhí)法活動(dòng)。相關(guān)地方政府及其有關(guān)部門可以通過(guò)簽訂協(xié)議、聯(lián)合發(fā)布文件等方式設(shè)立聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍。協(xié)議或文件中需要明確聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍的具體權(quán)限范圍，這進(jìn)一步涉及對(duì)聯(lián)合執(zhí)法主體的授權(quán)問(wèn)題。在法律地位方面，與獨(dú)立的區(qū)域執(zhí)法機(jī)構(gòu)不同，聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍本身并不具備執(zhí)法主體資格。聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍成員是以其所隸屬的生態(tài)環(huán)境部門的名義實(shí)施聯(lián)合執(zhí)法行為，實(shí)質(zhì)上的執(zhí)法主體依然是各省市的生態(tài)環(huán)境部門。因聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)而發(fā)生行政訴訟時(shí)，應(yīng)當(dāng)由具體作出行政行為的生態(tài)環(huán)境部門作為被告，而不是由聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)作為被告。

3.2 規(guī)范對(duì)聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍的授權(quán)

職權(quán)法定原則要求任何行政權(quán)力的來(lái)源與作用都必須具有明確的法定依據(jù)[22]。明確聯(lián)合執(zhí)法的權(quán)限是開展環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的前提。我國(guó)大部分政府職能部門長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行“條塊分割”的行政管理體制，“條”即由不同的政府部門分管不同領(lǐng)域的行政事務(wù)，“塊”即由地方政府負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)的行政管理工作。我國(guó)行政管轄權(quán)的配置與“條塊分割”的管理體制相吻合。例如，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第10 條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門，對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門，對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。”此時(shí)，法律將對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行監(jiān)督管理的權(quán)力賦予縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門。地方政府有各自的行政管轄區(qū)域，對(duì)其他區(qū)域的環(huán)境事務(wù)并無(wú)管轄權(quán)。地方政府的跨區(qū)域合作打破了上述以地域管轄權(quán)為基礎(chǔ)的行政權(quán)力配置格局[15]。跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法意味著將行政管轄權(quán)交由某一區(qū)域管理機(jī)構(gòu)行使，或由兩個(gè)以上不同地方行政機(jī)關(guān)共同行使，實(shí)質(zhì)上涉及地方政府對(duì)行政管轄權(quán)的讓渡與共享。如前所述，我國(guó)憲法及其相關(guān)法中對(duì)地方政府超出土地管轄權(quán)的權(quán)力行為并未作出任何明確規(guī)定[15]。地方政府及其有關(guān)部門通過(guò)自行協(xié)商、委托或相互授權(quán)等方式獲得跨區(qū)域執(zhí)法權(quán)缺乏法律依據(jù)。長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的開展需要得到明確授權(quán)，否則可能對(duì)職權(quán)法定原則造成威脅。

跨區(qū)域環(huán)境執(zhí)法需要由法律授權(quán)，或由共同的上級(jí)部門——生態(tài)環(huán)境部進(jìn)行授權(quán)。在現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)相關(guān)立法中，只有《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱《大氣污染防治法》）中存在對(duì)省級(jí)政府開展聯(lián)合執(zhí)法的規(guī)定。《大氣污染防治法》第92 條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門和國(guó)家大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以組織有關(guān)部門開展聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法。”除此之外并不存在對(duì)于如何開展聯(lián)合執(zhí)法的進(jìn)一步規(guī)定。《大氣污染防治法》第92 條可以視為對(duì)省級(jí)政府及其有關(guān)部門實(shí)施跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法的授權(quán)，而在其他領(lǐng)域內(nèi)開展聯(lián)合執(zhí)法，尚無(wú)明確的法律依據(jù)。實(shí)踐中，環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的開展往往同時(shí)涉及大氣污染、水污染、固體廢物污染環(huán)境防治等多個(gè)領(lǐng)域，《大氣污染防治法》中的授權(quán)顯然并不充分，不足以支撐地方生態(tài)環(huán)境部門對(duì)環(huán)境執(zhí)法權(quán)的協(xié)調(diào)。中國(guó)作為單一制國(guó)家，政治性權(quán)力集中在中央政府，地方政府的權(quán)力均來(lái)自中央的授權(quán)[23]。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》和《環(huán)境行政處罰辦法》，在發(fā)生管轄權(quán)爭(zhēng)議或面臨重大、疑難環(huán)境案件時(shí)，由上一級(jí)生態(tài)主管部門指定管轄。在現(xiàn)行法律框架下，生態(tài)環(huán)境部有權(quán)確定在生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)系統(tǒng)中誰(shuí)是具體承擔(dān)環(huán)境執(zhí)法權(quán)的部門。據(jù)此，地方生態(tài)環(huán)境部門建立聯(lián)合執(zhí)法合作的文件需要報(bào)送生態(tài)環(huán)境部審批，生態(tài)環(huán)境部對(duì)于地方合作文件的批準(zhǔn)同時(shí)意味著對(duì)聯(lián)合執(zhí)法主體的授權(quán)。

隨著跨區(qū)域環(huán)境合作的逐步深化，聯(lián)合執(zhí)法主體需要被賦予充分的執(zhí)法權(quán)。長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境合作經(jīng)歷了從缺乏約束力的溝通交流階段到實(shí)質(zhì)性執(zhí)法合作階段的發(fā)展過(guò)程，實(shí)質(zhì)上是地方政府間權(quán)力協(xié)調(diào)不斷深化的過(guò)程。如前所述，長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)目前只涵蓋聯(lián)合檢查、聯(lián)合取證等執(zhí)法權(quán)限，尚未涵蓋行政處罰權(quán)等對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益影響較大的權(quán)限。賦予聯(lián)合執(zhí)法主體以行政處罰權(quán)意味著長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境合作的進(jìn)一步加深。在只有屬地生態(tài)環(huán)境部門具有行政處罰權(quán)的情況下，面對(duì)環(huán)境污染案件，將不可避免地涉及不同主體之間進(jìn)行材料移送和信息交流的問(wèn)題，賦予聯(lián)合執(zhí)法主體以充分的執(zhí)法權(quán)則有助于提升執(zhí)法效能。一般來(lái)說(shuō)，區(qū)域地方政府間合作程度越深，跨界區(qū)域公共問(wèn)題的治理也就越有效[24]。

3.3 發(fā)揮現(xiàn)有組織機(jī)構(gòu)的監(jiān)督協(xié)調(diào)功能

長(zhǎng)三角區(qū)域現(xiàn)有的跨區(qū)域或流域治理機(jī)構(gòu)需要充分發(fā)揮其監(jiān)督協(xié)調(diào)功能。華東督察局的管轄區(qū)域涵蓋長(zhǎng)三角區(qū)域三省一市，其職能定位為中央垂直監(jiān)管機(jī)構(gòu)。根據(jù)2018 年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的“三定”方案，各區(qū)域督察局承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作，工作職責(zé)包括監(jiān)督地方執(zhí)法、開展環(huán)保督察以及承辦跨省域和流域重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)處理工作等。在實(shí)踐中，華東督察局已經(jīng)開展多次區(qū)域及流域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法督查工作，并就檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提出了整改要求。長(zhǎng)三角區(qū)域三省一市開展的跨區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法工作需要成為華東督察局的監(jiān)管重點(diǎn)之一，以形成對(duì)三省一市開展跨區(qū)域執(zhí)法工作的監(jiān)督與約束。

在區(qū)域合作機(jī)制層面，長(zhǎng)三角主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)和長(zhǎng)三角區(qū)域合作辦公室需要對(duì)聯(lián)合執(zhí)法工作發(fā)揮指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。長(zhǎng)三角主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)為三省一市行政首長(zhǎng)提供了進(jìn)行對(duì)話溝通、協(xié)商交流的平臺(tái)，長(zhǎng)三角區(qū)域合作辦公室作為座談會(huì)的實(shí)體化，具有研究擬訂長(zhǎng)三角協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃以及體制機(jī)制和重大政策建議、協(xié)調(diào)推進(jìn)區(qū)域合作中的重要事項(xiàng)和重大項(xiàng)目等職能。長(zhǎng)三角區(qū)域合作辦公室之下已經(jīng)設(shè)立了包括環(huán)境保護(hù)在內(nèi)的12 個(gè)專題組。主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)以及區(qū)域合作辦公室需要發(fā)揮促進(jìn)各方溝通和進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的作用。以京津冀地區(qū)為例，自“京津冀環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制”啟動(dòng)以來(lái)，京、津、冀三地生態(tài)環(huán)境部門每年都會(huì)召開執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制聯(lián)席會(huì)，共商下一年度區(qū)域環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)重點(diǎn)工作。在2020 年舉行的京津冀生態(tài)環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制第七次會(huì)議上，明確了三地毗鄰縣（市、區(qū)）將嚴(yán)厲打擊廢水直排、超標(biāo)排放、跨區(qū)域流域傾倒廢水等違法行為，并將移動(dòng)源監(jiān)管納入環(huán)境聯(lián)動(dòng)執(zhí)法重點(diǎn)工作[25]。在京津冀地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，長(zhǎng)三角主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)以及區(qū)域合作辦公室同樣需要將推進(jìn)區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法作為一項(xiàng)重要議題，通過(guò)協(xié)調(diào)與交流對(duì)執(zhí)法重心進(jìn)行明確，助力三省一市對(duì)于聯(lián)合執(zhí)法達(dá)成共識(shí)，保障聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)的展開。

3.4 統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)

《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確提出需要“加強(qiáng)排放標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保規(guī)范和執(zhí)法規(guī)范對(duì)接，聯(lián)合發(fā)布統(tǒng)一的區(qū)域環(huán)境治理政策法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范”。統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)是長(zhǎng)三角生態(tài)環(huán)境一體化的重要內(nèi)容和發(fā)展方向。但面對(duì)區(qū)域內(nèi)差異化的發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)需求，長(zhǎng)三角區(qū)域難以迅速推行完全統(tǒng)一的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一工作應(yīng)當(dāng)分區(qū)域、分行業(yè)、分時(shí)段進(jìn)行。首先，在示范區(qū)內(nèi)率先設(shè)定統(tǒng)一的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。在相對(duì)較小范圍的區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，能夠縮小需要適應(yīng)的利益范圍，從而使得參與談判的各方主體更有可能達(dá)成共識(shí)。這也符合《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》所提出的要求，即在示范區(qū)內(nèi)統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行最嚴(yán)格的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等。其次，分行業(yè)統(tǒng)一污染物排放標(biāo)準(zhǔn)?！堕L(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》提出對(duì)于“聯(lián)合開展大氣污染綜合防治”需要“聯(lián)合制定控制高耗能、高排放行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”。大氣污染治理對(duì)于統(tǒng)一環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)具有更迫切的需求。大氣污染物一經(jīng)排放就會(huì)稀釋擴(kuò)散，在風(fēng)速越大、大氣湍流越強(qiáng)的情況下，污染物的擴(kuò)散就越快，具有傳播范圍廣泛且難以溯源的特征。對(duì)于大氣污染治理更適宜采取統(tǒng)一大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)以及排污權(quán)交易等市場(chǎng)化手段。再次，分時(shí)段統(tǒng)一環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。相對(duì)而言，強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和區(qū)位優(yōu)勢(shì)為蘇浙滬地區(qū)設(shè)定較高水平的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)提供了可能。而安徽省在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化水平等方面都稍顯落后，在設(shè)定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)時(shí)面臨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境質(zhì)量提升的兩難選擇。為適應(yīng)各地不均衡的發(fā)展水平，可以由蘇、浙、滬在第一時(shí)段建立統(tǒng)一的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，而安徽省于第二時(shí)段建立同樣的標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一是長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展的重要趨勢(shì)，但同樣的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)而言可能是合適的，而對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)則過(guò)于嚴(yán)格，從而對(duì)該地區(qū)兼顧環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成阻礙，對(duì)此需要進(jìn)一步通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制協(xié)調(diào)各省市之間的利益[26]。

4 結(jié)語(yǔ)

長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的實(shí)質(zhì)在于打破傳統(tǒng)屬地管轄模式，在一定程度上實(shí)現(xiàn)對(duì)行政管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移與共享。在污染同城化的時(shí)代，突破區(qū)域管轄權(quán)的限制是實(shí)現(xiàn)跨界公共問(wèn)題治理的關(guān)鍵，區(qū)域合作將伴隨著地方政府之間對(duì)行政管轄權(quán)的協(xié)調(diào)而逐步深化。為建立長(zhǎng)效的環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，需要妥善選擇合作模式，依法設(shè)置執(zhí)法主體，明確聯(lián)合執(zhí)法權(quán)限，逐步統(tǒng)一執(zhí)法依據(jù)，將長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法納入法治軌道。