李華琪，曹奕陽

（1.河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京 211100；2.華中師范大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢 430079）

引言

目前，我國環(huán)境司法朝著環(huán)境資源審判一體化發(fā)展目標深入發(fā)展，已通過全面部署審判機制改革，推動以生態(tài)功能區(qū)為單位設(shè)立與行政區(qū)劃適度分離的環(huán)境資源審判機構(gòu)。截至2019 年底，全國共有環(huán)境資源專門審判機構(gòu)1353 個，其中環(huán)境資源審判庭513個，合議庭749 個，人民法庭91 個[1]?？梢哉f，為應(yīng)對司法保護碎片化之難題，生態(tài)功能區(qū)集中管轄制度成為長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展的重要體現(xiàn)。不僅如此，司法機關(guān)在著眼于生態(tài)環(huán)境整體性和流域系統(tǒng)性的基礎(chǔ)上，突破省級行政區(qū)劃，紛紛探索在長三角地區(qū)所涉省市建立司法協(xié)作機制。

所謂司法協(xié)作，是指司法機關(guān)為便利其他機關(guān)司法業(yè)務(wù)之目的依法或基于互惠而在其管轄區(qū)域內(nèi)實施的作為或不作為的協(xié)助行為。環(huán)境司法協(xié)作則是司法協(xié)作在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的適用和發(fā)展，強調(diào)以生態(tài)環(huán)境保護為目標，通過多元主體間的協(xié)調(diào)與合作，促使環(huán)境資源案件審理判決以契合環(huán)境保護需求。早先，有學(xué)者注意到航運領(lǐng)域中檢察機關(guān)與其他單位之間的司法協(xié)作體系構(gòu)建[2]。隨著環(huán)境治理體系的深入推進，有學(xué)者關(guān)注并探討環(huán)境治理體系中環(huán)境司法與行政執(zhí)法協(xié)作機制[3]，并專門提出“中國模式”的構(gòu)建[4]，還有環(huán)境公益訴訟中檢察機關(guān)與公眾的合作機制[5]。近期，學(xué)者們從流域環(huán)境司法協(xié)作入手，探討其機制體制完善思路[6]，典型的有黃河流域司法協(xié)同問題研究[7]。綜上可知，既有文獻已意識到環(huán)境司法協(xié)作的重要性，只是現(xiàn)有關(guān)于長三角地區(qū)的專門化研究較少，尤其是“長三角一體化”概念提出后，區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作深入推進更具迫切性。因此，本文以長三角地區(qū)為切入點，分析如何以法治方式實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境司法協(xié)作的系統(tǒng)化措施，包含價值理念和制度體系兩個層面。在價值理念層面，區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作以生態(tài)環(huán)境的整體性為前提展開，踐行司法理性所蘊含的價值目標，并重視協(xié)同治理模式的引導(dǎo)與運用。在制度體系的優(yōu)化層面，旨在把握司法協(xié)作的限度與邊界，實現(xiàn)政策與立法的互動，關(guān)注協(xié)作過程中的制度完善，以及發(fā)揮保障與評價機制的作用。

1 環(huán)境司法協(xié)作的理論框架

生態(tài)環(huán)境整體性特征決定了環(huán)境問題的解決需要更高層次的價值觀予以指導(dǎo)，而司法理性中的合規(guī)律性和制度正義目標為環(huán)境司法的定位和功能提供了新的思路，具體通過協(xié)同理論在環(huán)境法領(lǐng)域的應(yīng)用和轉(zhuǎn)化，為我國區(qū)域環(huán)境司法提供有針對性的方法論指導(dǎo)。

1.1 生態(tài)環(huán)境整體主義的邏輯前提

從生態(tài)學(xué)層面來看，生態(tài)環(huán)境具有統(tǒng)一性。美國學(xué)者麥茜特指出：生態(tài)學(xué)的前提是自然界所有的東西聯(lián)系在一起。生態(tài)共同體的每一部分、每一小環(huán)境都與周圍生態(tài)系統(tǒng)處于動態(tài)聯(lián)系之中，都影響和受影響于整個由有生命和非生命的環(huán)境組成的網(wǎng)[8]。生態(tài)系統(tǒng)最基本的特征是整體性，任何生物都不能脫離環(huán)境而單獨存在，表明生態(tài)系統(tǒng)各種因素的普遍聯(lián)系和相互作用，這種對生物與其環(huán)境統(tǒng)一的原理稱為生態(tài)學(xué)第一原理。由此可見，生態(tài)整體主義強調(diào)的是“既承認人是生態(tài)系統(tǒng)最精致的作品、是具有最高內(nèi)在價值的生命，又強調(diào)以生態(tài)系統(tǒng)的整體利益和內(nèi)在規(guī)律去衡量人類自己、約束人類活動”[9]。

整體性原則是生態(tài)學(xué)發(fā)展的重要原則，其要求將整個自然界看作一個由無數(shù)相互聯(lián)系、不斷發(fā)展的子系統(tǒng)構(gòu)成的大系統(tǒng)，即生態(tài)系統(tǒng)是一個不可分割的整體[10]。該原則已經(jīng)成為當(dāng)代世界環(huán)保運動、綠色運動或生態(tài)運動的一項重要的“新政治原則”，對調(diào)整人與自然關(guān)系的法律理論具有重要意義。其中包含著對生態(tài)環(huán)境規(guī)律性的認識，從“物物相關(guān)規(guī)律”到“物復(fù)能流規(guī)律”，再從“協(xié)調(diào)穩(wěn)定規(guī)律”到“地有所宜規(guī)律”等，都要求人類活動應(yīng)當(dāng)遵循整體性原則。習(xí)近平總書記所提出的“山水林田湖草是一個生命共同體”[11]，就是從整體主義出發(fā)強調(diào)對生態(tài)環(huán)境進行一體化保護和利用這一思想。

基于生態(tài)環(huán)境整體性特征，有必要在“主客一體”范式下研究和思考環(huán)境問題。所謂“主客一體”范式，強調(diào)自然是第一性，人是第二性，同時，承認和重視人對自然的重要作用和影響，是對“主客二分”范式的一種突破，破除了以往“主客二分”范式僅注重人與人關(guān)系的研究而忽視人與自然關(guān)系的研究缺陷。長三角地處長江下游流域，自然資源要素豐富，加之區(qū)域內(nèi)屬經(jīng)濟活力匯集之地，容易出現(xiàn)跨區(qū)域性生態(tài)環(huán)境問題和糾紛，我國環(huán)境司法因“地方化”出現(xiàn)了“主客場效應(yīng)”，致使同案不同判現(xiàn)象出現(xiàn)，而環(huán)境司法協(xié)作為解決“主客場效應(yīng)”的重要方式，正是從“主客一體”范式出發(fā)做出的制度性回應(yīng)，應(yīng)“從生態(tài)環(huán)境整體性的自然規(guī)律出發(fā)，尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，并將人的生產(chǎn)生活本身納入自然生態(tài)環(huán)境整體性、系統(tǒng)性框架之中”[12]。

1.2 司法理性的伸張與踐行

馬克斯·韋伯將合理性分為形式合理性與實質(zhì)合理性，前者強調(diào)目標與手段之間的合理性，后者強調(diào)基于價值判斷選擇行為的合理性。而羅伯特·阿列克西認為，作為理性制度化的法律應(yīng)當(dāng)兼具這種理性：一是制定的正當(dāng)性，二是社會實效，三是實質(zhì)正確性[13]。因此，司法的理性化可以從制度目的合規(guī)律性與制度實現(xiàn)正義的有效性兩個方面予以評價[14]。

從制度目的合規(guī)律性來看，要確保司法制度的構(gòu)建符合一定的規(guī)律。哲學(xué)層面的規(guī)律就是事物發(fā)展的必然趨勢，是事物之間必然、穩(wěn)定的內(nèi)在聯(lián)系。環(huán)境司法的制度構(gòu)建不僅要符合司法的一般規(guī)律——公正解決糾紛，還要符合環(huán)境的整體性發(fā)展規(guī)律，尊重自然、順應(yīng)自然及保護自然。當(dāng)司法因“地方性”被分割開來，無法對涉及自然環(huán)境的糾紛予以處理，就有必要對司法制度加以調(diào)整。環(huán)境司法協(xié)作作為司法制度的重要內(nèi)容，其通過對生態(tài)系統(tǒng)各要素的功能和作用加以協(xié)調(diào)，推動環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)。尤其是針對具有跨區(qū)域性的河流、大氣等環(huán)境要素的利用行為，環(huán)境司法協(xié)作在堅持生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)整體性的基礎(chǔ)上，走出部門主義的藩籬，突破地方主義的限制，實現(xiàn)司法保護效果的整體化和最大化。

從制度實現(xiàn)正義的有效性來看，制度的合規(guī)律性設(shè)計最終指向的仍然是正義的價值實現(xiàn)。司法制度的特殊性在于其強調(diào)對解決糾紛的過程和結(jié)果符合法律上的公平正義價值，這就要求法官在對爭議事實判斷或權(quán)利義務(wù)的裁決過程中以“公正”為價值導(dǎo)向。但環(huán)境糾紛有著典型的公私融合的法律特性，運用傳統(tǒng)的司法標準和程序必然無法達到司法制度所追求的正義目標。通過環(huán)境司法協(xié)作的開展，包括跨區(qū)域法官聯(lián)席會議、裁判指引或案例指導(dǎo)等，能夠?qū)Σ煌瑓^(qū)域范圍內(nèi)的司法資源進行統(tǒng)籌、整合與優(yōu)化，形成一個司法裁判與規(guī)則的統(tǒng)一機制，提高環(huán)境司法效率，保障環(huán)境司法裁判的公正性。不僅如此，制度的正義價值目標還指向正當(dāng)程序運行[15]。正當(dāng)程序的存在意味著對當(dāng)事人訴訟權(quán)利的保障，通過跨區(qū)域訴訟服務(wù)體系、類案集中管轄機制等方式能夠充分保障對當(dāng)事人訴權(quán)的實現(xiàn)。前述所提及的流域環(huán)境司法集中管轄機制就屬于這類實踐探索，實踐已經(jīng)構(gòu)建起比較完善的訴訟服務(wù)體系，能夠幫助案件審理取得較好的司法治理效果。

1.3 協(xié)同理論的引導(dǎo)與運用

協(xié)同理論是最初由德國物理學(xué)家赫爾曼·哈肯研究物質(zhì)能量交換問題提出的理論，即“以通過加強系統(tǒng)與子系統(tǒng)之間以及各子系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)性，由共同作用、相互關(guān)聯(lián)的子系統(tǒng)自發(fā)形成一種穩(wěn)定且有序的結(jié)構(gòu)，即協(xié)同合作效應(yīng)”[16]。隨著協(xié)同理論與治理理論的交融，英國、澳大利亞、新西蘭、美國等國家為應(yīng)對傳統(tǒng)公共行政的衰落及新公共管理改革產(chǎn)生的碎片化問題，開始運用協(xié)同治理理論實行政府改革，轉(zhuǎn)向整體性政府模式，從理念上強調(diào)運用整體主義思維和方法思考以解決人民實際問題，強調(diào)服務(wù)的“一站式”供給，即“強調(diào)制度化、經(jīng)?；陀行У目缃绾献饕栽鲞M公共價值”[17]，具體表現(xiàn)為“強調(diào)部門機構(gòu)精簡化和高效化，以實現(xiàn)目標職能和權(quán)力行使的統(tǒng)一，還要求多元主體協(xié)作管理與合作，包括不同層級的政府間、公私主體之間、不同政策領(lǐng)域參與者直接的合作”[18]。因此，這種整體性政府模式更有助于以一種多層次、立體化維度解決區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題。

在環(huán)境治理方面，許多國家不僅設(shè)立統(tǒng)一的環(huán)境治理部門，還設(shè)立跨區(qū)域和跨部門的環(huán)境治理機構(gòu)，形成權(quán)責(zé)明晰、分工合作而又協(xié)調(diào)統(tǒng)一的形態(tài)，從而避免機構(gòu)松散和職能重復(fù)的情形。盡管協(xié)同治理理論在公共行政領(lǐng)域被廣泛應(yīng)用，但長期以來由于強調(diào)司法的獨立性和謙抑性而在司法領(lǐng)域中未得到足夠重視，事實上，司法機關(guān)一直無法脫離行政區(qū)域范圍限制同樣面臨著環(huán)境治理有限性問題。司法作為環(huán)境治理的重要環(huán)節(jié)，同樣應(yīng)當(dāng)以生態(tài)整體主義為前提，貫徹協(xié)同治理理念，借由合理的制度安排以實現(xiàn)協(xié)同和互補效應(yīng)，這既符合生態(tài)環(huán)境整體性規(guī)律，也是司法理性的發(fā)展要求。

在我國長三角地區(qū)生態(tài)綠色一體化發(fā)展要求下，要實現(xiàn)資源要素的無障礙自由流動和區(qū)域間的開放合作，就需要跨區(qū)域環(huán)境司法機制的形成，來實現(xiàn)生態(tài)功能區(qū)的環(huán)境保護。換言之，環(huán)境司法協(xié)作就是司法依據(jù)協(xié)同治理理論的要求，從環(huán)境整體性出發(fā)，對生態(tài)環(huán)境的保護和利用進行協(xié)調(diào)，確保生態(tài)環(huán)境要素的平衡穩(wěn)定。從操作層面來看，就是要求環(huán)境司法所涉的法院、檢察院等相關(guān)主體，在司法過程中明確協(xié)作要求和邊界，保障各個環(huán)節(jié)的有序高效開展，以司法程序的運用應(yīng)對環(huán)境案件中的具體問題，從而提高司法效率和減少司法成本，增強司法保護的互補效應(yīng)。

2 環(huán)境司法協(xié)作的實踐審視

隨著司法活動的擴展，區(qū)域司法協(xié)作的內(nèi)容也逐步豐富起來，并初步形成了特定區(qū)域范圍內(nèi)的環(huán)境司法協(xié)作模式。同時，環(huán)境司法協(xié)作的法治實踐狀況、生態(tài)化內(nèi)容、保障機制構(gòu)建等方面仍然存在著發(fā)展不足的問題，有必要進一步審視和思考。

2.1 環(huán)境司法協(xié)作法治實踐的異化

協(xié)同區(qū)域法律規(guī)范體系可為區(qū)域司法協(xié)同治理活動提供合法依據(jù)，是實現(xiàn)區(qū)域司法協(xié)同治理的基本保證。因此，環(huán)境司法協(xié)作應(yīng)當(dāng)關(guān)注到區(qū)域法律規(guī)范體系的形成。然而，我國環(huán)境司法協(xié)作目前并未有頂層設(shè)計的法律或司法解釋等依據(jù)，主要是以“框架協(xié)議”“備忘錄”等規(guī)范性文件所呈現(xiàn)，如2018 年《長三角環(huán)境資源司法保護協(xié)作備忘錄》、2019 年《長江口生態(tài)環(huán)境司法保護合作框架協(xié)議》《長三角地區(qū)人民法院環(huán)境資源司法協(xié)作框架協(xié)議》等，這類規(guī)范性文件帶有明顯的政策性，缺乏必要的約束力，具體協(xié)作內(nèi)容能否開展取決于協(xié)作主體的配合程度，且不同區(qū)域以本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展為中心導(dǎo)向，難免會存在相鄰區(qū)域的利益沖突，使得環(huán)境司法協(xié)作出現(xiàn)隨機性、抽象性和規(guī)避性等特點。

區(qū)域法治的發(fā)展要求實現(xiàn)由政策主導(dǎo)型向法律主導(dǎo)型的法治化模式轉(zhuǎn)變，若要實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作，應(yīng)當(dāng)推動區(qū)域法律規(guī)范體系的形成，確保政策與法律在經(jīng)濟基礎(chǔ)、指導(dǎo)思想、基本原則等方面具備一致性。但不同區(qū)域基于地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平所采取的不同立法，尤其是地方案件裁量規(guī)則會出現(xiàn)較大差異，這就決定了在“長三角生態(tài)綠色一體化”戰(zhàn)略背景下，通過政策創(chuàng)新以推動區(qū)域機制變革成為區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作的進路，不可避免地會與民眾的權(quán)利產(chǎn)生沖突，甚至可能與法治要求相違背，致使政策與法律互動受阻。以跨區(qū)域集中管轄為例，我國環(huán)境案件跨區(qū)域集中管轄缺乏明確法律規(guī)定，僅《行政訴訟法》第十八條第二款①我國《行政訴訟法》第十八條：行政案件由最初作出行政行為的行政機關(guān)所在地人民法院管轄。經(jīng)復(fù)議的案件，也可以由復(fù)議機關(guān)所在地人民法院管轄。經(jīng)最高人民法院批準，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。提及跨區(qū)域集中管轄制度，但該條款中的“可以”表明，環(huán)境行政案件的跨區(qū)域集中管轄仍面臨著諸多不確定性，使得環(huán)境司法協(xié)作政策與法律互動受阻。再比如依據(jù)《立法法》第七十二條規(guī)定，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會享有環(huán)境保護事項的立法權(quán)，這意味著地方在不與上位法相抵觸的情形下，地方立法的差異性將會被進一步擴大。同時，因為各行政區(qū)劃之間系橫向且互不隸屬的關(guān)系，存在著臨近區(qū)域的競爭性發(fā)展動機，增加了區(qū)域之間法治協(xié)同的難度。以非法采砂為例，江蘇和浙江對非法采砂刑事追責(zé)數(shù)額標準分別采取的相差10 萬元幅度的不同標準，這就致使非法采砂行為可能會出現(xiàn)不同的追訴結(jié)果。

2.2 環(huán)境司法協(xié)作內(nèi)容生態(tài)化不足

生態(tài)文明建設(shè)面臨的環(huán)境糾紛的復(fù)雜性除了表現(xiàn)為產(chǎn)生原因和主客體的復(fù)雜性外，還具有突出的社會性、易反復(fù)性和跨行政區(qū)的普遍性[19]。結(jié)合我國長三角地區(qū)已開展的環(huán)境司法協(xié)作內(nèi)容來看，生態(tài)化不足是突出問題。

所謂生態(tài)化，是指在環(huán)境案件管轄、審判、執(zhí)行、監(jiān)督等系列中對生態(tài)環(huán)境利益的識別、判斷和衡量，強調(diào)對生態(tài)環(huán)境利益的考量和維護。環(huán)境司法協(xié)作的生態(tài)化不足主要表現(xiàn)為：一是環(huán)境司法專門化的協(xié)作不足。因各地規(guī)劃發(fā)展的不同，多數(shù)地區(qū)的司法機構(gòu)仍運行于傳統(tǒng)司法機制之下，盡管已有部分地方設(shè)立了專門環(huán)境資源法庭，并采取“三合一”或“四合一”等審理模式，但其依據(jù)行政區(qū)劃建立的管轄基礎(chǔ)在面對跨區(qū)域環(huán)境案件時仍易受到經(jīng)濟、政治、文化等多種因素影響，如爭奪或放棄案件管轄權(quán)、濫用調(diào)查權(quán)或不配合司法協(xié)作等，導(dǎo)致其仍然面臨著地方保護主義。二是環(huán)境案件裁判標準的不統(tǒng)一。在維護環(huán)境利益方面，我國不僅有環(huán)境侵權(quán)訴訟、環(huán)境刑事訴訟等，還確立了環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。目前，長三角地區(qū)的司法協(xié)作協(xié)議主要圍繞著日常聯(lián)絡(luò)、案件移送、信息共享、判決執(zhí)行、搭建研討平臺等環(huán)節(jié)展開①參見《關(guān)于建立長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護司法協(xié)作機制的意見》《長江口生態(tài)環(huán)境司法保護合作框架協(xié)議》《長三角地區(qū)人民法院環(huán)境資源司法協(xié)作框架協(xié)議》等。，協(xié)作機制內(nèi)容抽象、協(xié)作機制僵化，對管轄法院在形成類案量刑規(guī)范化意見、貫徹恢復(fù)性司法理念、探索非訴行政案件執(zhí)行實施模式及公益訴訟程序銜接規(guī)則等方面尚未有進一步的具體協(xié)作，司法救濟呈現(xiàn)分割式、差異化現(xiàn)象，同案不同判的現(xiàn)象仍然存在。三是環(huán)境案件判決執(zhí)行的銜接不暢。因環(huán)境污染或生態(tài)破壞引發(fā)的后果，需要生態(tài)補償、生態(tài)修復(fù)等多元化方式加以救濟，這種多樣化執(zhí)行方式?jīng)Q定環(huán)境案件判決執(zhí)行具備特殊性。從環(huán)境治理角度來說，環(huán)境利益維護當(dāng)屬公共管理機構(gòu)職責(zé)，具體由政府部門承擔(dān)。因此，法官除了在案件移送方面建立與行政機關(guān)的銜接機制外，還應(yīng)當(dāng)在判決執(zhí)行方面同行政機關(guān)建立聯(lián)系，依托政府部門推動環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)，對生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果進行監(jiān)督和維持。已有環(huán)境司法協(xié)作內(nèi)容雖關(guān)注到環(huán)境司法執(zhí)行效果問題，但在環(huán)境司法專門化背景下，法院與行政機關(guān)等其他主體如何共同建立基地并保障基地運行和資金使用未有深入探索。

2.3 環(huán)境司法協(xié)作保障機制的缺乏

保障機制是推動環(huán)境司法協(xié)作有序開展的重要力量，歸根結(jié)底為信息、人員、考核這三個方面。就現(xiàn)階段協(xié)作發(fā)展來看，在保障機制缺乏的情形下，無強制約束力的環(huán)境司法協(xié)作很難形成常態(tài)化操作。

2020 年9 月27 日，最高人民法院發(fā)布首個《長江流域生態(tài)環(huán)境司法保護狀況》白皮書，并表示我國長江流域司法協(xié)作模式初步形成，但除了各省域內(nèi)司法協(xié)作取得較大進展外，跨省域的環(huán)境司法協(xié)作推進相對緩慢，導(dǎo)致制度“懸浮化”，主要原因在于缺乏配套保障機制。一是信息共享制度推行的不全面。信息共享是環(huán)境司法協(xié)作的前提要件，直接影響著案件線索發(fā)現(xiàn)和移送情況，尤其是環(huán)境刑事案件和環(huán)境公益訴訟案件。長三角地區(qū)所涉省市均在行政區(qū)域范圍內(nèi)已推動建立信息共享平臺，明確了省域內(nèi)信息共享的種類、范圍、流程等，但長三角地區(qū)所涉省市之間的信息共享主要停留在各行政區(qū)劃范圍內(nèi)，省域之間在信息統(tǒng)計方面不可避免仍存在偏差和缺漏，一旦出現(xiàn)流域環(huán)境案件，無法及時、有效地做出應(yīng)對和處理。二是配套制度的供給不足。環(huán)境司法協(xié)作所需的硬件設(shè)備、經(jīng)費投入、人員編制缺乏的問題較為突出。如長三角地區(qū)的流域環(huán)境資源法庭，主要是從所屬法院內(nèi)部其他法庭抽調(diào)人員組成，在面對復(fù)合型環(huán)境資源案件，僅掌握民刑行某一專項法律知識的員額法官通常會顯得“心有余而力不足”，尤其是區(qū)域之間人才分布不均衡，更增加了協(xié)作的困難。三是政績考核制度的缺失。目前，各級法院、檢察院主要通過研討會、聯(lián)席會議等方式進行交流協(xié)作，但這類方式的有效開展更多依賴各方主體的允諾，具有非制度性特征，致使司法協(xié)作缺乏約束力，不具備穩(wěn)定性和連續(xù)性。而績效考核制度直接影響協(xié)作主體的價值選擇偏好與行動邏輯，換言之，績效考核機制的內(nèi)容決定著環(huán)境和經(jīng)濟之間的利益衡量趨勢，當(dāng)前司法協(xié)作尚未進入到績效考核層面，也是環(huán)境案件無法得到有效處理的一個原因。

由此可見，有必要通過建立體系化的保障機制，保障司法協(xié)作的信息、人員、考核落實到位，促使其具有充分的可操作性。

3 環(huán)境司法協(xié)作體系的優(yōu)化與整合

我國環(huán)境司法協(xié)作已從政策層面得到推動并形成初步的制度體系，但仍需把握以司法權(quán)為核心的協(xié)作限度與邊界。在此基礎(chǔ)上，重點關(guān)注以如何實現(xiàn)政策與法律的良性互動這一法治協(xié)調(diào)的落腳點，在遵循環(huán)境法律規(guī)范基礎(chǔ)上，更加重視環(huán)境司法專門化發(fā)展的特殊性，同時，注重發(fā)揮協(xié)作保障機制的作用。

3.1 環(huán)境司法協(xié)作的限度與邊界

區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作的限度與邊界仍要以司法權(quán)為基礎(chǔ)展開，不能以追求協(xié)作效果而混淆了司法的本質(zhì)特性。其中，長三角地區(qū)環(huán)境保護首要解決的問題是司法權(quán)的去“地方化”。所謂司法權(quán)的“地方化”，主要表現(xiàn)為隸屬關(guān)系地方化、司法管轄與行政區(qū)劃一致、司法經(jīng)費和人事任免的地方化、司法運作的地方保護主義[20]。若是無法破除司法“地方化”這一問題，通過司法協(xié)作促進協(xié)同發(fā)展的目的也將難以實現(xiàn)。因而，去“地方化”是區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作實現(xiàn)的前提要件。黨的十八屆三中全會提出改革司法管理體制，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，便是基于這一去“地方化”之考量。實踐中我國各地紛紛探索專門環(huán)境資源法庭，如南京環(huán)資庭、蘭州環(huán)資庭、瑞昌環(huán)資庭等專門法庭的建立，這些都為區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作展開提供了司法前提?？梢?，只有司法權(quán)從“地方化”朝著“國家化”轉(zhuǎn)變，區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作才可能落到實處。

不僅如此，司法權(quán)的本質(zhì)仍是被動性的裁判權(quán)，區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作應(yīng)當(dāng)注重司法權(quán)被動性特征，尤其是與行政機關(guān)協(xié)作時避免司法權(quán)擴張。這就要求司法協(xié)作過程中應(yīng)當(dāng)始終堅持“行政優(yōu)先，訴訟兜底”，即環(huán)境行政機關(guān)只有窮盡其救濟手段后仍無法救濟環(huán)境利益時才能轉(zhuǎn)移到訴訟程序，努力實現(xiàn)“多元治理，尊重專長”，強調(diào)對生態(tài)環(huán)境損害的救濟應(yīng)構(gòu)建多元主體的共同體系，通過各主體的優(yōu)勢協(xié)作以實現(xiàn)目標。以司法機關(guān)為主的協(xié)作，應(yīng)有限度地發(fā)揮“司法能動”在協(xié)作中的作用，結(jié)合案件需求將司法協(xié)作落實到案前、案中、案后的全過程，加強流域或區(qū)域間的信息溝通與案件銜接。在涉及環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟、生態(tài)修復(fù)等程序時做好協(xié)作工作，不僅貫穿案件管轄、線索移送、調(diào)查取證、執(zhí)行配合等環(huán)節(jié)，還要加強重大疑難案件研討、程序規(guī)則的提煉、環(huán)境保護理念的宣傳、司法效果的維持、司法文化的交流等。讓司法協(xié)作在順應(yīng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境特點的同時充分發(fā)揮協(xié)作效能，從而讓環(huán)境司法的專門化達到整體最優(yōu)狀態(tài)。

3.2 環(huán)境司法協(xié)作的法治協(xié)調(diào)

環(huán)境司法協(xié)作的法治協(xié)調(diào)在于政策與法律的互動關(guān)系，只有實現(xiàn)政策與法律的良性互動才可能達成一個緊密結(jié)合且強有力的制度體系。這就需要朝著政策的法律化方向發(fā)展，特別是原則性政策的法律化[21]。具體為三個層面：一是國家層面立法。在《長江保護法》中將司法協(xié)作規(guī)則進行轉(zhuǎn)化和確認，從而提供區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作的法律適用基礎(chǔ)。在立法方向上，將區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作納入并適應(yīng)區(qū)域監(jiān)管和治理的整體布局，在違法行為上，重點關(guān)注流域生態(tài)環(huán)境特性，分區(qū)段把握案件規(guī)律和司法重心，在修復(fù)執(zhí)行上，通過多樣化協(xié)作方式創(chuàng)新責(zé)任承擔(dān)和履行方式，允許當(dāng)事人采取替代性修復(fù)責(zé)任，明確“先予執(zhí)行”“行為保全”等禁令的具體適用。二是區(qū)域間協(xié)商互補型立法。協(xié)商互補型立法是“理念上秉持中央和地方立法相結(jié)合、區(qū)域內(nèi)規(guī)范性文件實現(xiàn)互補、立法主體多元和公眾參與、強調(diào)區(qū)域規(guī)劃和利益補償”[22]，可通過區(qū)域地方人大及政府協(xié)商形成原則或綱領(lǐng)性的立法性文件，強化區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護法律協(xié)同，對區(qū)域間司法機關(guān)作出相應(yīng)規(guī)范指導(dǎo)，指明區(qū)域司法協(xié)作發(fā)展方向。三是地方立法。有立法權(quán)限的行政區(qū)域?qū)f(xié)商互補型立法事項進一步細化規(guī)定，結(jié)合地方生態(tài)環(huán)境特點，對協(xié)作方式進行適當(dāng)調(diào)整，保持區(qū)域間結(jié)構(gòu)邏輯恰當(dāng)。不僅如此，我們還可借鑒美國州際法治協(xié)調(diào)方案，通過行政協(xié)議、示范法、司法裁決、共同行政行為等多種形式豐富區(qū)域法律規(guī)范體系[23]。

除此之外，政策與法律在轉(zhuǎn)化過程中仍需注意到法律規(guī)范的沖突問題。在立法準備階段，通過立法資源的信息共享和整合，解決不同區(qū)域間的法規(guī)沖突情形，借助信息關(guān)聯(lián)技術(shù)將地方法規(guī)拓展和分享；在協(xié)同立法階段，重點結(jié)合環(huán)境保護事項制定專門性的立法文件，作為區(qū)域立法制定細則的基礎(chǔ)，同時，通過利益補償機制平衡各地區(qū)在協(xié)同立法中所作出的讓步；在立法完善階段，針對地方性法規(guī)或規(guī)章之間的沖突進行體系化清理，即“地方性法規(guī)清理應(yīng)不斷回應(yīng)改革發(fā)展的需要，提高立法質(zhì)量，確保調(diào)整各領(lǐng)域社會關(guān)系的法律都是良法”[24]，從而實現(xiàn)區(qū)域立法的廢、改、釋的協(xié)同，確保區(qū)域間立法沖突最小化。

3.3 環(huán)境司法協(xié)作的制度充實

區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作的法治系統(tǒng)不僅需要協(xié)同主體間耦合關(guān)聯(lián)，還需要完備的制度體系保證。

第一，以區(qū)域司法聯(lián)動機制化解環(huán)境司法專門化難題。專門環(huán)境資源法庭的成立需要及時解決不同主體之間的溝通協(xié)調(diào)問題，即通過構(gòu)建法院、檢察院、公安機關(guān)乃至行政機關(guān)之間的環(huán)境案件聯(lián)動機制，包括司法聯(lián)動聯(lián)席會議制度、聯(lián)絡(luò)員制度，積極推動專門環(huán)境資源法庭與檢察機關(guān)、公安機關(guān)及行政機關(guān)之間的銜接和監(jiān)督，圍繞著案件管轄、調(diào)查取證、案件協(xié)調(diào)、判決執(zhí)行等方面展開協(xié)作，通過聯(lián)動機制掌握和研究跨區(qū)域環(huán)境案件中的司法協(xié)作需求，解決環(huán)境司法專門化過程中的理念缺乏、人員不足等問題。

第二，以重大環(huán)境案件會商制度統(tǒng)一環(huán)境司法裁判標準。涉及環(huán)境各要素的案件通常牽涉主體較多，法律關(guān)系復(fù)雜，尤其是專門環(huán)境資源法庭實行“三合一”甚至“四合一”的審判模式，若是司法裁判標準不一致，將直接導(dǎo)致“類案異判”的不正義結(jié)果，而“類案類判”既是自然正義的要求，也是憲法法治統(tǒng)一原則的體現(xiàn)。因而，構(gòu)建重大環(huán)境案件會商制度有助于實現(xiàn)環(huán)境案件裁判標準之統(tǒng)一，即司法機關(guān)在必要時可以邀請行政機關(guān)、專家、社會組織等主體參與，確保案件裁判規(guī)則盡可能將司法裁量空間壓縮最小，并通過多方協(xié)作促成參考性案例或典型案例的發(fā)布，借由類型化法律思維的運用，提煉出特殊環(huán)境案件的類型化要素，從而“補助抽象概念和邏輯體系不足以掌握生活事實的多樣形態(tài)”[25]。

第三，以項目化修復(fù)制度創(chuàng)新環(huán)境案件判決執(zhí)行。環(huán)境案件的執(zhí)行不僅能保護人身財產(chǎn)權(quán)益，其“所采取的責(zé)任承擔(dān)方式重點在于對生態(tài)環(huán)境本身的修復(fù)或賠償”[26]。生態(tài)修復(fù)逐步取代經(jīng)濟賠付的方式成為環(huán)境司法的新型判決執(zhí)行方式，實踐中的補植復(fù)綠、護林護鳥、勞務(wù)代償、增殖放流等均成為可選擇修復(fù)方式。但個案推動的環(huán)境案件判決執(zhí)行并不具備長遠發(fā)展，尤其是生態(tài)環(huán)境修復(fù)的管理方式、資金成本等都面臨著規(guī)?；?yīng)不足問題，這就需要個案修復(fù)方式向項目化修復(fù)制度進行轉(zhuǎn)變。具體來說，在長三角地區(qū)各地紛紛設(shè)立生態(tài)修復(fù)基地的前提下，由法院與行政機關(guān)之間協(xié)作搭建項目化修復(fù)平臺，行政機關(guān)提供修復(fù)項目規(guī)劃，法院審核批準通過判決方式將修復(fù)金投入到環(huán)保項目，從而實現(xiàn)類案化修復(fù)。

3.4 環(huán)境司法協(xié)作的保障機制

保障機制直接影響著司法協(xié)作主體的價值選擇偏好與行動邏輯，其核心在于結(jié)合生態(tài)環(huán)境整體性出發(fā)，對影響協(xié)作的外部機制予以完善并落實保障，激發(fā)行為主體內(nèi)在動力和活力。

第一，建立區(qū)域?qū)徟行畔⒐蚕碇贫取Ｔ趨^(qū)域司法協(xié)作中，審判信息共享是重要的保障條件，它以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)作為推進器，鼓勵區(qū)域司法協(xié)作中的信息交換與分享，從而提高區(qū)域司法協(xié)作的層次和效率。2019 年5 月22 日，滬、浙、蘇、皖四地法院引入支付寶的螞蟻區(qū)塊鏈技術(shù)，成立長三角司法鏈，這為開展區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作提供了強有力的技術(shù)支撐，盡管該技術(shù)有待實踐檢驗，但跨區(qū)域司法數(shù)據(jù)分享能夠加快府院間協(xié)作聯(lián)動、跨域立案訴訟及法院系統(tǒng)視頻銜接，還能實現(xiàn)法院與評估鑒定機構(gòu)等社會主體聯(lián)動對接。除此之外，為了解決區(qū)域間信息統(tǒng)計偏差等問題，有必要設(shè)立專門的管理辦公室，解決信息共享方面的統(tǒng)計、口徑、精度等問題，推動信息的有效整合與溝通。

第二，探索區(qū)域司法人才機制創(chuàng)新。區(qū)域間司法不平衡這一問題首先要打破理念上的行政束縛，長三角地區(qū)生態(tài)綠色一體化發(fā)展要求司法為長三角地區(qū)協(xié)同發(fā)展提供服務(wù)和保障，區(qū)域間的司法機關(guān)在目標上具有一致性，可通過長三角地區(qū)司法人員統(tǒng)一培訓(xùn)和異地交流機制以提升司法能力和水平，采取初期培養(yǎng)司法人才、中期加強異地交流、長期統(tǒng)籌管理的階段性策略方式，實現(xiàn)長三角地區(qū)環(huán)境資源審判一體化路徑。

第三，建立健全考核機制。一方面，隨著“綠色GDP”指標的加入，有必要將環(huán)境司法協(xié)作事務(wù)納入考核體系，細化和統(tǒng)一協(xié)作人員績效審計標準，通過初期加大權(quán)重的方式激勵主體參與協(xié)作的內(nèi)生動力，這里所提及的主體主要指法院、檢察院、行政機關(guān)等公權(quán)力主體；另一方面，平衡司法協(xié)作主體之間的投入成本，如跨區(qū)域法院在接受異地委托時往往會付出更多人員、資源和時間，應(yīng)當(dāng)在長三角地區(qū)司法運行總成本控制前提下，實現(xiàn)協(xié)作主體間的利益轉(zhuǎn)移機制，讓受托方能夠得到相應(yīng)協(xié)作補償，從而提升司法協(xié)作的積極性。

4 結(jié)語

本文以長三角地區(qū)為例，初步檢視了我國區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作之實踐展開，并對其制度體系的優(yōu)化與整合進行了探討，司法協(xié)作作為環(huán)境保護的重要方式不容忽視，尤其是我國眾多流域生態(tài)環(huán)境日益嚴峻的情勢下。我國各地紛紛探索以流域為基礎(chǔ)劃分管轄的環(huán)境資源法庭，打破了以行政區(qū)劃為界分的法院管轄機制，區(qū)域間環(huán)境司法協(xié)作實屬必要。長三角一體化示范區(qū)先行試點，屬于環(huán)境保護的一大突破點，勢必會帶來實踐操作和運行難題。因此，亟須從法律依據(jù)、制度協(xié)調(diào)、保障機制等方面加以厘清：①通過《長江保護法》對區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作內(nèi)容進行原則性確認；②采取協(xié)商互補型立法和地方具體立法對其做進一步規(guī)定，重點從區(qū)域司法聯(lián)動機制、重大環(huán)境案件會商制度、項目化修復(fù)制度進行制度協(xié)調(diào)；③從信息共享、人才機制創(chuàng)新、考核激勵這三個方面來激發(fā)協(xié)作主體的內(nèi)生動力。唯此，方可進一步推進我國長三角一體化示范區(qū)先行試點取得良好成績，為區(qū)域間發(fā)展提供司法保障，也為我國其他區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供典型樣本。