楊未名

（清華大學(xué)法學(xué)院，北京 100083）

引言

2020 年8 月4 日黎巴嫩首都發(fā)生巨大爆炸，給該市造成毀滅性破壞。黎巴嫩安全部門負(fù)責(zé)人表示爆炸是由2750 噸硝酸銨儲存不當(dāng)、自燃引起。這一事件再次敲響了有關(guān)危險化學(xué)品安全管理的警鐘。我國自2010 年起已成為全球化學(xué)品第一生產(chǎn)大國，化工產(chǎn)能約占世界總量的40%[1]。而隨著化工行業(yè)的快速發(fā)展，安全生產(chǎn)問題日益突出。雖然個案中，事故發(fā)生的起因各不相同，但整體來看公眾知情權(quán)保障不足都在一定程度上助推了事故的發(fā)生、損失的擴大。公眾知情權(quán)實現(xiàn)與否對事故預(yù)防和應(yīng)急處置具有舉足輕重的作用，公眾知情權(quán)保障已成為危險化學(xué)品管理中不可或缺的一環(huán)。

公眾知情權(quán)已成為各國，尤其是美國環(huán)境治理的重要手段之一，并在歐洲形成了《奧爾胡斯公約》[2]。對于危險化學(xué)品管理中的信息不對稱，已有研究多從政府或企業(yè)信息公開角度來思考對策，缺少來自公眾權(quán)利視角的審視。從秩序中心主義到權(quán)利本位主義是風(fēng)險治理現(xiàn)代化的一個重要轉(zhuǎn)變[3]。本文嘗試以公眾知情權(quán)為出發(fā)點，分析我國立法不足，并以美國《應(yīng)急計劃與公眾知情權(quán)法案》（Emergency Planning and Community Right-to-know Act，EPCRA）[4]為借鑒，就公眾知情權(quán)提出完善我國危險化學(xué)品專門立法的具體法制建議。

1 公眾知情權(quán)及其在我國危險化學(xué)品專門立法中的體現(xiàn)與不足

本文從公眾知情權(quán)的法理基礎(chǔ)出發(fā)，梳理并反思了我國危險化學(xué)品專門立法中的公眾知情權(quán)規(guī)定。

1.1 現(xiàn)代社會治理的法律因應(yīng)

現(xiàn)代社會是風(fēng)險社會，各類危機、事故頻發(fā)，僅僅依靠政府的單極治理模式已不能適應(yīng)現(xiàn)代社會的需要，面對各種變幻莫測、層出不窮的風(fēng)險，需要發(fā)揮多方合力，打造公眾參與、多元共治的新局面。

1.1.1 公眾知情權(quán)的價值與理念

多元共治本質(zhì)上是風(fēng)險社會治理的一種民主表達(dá)，要求實現(xiàn)協(xié)商民主（Deliberative Democracy）。哈貝馬斯基于溝通理性（Communicative Rationality）①哈貝馬斯在《交往行為理論》《現(xiàn)代性的哲學(xué)話語》等書中闡釋了溝通理性概念，即一種反復(fù)辯證和對話式的理性（Dialogical Rationality），強調(diào)在辯論、對話中促進(jìn)人群共同意志的合理形成、追求真理共識。溝通理性與馬克斯·韋伯提出的實質(zhì)理性、工具理性相對立。提出了旨在實現(xiàn)程序正義的協(xié)商民主[7]，即在充分掌握相關(guān)信息的前提下，公民應(yīng)積極對涉及自身利益的公共政策進(jìn)行理性、平等、自由的討論、協(xié)商和對話，通過合理正當(dāng)?shù)耐緩絹斫鉀Q社會性公共事務(wù)治理過程中的各種矛盾和沖突。

此外，危險化學(xué)品事故一旦發(fā)生，造成的人身財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境損害往往面廣量大，復(fù)雜多樣，甚至產(chǎn)生代際損害。而在事后對危險化品事故進(jìn)行救濟或成本巨大，或收效甚微。據(jù)統(tǒng)計，僅預(yù)防污染和事后治理費用的比值就高達(dá)1∶20[8]。因此，對公眾知情權(quán)的落實與強化，尤其是構(gòu)建公眾知情權(quán)的法律保障機制，有利于發(fā)揮公眾的監(jiān)督力量、從源頭上避免事故發(fā)生，符合經(jīng)濟學(xué)上的成本效益分析，有助于實現(xiàn)社會成本最小化。

1.1.2 公眾知情權(quán)的法律內(nèi)涵

知情權(quán)（right to know）又稱了解權(quán)或知悉權(quán)，廣義上的知情權(quán)是指從官方或非官方渠道獲取、知悉信息的途徑和自由，狹義上的知情權(quán)僅指從政府獲知有關(guān)情況的權(quán)利。權(quán)利與義務(wù)相應(yīng)而生，與公眾知情權(quán)相對應(yīng)的是政府或企業(yè)的信息公開義務(wù)。信息公開與公眾參與是國家監(jiān)管與社會自治在安全管理、環(huán)境保護(hù)事務(wù)上的互動，是國家治理制度上發(fā)展，也是對傳統(tǒng)行政法的創(chuàng)新[9]。各國的實踐也表明，環(huán)境信息公開是提高一個國家環(huán)境治理能力，充分動員政府、法院、企業(yè)、媒體、環(huán)保組織和公民等各界各司其職，共同推動污染減排，改善環(huán)境質(zhì)量的有效工具[10]。可以說，信息公開的目的在于尊重并保障公眾知情權(quán)的實現(xiàn)，而公眾知情權(quán)則是信息公開制度的理論基礎(chǔ)和實質(zhì)所在[11]。在內(nèi)容上，公眾知情權(quán)既包括被動知悉、接收信息的權(quán)利，也包括主動尋求、獲取信息的權(quán)利。

1.2 梳理與反思：我國危險化學(xué)品專門立法中的公眾知情權(quán)及不足

目前，我國危險化學(xué)品的日常監(jiān)管主要依據(jù)的是國務(wù)院頒布的《危險化學(xué)品安全管理條例》（以下簡稱《條例》）。為推進(jìn)危險化學(xué)品專門立法，2020 年10 月，應(yīng)急管理部公開了《危險化學(xué)品安全法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）?！墩髑笠庖姼濉繁Ａ袅恕稐l例》的原有條款，并新增了部分內(nèi)容。本文以《征求意見稿》為分析對象，梳理了其中有關(guān)公眾知情權(quán)的規(guī)定。

首先，規(guī)定了政府的信息公開義務(wù)。如第17 條新增：危險化學(xué)品登記機構(gòu)應(yīng)當(dāng)向社會公開已登記的危險化學(xué)品安全技術(shù)說明書相關(guān)信息和應(yīng)急咨詢電話；第51 條新增：應(yīng)急管理部門應(yīng)當(dāng)將其頒發(fā)危險化學(xué)品安全生產(chǎn)許可證（使用）的情況及時向社會公示，涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的信息除外；第108 條規(guī)定：危險化學(xué)品事故造成環(huán)境污染的，由設(shè)區(qū)的市級以上人民政府統(tǒng)一發(fā)布有關(guān)信息。

其次，規(guī)定危險化學(xué)品相關(guān)單位或企業(yè)應(yīng)當(dāng)設(shè)置安全警示標(biāo)志。《征求意見稿》第17、18、32、40、46、64、76、90 條要求從事危險化學(xué)品生產(chǎn)、進(jìn)口、貯存、使用、經(jīng)營以及運輸?shù)膯挝换蚱髽I(yè)，應(yīng)當(dāng)設(shè)置或使用安全標(biāo)簽、警示標(biāo)志或危險識別。

再次，通過建立信息化平臺、數(shù)據(jù)庫來間接保障公眾知情權(quán)的實現(xiàn)。如《征求意見稿》新增第12 條“對于重大危險源，危險化學(xué)品生產(chǎn)、貯存、使用單位應(yīng)當(dāng)建立安全監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)建立安全風(fēng)險監(jiān)控預(yù)警系統(tǒng)”；第17 條新增：危險化學(xué)品登記機構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立危險化學(xué)品登記信息數(shù)據(jù)庫；新增39 條：生產(chǎn)、貯存危險化學(xué)品的企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立安全監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)。

最后，對特定公眾群體的知情權(quán)保障。如新增第54 條：任何單位和個人依法購買危險化學(xué)品時，有權(quán)向危險化學(xué)品經(jīng)營單位索取有關(guān)危險化學(xué)品的安全信息，了解其危險特性、防護(hù)措施和使用辦法；此外，根據(jù)第113 條新增第（19）款規(guī)定的法律責(zé)任可推知，生產(chǎn)、貯存、使用危險化學(xué)品且構(gòu)成重大危險源的單位應(yīng)當(dāng)將其使用的危險化學(xué)品的性質(zhì)、危害、影響范圍和應(yīng)急措施告知周邊可能受影響的有關(guān)單位（居民）。

上述規(guī)定初步建立了我國有關(guān)公眾危險化學(xué)品信息知情權(quán)的規(guī)定，但這樣的立法表述無法充分保障公眾知情權(quán)在實踐中的落地。具體而言，主要存在以下4 方面問題：一是公眾知情權(quán)的客體范圍不明確，《征求意見稿》多使用“相關(guān)信息”“有關(guān)信息”這樣的表述，但對于何為“危險化學(xué)品安全技術(shù)說明書相關(guān)信息”、何為“商業(yè)秘密”等缺乏進(jìn)一步闡述，易導(dǎo)致公眾知情權(quán)在實踐中保障不足，進(jìn)而難以發(fā)揮公眾參與在風(fēng)險預(yù)防中的作用。二是在規(guī)定政府的信息公開義務(wù)時，未明確其向社會公開信息的具體時限、地點、方式、標(biāo)準(zhǔn)以及內(nèi)容，易引發(fā)規(guī)范執(zhí)行中的偏離，導(dǎo)致行政自由裁量權(quán)過度發(fā)展。三是公眾知情權(quán)的實現(xiàn)途徑單一，主要依賴于政府或企業(yè)的自行公開，顯得被動有余、主動不足。同時，公眾知情權(quán)缺乏救濟機制，“無救濟則無權(quán)利”，《征求意見稿》只籠統(tǒng)規(guī)定公眾有舉報的權(quán)利，并未明確知情權(quán)被侵犯時，公眾有提起行政復(fù)議或行政訴訟的權(quán)利，從而導(dǎo)致要將相關(guān)信息公開爭議置于《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》受案范圍的兜底條款中討論①《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》在規(guī)定受案范圍時采取了列舉加兜底的方式，但在明確列舉的情形中均未包括信息公開爭議。，當(dāng)事人或裁判者需要逐案討論相關(guān)爭議是否屬于行政復(fù)議或訴訟的范圍，增加了權(quán)利救濟的不確定性與法律適用成本。四是對政府未依法公開信息的處罰不足?！墩髑笠庖姼濉吩谠小稐l例》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步豐富、細(xì)化了對危險化學(xué)品生產(chǎn)、經(jīng)營、運輸主體的處罰，但對于行政機關(guān)及其工作人員的處分和責(zé)任追究卻未進(jìn)一步修改②《征求意見稿》第132、133 條中對行政機關(guān)及其工作人員法律責(zé)任的規(guī)定照搬了《條例》第95、96 條。，仍只能通過兜底條款給予處罰。換言之，《征求意見稿》未明確行政機關(guān)不履行信息公開義務(wù)的法律責(zé)任，難以保障公眾知情權(quán)的有效實現(xiàn)。

2 美國EPCRA 的制度介紹

自1984 年起，美國聯(lián)合碳化物公司（Union Carbide）在印度接連發(fā)生兩起特別重大的有毒物質(zhì)泄露事件，其中包括震驚世界的化學(xué)事故博帕爾毒氣泄漏事件③美國聯(lián)合碳化物（印度）有限公司的一農(nóng)藥廠發(fā)生氰化物泄漏，直接致死2.5 萬人，間接致死55 萬人，還有20 余萬人永久殘疾，具體參見https://baike.baidu.com/reference/3744421/8fe3Zpsi55m6jmQj7S_hrnjC7pibknc3cP7sieVbUfN35NDaITqJGapDP1j-EtKWmxZm_fSFVcnAqYbKe2QQSbyNhVTJThMMgBmoFH-vkb5a.。兩起事故發(fā)生之后，聯(lián)合碳化物公司均未及時對民眾、醫(yī)療機構(gòu)主動提供相關(guān)物質(zhì)的具體信息和應(yīng)急處理方法，導(dǎo)致產(chǎn)生了重大傷亡和嚴(yán)重恐慌[12]。為了回應(yīng)社會各界對加強危險化學(xué)品管理的強烈要求，1986 年美國國會通過了EPCRA。

2.1 一般條款

EPCRA 第324 節(jié)規(guī)定，行政機關(guān)應(yīng)在指定地點、在正常工作時間內(nèi)向公眾公開五類危險化學(xué)品文件。與公眾知情權(quán)相對應(yīng)的是信息公開義務(wù)，EPCRA 規(guī)定了兩類信息披露主體，一類是行政機關(guān)，主要是地方應(yīng)急準(zhǔn)備委員會、州應(yīng)急響應(yīng)委員會和掌握相關(guān)信息的環(huán)境保護(hù)署（EPA）；另一類是危險化學(xué)品設(shè)施的所有人或經(jīng)營者，覆蓋了危險化學(xué)品生產(chǎn)、使用、儲存和廢物處置多個環(huán)節(jié)（第327 節(jié)排除了該法案對運輸?shù)倪m用④美國《聯(lián)邦法典49 號-危險物質(zhì)規(guī)則》規(guī)定了危險物質(zhì)的運輸要求。）。一般情況下，向公眾履行信息公開的首要義務(wù)主體是行政機關(guān)，特殊情況下危險化學(xué)品設(shè)施的所有人或經(jīng)營者也負(fù)有該義務(wù)。

2.2 公眾知情權(quán)的客體范圍

EPCRA 在規(guī)定公眾知情權(quán)的客體范圍時采取了正面列舉加反向排除的方式。

2.2.1 正面列舉：五類危險化學(xué)品信息應(yīng)當(dāng)公開

EPCRA 下公眾對五類信息享有知情權(quán)，分別是：

（1）應(yīng)急預(yù)案（Emergency Response Plan）。第303 節(jié)規(guī)定，各地的應(yīng)急準(zhǔn)備委員會應(yīng)當(dāng)就危險設(shè)施的識別、醫(yī)療急救措施、社區(qū)/設(shè)施緊急協(xié)調(diào)員、通知或信息公開程序、應(yīng)急設(shè)備/設(shè)施的說明和標(biāo)識、疏散預(yù)案（包括預(yù)防性疏散和備選交通路線）、演練培訓(xùn)（包括對當(dāng)?shù)貞?yīng)急管理和醫(yī)療人員的培訓(xùn)）等9項內(nèi)容制定詳細(xì)的應(yīng)急響應(yīng)計劃。

（2）化學(xué)品安全技術(shù)說明書（Material Safety Data Sheets，MSDS）/危險化學(xué)品清單。根據(jù)美國《職業(yè)安全與健康法》，MSDS 應(yīng)當(dāng)涵蓋8 項內(nèi)容：制造商和聯(lián)系方法，危險化學(xué)品組分，理化特性，燃燒與爆炸數(shù)據(jù)，反應(yīng)活性數(shù)據(jù)，健康危害數(shù)據(jù)，安全操作和使用方法以及防護(hù)方法。而EPCRA 第311 節(jié)提及的危險化學(xué)品清單類似于一個簡化版的MSDS，該清單僅提供每種危險化學(xué)品的化學(xué)名稱或通用名稱及其所含有的危險成分。

（3）應(yīng)急和危險化學(xué)品庫存表（Emergency and Hazardous Chemical Inventory Forms，簡 稱“庫 存表”）。EPCRA 第312 節(jié)規(guī)定，設(shè)施的所有人或經(jīng)營者在向當(dāng)?shù)氐膽?yīng)急準(zhǔn)備委員會、州應(yīng)急響應(yīng)委員會和對該設(shè)施有管轄權(quán)的消防部門提交庫存表時應(yīng)提供一級信息（Tier I Information），即上一年度內(nèi)，設(shè)施內(nèi)各類危險化學(xué)品的最大庫存、日均庫存和大概的存儲位置。而一旦上述部門、有關(guān)官員或公眾要求了解更多信息時，設(shè)施的所有人或經(jīng)營者此時則應(yīng)提供二級信息（Tier II Information）。在內(nèi)容上二級信息除了含有一級信息中的上一年度最大庫存、日均庫存外，還要求提供各化學(xué)品的化學(xué)名稱/通用名稱、對危險化學(xué)品儲存方式的簡要說明，以及危險化學(xué)品在設(shè)施內(nèi)的位置（但所有人或經(jīng)營者可選擇是否對公眾保留這一位置信息）。

（4）有毒化學(xué)品排放表（Toxic Chemical Release Forms）。EPCRA 第313 節(jié)規(guī)定，設(shè)施的所有人或經(jīng)營者在向EPA 提交該表時應(yīng)提供以下信息：設(shè)施的名稱、地點和主要業(yè)務(wù)活動，高級官員就信息的準(zhǔn)確性和完整性出具的證明，和設(shè)施內(nèi)各有毒化學(xué)品的以下信息：①制造、加工或其他使用方式，以及化學(xué)品使用的一般類別；②上一年度最大庫存；③廢物處理或處置方法，以及處理效率；④每年進(jìn)入各環(huán)境介質(zhì)的有毒化學(xué)品的數(shù)量。

（5）（危險物質(zhì)排放后的）緊急跟進(jìn)通知（Followup Emergency Notice）。根 據(jù)EPCRA 第304 節(jié)該通知在內(nèi)容上涵蓋：所排放的任何物質(zhì)的化學(xué)名稱或特性，排放的媒介、時間、持續(xù)時長，與排放相關(guān)的任何已知或預(yù)期的急性或慢性健康風(fēng)險以及醫(yī)療護(hù)理建議等。

2.2.2 反向排除：EPA 關(guān)于商業(yè)秘密的三重平衡

EPCRA 不僅從正面列舉了公眾享有知情權(quán)的信息對象，還從反面排除了不屬于知情權(quán)客體的信息，正反結(jié)合、細(xì)筆勾勒出公眾知情權(quán)的邊界范圍。EPCRA第322 節(jié)規(guī)定了商業(yè)秘密條款。根據(jù)該條，設(shè)施所有人或運營商在向行政機關(guān)提交相關(guān)文件時，有權(quán)要求對公眾保留某些信息（如化學(xué)名稱和其他化學(xué)特性）。但為了避免企業(yè)濫用商業(yè)秘密侵犯公眾知情權(quán)，第322 節(jié)（b）項規(guī)定任何人在主張獲得商業(yè)秘密保護(hù)時，應(yīng)證明：①其未向任何其他人員披露過信息（但當(dāng)?shù)貞?yīng)急準(zhǔn)備委員會成員、美國/州/地方政府的官員或雇員、該人員的雇員、或簽訂過保密協(xié)議的人員除外），且該人員已采取合理保密措施保護(hù)并打算繼續(xù)這樣做；②根據(jù)任何其他聯(lián)邦或州法律，該信息無須披露或以其他方式提供給公眾；③信息的披露可能對該人的競爭地位造成實質(zhì)性損害；④相關(guān)化學(xué)屬性無法通過逆向工程發(fā)現(xiàn)。

此外，EPCRA 第322 節(jié)（d）項還賦予了公眾對商業(yè)秘密主張?zhí)崞饛?fù)議的權(quán)利，即任何人都可以要求EPA公開被聲稱為商業(yè)秘密的有關(guān)信息，EPA 應(yīng)自收到復(fù)議請求之日起30 天內(nèi)對商業(yè)秘密主張者原先所提交的證明材料進(jìn)行初步審查。整個初審流程大體可分為兩類：

第一種情形是，如果EPA 發(fā)現(xiàn)相關(guān)材料足以支撐將某一化學(xué)特性視為商業(yè)秘密，則其應(yīng)通知商業(yè)秘密主張者，他有30 天的時間提供詳細(xì)信息補充相關(guān)論證，補強其主張。而如果EPA 在收到前述補充論證后，認(rèn)定某一化學(xué)特性確為商業(yè)秘密，則其應(yīng)通知復(fù)議申請人，這時申請人可就該行政認(rèn)定尋求司法審查；反之，如果EPA 在收到前述補充論證后，認(rèn)定某一化學(xué)特性不構(gòu)成商業(yè)秘密，則EPA 應(yīng)當(dāng)通知商業(yè)秘密主張者，其打算公開相關(guān)信息。此時，商業(yè)秘密主張者有30 天的時間，可就該決定向EPA 提起復(fù)議。如EPA 復(fù)議后仍舊維持該決定，則商業(yè)秘密主張者可訴諸司法審查。

第二種情形是，如果EPA 初審后即認(rèn)定相關(guān)論證不充分，則其應(yīng)通知商業(yè)秘密主張者，其有30 天的時間就該認(rèn)定向EPA 申請復(fù)議，或在有正當(dāng)理由的情況下，允許主張者補充、修改原來的論證。如果EPA 在復(fù)議或?qū)彶檠a充論證后仍認(rèn)定相關(guān)論證不充分，則其應(yīng)通知商業(yè)秘密主張者，此時商業(yè)秘密主張者可尋求司法審查；反之，如果EPA 在復(fù)議或?qū)彶檠a充論證后推翻了初審認(rèn)定，則按第一種情形繼續(xù)開展后續(xù)程序。

可以看出，立法者在制定第322 節(jié)商業(yè)秘密條款時，反復(fù)權(quán)衡、考慮細(xì)致。其實，對公眾知情權(quán)的保障來源于環(huán)境正義的要求，而商業(yè)秘密保護(hù)則更多出自經(jīng)濟效率的考慮，立法者一直試圖在這兩種法益之間尋求某種平衡。整部法案以信息公開為原則、不公開為例外，此為第一重平衡。但EPCRA 并沒有止步于此，第332 節(jié)（d）項規(guī)定了對商業(yè)秘密認(rèn)定的復(fù)議程序，此為第二重平衡。而根據(jù)第322 節(jié)（f）（h）項即便一項信息最終獲得了商業(yè)秘密保護(hù)，公眾也有權(quán)知悉、獲取與之相關(guān)的部分信息，如商業(yè)秘密主張者對該信息為什么應(yīng)獲得商業(yè)秘密保護(hù)的解釋（包括復(fù)審程序中的補充性論證）、危險/有毒化學(xué)品給環(huán)境和健康帶來的不利影響，此為第三重平衡。通過上述層層設(shè)計，立法者極大地避免了商業(yè)秘密條款在實踐中被濫用以及行政自由裁量權(quán)的過度發(fā)展，進(jìn)而有利于公眾知情權(quán)的真正實現(xiàn)。

2.3 公眾知情權(quán)的實現(xiàn)與救濟

根據(jù)EPCRA 的規(guī)定，一般公眾行使知情權(quán)的途徑或方式是：就某項信息，向州應(yīng)急委員會或地方應(yīng)急準(zhǔn)備委員會提出公開申請；如果應(yīng)急委員會手頭上沒有公眾所申請公開的材料，則其應(yīng)向設(shè)施所有人或運營商索取，然后再將信息依法向申請人公開。換言之，通常情況下一般公眾不能直接要求設(shè)施所有人或運營商公開某項信息，而是要通過行政機關(guān)作為信息中介來實現(xiàn)其知情權(quán)。對此，政府還有兩項相關(guān)聯(lián)的職責(zé)來輔助公眾知情權(quán)的實現(xiàn)：一是第313 節(jié)規(guī)定，EPA 應(yīng)建立并維護(hù)國家有毒化學(xué)品電子數(shù)據(jù)庫，向公眾開放（可收取合理的成本補償費用）；二是根據(jù)第324 節(jié)的要求，各地方應(yīng)急準(zhǔn)備委員會每年應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)貓蠹埳习l(fā)布一份通知，說明其已依法公開相關(guān)信息。該通知還應(yīng)當(dāng)公告如欲查閱相關(guān)信息的公眾可在哪些指定地點獲取信息。

此外，EPCRA 在第323 節(jié)規(guī)定了一個例外，即醫(yī)療專業(yè)人員、醫(yī)生和護(hù)士可為了診斷、治療、醫(yī)療急救或采取預(yù)防措施而直接向危險化學(xué)品設(shè)施所有人或運營商索取信息。但對于這種例外，EPCRA 也設(shè)置了多重限制。一是在知情的范圍上，如果是為了（日常）診斷、治療或采取預(yù)防措施，則醫(yī)療人員只能要求設(shè)施所有人或運營商提供“危險化學(xué)品、極度危險物質(zhì)或有毒化學(xué)品的具體化學(xué)屬性”信息；只有當(dāng)發(fā)生了醫(yī)療緊急事故，在急救過程中醫(yī)療人員才能直接要求設(shè)施所有人或運營商對其公開MSDS、庫存表或有毒化學(xué)品釋放表的副本等額外信息。二是在程序上，醫(yī)療人員需提交書面的需求說明，并簽訂保密協(xié)議（醫(yī)療急救過程中，則不以書面保密協(xié)議或需求聲明作為信息公開的前提）。第325 節(jié)還規(guī)定，如果設(shè)施所有人或運營商沒有或拒絕提供信息的話，醫(yī)療專業(yè)人員可向法院起訴，要求對方提供信息。

總而言之，一般公眾對危險化學(xué)品信息的知情權(quán)需要通過行政機關(guān)來實現(xiàn)，但EPCRA 賦予了醫(yī)療人員（這一類特殊公眾）直接向設(shè)施所有人或運營商索取信息的權(quán)利。尤其在醫(yī)療急救中，當(dāng)醫(yī)生護(hù)士發(fā)現(xiàn)被診斷或治療的一個或多個個體都曾接觸過某種化學(xué)品，認(rèn)為相關(guān)信息是為急救診斷、治療所必需或有所幫助，此時醫(yī)療人員享有直接、全面而強有力的知情權(quán)——可直接要求設(shè)施所有人或運營商向其提供EPCRA 規(guī)定的企業(yè)應(yīng)當(dāng)公開的所有危險化學(xué)品信息，甚至包括一般公眾無法得知的商業(yè)秘密。但對于其他診斷、治療或預(yù)防情形，醫(yī)療人員享有的特殊知情權(quán)要受到一定的限制。

此外，EPCRA 還為公眾知情權(quán)設(shè)定了較完善的救濟機制，公眾可以通過行政程序（如任何人有權(quán)就商業(yè)秘密認(rèn)定向EPA 提起行政復(fù)議）與司法程序（如個人可對未依法公開信息的設(shè)施所有人或運營商以及EPA、州長、州應(yīng)急響應(yīng)委員會提起公民訴訟）兩個途徑獲得權(quán)利救濟。

2.4 總結(jié)與評價

綜前所述，美國的EPCRA 法案在設(shè)定公眾知情權(quán)時具有以下特征：一是EPCRA 下任何人均享有廣泛的知情權(quán)，公眾可明確知道自身可獲取哪些信息，這有利于發(fā)揮公眾的監(jiān)督力量，從源頭上發(fā)現(xiàn)風(fēng)險、預(yù)防危險化學(xué)品事故的發(fā)生。二是對商業(yè)秘密設(shè)置了明確細(xì)致的認(rèn)定程序，極大地避免了實踐中行政自由裁量權(quán)的濫用對公眾知情權(quán)的可能侵害。三是為公眾知情權(quán)設(shè)定了較為完善的救濟機制，公眾對相關(guān)行政行為既可以申請行政復(fù)議，也可以訴諸司法審查，還可以提起公民訴訟來保護(hù)、實現(xiàn)自身的知情權(quán)。四是強調(diào)分權(quán)制衡，如第313 節(jié)規(guī)定，EPA 應(yīng)就有毒化學(xué)品的信息公開、（企業(yè)）報告頻率的修改以及物料衡算研究向國會提交報告；法院可對EPA 所做的有關(guān)報告頻率的修改、商業(yè)秘密的認(rèn)定進(jìn)行司法審查。

3 完善我國危險化學(xué)品領(lǐng)域公眾知情權(quán)的法制建議

EPCRA 在公眾知情權(quán)方面已建立起一套相對流暢、成熟的法律保障機制。他山之石，可以攻玉。在完善我國相關(guān)立法時可參考借鑒EPCRA 中的合理因素。本文以我國正在推進(jìn)的危險化學(xué)品管理專門立法為契機，立足于我國國情，針對公眾知情權(quán)保障，提出以下建議。

（1）在我國《征求意見稿》第一章總則中增設(shè)一般條款，以強調(diào)對公眾知情權(quán)全過程的保障。具體表述可參照《環(huán)境保護(hù)法》第53 條，規(guī)定公民、法人和其他組織依法享有獲取危險化學(xué)品信息、參與和監(jiān)督危險化學(xué)品管理的權(quán)利；各級人民政府應(yīng)急管理部門和其他負(fù)有安全監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)依法公開危險化學(xué)品信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督危險化學(xué)品管理提供便利。

（2）在危險化學(xué)品安全法或其實施條例中進(jìn)一步細(xì)化公眾知情權(quán)的客體范圍。結(jié)合我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律，在規(guī)定公眾知情權(quán)客體范圍時應(yīng)當(dāng)包括：①危險化學(xué)品登記信息①《征求意見稿》第15 條列舉了危險化學(xué)品登記內(nèi)容：（1）分類、標(biāo)簽信息；（2）物理、化學(xué)性質(zhì)；（3）主要用途；（4）危險特性；（5）貯存、使用、運輸、廢棄處置的安全要求（6）出現(xiàn)危險情況的應(yīng)急處置措施。；②危險化學(xué)品事故應(yīng)急預(yù)案、事故預(yù)警、數(shù)量、級別以及發(fā)生的時間、地點、應(yīng)急處置概況等信息；③環(huán)境影響和損失事后評估結(jié)果；④危險化學(xué)品設(shè)施、場所的建設(shè)規(guī)劃、驗收報告等。通過細(xì)化公眾知情權(quán)的課題范圍保障公眾享有事前、事中、事后全過程的知情權(quán)。

同時，為了實現(xiàn)公平與效率的平衡，應(yīng)當(dāng)允許生產(chǎn)經(jīng)營主體在進(jìn)行危險化學(xué)品登記或向政府提交信息時申請商業(yè)秘密保護(hù)。而為了避免行政自由裁量權(quán)的過度發(fā)展，可參考EPCRA 就危險化學(xué)品領(lǐng)域的商業(yè)秘密的認(rèn)定設(shè)定有針對性的具體標(biāo)準(zhǔn)，相對人在申請商業(yè)秘密保護(hù)時需論證是否符合既定標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)論證應(yīng)當(dāng)對社會公開。公眾在提起有關(guān)信息公開的行政復(fù)議或行政訴訟時，可對商業(yè)秘密的認(rèn)定一并提起附帶性審查。

（3）對于政府的信息公開義務(wù)，可參照《政府信息公開條例》做相關(guān)規(guī)定。①行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在檔案館、公共圖書館、政務(wù)服務(wù)場所設(shè)置信息查閱點，配備相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備（如信息公告欄、電子信息屏，必要時借助電信網(wǎng)絡(luò)公開緊急信息），研發(fā)可供公眾接入、查詢的電子數(shù)據(jù)庫或信息公開網(wǎng)站，使公眾能夠及時、快捷地行使知情權(quán)。②屬于公眾知情權(quán)法定范圍內(nèi)的信息，國務(wù)院應(yīng)急管理部和其他負(fù)有安全監(jiān)督管理職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)制定、公布信息公開的統(tǒng)一格式并適時更新，原則上各機關(guān)應(yīng)當(dāng)自政府信息形成或者變更之日起20 個工作日內(nèi)及時、準(zhǔn)確、全面公開（危險化學(xué)品事故發(fā)生和處置信息除外）；而對于公眾申請公開的信息，應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起20 個工作日內(nèi)予以答復(fù)。③縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將危險化學(xué)品信息公開納入政府信息公開年度報告，向本級人民代表大會或者人民代表大會常務(wù)委員會報告，相關(guān)報告應(yīng)當(dāng)通過報紙、門戶網(wǎng)站等向社會公布。④專門立法中應(yīng)當(dāng)細(xì)化對行政機關(guān)及其工作人員的處罰規(guī)定，明確不依法公開信息的，由上一級行政機關(guān)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

（4）應(yīng)健全公眾知情權(quán)的實現(xiàn)與救濟途徑。一方面，賦予醫(yī)療專業(yè)人員以及應(yīng)急救援隊伍在特定情形下向相關(guān)單位或企業(yè)直接索取信息的權(quán)利；另一方面，規(guī)定公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)在危險化學(xué)品信息公開工作中侵犯其知情權(quán)的，可以向上級行政機關(guān)或者同級監(jiān)察機關(guān)投訴、舉報，也可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。